1 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Veinte (20) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de cumplimiento Radicación: 54001-23-33-000-2026-00160-01 Demandante: Edwin Mora Bayona Demandada: Superintendencia del Subsidio Familiar Tema: Revoca y declara improcedencia por subsidiariedad SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el demandante contra la sentencia de 14 de julio de 2026, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander negó las pretensiones de la acción de cumplimiento.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento En ejercicio de la acción prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, el señor Edwin Mora Bayona demandó a la Superintendencia del Subsidio Familiar por el presunto incumplimiento de la Resolución 4156 de 2025. El actor formuló las siguientes pretensiones: 1.
Que se ordene a la Superintendencia del Subsidio Familiar dar cumplimiento inmediato a la Resolución No. 4156 del 30 de octubre de 2025, expedida por el Ministerio del Trabajo, mediante la cual se designó al señor Edwin Mora Bayona como Consejero Principal en el quinto renglón de los representantes de los trabajadores ante el Consejo Directivo de la Caja de Compensación Familiar del Norte de Santander – COMFANORTE, para el período restante hasta el año 2028, expidiendo la autorización correspondiente para el ejercicio del cargo. 2.
Que, se ordene a la Superintendencia del Subsidio Familiar disponga al funcionario que corresponda legalmente notificarme la autorización para el ejercicio del cargo como Consejero Directivo de la Caja de Compensación Familiar de Norte de Santander “COMFANORTE” en un plazo máximo de diez (10) días hábiles, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, bajo apercibimiento de las sanciones previstas en el artículo 27 de la Ley 393 de 1997. 3.
Que, se ordene a la Superintendencia del Subsidio Familiar ordene a quien corresponda expedir el documento idóneo donde se evidencie el registro de mi designación como representante de los trabajadores ante el Consejo Directivo de la Caja de Compensación Familiar de Norte de Santander “COMFANORTE” para el período 2025-2028 en un plazo máximo de diez (10) días hábiles, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, bajo apercibimiento de las sanciones previstas en el artículo 27 de la Ley 393 de 1997.
Demandante: Edwin Mora Bayona Demandada: Superintendencia del Subsidio Familiar Radicación: 54001-23-33-000-2026-00160-01 2 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 2. Hechos El demandante señaló que el Ministerio del Trabajo expidió la Resolución 4156 de 2025, mediante la cual lo designó en el quinto renglón principal del Consejo Directivo de COMFANORTE.
Sostuvo que ese acto se encuentra vigente y que las autoridades accionadas no han materializado los efectos individuales derivados de la designación. Expuso que, el 28 de noviembre de 2025, solicitó a la Superintendencia del Subsidio Familiar efectuar las actuaciones requeridas para ejercer el cargo y que la entidad no accedió a lo pedido, pues, de forma evasiva, le indicó que, mediante la Resolución 1535 del 12 de diciembre de 2025, se ordenó la intervención administrativa total de COMFANORTE y dispuso la separación definitiva de la totalidad de los miembros de su Consejo Directivo, razón que imposibilitaba su incorporación al órgano intervenido.
A su juicio, la resolución que pide cumplir contiene un mandato claro y exigible que no admite consideraciones adicionales sobre su conveniencia o alcance. 3. Admisión de la demanda En auto de 18 de junio de 2026, el ponente del Tribunal Administrativo de Norte de Santander admitió la demanda y ordenó notificar a la Superintendencia accionada, vinculó y puso en conocimiento el asunto al Ministerio Público. 4.
Informes 4.1. La Superintendencia del Subsidio Familiar se opuso a las pretensiones. Indicó que la Resolución 4156 de 2025 contiene una designación efectuada por el Ministerio del Trabajo, pero no le impone, en los términos pretendidos, un deber imperativo de autorizar, registrar y posesionar al demandante. Agregó que la Resolución 1535 de 2025 dispuso la intervención total de COMFANORTE y la separación de los integrantes del Consejo Directivo, acto que goza de presunción de legalidad y produce efectos mientras no sea suspendido o anulado por el juez competente. 4.2.
El Ministerio del Trabajo explicó que la designación invocada por el actor debía examinarse junto con las decisiones posteriores adoptadas dentro del régimen de intervención. Señaló que la acción de cumplimiento no es el escenario para definir la legalidad, prevalencia o compatibilidad de actos administrativos ni para restablecer una situación jurídica individual afectada por el acto de intervención. 5.
Sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 14 de julio de 2026, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander negó las pretensiones de la acción de cumplimiento. Consideró que la Resolución 4156 de 2025 se limitó a designar al señor Edwin Mora Bayona, pero no Demandante: Edwin Mora Bayona Demandada: Superintendencia del Subsidio Familiar Radicación: 54001-23-33-000-2026-00160-01 3 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co contenía a cargo de la Superintendencia un mandato imperativo e inobjetable de autorizar su ejercicio, efectuar su registro o incorporarlo al Consejo Directivo.
Concluyó que el mecanismo constitucional no podía emplearse para construir obligaciones no previstas expresamente en el acto invocado. 6. Impugnación1 El demandante solicitó revocar la decisión de primera instancia. Adujo que la Resolución 4156 de 2025 permanece en firme y que la designación sería inocua si las autoridades pudieran abstenerse de realizar las actuaciones necesarias para su materialización. Reprochó que el Tribunal fragmentara el mandato y omitiera examinar sus efectos jurídicos integrales.
Asimismo, sostuvo que la tutela de 26 de junio de 2026 había suspendido la Resolución 1535 de 2025 y restablecido las cosas al estado anterior a la intervención, de modo que no subsistía impedimento para su incorporación. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia de 14 de julio de 2026 del Tribunal Administrativo de Norte de Santander de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 243 del CPACA, así como en el artículo 13, numeral 7.º, del Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de «las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.
Problemas jurídicos a resolver Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 14 de julio de 2026. Para lo anterior, la Sala plantean los siguientes: ¿La parte actora cumplió con el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia a las accionadas, de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? ¿En el presente caso se cumplen los presupuestos de procedencia de la acción? 1 En el auto de 29 de julio de 2026, el a quo concedió la impugnación y negó la solicitud del señor Armando Quintero Guevara para que sea tenido como «COADYUVANTE de la parte demandada».
En el índice 4 de SAMAI de este trámite de segunda instancia, el señor Quintero Guevara insiste en su solicitud. Sin embargo, no será tenida en cuenta dado que ya fue resuelta por el Tribunal y, según lo previsto en el artículo 16 de la Ley 393 de 1997, la decisión que negó su pedimiento no es pasible de recursos. Demandante: Edwin Mora Bayona Demandada: Superintendencia del Subsidio Familiar Radicación: 54001-23-33-000-2026-00160-01 4 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 3.
Razones jurídicas de la decisión La Sala analizará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción; (ii) requisito de procedibilidad de la renuencia; (iii) requisitos de procedencia en el caso concreto (iv) el fondo del asunto. 3.1. Generalidades La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo2 para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.º de la Ley 393 de 1997 precisa que «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».
Teniendo en cuenta que Colombia es un estado social de derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado para lograr la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas.
De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. La Corte Constitucional señaló: [E]l objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del [e]stado [s]ocial de [d]erecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo3. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.
Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: 2 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación: 20001-23-33-000-2016-00371-01 (ACU), sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicación: 25000-23-41-000-2016-00814-01 (ACU), MP.
Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación: 11001-33-42-048-2016-00636-01 (ACU). MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E) y Sentencia de 23 de junio de 2022, radicación: 25000-23-41-000-2022-00203-01 (ACU), MP. Luis Alberto Álvarez Parra. 3 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.
Demandante: Edwin Mora Bayona Demandada: Superintendencia del Subsidio Familiar Radicación: 54001-23-33-000-2026-00160-01 5 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento.
Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º]. La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]4.
(iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) No pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º].
Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii., iii. y iv.], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].
Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de lo pretendido. 3.2. Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control son tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150.10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política5.
Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la Administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales «pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional 4 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 5 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, MP.
Flavio Augusto Rodríguez Arce, providencia de 21 de enero de 1999, radicado n.º ACU-546. Demandante: Edwin Mora Bayona Demandada: Superintendencia del Subsidio Familiar Radicación: 54001-23-33-000-2026-00160-01 6 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede [e]sta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas»6.
Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado7.
Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.
Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,8 a menos que estén apropiados;9 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales. En este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 constitucional10. 3.3.
De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este11 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.
Sobre este presupuesto de procedibilidad, la Sala ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente 6 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 3 de junio de 2004, radicación: 44001-23-31-000-2004- 0047-01(ACU), MP. Darío Quiñones Pinilla. 7 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 9 de mayo de 2012, radicación: 76001-23-31-000-2011- 00891-01 (ACU), MP.
Susana Buitrago Valencia (E). 8 Cfr. Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicación: 05001-23-31-000-2000- 4673-01(ACU). MP. Darío Quiñones Pinilla. 9 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de mayo de 2015, radicación: 25000-23-41-000-2015- 00493-01 (ACU), MP. Alberto Yepes Barreiro. 10 Sentencia antes citada. 11Sobre el particular esta Sección ha dicho «[l]a Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible».
Demandante: Edwin Mora Bayona Demandada: Superintendencia del Subsidio Familiar Radicación: 54001-23-33-000-2026-00160-01 7 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»12.
Igualmente, esta Sección13 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[14] (Negrillas fuera de texto).
En efecto, el inciso segundo del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 establece que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud».
Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».
Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento 12 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación: 2011-01063 (ACU), MP. Mauricio Torres Cuervo. 13 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de junio de 2011, radicación: 47001-23-31-000-2011- 00024-01 (ACU), MP.
Susana Buitrago Valencia. 14 En la providencia se citó «Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU- 2003-00724, MP. Darío Quiñones Pinilla». Demandante: Edwin Mora Bayona Demandada: Superintendencia del Subsidio Familiar Radicación: 54001-23-33-000-2026-00160-01 8 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano»15.
En el caso concreto, el accionante acompañó escrito, del 25 de noviembre de 2025, en el que le solicitó a la Superintendencia del Subsidio Familiar el cumplimiento de la Resolución 4156 de 2025 y que efectuara las actuaciones requeridas para ejercer el cargo al cual fue designado por el Ministerio de Trabajo, vinculado como tercero con interés en este trámite16, en el Consejo Directivo de COMFANORTE.
A su turno, obra respuesta del 6 de abril de 2026, oficio número 2-2026-008383, en el que la accionada se negó a lo solicitado por el accionante. Lo anterior es suficiente para que la Sala entienda agotado el requisito de constitución en renuencia, toda vez que la respuesta de la accionada resulta contraria al querer del actor. Por tanto, se pasará al estudio de procedencia de este medio de control. 3.4.
Normas que se piden cumplir y procedencia de la acción. La Sala reitera que este mecanismo procura por hacer efectiva la observancia de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la respectiva autoridad; es decir, su objeto es el acatamiento del ordenamiento jurídico vigente.
La demandante invocó como disposición incumplida la Resolución 4156 de 2025, vigente, por lo que satisface en este caso el primer presupuesto de procedencia. Sin embargo, en cuanto a la subsidiariedad, la Sala advierte que el inciso segundo del artículo 9.º de la Ley 393 de 1997 dispone que «[l]a acción regulada en la presente Ley no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante».
La causal mencionada preserva el carácter subsidiario del mecanismo y la competencia del juez natural. Para su aplicación no basta la existencia abstracta de cualquier vía judicial, pues el mecanismo ordinario permite discutir la situación material planteada y obtener una protección adecuada. Así las cosas, cuando acceder a lo pedido supone desconocer, suspender, anular o definir los efectos de un acto administrativo distinto del invocado como fuente del deber, el interesado debe acudir al medio de control pertinente, pues el juez de cumplimiento carece de competencia para realizar ese juicio de legalidad, aun cuando la pretensión se presente formalmente como una solicitud de ejecución. 15 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU);
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001-23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. 16 Por tanto, respecto de esta entidad no es necesario estudiar el requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento.
Demandante: Edwin Mora Bayona Demandada: Superintendencia del Subsidio Familiar Radicación: 54001-23-33-000-2026-00160-01 9 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co En este caso se tiene que la Resolución 1535 de 12 de diciembre de 2025 es un acto administrativo particular que ordenó la intervención administrativa total de COMFANORTE y separó de sus cargos a los integrantes del Consejo Directivo.
