www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D. C. diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). Referencia: Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01376-01 Accionante: Alberto Magno Mena Cuesta y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Tema: Acción de tutela contra las sentencias proferidas dentro del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo.

Improcedencia por no cumplir con los requisitos de inmediatez y subsidiariedad. Decisión: Confirmar la decisión de primera instancia que rechazó por improcedente la acción de tutela. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la impugnación formulada por la parte accionante contra la providencia del 16 de julio de 2024, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante la cual rechazó por improcedente la acción de tutela de la referencia. II.

ANTECEDENTES 2.1. Hechos Los señores Alberto Magno Mena Cuesta, César Ibarguen Martínez, Alberto Quinto Mosquera, Elda Inés Perea Barco, Crescencio Agualimpia, Diego Palacios Mosquera, Guillermo Mosquera, Rosario Milán Figueroa, Sixto Elías Rentería, Lesthy Nora Inés Perea, Sofía Calderón Ibarguen, Milton Pino Mosquera, Mario Edgar Lozano, Beatriz Garcés Barbosa, Eddy del Carmen Hinestroza, Enriqueta Mosquera, Luis Alirio Mosquera y Narcisa Gómez Lozano en ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo presentaron demanda contra el Departamento del Chocó, a fin de que se declarara administrativamente responsable por el incumplimiento del pago de las cuotas correspondientes a las obligaciones pactadas entre los docentes y la Cooperativa Nacional de Trabajadores de Antioquia – Coopetraban.

Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01376-01 Accionante: Alberto Magno Mena Cuesta y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 El proceso por reparto correspondió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó que, mediante sentencia del 23 de octubre de 2019 declaró probada la caducidad.

En sede de apelación, el Tribunal Administrativo del Chocó a través de sentencia del 11 de febrero de 2022 confirmó la anterior decisión. Con posterioridad, los hoy accionantes interpusieron una acción de tutela contra las providencias del 23 de octubre de 2019 y 11 de febrero de 2022, respectivamente, proceso que correspondió a la Sección Primera del Consejo de Estado, dependencia judicial que, mediante fallo del 29 de septiembre de 2022 resolvió negar el amparo.

Sin embargo, la Subsección B de la Sección Segunda a través de sentencia del 12 de diciembre de 2022 revocó la anterior decisión para, en su lugar: «PRIMERO. – REVOCAR la sentencia de 29 de septiembre de 2022, proferida por el Consejo de Estado - Sección Primera, que negó el amparo solicitado por el señor César Ibarguen Martínez y otros, contra el Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó, por las razones expuestas en esta providencia; y, en consecuencia, AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia invocados por el señor César Ibarguen Martínez y otros, a través de apoderado, de conformidad con las precisas razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. - DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de 11 de febrero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó dentro de la acción de grupo promovida por el señor César Ibarguen Martínez y otros contra la Gobernación del Chocó. En su lugar, ORDENAR a la referida corporación judicial accionada que, dentro de los 30 días siguientes a la notificación de esta providencia, emita una decisión de reemplazo, tomando como referente los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia. Sin perjuicio de la autonomía que le asiste como juez natural, para adoptar la decisión de fondo a que haya lugar.» Por lo anterior, el Tribunal Administrativo del Chocó, el 29 de marzo de 2023 profirió una sentencia de remplazo en la que resolvió revocar la decisión del 23 de octubre de 2019 para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda porque no se demostró la existencia del daño. Los accionantes, dentro del proceso del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, presentaron una solicitud de nulidad procesal, la cual fue desatada desfavorablemente por medio de proveído del 19 de septiembre de 2023. 2.2.

Fundamentos jurídicos La parte accionante sostuvo que se incurrió en un defecto sustantivo porque en la providencia atacada se desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01376-01 Accionante: Alberto Magno Mena Cuesta y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 relacionada con la causal de nulidad por infracción de la ley, y por falta de aplicación de los principios in dubio pro operario y las reglas de analogía. Al respecto, agregó que el Tribunal Administrativo del Chocó no incorporó en su decisión los preceptos constitucionales del debido proceso, porque realizó una indebida valoración probatoria, pues a su juicio existían suficientes pruebas de los daños ocasionados a los docentes.

Finalmente, alegó el desconocimiento de precedente contenido en la sentencia del 18 de marzo de 2021 proferida por la Sección Segunda con radicado 11001- 0325-000-2018-00890-00. Sin perjuicio de lo anterior, se debe tener en cuenta que en las pretensiones se solicitó que se ordene al Tribunal Administrativo del Chocó, que expida el auto correspondiente a fin de remitir el proceso al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial del Chocó, para que, con fundamento a lo ordenado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, se expida un fallo de reemplazo teniendo en cuenta que su consideración de caducidad de la acción no opera para la acción de grupo de radicado 27001333300220180038200, y proceda a dictar sentencia que en derecho corresponda, con lo que se advierte que la parte accionante pretende que se deje sin efectos la sentencia proferida el 29 de marzo de 2023, para que sea remitida al juez de primera instancia. 2.3.

Pretensiones La parte accionante solicitó: «“Primera: Se sirvan conceder el amparo constitucional por violación al debido proceso, derecho a doble instancia y acceso a justicia. Segunda: Se ordene al Tribunal Administrativo del Chocó, expida el Auto correspondiente a fin de remitir el proceso al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial del Chocó, para que, con fundamento a lo ordenado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, se expida un acto de reemplazo teniendo en cuenta que su consideración de caducidad de la acción no opera para la acción de grupo de radicado 27001333300220180038200, y proceda a dictar sentencia que en derecho corresponda.

Tercera: Que se adopten las medidas que a bien tenga el Honorable Consejo de Estado, a fin de ordenar que se garanticen los derechos al debido proceso, la doble instancia y acceso a la justicia […]”.». (Sic a toda la cita) 2.4. Intervenciones La acción de tutela fue admitida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante auto del 1.° de abril de 2024, a través del cual se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Chocó y al Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó como accionados, y a los abogados Mario Luis Palacios Hinestroza y Jesús Emilio Perea Mosquera, al departamento de Chocó – Secretaría de Educación Departamental, a la Cooperativa Nacional de Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01376-01 Accionante: Alberto Magno Mena Cuesta y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 Trabajadores de Antioquia (COOPETRABAN) y a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado como terceros interesados en el resultado proceso. 2.4.1.

El Tribunal Administrativo del Chocó informó que en la sentencia del 29 de marzo de 2023 efectuó una valoración integral de todas las pruebas obrantes en el plenario y negó las pretensiones de la demanda porque los accionantes no lograron demostrar la existencia del daño alegado. Por lo anterior, solicitó que se niegue el amparo porque no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados. 2.4.2.

La Cooperativa Nacional de Trabajadores – COOPETRABAN manifestó que la acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez porque la decisión objeto de cuestionamiento quedó ejecutoriada hace más de un año. 2.4.3. Los abogados Mario Luis Palacios Hinestroza y Jesús Emilio Perea Mosquera en el informe se limitaron a realizar un recuento de las actuaciones surtidas al interior del proceso. 2.4.4.

No se rindieron más informes. 2.4. Sentencia impugnada La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante sentencia del 28 mayo de 2024 rechazó por improcedente la acción de tutela respecto de la pretensión formulada contra la providencia del 29 de marzo de 2023 y declaró cosa juzgada constitucional frente a los reparos contra la decisión del 11 de febrero de 2022.

Al respecto, señaló que la acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez respecto de la sentencia del 29 de marzo de 2023, toda vez que entre la notificación de la providencia (11/4/2023) y la presentación de la acción de tutela de la referencia (20/3/2024) transcurrió 1 año, 1 mes y 8 días, lo que superó el plazo para acudir al mecanismo constitucional.

Además, que no cumplía con el requisito de relevancia constitucional, dado que, la parte actora no cumplió con la carga argumentativa suficiente. En relación con la sentencia del 11 de febrero de 2022, manifestó que había cosa juzgada constitucional porque la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante fallo del 12 de diciembre de 2022 dejó sin efectos dicha providencia y en consecuencia el Tribunal profirió una sentencia de remplazo.

En ese orden de ideas, para el a quo las sentencias de 23 de octubre de 2019 y de 11 de febrero de 2022, a través de las cuales se declaró en primera y segunda instancia la caducidad de la acción de grupo, ya fueron objeto de pronunciamiento por parte del juez de tutela. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01376-01 Accionante: Alberto Magno Mena Cuesta y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 2.5.

Impugnación La parte accionante, después de insistir en los argumentos señalados en el escrito de tutela, manifestó que si bien, la decisión fue proferida el 29 de marzo de 2023, lo cierto es que se presentó una solicitud de nulidad la cual fue resuelta por el tribunal mediante auto del 19 de septiembre de 2023, por lo que, a su juicio, el mecanismo constitucional se presentó dentro de un plazo razonable.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia La Sala de Subsección es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. 3.2. Problema jurídico De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe a establecer si el Tribunal Administrativo del Chocó, al proferir la providencia del 29 de marzo de 20231, incurrió en el defecto fáctico y desconocimiento de precedente.

Previo a ello, se deberá determinar si la presente acción de tutela cumple con los requisitos generales y específicos de procedencia cuando se reprochan decisiones judiciales. 3.3. Procedencia de la acción de tutela La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000.

Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000. Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a 1 Advierte la Sala que una vez analizado el escrito de impugnación, observa que la inconformidad del actor versa sobre la sentencia del 29 de marzo de 2023, razón por la que considera pertinente en ese caso solo abordar el estudio de esta providencia. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01376-01 Accionante: Alberto Magno Mena Cuesta y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 3.3.

Del requisito de inmediatez De conformidad con la jurisprudencia constitucional, se debe acreditar que la tutela contra providencia judicial se ha interpuesto en un plazo razonable, respecto de lo cual ha señalado: «[…] de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos».

Además, como lo señaló la misma Corporación2, el requisito de la inmediatez protege los derechos de terceros «que pueden ser vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable3»; «da vigencia al principio de seguridad jurídica, al impedir que el amparo se convierta en un factor que atente contra ella»4; y previene el abuso del derecho, al «evitar el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia en la agencia de los derechos5».

Se trata entonces de una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si la acción se interpuso en un plazo razonable, pues la tutela es un medio excepcional de protección pronta y eficaz de derechos, por lo que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. En atención a lo dicho, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia del 5 de agosto de 2014, acogió como regla general «un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente»6.

Por su parte, la Corte Constitucional hizo las siguientes precisiones respecto del requisito de la inmediatez: «La jurisprudencia constitucional ha sostenido que la inmediatez es una exigencia jurisprudencial que reclama la verificación de una correlación temporal entre la solicitud de tutela y el hecho judicial vulnerador de los derechos fundamentales, que puede explicarse de la siguiente forma: es improcedente la acción de tutela contra actuaciones judiciales cuando el paso del tiempo es tan significativo, que es irrazonable y desproporcionado un control constitucional de la actividad judicial por vía de la acción de tutela.

En ese sentido, es necesario promover la acción de tutela contra providencias judiciales tan pronto se produce la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, o en un plazo prudencial, porque de lo contrario la necesidad de la protección constitucional por vía de tutela queda en entredicho, ya que no se entiende por qué si la amenaza o violación del derecho era tan perentoria, no se acudió al mecanismo constitucional con anterioridad.

Como consecuencia de ello, permitir un excesivo paso del tiempo ante la posibilidad de una reclamación Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01376-01 Accionante: Alberto Magno Mena Cuesta y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 constitucional contra una providencia judicial, puede afectar además el principio de seguridad jurídica; de tal manera que la inmediatez sea claramente una exigencia ineludible en la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Además de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha considerado que, tratándose de la verificación de la inmediatez en tutela contra providencias judiciales, su examen debe ser más exigente respecto a la actualidad en la vulneración de los derechos fundamentales, pues como consecuencia de la acción de tutela podría dejar sin efecto una decisión judicial.

En ese sentido, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la carga de la argumentación en cabeza del demandante aumenta de manera proporcional a la distancia temporal que existe entre la presentación de la acción de tutela y el momento en que se consideró vulnerado un derecho, pues, en ausencia de justificación, el paso del tiempo reafirma la legitimidad de las decisiones judiciales y consolida los efectos de la sentencia. A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional, en aras de determinar que no existe una tardanza injustificada o irrazonable al momento de acudir a la acción de tutela, ha evaluado dicho periodo a partir de las siguientes reglas: (i) que exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes;

(ii) que la inactividad justificada no vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) que exista un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado y; (iv) que el fundamento de la acción de tutela surja después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma, en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición. En el estudio de la inmediatez, la Corte Constitucional ha entrado racionalizar el debate en torno al tiempo de presentación de la acción de tutela y los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada de las providencias que han sido objeto de acción de tutela.

En ese sentido, en el estudio de procedibilidad, la Corte Constitucional ha tenido, entre otros elementos de juicio anteriormente reseñados, la calidad de la parte accionante de la tutela y la vulneración actual de los derechos fundamentales alegados». Como se colige de la jurisprudencia transcrita el examen respecto del cumplimiento del requisito de inmediatez contra providencias judiciales debe ser más estricto. 3.3.1.

Análisis del requisito de la inmediatez en el caso concreto En el caso concreto se observa que la sentencia del 29 de marzo de 2023 fue notificada el 31 de marzo de 2023, por lo que quedó ejecutoriada el 14 de abril de 2023 mientras que la acción de tutela se radicó el 20 de marzo de 2024, esto es, cuando habían transcurrido más de 6 meses.

Si bien es cierto se presentó una solicitud de nulidad, en el auto de 19 de septiembre de 2023 se puso de presente que la misma era improcedente porque para el efecto se debía acudir al recurso extraordinario de revisión. Al respecto, con base en la jurisprudencia constitucional, se advierte que la carga de la argumentación en cabeza del demandante aumenta de manera Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01376-01 Accionante: Alberto Magno Mena Cuesta y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 proporcional a la distancia temporal que existe entre la presentación de la acción de tutela y el momento en que se consideró vulnerado un derecho, pues, en ausencia de justificación, el paso del tiempo reafirma la legitimidad de las decisiones judiciales y consolida los efectos de la sentencia2.

En la acción de tutela objeto de estudio es preciso tener en cuenta que la solicitud de nulidad no justifica la demora en la presentación de la acción de tutela, por lo que es importante reiterar que el juez constitucional parte de la presunción que si se está ante una vulneración de derechos fundamentales, que requiere medidas urgentes, inaplazables e inmediatas el titular del derecho afectado debe procurar su protección lo antes posible; contrario sensu, la demora excesiva e injustificada para controvertir una decisión judicial pone en tela de juicio la urgente necesidad de la protección constitucional que se puede obtener vía acción de tutela y, antes bien, revela una afectación al principio de seguridad jurídica en caso de existir un derecho reconocido a una contraparte procesal.

En ese sentido, es preciso resaltar que la acción de tutela contra providencia judicial tiene un carácter excepcional y por esta razón el análisis del requisito de inmediatez es más estricto. Debe ponerse de presente que a partir de la solicitud de amparo, no se llega a la conclusión de que el asunto revistiera una situación que ameritara la extensión del término establecido jurisprudencialmente para efectos de dar por satisfecho el requisito de la inmediatez.

Por otra parte, cabe aclarar que de las pretensiones se puede advertir que lo que pretende la parte accionante es que se deje sin efectos la providencia de 29 de marzo de 2023 y que se remita el expediente al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial del Chocó por considerar que existió una nulidad en la sentencia contra la que no procede ningún recurso, pero, para el efecto la parte accionante cuenta con el recurso extraordinario de revisión, en los términos del numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011.

En ese orden de ideas, se advierte que la solicitud de amparo tampoco cumple con el requisito de la subsidiariedad Por lo anterior, encuentra la Sala que en el presente asunto no se cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, razón por la cual se confirmará la sentencia proferida por la Subsección B, de la Sección Tercera del Consejo de Estado que rechazó la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 2 Corte Constitucional, sentencia T-581 de 2012. Asimismo, pueden verse las sentencias T-491 de 2009 y T-189 de 2009. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01376-01 Accionante: Alberto Magno Mena Cuesta y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 Primero: Confirmar la sentencia del 16 de julio de 2024 mediante la cual la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, resolvió declarar improcedente la acción de tutela que interpuso el señor Alberto Magno Mena Cuesta y otros, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. Segundo: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero: Remitir el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.