Demandante: Municipio San Vicente Ferrer (Antioquia) Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-05860-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D.C., dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-05860-00 Demandante: MUNICIPIO DE SAN VICENTE FERRER, ANTIOQUIA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial – Falta de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la solicitud de amparo presentada por la parte accionante contra la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 18 de agosto de 2023, que confirmó la decisión del 10 de diciembre de 2019 proferida por el Juzgado 28 Administrativo Oral del Circuito de Medellín que dispuso seguir adelante con la ejecución dentro del proceso ejecutivo.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. El municipio de San Vicente Ferrer, Antioquia1, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 28 Administrativo Oral del Circuito de Medellín. La parte peticionaria consideró que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 2.
Lo anterior, con ocasión de las providencias proferidas al interior del proceso ejecutivo singular con radicado 05001 33 33 028 2014 01878-00/012, esto es, la sentencia proferida el 18 de agosto de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante el cual se confirmó la decisión del 10 de diciembre de 2019 dictada por el Juzgado Veintiocho Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín, en la cual se negó la excepción de «falta de prueba», propuesta por la entidad demandada, y se ordenó seguir adelante con la ejecución por el valor de 1 Por conducto de su alcalde municipal, Yimi Giraldo Marín. 2 Promovido por la Empresa de Vivienda de Antioquia – VIVA contra el municipio de San Vicente Ferrer (Antioquia).
Demandante: Municipio San Vicente Ferrer (Antioquia) Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-05860-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co $11.287.622.00 por concepto de intereses adeudados. 1.2. Pretensiones 3. La parte accionante planteó las siguientes súplicas: PRIMERA: Se ampare el derecho fundamental al acceso a la justicia, debido proceso y demás derechos fundamentales que el honorable consejo de estado considere vulnerados dentro del proceso con radicado número 05001 33 33 028 2014 01878 00 y 05001 33 33 028 2014 01878 01 por parte del juzgado 28 administrativo oral de Medellín y el tribunal administrativo de Antioquia, al incurrir en un defecto procedimental y/o en un defecto sustantivo por la indebida aplicación de la norma sustancial e incongruencia entre el argumento dado por el juzgado 28 administrativo oral de Medellín y lo abordado y tratado por el tribunal administrativo de Antioquia.
SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, se decrete la nulidad sobre todo lo actuado en la segunda instancia y hasta la emisión de la sentencia de primera instancia y ordene emitir un nuevo fallo3. 1.3. Hechos 4. La Empresa de Vivienda de Antioquia (en adelante Viva) inició un proceso ejecutivo singular contra el municipio de San Vicente Ferrer, Antioquia.
En este solicitó que se librara mandamiento ejecutivo en su favor, por $99.829.504 pesos, por concepto de capital, correspondiente a la suma de los valores adeudados en el acta de liquidación bilateral del convenio interadministrativo 2007-VIVA-CF-0624 y en la liquidación unilateral del contrato 2009-VIVA-CF-0955. 5. Asímismo, solicitó que se librara orden de pago por el valor de los intereses moratorios causados desde el momento en que la obligación se hizo exigible, hasta la fecha en que se hiciera efectivo el pago, los cuales debían ser liquidados en la forma establecida en el artículo 4 numeral 8 inciso segundo de la Ley 80 de 1993 y, adicionalmente, que se condenara en costas a la entidad ejecutada6. 6.
Mediante auto del 21 de septiembre de 2015 el Juzgado Veintiocho Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín libró mandamiento de pago en contra del municipio ejecutado por las sumas demandadas por Viva, más los intereses moratorios causados desde el 24 de mayo de 2013, hasta la cancelación total de la deuda, en tasa equivalente al doble del interés legal civil sobre el valor 3 Transcripción literal del escrito de tutela que puede contener algunos errores. 4 Suscrito entre las partes del proceso ordinario y liquidado de manera bilateral el 23 de mayo de 2013 y respecto del cual, el municipio le adeuda a VIVA la suma de $28.095.937 pesos. 5 Suscrito entre las partes del proceso ordinario y liquidado de manera bilateral por medio de la Resolución Nro. 380 del 9 de octubre de 2013 y respecto del cual, el municipio le adeuda a VIVA la suma de $70.923.567 pesos. 6 La parte ejecutante informó que fue agotado el requisito de procedibilidad de conciliación, la cual fue declarada fallida.
Adicionalmente explicó que los informes de supervisión 02 y final, dan cuenta que la obra se ejecutó conforme a lo establecido, y agregó que el Acta de Pago No. 2 final del 17 de noviembre de 2015 autoriza el pago por un valor de $117.585.168 pesos. Señaló que para la fecha de presentación de la demanda ejecutiva no se habían sufragado los dineros adeudados.
Demandante: Municipio San Vicente Ferrer (Antioquia) Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-05860-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co histórico autorizado. El ente territorial al contestar la demanda se opuso a las pretensiones y propuso la excecpion de «falta de prueba documental». 7.
En audiencia celebrada el 10 de diciembre de 2019, el juez de primera instancia negó la excepción de “falta de prueba” y ordenó seguir adelante la ejecución por el valor de $11.287.622.00 pesos por concepto de intereses adeudados. Para llegar a esta conclusión el a quo consideró que, al ser corroboradas por la parte ejecutada, no existía discusión respecto de las obligaciones contraídas por lo que la excepción propuesta por la entidad ejecutada no podía desvirtuar la validez de la obligación que reclamada y, por tanto, despachó desfavorablemente la misma y ordenó continuar con la ejecución. 8.
Sostuvo que, conforme al acuerdo de pago suscrito por los representantes legales de las partes, las entidades acordaron un pago y la condonación de unos intereses, supeditando dicha condonación a la aprobación judicial7. 9. El despacho de primera instancia advirtió que se acreditó que la entidad ejecutada canceló a Viva, la suma de $102.651.410.00 y $2.821.906 por concepto de capital y de intereses moratorios respectivamente, quedando pendiente el pago del 80% de la suma correspondiente a los intereses causados, los cuales fueron objeto de condonación en el acuerdo suscrito entre las partes, el cual no fue aprobado por el Juzgado8, al señalar que no se cumplían los requisitos para ello. 7 Se observa que mediante solicitud elevada por la empresa VIVA al juzgado de primera instancia en el mes de octubre de 2017 se requirió la aprobación judicial del acuerdo de pago celebrado entre el ente territorial y la empresa ejecutante en atención a que la renuncia de los dineros allí comprendidos (correspondientes al 80% de los intereses moratorios) versan sobre dineros públicos del departamento, y en caso de aprobarse el acuerdo de pago, se pidió la terminación del proceso de ejecución por pago total de la obligación. En dicha solicitud, la empresa señaló que, de no ser aprobado el acuerdo, se prosiguiera con la ejecución por el saldo insoluto (correspondiente al 80% de los intereses moratorios). 8 Mediante auto del 26 de octubre de 2017, el juzgado explicó que, al tratarse de una solución amigable entre las partes, son estas las llamadas a establecer, dentro de los límites de las obligaciones y los derechos que ostentan, los acuerdos a lo que pueden llegar para finiquitar el proceso, y no le corresponda al juez entrometerse en dicho asunto a través de la aprobación de la renuncia de los intereses que quedó incorporada en el referido acuerdo de pago.
Por lo que pidió a las partes informar al despacho las decisiones que adopte la entidad ejecutante, con el fin de reprogramar la audiencia inicial o de proceder a decidir de fondo el asunto. Posteriormente, y ante el silencio de las partes respecto de las decisiones que adoptaran para finiquitar el proceso, el juzgado dicto auto del 1° de febrero de 2018 para fijar la fecha de la audiencia inicial.
La empresa VIVA presentó nueva solicitud para la aprobación del acuerdo de pago en febrero de 2018, a la cual no se accedió conforme lo expuesto en la providencia proferida por el juzgado el 22 de marzo de 2018, en el que refirió entre otras normas, el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012. Posteriormente, en mayo de 2018, la empresa VIVA presentó ante el juzgado solicitud de conciliación a fin de resolver la aprobación del acuerdo del pluricitado acuerdo de pago y la terminación del proceso ejecutivo por pago total de la obligación, en los términos del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012.
El juzgado mediante auto del 9 de agosto de 2018, dispuso requerir a las partes procesales allegar las respectivas actas del comité de conciliación a la audiencia inicial convocada, en la que conste la conciliación del asunto debatido para ser analizado en la etapa pertinente de dicha audiencia, en tanto, que para que medie la conciliación debe existir un pronunciamiento de la junta o comité de conciliación de la entidad en los términos en los que se pretende conciliar, aclarando que no son los abogados los que en este caso pueden disponer del derecho, en consideración de que se trata de dineros públicos.
Demandante: Municipio San Vicente Ferrer (Antioquia) Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-05860-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10. Por lo anterior, el juzgado ordenó seguir adelante con la ejecución, por la suma de $11.287.622.00 correspondientes al 80% de los intereses moratorios generados hasta la fecha de la suscripción del acuerdo de pago, sin que haya lugar al reconocimiento y pago de intereses causados con posterioridad, atendiendo a que el capital fue cancelado en su totalidad. 11.
El accionate interpuso recurso de apelación contra la decisión del juzgado alegando que el municipio ya había realizado el pago total de la obligación, en tanto se suscribió con la ejecutante un acuerdo de pago que fue cumplido a cabalidad y que por un error de la entidad ejecutante, consisitente en la solicitud de aprobación de conciliación y no terminación del proceso por pago, no puede cargársele al ente territorial ejecutado el pago de valores mayores. 12.
En sentencia de 18 de agosto de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió confirmar la decisión de primera instancia al considerar que, de los documentos obrantes en el expediente, no se logró acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos para tener por acreditada de manera oficiosa la excepción de transacción. Asimismo, señaló que pudo determinar que la parte ejecutada no dio cumplimiento en forma total a la obligación contenida en el título ejecutivo sino tan solo de manera parcial, en cuanto al monto de los intereses moratorios, por lo que encontró procedente continuar adelante con la ejecución por el valor pendiente, esto es por la suma de $11.287.623 pesos9. 13.
La parte accionante acudió a la presente acción constitucional para la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia para lo cual señaló que el juzgado confundió la figura de la conciliación y la de la transacción, que fue la institucion a la que acudieron la empresa y el municipio para celebrar el acuerdo de pago y, por tanto, no le era dable al despacho aplicar una norma, como el artículo 47 de la Ley 1551 de 201210, que no correspondía al caso en concreto, para inhibirse de la aprobación del acuerdo celebrado entre las partes y la posterior solicitud de terminación del proceso por pago total de la obligación. Indicó que el a quo se mantuvo en el argumento de que no debía pronunciarse frente a la aprobación o no de dicho acuerdo, yendo en contravía de lo estipulado en el artículo 312 y 313 del Código General del Proceso11 (en adelante CGP) y, por tanto, decidió proseguir con la ejecución. 9 El Tribunal encontró que entre VIVA y el municipio se celebró un acuerdo de pago sobre los dineros que se reclamaban dentro del proceso ejecutivo en el que se convino que el ente territorial pagaría a la empresa la suma total de $102.651.410 pesos, la cual comprendía el pago de los montos adeudados por los convenios 2007-VIVA-CF-062 ($28.905.937 pesos) y 2009-VIVA-CF-095 ($70.923.567 pesos) más el 20% de los intereses correspondientes ($2.821.906 pesos) ya que el 80% de dichos intereses correspondientes a la suma de $11.287.623 pesos, fueron condonados por la empresa.
Este acuerdo fue efectivamente pagado, sin embargo, dentro del trámite judicial de primera instancia no implicó la terminación del proceso, en tanto mediante decisión debidamente ejecutoriada el Juzgado consideró que no era de su competencia impartir aprobación a tal acuerdo, y en virtud de que la solicitud de terminación del proceso se encontraba supeditada a la aprobación judicial del acuerdo, se ordenó continuar con el trámite de este. 10 «Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios». 11 Ley 1564 de 2012.
Demandante: Municipio San Vicente Ferrer (Antioquia) Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-05860-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14. Destacó que por su parte el Tribunal, al desatar el recurso de apelación, sí abordó en debida forma el análisis jurídico, procedió a hacer un recuento sobre la normas que rigen la figura de la transacción a la luz de los artículos 312 y 313 del CGP y las aplicó al caso en concreto.
Sin embargo, señaló que a esta autoridad judicial no le correspondía realizar este estudio, sino que debió circunscribirse a decretar la nulidad sobre lo actuado toda vez que, el Tribunal no podía resolver de fondo sobre un tema que el juez de primera instancia no decidió, toda vez que este se inhibió de pronunciarse respecto de la aprobación o no del acuerdo de pago celebrado entre las entidades públicas. 15.
Pese a lo anterior, estimó que de considerar que el Tribunal sí podía analizar y resolver de fondo del asunto sin decretar nulidad alguna sobre el proceso, al no dar por acreditados uno de los requisitos específicos que debe contener el contrato de transacción para que pueda ser aprobado por parte del juez administrativo, el ad quem incurrió en una indebida interpretación de lo preceptuado en los artículos 17612 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo13 (en adelante CPACA) y 31314 del CGP, exigiendo de esa forma requisitos adicionales que las disposiciones normativas no establecen y, por tanto, incurrió en un ritual manifiesto excesivo. 1.4.
Fundamentos de la vulneración 16. El accionante alegó que las referidas autoridades judiciales vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por cuanto en las decisiones reprochadas se incurrió en «un defecto procedimental y/o en un defecto sustantivo» por la indebida aplicación de la norma sustancial e incongruencia entre lo decidido en las dos instancias. 17.
Después de referir los requisitos de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial, para señalar que la solicitud de amparo cumplía con cada uno de ellos, procedió a transcribir el contenido de los artículos 176 del CPACA y 313 12 «ARTÍCULO 176. ALLANAMIENTO A LA DEMANDA Y TRANSACCIÓN. Cuando la pretensión comprenda aspectos que por su naturaleza son conciliables, para allanarse a la demanda la Nación requerirá autorización del Gobierno Nacional y las demás entidades públicas requerirán previa autorización expresa y escrita del Ministro, Jefe de Departamento Administrativo, Gobernador o Alcalde o de la autoridad que las represente o a cuyo Despacho estén vinculadas o adscritas.
En los casos de órganos u organismos autónomos e independientes, tal autorización deberá expedirla el servidor de mayor jerarquía en la entidad. En el evento de allanamiento se dictará inmediatamente sentencia. Sin embargo, el juez podrá rechazar el allanamiento y decretar pruebas de oficio cuando advierta fraude o colusión o lo pida un tercero que intervenga en el proceso.
Con las mismas formalidades anteriores podrá terminar el proceso por transacción». 13 Ley 1437 de 2011. 14 «ARTÍCULO 313. TRANSACCIÓN POR ENTIDADES PÚBLICAS. Los representantes de la nación, departamentos y municipios no podrán transigir sin autorización del Gobierno Nacional, del gobernador o alcalde, según fuere el caso. Cuando por ley, ordenanza o acuerdo se haya ordenado promover el proceso en que intervenga una de las mencionadas entidades la transacción deberá ser autorizada por un acto de igual naturaleza».
Demandante: Municipio San Vicente Ferrer (Antioquia) Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-05860-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del CGP, y a transcribir algunos apartes de la sentencia SU 573-17 de la Corte Constitucional para explicar los defectos alegados, a saber: DEFECTO PROCEDIMENTAL POR EXCESO RITUAL MANIFIESTO EN MATERIA PROBATORIA Y SU INTERRELACION CON DEFECTOS FACTICO Y SUSTANTIVO A la vez que se incurre en un exceso ritual manifiesto, se puede incurrir en un defecto sustantivo y fáctico cuando, por ejemplo, por la imposición de requisitos adicionales a los señalados en la ley o la sujeción arbitraria y caprichosa del juez al procedimiento, en contravía del derecho sustancial, se desconocen los elementos probatorios aportados al proceso, a pesar de que estos tengan la entidad suficiente para acreditar los hechos objeto de controversia.
Las reglas procesales no pueden leerse con tal rigor que se sacrifique la garantía y protección de los derechos fundamentales. DEFECTO SUSTANTIVO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia El defecto sustantivo se configura cuando el juez “en ejercicio de su autonomía e independencia, desborda la Constitución o la ley en desconocimiento de los principios, derechos y deberes superiores”.
Lo cual puede ocurrir, entre otros, por la errónea interpretación o aplicación de la norma. Como puede suceder, por ejemplo, cuando se desborda el contenido de la norma y se imponen mayores barreras a las exigidas por el legislador para conceder el derecho o se desconocen normas que debían aplicarse. 1.5. Trámite de la acción de tutela e intervenciones 18.
Mediante providencia del 6 de octubre de 2023, el magistrado ponente admitió la acción de tutela y dispuso la notificación del Tribunal Administrativo de Antioquia y del Juzgado 28 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, para que contestaran la presente tutela y allegaran los documentos que pretendan hacer valer como pruebas. 19.
Además, ordenó la vinculación de la empresa Viva como tercero con interés al ser la entidad que actuó como demandante en el proceso ejecutivo y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado en los términos del artículo 610 del CGP. Finalmente, requirió al Tribunal Administrativo de Antioquia y al Juzgado 28 Administrativo Oral del Circuito de Medellín para que allegaran el expediente ordinario. 1.6.
Informes 20. Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes intervenciones: 21. El Tribunal Administrativo de Antioquia rindió informe en el que señaló que en este caso no se configuran los presupuestos procesales y materiales para una sentencia de tutela favorable a los intereses de la parte accionante y puntualizó que «la providencia que se cuestiona en el presente trámite constitucional fue Demandante: Municipio San Vicente Ferrer (Antioquia) Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-05860-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proferida con observancia del debido proceso, con competencia para decidir el asunto y aplicando la normativa vigente». 22.
Para el efecto explicó que en el proceso ejecutivo la Sala de Decisión del Tribunal, al analizar el requisito de la transacción consistente en que esta se haya autorizado por los representantes legales, encontró que el acuerdo de pago fue suscrito por el gerente general de la empresa Viva y por el alcalde municipal de San Vicente Ferrer; no obstante, dentro al expediente no se allegaron las actas de los comités de conciliación de las entidades parte, ni tampoco documentos que acreditaran la calidad de representante legal del referido gerente general, por lo que determinó que no se cumplió el requisito según lo previsto en los artículos 176 del CPACA y 313 del CGP.
Esto le permitió al Tribunal concluir que con los documentos obrantes en el expediente no se lograba acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos para tener por acreditada de manera oficiosa la transacción, aspecto que no se considera un ritual manifiesto sino la observancia de los requisitos mínimos establecidos en la norma. 23.
Adicionalmente precisó que la decisión se encuentra debidamente ejecutoriada, sin que sea la tutela una tercera instancia judicial ante la inexistencia de defectos en la providencia emitida. 24. El Juzgado 28 Administrativo Oral del Circuito de Medellín rindió informe en el que consideró que con la decisión proferida no se vulneró derecho fundamental alguno de la parte accionante y que se sustentó en el material probatorio obrante en el expediente y en la ley vigente al momento de proferir fallo. 25.
Expuso que la parte demandante solicitó la terminación del proceso por haberse suscrito un acuerdo de pago con el municipio de San Vicente Ferrer en el que se pactó el pago del capital adeudado y la condonación de una parte de los intereses supeditando la renuncia de estos dineros a la aprobación del Juez; sin embargo, dicha condonación no se encontraba inmersa en el acuerdo de pago, ni aprobada por el comité de la entidad demandante. 26.
Así señaló que, contrario a lo manifestado por la parte tutelante en el escrito de tutela, no hubo falencia de interpretación del acuerdo de pago por parte del juez de primera instancia porque la única que podía aceptar la condonación o renuncia de intereses era la entidad acreedora y no el juzgado, autoridad que, además de no manejar dineros públicos ni ser parte en esas obligaciones, debe velar por la preservación del patrimonio público (los intereses causados son parte del mismo) y su función es exclusivamente la de dirimir el conflicto o de ejecutarlo en las condiciones señaladas por las partes. 27.
Indicó que le hizo saber a la entidad acreedora que la referida condonación no era de su competencia, pero la entidad, a través de sus apoderados, dijo que no podía manifestarse en tal sentido y que, por esa razón, dejaban en cabeza del juez la decisión. Por lo mismo, expuso que como las partes no emitieron pronunciamiento Demandante: Municipio San Vicente Ferrer (Antioquia) Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-05860-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co alguno adicionando el acuerdo de pago en cuanto a la condonación o renuncia de los intereses causados, el juez de primera instancia continuó con el trámite normal del proceso, esto es, profirió decisión ordenando seguir adelante con la ejecución. 28.
Para concluir con su intervención, el juzgado advirtió que, en todo caso, esta circunstancia no impide la terminación del proceso por pago, si se demuestra que efectivamente se dio el mismo o que el acreedor renunció expresamente en el acuerdo de pago a los intereses en la proporción indicada, afirmación que sólo puede provenir de la parte demandante. 29.
A su vez, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y la Empresa de Vivienda de Antioquia – Viva, pese a que fueron notificadas, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 30. Esta Sala es competente para para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por el municipio de San Vicente Ferrer, Antioquia, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 28 Administrativo Oral del Circuito de Medellín. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto Ley 2591 de 1991 y el Decreto 1069 de 2015 [modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021], así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.
Legitimación en la causa 31. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 32.
Con fundamento en lo anterior, la Sala advierte que el accionante se encuentra legitimado en la causa por activa. Esto porque le asiste un interés directo en las resultas del proceso, pues presentó el recurso de apelación, que fue desatado por el Tribunal, en el sentido de confirmar la decisión proferida por el juzgado. Dichas providencias son las que se cuestionan como vulneradoras de los derechos del accionante por la vía de la presente solicitud de amparo. 33.
Por su parte, esta Colegiatura encuentra que el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 28 Administrativo Oral del Circuito de Medellín están legitimados en la causa por pasiva al ser las autoridades judiciales que profirieron las decisiones reprochadas en esta oportunidad. Demandante: Municipio San Vicente Ferrer (Antioquia) Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-05860-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.
Problema jurídico 34. Tomando en consideración la situación fáctica expuesta por el municipio accionante, las respectivas pretensiones elevadas, el material probatorio recaudado y los informes presentados, los problemas jurídicos a resolver en el caso son los siguientes: - ¿Se superan los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales? 35.
De resultar afirmativa la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: - ¿El Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 28 Administrativo Oral del Circuito de Medellín vulneraron los derechos fundamentales invocados por el municipio de San Vicente Ferrer, Antioquia, al incurrir en el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y en el defecto sustantivo por la indebida aplicación de la norma sustancial e incongruencia con ocasión de la sentencia proferida el 18 de agosto de 2023, que confirmó lo resuelto por el Juzgado 28 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, en providencia del 10 de diciembre de 2019 por medio de la cual se negó la excepción de «falta de prueba» y se ordenó seguir adelante con la ejecución de las sumas pendientes de pago? 36.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) los requisitos de procedibilidad, en especial, el de la relevancia constitucional y, en caso de encontrase superados; (iii) estudio del caso en concreto. 2.4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 37. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 201215. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema16.
En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales17. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 16 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 17 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”.
Demandante: Municipio San Vicente Ferrer (Antioquia) Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-05860-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38. A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 201418.
En esta sentencia se establecieron seis requisitos generales de procedencia19 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial. 39. Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y establecer si se configura los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la tutela no se dirija contra un fallo de tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad; iv) relevancia constitucional; v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal. 40.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la Sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que con la acción no se intente reabrir el debate de instancia. 41. Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 42.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar sí en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad, en especial el de relevancia constitucional y solo en el caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en el defecto fáctico aludido. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 19 Los seis requisitos generales de procedibilidad establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
Demandante: Municipio San Vicente Ferrer (Antioquia) Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-05860-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5. Análisis sobre los requisitos generales de procedibilidad 2.5.1. Relevancia constitucional 43.
En primer lugar, se advierte que el Alto Tribunal Constitucional adoptó el término «relevancia constitucional» en la sentencia C-590 de 200520. En esta providencia se señaló que la acción de tutela contra providencia judicial sólo es procedente cuando se cumplan ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, dentro de los que se encuentra la relevancia constitucional.
Sobre esta exigencia, en aquella oportunidad se advirtió: Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes21. (Subrayado fuera de texto) 44. Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional ha logrado significativos avances en torno a los criterios que llevan a determinar cuándo se cumple con esta exigencia. Así, en la sentencia SU-215 de 202222 y SU-573 de 201923 el Alto Tribunal unificó los criterios que se deben analizar a la hora de determinar si un asunto reviste o no de relevancia constitucional. 20 Durante el periodo comprendido entre 1992 y 2005 hasta aquí, es claro que el Alto Tribunal Constitucional si bien aún no contemplaba como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela, la relevancia constitucional, lo cierto es que de manera indirecta sí hacía alusión a ella, al señalar que: a) la solicitud de amparo no se constituye como una tercera instancia; b) que no se instituyó para controvertir la interpretación hecha por los jueces ordinarios en una decisión judicial; c) que no es procedente para estudiar asuntos netamente económicos.
Esto, bajo el entendido que las discusiones de orden legal escapan del radio de acción de garantías superiores. 21 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. 22 A través de esta decisión judicial, la Corte Constitucional revisó las sentencias proferidas en primera y segunda instancia por las Secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado, dentro de una acción de tutela formulada por Producciones RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta de este mismo órgano de cierre.
Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica y; (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 23 Mediante esta determinación judicial, la Corte Constitucional ha determinado tres finalidades frente al requisito de relevancia constitucional, a saber: i) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. ii) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales. iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
En consecuencia, en el caso en que se advierta que con la acción se persiga alguna de estas finalidades, este carecería de relevancia constitucional. Demandante: Municipio San Vicente Ferrer (Antioquia) Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-05860-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45.
A su vez, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 5 de agosto del 201424, adoptó de manera expresa la posición de la Corte Constitucional establecida en la sentencia C-590 de 2005 sobre los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. 46. En concreto sobre la relevancia constitucional, en aquella oportunidad señaló que este requisito tiene dos cometidos fundamentales: i) proteger el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces; y ii) evitar que la acción de tutela se torne en un instrumento para involucrarse en asuntos que corresponde a otras jurisdicciones. 47.
Finalmente, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 202225 modificó la postura que venía manejando sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional. 48.
De esta manera, esta Sala de Decisión planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional y acogidos por esta Corporación, que en concreto se refieren a: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) Que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo solo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; iii) Que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 49.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar, en el caso concreto, la concurrencia de los requisitos de procedibilidad. En caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en los defectos aludidos. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Municipio San Vicente Ferrer (Antioquia) Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-05860-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6.
Estudio del requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional en el caso en concreto 50. Como quedó expuesto en los antecedentes de esta providencia, el municipio de San Vicente Ferrer, Antioquia, considera vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, en tanto el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 28 Administrativo Oral del Circuito de Medellín adoptaron decisiones que, contrario a su interés de dar por terminado el proceso ejecutivo por pago total de la obligación, ordenaron proseguir con la ejecución de los dineros que corresponden a la suma de intereses moratorios insolutos que fueron condonados en un acuerdo de pago que no fue aprobado por ninguna instancia judicial para que surtiera sus efectos, según lo consensuado por las partes. 51.
En relación con este punto, es fundamental recordar que la parte demandante acusa al Tribunal Administrativo de Antioquia y al Juzgado 28 Administrativo Oral del Circuito de Medellín de haber incurrido en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y en un defecto sustantivo por la indebida aplicación de una norma sustancial. 52.
Los argumentos que sustentan estas alegaciones se basan en lo siguiente: - El Defecto sustantivo se funda en presunta errónea interpretación o aplicación de la norma en la que incurrió el Juzgado 28 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, al confundir las figuras de la conciliación y de la transacción. El accionante alega que, en este caso particular, la empresa VIVA y el municipio recurrieron a la transacción y no a la conciliación, por lo que no le era dable al despacho de primera instancia aplicar una norma que no correspondía al caso en concreto para inhibirse de la aprobación del acuerdo celebrado entre las partes y de decidir posteriormente la solicitud de terminación del proceso por pago total de la obligación. Lo cual también se manifestó en la supuesta incongruencia que advierte entre las decisiones proferidas en las dos instancias del proceso ordinario, toda vez que en la primera se abordó el tema de la conciliación y en la segunda el de la transacción. - El defecto procedimental por exceso ritual manifiesto se advierte en la decisión del Tribunal porque, en su sentir, esta autoridad judicial realizó una indebida interpretación de lo preceptuado en los artículos 176 del CPACA y 313 del CGP, al no aprobar el acuerdo de pago por el no cumplimiento del requisito de haber sido celebrado por todas las partes, ya que lo que exigen los mencionados artículos es que el jefe de la entidad apruebe directamente la transacción y en este caso, fue claro que, los dos jefes o representantes legales de las entidades suscribieron el acuerdo de pago, por lo que mal hizo el Tribunal en exigir requisitos adicionales que las disposiciones normativas no establecen.
Demandante: Municipio San Vicente Ferrer (Antioquia) Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-05860-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 53. Pese a que la parte accionante refiere estos defectos, la exposición que plantea no tiene la suficiente carga argumentativa que le permita al juez constitucional advertir, en principio, la vulneración de los derechos fundamentales alegados. 54.
Aquí, es importante resaltar que esta Sala reconoce la relevancia constitucional a toda pretensión que, en el contexto de un proceso de tutela, esté vinculada a una controversia en relación con la protección de un derecho o garantía de rango fundamental y lo que se advierte, es que lo que plantea la parte accionante no supera el mero desacuerdo de las interpretaciones que sobre el tema de la aprobación judicial de un acuerdo de pago, realizaron los jueces de instancia, que, además suponía la condonación de intereses moratorios que corresponden a dineros públicos, aspectos que fueron abordados por dichas autoridades judiciales desde el marco normativo vigente y los elementos de prueba disponibles en el expediente. 55.
La Sala observa, adicionalmente, que lo debatido gira en torno a la condonación de unos intereses moratorios causados a propósito de la liquidación de contratos y convenios celebrados por las partes del proceso ordinario, lo cual evidentemente advierte el contenido meramente económico y accesorio de las pretensiones que se plantean en sede de tutela, y tampoco trasciende la esfera de lo meramente legal, por lo que es oportuno indicar que no se acredita la relevancia constitucional. 56.
Debe reiterarse que la tutela no es una tercera instancia de los procesos ordinarios, en la que puedan controvertirse las interpretaciones que sobre los temas que se plantean puedan sustraérsele al juez natural del asunto para que sean invadidos, en su esfera de conocimiento, por el juez constitucional. Eso desconocería las competencias y la autonomía de los jueces y la naturaleza subsidiaria y extraordinaria del juez de tutela. 57.
Así lo ha precisado esta Sección en casos de similares contornos26, en los que se dijo que las controversias que se planteen y no se orienten a la protección de los derechos fundamentales, sino que se refieran a interpretaciones de orden 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 24 de septiembre de 2020.
Rad. 11001-03-15-000-2020-03934-00, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. En dicho caso se advirtió dentro del supuesto factico, entre otros, que: «la parte actora mencionó que con la providencia acusada se obliga a la unidad administrativa a dar por aceptada la terminación por mutuo acuerdo del proceso administrativo adelantado por impuesto al patrimonio y su sobretasa del año gravable 2011, con ocasión del pago de trescientos veintisiete millones quinientos veintiséis mil pesos ($327.526.000) y a cambio condonar a la Nueva EPS S. A.: i) una sanción por inexactitud de $524.362.000 y, unos ii) intereses de mora de $288.491.000 (a marzo 30 de 2016).Así las cosas, lo que se observa es que la controversia expuesta gira en torno a una cuestión meramente legal y de carácter patrimonial, pues la inconformidad de la DIAN se centró en que la presentación de la solicitud de terminación por mutuo acuerdo ante notario no era procedente y, por ende, tampoco oportuna, para efectos de tramitar la transacción; ello en procura de evitar un detrimento patrimonial como consecuencia de la nulidad de los actos que determinaron un impuesto al patrimonio de la Nueva EPS S. A. y no lograr el recaudo pretendido».
Demandante: Municipio San Vicente Ferrer (Antioquia) Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-05860-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legal, como la que se advierte en este caso concreto, son competencia exclusiva del juez ordinario y, por ello, al juez de tutela no le corresponde zanjarlos. 58.
No se puede utilizar la acción de tutela como una tercera instancia, toda vez que esto implica que la solicitud de amparo no cumpla con el requisito de relevancia constitucional. No debe olvidarse que para que proceda el análisis en sede de tutela, la controversia debe versar sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico, pues que, se reitera, las discusiones de tal naturaleza deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite en el ordenamiento jurídico, en tanto que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en tales asuntos. 59.
Por lo expuesto, esta Sección reiterará la postura de la Corte Constitucional referida en el subtítulo 2.5.1. de esta providencia y, en consecuencia, declarará improcedente la presente acción de tutela por no cumplir con el requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional. 2.7. Conclusión 60. Se declarará improcedente el mecanismo constitucional de la referencia, puesto que no supera el examen del requisito general de la relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por municipio de San Vicente Ferrer, Antioquia, por no cumplir con el presupuesto de la relevancia constitucional.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: En el evento de no ser impugnada esta decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente Demandante: Municipio San Vicente Ferrer (Antioquia) Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-05860-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/