Si el actor estima que ese acto no podía afectar su designación, que le resulta inoponible o que produjo ilegalmente la pérdida de los efectos de la Resolución 4156 de 2025, la controversia debe tramitarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En atención al restablecimiento individual perseguido, esto es, ejercer el cargo para el cual fue designado, el actor tuvo a su alcance el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, el cual constituye el instrumento idóneo para cuestionar el acto que incide en su situación jurídica y solicitar las declaraciones y medidas de restablecimiento procedentes.
En ese proceso también podía pedir medidas cautelares, incluso la suspensión provisional, de acuerdo con los artículos 229 y siguientes del CPACA. Al respecto, esta Sala precisa que la idoneidad del medio ordinario no depende de que el actor haya decidido ejercerlo oportunamente ni desaparece por el vencimiento eventual de un término atribuible a su propia conducta.
El artículo 9.º comprende tanto el instrumento que el afectado tiene como el que haya podido ejercer, precisamente para impedir que la acción de cumplimiento reabra controversias sometidas a cauces y términos específicos. Así las cosas, la Sala advierte que la pretensión no consiste únicamente en obtener el cumplimiento de un acto administrativo; procura ser autorizado, registrado, posesionado e incorporado al Consejo Directivo de COMFANORTE pese a que existe un acto posterior de intervención que dispuso la separación de todos sus integrantes.
Impartir la orden solicitada exigiría definir si la Resolución 4156 conserva eficacia frente a la Resolución 1535, si esta última comprende al demandante, si ambas decisiones pueden coexistir o si el acto de intervención debe ceder ante la designación. Sin embargo, ninguna de esas cuestiones puede resolverse en esta acción. Hacerlo implicaría controlar de manera indirecta la legalidad y los efectos de la Resolución 1535 de 2025, desconocer su presunción de legalidad o anticipar el restablecimiento propio del proceso ordinario.
Ahora bien, el impugnante alegó la suspensión decretada en tutela respecto la Resolución 1535 de 12 de diciembre de 2025. Sin embargo, consultado el SAMAI, en efecto, en sentencia de 26 de junio de 2026 del Juzgado Trece Administrativo Oral de Cúcuta había suspendido los efectos de la Resolución 1535 de 2025 y ordenó restablecer las cosas al estado anterior a la intervención, pero esa decisión fue revocada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 6 de agosto de 2026, dentro del radicado 54001-33-33-012-2026-00014-01, al declarar improcedente el amparo.
Por tanto, la revocatoria eliminó el fundamento judicial transitorio que el actor aludió para sostener que el acto de intervención carece actualmente de efectos. Finalmente, tampoco se encuentra acredita la excepción del artículo 9.º de la Ley 393 de 1997. El actor afirmó que el transcurso del tiempo puede reducir el período Demandante: Edwin Mora Bayona Demandada: Superintendencia del Subsidio Familiar Radicación: 54001-23-33-000-2026-00160-01 10 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co para el cual fue designado, pero esa circunstancia, por sí sola, no demuestra un daño grave e inminente que haga indispensable desplazar al juez ordinario.
Se trata de una afectación individual susceptible de debate y eventual restablecimiento en el medio de control previsto por el ordenamiento, dentro del cual pueden solicitarse medidas cautelares. Tampoco se aportaron elementos que evidencien una amenaza cierta, próxima e impostergable. La pérdida gradual de oportunidad para ejercer un cargo no convierte automáticamente la acción de cumplimiento en mecanismo principal, especialmente cuando el núcleo del litigio reside en los efectos de un acto administrativo posterior.
En consecuencia, la Sala revocará la sentencia impugnada para declarar la improcedencia por la causal de subsidiariedad. Aunque el a quo examinó la inexistencia de un mandato imperativo a cargo de la Superintendencia, la Sala considera metodológicamente previo establecer que la pretensión material exige resolver una controversia atribuida al juez ordinario sobre los efectos de la Resolución 1535 de 2025.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA:
PRIMERO. Revocar la sentencia de 14 de julio de 2026 del Tribunal Administrativo de Norte de Santander para, en su lugar, declarar improcedente la acción de cumplimiento por subsidiariedad por lo expuesto en esta sentencia.
SEGUNDO. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO. En firme esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Esta providencia judicial fue firmada electrónicamente. Usted puede consultarla con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx