Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-01342-00 (Acumulado)1 Demandantes: Katherin Medina Castro y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima.
Temas: Tutela contra providencia judicial / Nulidad y restablecimiento del derecho / Nivelación y homologación salarial / Defectos sustantivo, fáctico, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución Política. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la solicitud de tutela formulada por Katherin Medina Castro, Adriana Liuliette Cifuentes González, Juan Camilo Carvajal Reina, Wilmer Obdulio Rodríguez Leal, Lorena Constanza Tovar Grisales y Alix Mendoza Gómez, en ejercicio de la solicitud de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, y 333 de 2021. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud Katherin Medina Castro y otros, promovieron solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, los cuales consideraron vulnerados con ocasión de la sentencia proferida el 20 de octubre de 2022 por el Tribunal Administrativo del Tolima, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 730013333753201500190001.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente2: i) Katherin Medina Castro y otros, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, impetraron demanda en contra del municipio de Ibagué, Secretaría de Educación, con el fin de que se declarara la nulidad de los 1 Procesos acumulados 11001031500020230133500, 11001031500020230134100, 11001031500020230134600, 11001031500020230133600 y 11001031500020230133400 2 Archivo obrante en el índice 2 del SAMAI. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01342-00 Actor: Katherin Medina Castro y otros. actos administrativos con los que se les negó el reconocimiento y pago de la diferencia salarial y prestacional, producto de la homologación y nivelación salarial pretendida del cargo de técnico operativo código 314, grado 04 (planta de cargos del municipio de Ibagué- secretaría de educación) respecto del técnico operativo código 314, grado 09 (planta de cargos de las Instituciones educativas del municipio de Ibagué), desde la fecha de vinculación y posesión en los cargos de los cuales son titulares. ii) El Juzgado Sexto Administrativo de Ibagué, mediante sentencia del 8 de mayo de 2020 accedió a las pretensiones de la demanda y condenó al municipio de Ibagué a reconocer y pagar en favor de los demandantes la diferencia salarial y prestacional generada entre el cargo de técnico operativo grado 04 y el 09 homologado, a partir de la fecha de vinculación. En contra de esta decisión la parte demandada interpuso recurso de apelación. iii) El Tribunal Administrativo del Tolima, a través de la sentencia del 20 de octubre de 2022 revocó lo resuelto por el a quo y, en su lugar, negó las súplicas de la demanda al considerar que el régimen salarial aplicable a la parte demandante es «el que en virtud de su autonomía constitucional fijó la entidad demandada, y que no es acreedor del que se fijó conforme al proceso de homologación y nivelación salarial esbozado». iv) En relación con esa decisión, la parte demandante consideró que el Tribunal Administrativo del Tolima vulneró sus derechos fundamentales al incurrir en defectos sustantivo y fáctico, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución Política, por las siguientes razones: - Defecto sustantivo: Al aplicar de manera equivocada la normatividad que reglamenta el empleo público y la descentralización del servicio de educación para garantizar su prestación. - Defecto fáctico: Indebida valoración de las pruebas incorporadas al expediente en las que se acredita su derecho al reconocimiento de la diferencia salarial y prestacional solicitada, de acuerdo con la cantidad de funciones asignadas, que comparadas con las del cargo con el cual se pretende el reconocimiento mencionado, no solo difieren en cantidad, sino en calidad. - Desconocimiento del precedente: Por omitir precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado y la Corte Constitucional3 relacionados con el reconocimiento de diferencias salariales respecto de personal que hizo parte del proceso de descentralización de la educación, en los cuáles solo se analizó la violación al principio de “a trabajo igual, salario igual”, sin tener en cuenta el origen de su 3 Al respecto, mencionó las Sentencias T-601 de 1999, T-1048 de 2008, T-369 de 2016 de la Corte Constitucional; y, las Sentencias del 13 de febrero de 2014, radicado: 05001233100020060289501, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, y del 9 de septiembre de 2019, C.P. William Hernández Gómez (no mencionó radicado) de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01342-00 Actor: Katherin Medina Castro y otros. vinculación. - Violación directa de la Constitución Política: Al no aplicar el principio de favorabilidad contenido en el artículo 53 de la norma fundamental y desconocer el principio de “a trabajo igual salario igual”. 1.1.2.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitaron lo siguiente: «[…] SEGUNDA: Declarar que el fallo del día 20 de octubre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima, Magistrado ponente Doctor LUÍS EDUARDO COLLAZOS OLAYA, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de KATHERIN MEDINA CASTRO y otros contra el Municipio de Ibagué. Rad: 730013333753201500190001, constituye una vía de hecho violatoria de los DERECHOS FUNDAMENTALES AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, AL DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD, AL TRABAJO, A LA SEGURIDAD JURIDICA, VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN ART 53.
TERCERA: Se deje sin efecto la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo Del Tolima, emitida el 20 de octubre de 2022, por el Magistrado Ponente LUÍS EDUARDO COLLAZOS OLAYA. CUARTA: se ordene AL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Magistrado Ponente Doctor LUÍS EDUARDO COLLAZOS OLAYA, a que profiera sentencia en el sentido de valorar correctamente la prueba aportada y recaudada dentro de la actuación procesal; lo anterior teniendo en cuenta los precedentes jurisprudenciales que sobre el tema ha tenido este mismo órgano y la H. Corte Constitucional, y que propenda por la prevalencia de los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, y al debido proceso, por la configuración del defecto sustancial, y por consiguiente, se accede a las pretensiones de la demanda y se de aplicación al principio de la favorabilidad.
QUINTA: Que se prevenga al accionado, Tribunal Administrativo del Tolima, que en lo sucesivo y en similares situaciones jurídicas, no vuelva a incurrir en las acciones, decisiones u omisiones que dieron mérito para presentación de la tutela y que, si procediere de modo contrario, será sancionado de acuerdo con lo establecido en el artículo 53 del decreto 2591 de 1991 que dice: SANCIONES PENALES: “El que incumpla el fallo de tutela o el Juez que incumpla las funciones que le son propias de conformidad con éste decreto, incurrirá, según el caso, en fraude a resolución judicial, prevarica por omisión o en las sanciones penales a que hubiere lugar. […]». 1.2.
Informes rendidos en el proceso 1.3.1. El municipio de Ibagué4 solicitó declarar improcedente la tutela por no cumplir a cabalidad los requisitos generales y específicos y a que, su eventual prosperidad desconocería los principios constitucionales de cosa juzgada y de seguridad jurídica del ente municipal. 4 Archivo obrante en el índice 9 del SAMAI en actuación denominada RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_CONTESTACIONTUTELA(.pdf ) NroActua 9 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01342-00 Actor: Katherin Medina Castro y otros. 1.3.2.
Los terceros con interés en el resultado del proceso5 manifestaron que coadyuvan las pretensiones y los amparos solicitados, en la medida en que hacen parte del grupo demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra el municipio de Ibagué para obtener el reconocimiento de una diferencia salarial. Así mismo, señalaron que cada uno, en nombre propio ha solicitado el amparo de los derechos fundamentales para que el Tribunal Administrativo del Tolima emita un nuevo pronunciamiento en el que se valore en debida forma el material probatorio.
Los demás vinculados al proceso guardaron silencio6. 2. Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) cuestión previa - solicitud de coadyuvancia; iii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iv) determinación del problema jurídico y v) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 2021,7 esta Sala es competente para conocer de la presente solicitud de amparo contra Tribunal Administrativo del Tolima. 2.2.
Cuestión previa – solicitud de coadyuvancia En el sub examine se evidencia que de Wilmer Obdulio Rodríguez, Adriana Liuliette Cifuentes, Juan Carlos Rueda Bermúdez, Yaqueline Lotero Oviedo, Lorena Constanza Tovar Grisales, Juan Camilo Carvajal Reina, Sixto Páez Rodríguez, Alix Mendoza Gómez y Yenny Carolina Echeverry Herrada presentaron memoriales en los que se manifestaron su intención de coadyuvar las pretensiones de la parte actora.
Al respecto, se tiene que Wilmer Obdulio Rodríguez, Adriana Liuliette Cifuentes, Lorena Constanza Tovar Grisales, Juan Camilo Carvajal Reina y Alix Mendoza 5 Archivos obrantes en el índice 14, 16, 18, 21, 23, 25, 27, 29, 31 del SAMAI. Coadyuvantes Wilmer Obdulio Rodríguez, Adriana Cifuentes, Juan Carlos Rueda Bermúdez, Yaqueline Lotero Oviedo, Lorena Constanza Tovar Grisales, Juan Camilo Carvajal Reina, Sixto Páez Rodríguez, Alix Mendoza Gómez, Yenny Carolina Echeverry Herrada. 6 El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima. 7 Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01342-00 Actor: Katherin Medina Castro y otros.
Gómez también acudieron de forma personal ante el juez de tutela, cuyos radicados fueron acumulados al presente asunto, por lo que ostentan la calidad de demandantes; situación que hace innecesaria un pronunciamiento acerca a su pedimento. En cuanto a Sixto Páez Rodríguez Herrada, Yaqueline Lotero Oviedo y Yenny Carolina Echeverry, se tiene que presentaron solicitud de tutela bajo idénticos supuestos fácticos, jurídicos y probatorios de forma personal, identificados con los radicados 11001031500020230134400, 1100103150002023134700 y 11001031500020230134800, respectivamente, asuntos en los que ostentan la calidad de demandantes, por lo no es procedente aceptar la coadyuvancia requerida.
Finalmente, frente a Juan Carlos Rueda Bermúdez, de quien no obra información de haber acudido al juez de tutela por los hechos hoy controvertidos y se evidencia un interés legítimo8 dada su condición de demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la decisión acusada, se aceptará su intervención como coadyuvante 2.3.
Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado9 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.10 Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. [Resalta la Sala]. […]» Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. 8 Art{iculo 13 del Decreto 2591 de 1991 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 10 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01342-00 Actor: Katherin Medina Castro y otros.
Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena,11 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional. En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales.
Ahora bien, la Corte Constitucional12 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos,13 el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.
En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales.14 Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.4.
Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿El Tribunal Administrativo del Tolima vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad de Katherin Medina Castro, Adriana Liuliette Cifuentes González, Juan Camilo Carvajal Reina, Wilmer Obdulio Rodríguez Leal, Lorena Constanza Tovar Grisales y Alix Mendoza Gómez con ocasión de la sentencia del 20 de octubre de 2022, a través de la cual revocó lo resuelto por el a quo y, en su lugar, negó las pretensiones de nivelación{on y homologación salarial, con lo cual incurrió, 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo.
Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 12 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 13 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 14 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01342-00 Actor: Katherin Medina Castro y otros. presuntamente, en defectos sustantivo y fáctico, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución Política? 2.5.
Análisis de la Sala 2.5.1. Requisitos de procedibilidad adjetiva La Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 2.5.2. Defecto sustantivo o material En cuanto al defecto sustantivo, es importante recordar que la Corte Constitucional ha señalado que este se presenta cuando, el juez adopta una decisión que desborda del marco constitucional y legal, al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto15.
En su jurisprudencia, la corporación ha resaltado que este defecto encuentra su origen en el hecho de que, si bien los jueces gozan de autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar normas jurídicas, esta no es una facultad absoluta16, para lo cual precisó que los límites se encuentran en el orden jurídico preestablecido y los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho.
El Alto Tribunal de lo Constitucional ha identificado una serie de situaciones en las que se detecta el defecto sustantivo, a saber: (i) la sentencia se fundamenta en una norma que no es aplicable; (ii) a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto no está dentro del margen de razonabilidad, es de forma abierta contra evidente o perjudicial para los intereses legítimos de las partes o es manifiestamente errada;
(iii) no se toman en cuenta sentencias que hayan definido el alcance de la norma aplicada; (iv) la disposición aplicada se torna regresiva o contraria a la Constitución; (v) no se efectúa una interpretación sistémica de la norma y (vi) se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso. A partir de lo anterior, es claro que no cualquier diferencia en la interpretación en que se funde una decisión judicial configura este defecto; pues para tener tal entidad debe ser considerada irrazonable, desproporcionada, arbitraria o caprichosa.
Además, la irregularidad debe ser de tal gravedad e importancia, que la decisión proferida por la autoridad judicial obstaculice o lesione la efectividad de los derechos fundamentales de los sujetos procesales17. 2.5.3. Defecto fáctico 15 Corte Constitucional, sentencias T-008 de 1999 y SU-416 de 2015. 16 Corte Constitucional, sentencias T-757 de 2009 y T-367 de 2018 17 Corte Constitucional, sentencias SU-050 de 2017 y T-367 de 2018 8 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01342-00 Actor: Katherin Medina Castro y otros.
El defecto fáctico, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional,18 tiene una dimensión negativa y otra positiva. La primera se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria el juez omite la «valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez»,19 «o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente».20 La segunda, se acredita cuando el operador judicial «aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas».21 Empero, la intervención del juez constitucional en el análisis de las pruebas que adelanta el juez natural, solo se justifica cuando resulta en una manifiesta vía de hecho y, tiene una clara incidencia en el sentido de la decisión; por supuesto, en vigencia y garantía de los derechos constitucionales fundamentales. 2.5.4.
Desconocimiento del precedente. Por su parte, alegó que se incurrió en desconocimiento del precedente fijado por el Consejo de Estado22 según el cual, en el campo de la medicina, se ha de aliviar la carga del demandante en el sentido de que no exige plena prueba del nexo causal, sino que permite aportar pruebas indirectas que lleven al juez a inferir la causa del daño. En este punto, en cuanto al desconocimiento de precedente alegado se recuerda que un análisis sistemático del artículo 230 de la Constitución Política permite afirmar que le corresponde a los jueces respetar los precedentes de las altas cortes como un imperativo derivado del principio de igualdad; y, un medio para promover la seguridad jurídica, la confianza de la sociedad en la estabilidad, la predictibilidad de las decisiones judiciales y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas.
Además, el principio de legalidad ordena un manejo adecuado de estos, como medio para erradicar la arbitrariedad en las decisiones judiciales, presupuesto esencial del Estado Social de Derecho. Al respecto, la Corte Constitucional ha considerado que el precedente es toda decisión previa adoptada en su mayoría por los órganos de cierre de las diferentes jurisdicciones que, por abordar un problema jurídico originado en hechos idénticos o semejantes desde un punto de vista jurídico relevante al que debe resolver el juez, debe ser tenido en cuenta como condición de eficacia del principio de igualdad.
El 18 Corte Constitucional, sentencias SU-159 de 2002, T-781 de 2011, T-267 de 2013, SU-172 de 2015, T-605 de 2015, T-463 de 2016 y T-643 de 2016 entre otras. 19 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell. 20 Sentencia SU-159 de 2002, MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Jaime Araujo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Alfredo Beltrán Sierra. 21 Sentencia T-538 de 1994. 22 Al respecto, citó sentencias de: 31 de agosto de 2006, exp. 15772; octubre 3 de 2007, exp. 16402; 23 de abril de 2008, exp. 15750; 1 de octubre de 2008, exps. 16843 y 16933; 15 de octubre de 2008, exp. 16270; 28 de enero de 2009, exp. 16700; 19 de febrero de 2009, exp. 16080; 18 de febrero de 2010, exp. 20536; 9 de junio de 2010, exp. 18683; 25 de febrero de 2009, exp. 17149 y de 11 de febrero de 2009, exp. 14726. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01342-00 Actor: Katherin Medina Castro y otros. valor jurídico del precedente implica entonces la obligación de seguir el curso de decisión trazado en la ratio decidendi de una o varias sentencias previas, salvo si existen razones jurídicas poderosas que impongan modificarlo.
Esas razones pueden provenir de un cambio en el ordenamiento positivo, de la modificación de las bases axiológicas del sistema jurídico o de una drástica transformación de las condiciones sociales en las que se adoptaron aquellas decisiones, y que estas sean de tal entidad que las torna en injustas o incorrectas en el orden de cosas actual.
De igual manera, el juez puede apartarse del precedente si, pese a la existencia de algunas similitudes entre uno y otro caso, encuentra diferencias de mayor peso que justifican un tratamiento diverso a la situación objeto de estudio. Por último, eventos en los que se evidencia una incongruencia en el sentido de decisiones precedentes, relevan al juez de su obediencia pues, en términos prácticos, no existe un precedente claro que lo vincule.
En cualquier caso, el juez debe cumplir una carga de transparencia, para lo cual corresponde identificar los precedentes relevantes; de suficiencia, esto es, dar a conocer las razones que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional, y precisar por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico y que, además de ello, reporta mayores beneficios que el detrimento en la seguridad jurídica y la igualdad que se derivará de la desobediencia al precedente. 2.5.5.
Violación directa de la constitución. La vía de hecho que se fundamenta en lo preceptuado en el artículo 4.° de la Constitución Política, según el cual “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”, disposición que obliga a todos los connacionales a procurar el cumplimiento y la supremacía de la carta fundamental como génesis del marco jurídico colombiano. Al respecto, la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-024 de 2018, sintetizó el desarrollo jurisprudencial que se le ha dado a este concepto como causal específica de procedencia del recurso de amparo para cuestionar providencias judiciales, de la siguiente manera: «[…] Todas las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales conllevan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta Fundamental; sin embargo, esta Corte estableció una causal denominada violación directa de la Constitución, originada en la obligación que le asiste a todas las autoridades judiciales de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4° de la Carta Política, según el cual “la Constitución es norma de normas”.
De manera que en caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. En un principio, esta causal se concibió como un defecto sustantivo. Posteriormente, en la Sentencia T-949 de 2003 se determinó como una causal específica de procedibilidad de la acción de tutela de carácter independiente y autónomo, interpretación que se consolidó en la Sentencia C-590 de 2005 ya citada, en la que la este Tribunal incluyó la violación directa de la Constitución como un defecto autónomo 10 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01342-00 Actor: Katherin Medina Castro y otros. que justifica la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, dado que “(…) la violación directa de la Constitución opera en dos circunstancias: uno (i), cuando se deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto, dos (ii), al aplicar la ley al margen de los dictados de la Constitución”. […]» En el entendido que la Constitución Política es la norma suprema, sus postulados deben ser aplicados de manera directa y prevalente por las distintas autoridades públicas y particulares, razón por la cual en aquellos eventos en que se profiera una decisión judicial en contrario puede ser cuestionada a través de la solicitud de tutela.
Así pues, la Corte Constitucional, mediante sentencia T-024 de 2023, precisó aquellos eventos en los que se configura tal vía de hecho: «[…] La jurisprudencia de este tribunal ha señalado que este defecto se configura en los siguientes eventos: (a) cuando en la solución del caso se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional;
(b) en el evento de que se presente una violación evidente a un derecho fundamental de aplicación inmediata; (c) cuando los jueces, con sus fallos, vulneran derechos fundamentales, al no tener en cuenta el principio de interpretación conforme; y (d) en aquellos casos en que el juez aplica, le otorga valor o prioriza la exigibilidad de una norma incompatible con la Constitución, debiendo, en su lugar, darle preferencia a los mandatos superiores, a través del uso de la excepción de inconstitucionalidad. […]» 2.5.6.
Caso concreto Katherin Medina Castro y otros acudieron al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efecto la sentencia proferida el 20 de octubre de 2022 por el Tribunal Administrativo del Tolima, a través de la cual revocó lo resuelto por el a quo y, en su lugar, negó las súplicas de homologación y nivelación salarial por considerar que el régimen salarial aplicable a la parte demandante es «el que en virtud de su autonomía constitucional fijó la entidad demandada, y que no es acreedor del que se fijó conforme al proceso de homologación y nivelación salarial esbozado».
Lo anterior, en tanto, a su parecer, la referida decisión judicial incurrió en los defectos sustantivo y fáctico, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución Política, los cuales se analizarán de manera conjunta en atención a que todos se enfocan en reclamar el derecho de los demandantes al reconocimiento de la diferencia salarial y prestacional solicitada, que, a su parecer, se encuentran acreditados en el encartado, como la creación de nuevos cargos en la planta de personal con mayor remuneración, precedentes que han estudiado el reconocimiento de diferencias salariales en situaciones similares y la violación de principios constitucionales como el de “a trabajo igual, salario igual”.
Así, en la decisión judicial cuestionada, se observa que el Tribunal Administrativo del Tolima concluyó que el régimen salarial aplicable a la parte demandante es el que en virtud de su autonomía constitucional fijó la entidad demandada, y que no es acreedor del que se estableció conforme al proceso de homologación y nivelación salarial esbozado.
Al respecto, consideró en su providencia: 11 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01342-00 Actor: Katherin Medina Castro y otros. «[…] Al respecto, el ente territorial accionado en el Decreto No. 1.1-1188 del 29 de diciembre de 2011, aclaró que la naciente condición de desigualdad era especial, transitoria e intuito personae, pues estaba supeditada a la permanencia de las personas beneficiadas en los cargos en los que fueron nombradas y cualquier otro sujeto que entrara a ocupar una vacante en los mismos, recibiría la remuneración fijada en la tabla salarial del municipio, así se señaló en su parte considerativa.
En decir que, cuando el personal fue trasladado al municipio de Ibagué, en virtud de proceso de la descentralización administrativa de la educación continuaron gozando de un mayor salario, porque: i) tenían un derecho adquirido; ii) la entidad territorial no podía desmejorar sus condiciones laborales, y iii) así lo había avalado el Ministerio de Educación, quien basándose en un concepto proferido por el Consejo de Estado, emitió una directriz ordenando la preservación de las nivelaciones ejecutadas en cumplimiento de órdenes judiciales como una medida especial y transitoria, mientras dichas personas permanecieran en sus cargos.
Ahora bien, en el caso particular, se advierte que los demandantes ingresaron al Municipio de Ibagué a prestar sus servicios directamente desde el 29 de diciembre de 2011, en provisionalidad, de manera que no ingresaron en virtud del proceso de municipalización del servicio educativo conforme a lo ordenado en la Ley 715 del 2001, por tanto, no le resultan aplicables los referidos decretos a través de los cuales se surtió el proceso de homologación y nivelación salarial.
En ese sentido, tal como lo constató la Líder de Talento Humano de la Secretaría de Educación de Ibagué, el cargo de técnico operativo, código 314, grado 04, ocupado por los demandantes, fue dado por el proceso de modernización llevado a cabo por el Ministerio, que es un proceso distinto, al proceso de descentralización sobre el que fue dado el cargo de técnico operativo, código 314, grado 09 homologado. […]» Para arribar a tal conclusión, se observa que la autoridad judicial demandada comenzó por fijar como marco normativo y jurisprudencial aplicable todos aquellos convenios internacionales sobre trabajo que forman parte del bloque de constitucionalidad, las normas de carácter fundamental preceptuadas en la Constitución Política, así como los diferentes pronunciamientos emitidos por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado23 para delimitar el concepto y alcance del principio de “a trabajo igual, salario igual”, para descender al estudio de la evolución normativa que ha implicado la descentralización administrativa de la educación para garantizar su prestación. De tal manera, evidenció que el proceso de descentralización administrativa de la educación consistió en el traspaso efectuado por el Gobierno Nacional a los departamentos, municipios y distritos certificados, tanto de los bienes y los establecimientos que estaban bajo su dirección, como del personal que venía prestando sus servicios a la Nación, quienes fueron incorporados a la planta de personal del respectivo ente territorial, previa homologación y nivelación de los cargos y salarios frente a sus símiles de la planta central, conservándose su status 23 Al respecto, mencionó las Sentencias T-601 de 1999, T-1048 de 2008, T-369 de 2016 de la Corte Constitucional; y, las Sentencias del 13 de febrero de 2014, radicado: 05001233100020060289501, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, y del 9 de septiembre de 2019, C.P. William Hernández Gómez (no mencionó radicado) de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 12 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01342-00 Actor: Katherin Medina Castro y otros. laboral, es decir, su denominación, funciones y remuneración; lo que permite concluir que el Tribunal Administrativo del Tolima no incurrió en defecto sustantivo, en desconocimiento del precedente ni en violación directa de la Constitución Política.
Por su parte, en cuanto al defecto fáctico alegado, debe precisarse que, en la providencia cuestionada, es posible avizorar el extenso estudio realizado por el Tribunal Administrativo del Tolima para discriminar los supuestos relevantes para el asunto de acuerdo a la información contenida en las pruebas aportadas al expediente para concluir que: «[…] el cargo señalado por los demandantes, luego de la lectura de los Decretos, ostenta una asignación disímil al cargo desempeñado, que, conforme al siguiente análisis, corresponde a los funcionarios administrativos denominados homologados, que en su momento fueron entregados al municipio de Ibagué por la certificación ante el MEN y tiene una condición “especial y transitoria”, los cuales se mantendrán vigentes mientras ocupen sus cargos […]».
Sin embargo, tal evidencia, como se pudo observar en el aparte de la decisión cuestionada citado en líneas anteriores, no conducía, únicamente, a establecer que se incurrió en un trato discriminatorio hacía los demandantes, sino que estuvo justificado en la situación especial y transitoria en la que se encontraban los funcionarios homologados y la amplia normatividad que reguló tal proceso de nivelación salarial, en atención a sus derechos adquiridos, lo cual no permitía desmejorar sus condiciones laborales.
De conformidad con todo lo expuesto, la Sala observa que la autoridad judicial realizó una valoración normativa y probatoria acorde con los lineamientos en que se adelantó el proceso de descentralización administrativa de la educación, la creación de cargos administrativos financiados por el Sistema General de Participaciones en virtud del proceso de modernización del Ministerio de Educación (cargo de técnico operativo, código 314, grado 04) y el trato “especial y transitorio” reconocido en favor de quienes hicieron parte del proceso de homologación (cargo de técnico operativo, código 314, grado 09), lo cual desvirtúa los defectos alegados.
Conviene insistir en que el juez de tutela debe respetar la interpretación jurídica del juez natural y por lo tanto no le corresponde cuestionar las decisiones adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que resulte palmaria la vulneración de derecho fundamental alguno, lo que en el presente caso no se encontró probado. En vista de lo anterior, lo que existe es una inconformidad con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por la autoridad judicial accionada cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia. En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala negará el amparo de los 13 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01342-00 Actor: Katherin Medina Castro y otros. derechos fundamentales de Katherin Medina Castro, Adriana Liuliette Cifuentes González, Juan Camilo Carvajal Reina, Wilmer Obdulio Rodríguez Leal, Lorena Constanza Tovar Grisales y Alix Mendoza Gómez, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo del Tolima.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Acceder a la solicitud de coadyuvancia presentada por Juan Carlos Rueda Bermúdez y negar la de Sixto Páez Rodríguez Herrada, Yaqueline Lotero Oviedo y Yenny Carolina Echeverry, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Negar el amparo de los derechos fundamentales de Katherin Medina Castro, Adriana Liuliette Cifuentes González, Juan Camilo Carvajal Reina, Wilmer Obdulio Rodríguez Leal, Lorena Constanza Tovar Grisales y Alix Mendoza Gómez, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo del Tolima, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador