1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-06366-00 Accionante: E.S.E. HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA PRIMERA Tema: Tutela contra providencia judicial — declara improcedencia por falta de inmediatez y subsidiariedad.
Mora judicial – niega. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015 (modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025), así como con el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado.
Por auto del 27 de septiembre de 20252, se admitió la solicitud de amparo de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. El señor Cristian Camilo Molina Ortiz, actuando por medio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela3 en contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera. Con la solicitud de amparo pretende que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la salud y a la vida. 2.
Las anteriores trasgresiones se las adjudica a la autoridad accionada por proferir el auto del 18 de junio de 2024, mediante el cual libró mandamiento de pago. Ello, al interior del proceso ejecutivo con radicado 05001-23-33-000 2024- 00761-00. 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 13 de Samai. Al respecto, resulta oportuno precisar que se notificó como accionado al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera.
Asimismo, se dispuso la vinculación del señor Henry Rafael Caldera Viera y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, esta última según lo dispuesto en el artículo 610 del Código General del Proceso y se negó la medida provisional solicitada por la parte actora. 3 Índice 1 Samai. La acción de tutela fue radicada el 9 de octubre de 2025.
Accionante: E.S.E. Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-06366-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. En concreto, la parte actora formuló las siguientes pretensiones: 1.
En Fondo de la Tutela: TUTELAR los derechos fundamentales a la Salud y al Debido Proceso de la E.S.E. y sus usuarios. 2. Como consecuencia, DEJAR SIN EFECTO el Auto Interlocutorio No. 170 del 18 de junio de 2024 (únicamente en lo relativo a la medida cautelar de embargo) y ordenar al Tribunal que profiera una nueva decisión en la que se abstenga de embargar los recursos de destinación específica para la salud provenientes del ADRES. 3.
ORDENA R al Tribunal accionado que, para que, proceda de manera inmediata al levantamiento de todas y cada una de las medidas cautelares de embargo, decretadas sobre las cuentas de la E.S.E HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES-ANTIOQUIA. 4. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Antioquia, la suspensión del referido proceso ejecutivo el cual se encuentra en curso, hasta tanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, emita el pronunciamiento sobre el riesgo alto de la E.S.E (Art. 9 Ley 1966 de 2019, reglamentado por el Decreto 058 de 2020) 4. 1.2.
Hechos 1. El señor Henry Rafael Caldera Viera inició un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra la E.S.E. Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes, con el objetivo de que se declarara la nulidad del oficio mediante el cual la entidad negó su solicitud de reconocer la existencia de una relación laboral. 2. El proceso correspondió al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, con radicado 05001-23-33-000-2017-02190-00. 3.
En sentencia del 7 de diciembre de 2021, el tribunal accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó a la E.S.E. Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes reconocer y pagar al señor Caldera Viera las prestaciones sociales correspondientes, los recargos por trabajo nocturno, suplementario y dominical, así como efectuar los aportes al sistema de seguridad social en los términos indicados.
Esta decisión fue confirmada en segunda instancia por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. 4. Posteriormente, el señor Henry Rafael Caldera Viera promovió un proceso ejecutivo en contra de la E.S.E. Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes con el fin de que se ejecutara la sentencia dictada el 7 de diciembre de 2021. 5.
Del proceso ejecutivo conoció el Tribunal administrativo de Antioquia, Sala Primera con radicado 05001-23-33-000-2024-00761-00. Mediante auto del 18 de 4 Transcripción literal que puede contener errores. Accionante: E.S.E. Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-06366-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co junio de 2024 libró mandamiento de pago5 en favor del señor Caldera Viera e indicó a la accionante que disponía del término de 5 días hábiles pagar la obligación o 10 días para proponer excepciones. 6.
La no presentó excepciones previas, por ello, en la providencia del 9 de agosto de 20246 el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera, ordenó seguir adelante con la ejecución. Posteriormente, tanto el señor Caldera Viera como la E.S.E. Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes remitieron la liquidación del crédito y, el 19 de marzo de 2025, el ejecutante solicitó el embargo y secuestro de las cuentas bancarias de la entidad ejecutada. 7.
Por medio de auto del 29 de abril de 20257, la autoridad accionada decretó el embargo y retención de los recursos que la E.S.E. Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes tuviera en las diferentes entidades financieras8. 8. En providencia del 21 de mayo de 20259, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera, indicó que de las respuestas allegadas por los bancos se evidenció que la parte ejecutada solo tenía cuentas en el Banco Agrario de Colombia y el Banco de Bogotá; no obstante, precisó que dichas entidades informaron que los productos financieros reportados eran inembargables. 9.
El señor Caldera Viera, mediante memorial del 28 de mayo de 202510, sostuvo que la inexistencia de fondos no impedía decretar el embargo sobre recursos futuros ni sobre otras cuentas no identificadas en esa etapa procesal. 10. Por tal motivo, solicitó que se oficiara nuevamente a todas las entidades financieras, incluyendo aquellas que no habían sido consultadas inicialmente, como Banco AV Villas y Bancamía. Asimismo, afirmó que el principio de inembargabilidad no era absoluto y podía ceder frente a derechos fundamentales, especialmente para garantizar el cumplimiento de decisiones judiciales ejecutoriadas que reconocían acreencias laborales. 11.
En auto del 16 de junio de 202511, el tribunal accionado ratificó la orden de embargo y retención de dinero dada en la providencia del 29 de abril de 2025 y ofició al Banco Agrario de Colombia y Banco de Bogotá para que, de inmediato, dieran cumplimiento a la orden impartida. 12. Posteriormente, por medio de auto del 12 de agosto de 202512, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera requirió al Banco Agrario de Colombia 5 Expediente proceso ejecutivo con radicado 05001-23-33-000-2024-00761-00.
Índice Samai No. 5. 6 Expediente proceso ejecutivo con radicado 05001-23-33-000-2024-00761-00. Índice Samai No. 12. 7 Expediente proceso ejecutivo con radicado 05001-23-33-000-2024-00761-00. Índice Samai No. 19. 8 La autoridad accionada señaló las siguiente entidades bancarias: «Banco de Occidente, Banco Popular, Banco AV Villas, BBVA, Bancolombia, Colpatria, Banco Agrario de Colombia, Banco de Bogotá, Banco Davivienda, Banco GNB Sudameris, Bancoomeva, Banco Falabella, Banco Itaú y Banco Pichincha». 9 Expediente proceso ejecutivo con radicado 05001-23-33-000-2024-00761-00.
Índice Samai No. 38. 10 Expediente proceso ejecutivo con radicado 05001-23-33-000-2024-00761-00. Índice Samai No. 41. 11 Expediente proceso ejecutivo con radicado 05001-23-33-000-2024-00761-00. Índice Samai No. 42. 12 Expediente proceso ejecutivo con radicado 05001-23-33-000-2024-00761-00. Índice Samai No. 50. Accionante: E.S.E. Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-06366-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y Banco de Bogotá que informaran sobre el cumplimiento de la medida de embargo decretada en la providencia del 29 de abril de 2025, ratificada en auto del 16 de junio de 2025. 13.
El 30 de septiembre de 202513, la autoridad judicial accionada modificó la liquidación del crédito. Esto, debido a que, entre las liquidaciones presentadas tanto por la ejecutada como por la ejecutante existieron diferencias, por lo cual el expediente fue remitido a la contadora del tribunal, quien verificó los valores presentados y determinó el valor total a pagar de la obligación con corte al 30 de septiembre de 2025, liquidación que fue aprobada. 14.
En la misma fecha, la tutelante radicó un memorial solicitando a la accionada «revocar y ordenar el levantamiento de la medida cautelar de embargo, decretada sobre los recursos que tienen el carácter de inembargables, y que corresponden a la E.S.E Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes- Antioquia; medida que fue decretada mediante Auto del 29 de abril de 2025 y ratificada a través del Auto del 16 de junio de 2025; como también ORDENAR a los respectivos bancos, para que procedan de manera inmediata a liberar los recursos de las cuentas embargadas, a fin de que estos puedan ser destinados a sus fines de destinación específica»14. 15.
El 8 de octubre de 202515, la E.S.E. Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes radicó nuevamente un memorial en el que solicitó al tribunal accionado que respondiera a la solicitud presentada el 30 de septiembre de 2025, y que, en consecuencia, decretara la suspensión del proceso ejecutivo conforme a lo previsto en el artículo 9 de la Ley 1966 de 2019, así como el levantamiento inmediato de las medidas cautelares previamente decretadas. 16.
Por medio de auto del 20 de octubre de 202516, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera, resolvió la solicitud de la accionante, señalando que se entendió acreditado que, el 30 de mayo de 2025, la Secretaría de Salud e Inclusión Social del Departamento de Antioquia presentó la propuesta del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero de la E.S.E. Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes.
En consecuencia, se cumplía con el requisito legal previsto en el artículo 9 de la Ley 1966 de 2019, por lo cual se declaró la suspensión del proceso; no obstante, el tribunal precisó que dicho presupuesto no implicaba la nulidad de las actuaciones adelantadas hasta ese momento. 17. En este sentido, precisó que, debido a que la última decisión de fondo fue el decreto de medidas cautelares, providencia que se profirió con anterioridad a la fecha de presentación del programa y de que la información fuera puesta en conocimiento del tribunal, no procedía el levantamiento de las medidas cautelares, «por cuanto no se acreditó que el Ministerio de Hacienda haya emitido 13 Expediente proceso ejecutivo con radicado 05001-23-33-000-2024-00761-00.
Índice Samai No. 68. 14 Expediente proceso ejecutivo con radicado 05001-23-33-000-2024-00761-00. Índice Samai No. 71. 15 Expediente proceso ejecutivo con radicado 05001-23-33-000-2024-00761-00. Índice Samai No. 74. 16 Expediente proceso ejecutivo con radicado 05001-23-33-000-2024-00761-00. Índice Samai No. 81. Accionante: E.S.E. Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-06366-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aún la decisión de viabilidad del programa, en los términos exigidos en el citado artículo 9 de la Ley 1966 de 2019». 18.
Finalmente, la autoridad judicial accionada, refirió en dicha providencia que, no se cumplieron con los presupuestos establecidos en el artículo 597 de la ley 1565 de 2012, y las decisiones mediante las cuales se decretaron y ratificaron las medidas cautelares se encuentran debidamente ejecutoriadas, en la medida que la entidad ejecutada no presentó oposición en la respectiva oportunidad procesal. 1.3.
Sustento de la vulneración 19. La parte accionante sostuvo que la decisión adoptada mediante auto del 18 de junio de 2024, en el cual libró mandamiento de pago «únicamente en lo relativo a la medida cautelar de embargo», generó una afectación directa de los derechos fundamentales a la salud y a la vida, pues el embargo paralizó o comprometió gravemente la operación del Hospital, impidió el pago de nómina y la adquisición de insumos, medicamentos y servicios indispensables, y generó un riesgo inminente para los usuarios.
Afirmó que el tribunal, al mantener la medida, situó intereses patrimoniales particulares por encima de derechos fundamentales de carácter superior. 20. Asimismo, refirió que, en el asunto objeto de estudio, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera, vulneró el derecho al debido proceso, el principio de inembargabilidad de los recursos públicos destinados a la salud y los derechos fundamentales a la salud y a la vida, al no emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la solicitud presentada el «29 de septiembre de 2025», mediante la cual solicitó que se revocara y se ordenara el levantamiento de la medida cautelar de embargo decretada sobre sus recursos. 21.
Indicó que, dicha medida fue adoptada mediante auto del 29 de abril de 2025 y que el Tribunal, al persistir en su vigencia, desconoció el marco normativo aplicable a los recursos del sector salud. 22. Señaló que, esta omisión configuró una vía de hecho por defecto sustantivo, por desconocer las normas que consagran la inembargabilidad de dichos recursos, y por defecto fáctico, al ignorar las certificaciones que acreditaban la destinación exclusiva de los fondos a la prestación del servicio público esencial de salud. 23.
Manifestó que, la autoridad judicial desconoció lo previsto en el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015, el artículo 9 de la Ley 1966 de 2019 y el artículo 144 de la Ley 100 de 1993, normas que protegían los recursos embargados. Accionante: E.S.E. Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-06366-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.
Intervención 24. Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera. Sostuvo que, una vez se ordenó continuar con la ejecución y a petición de la parte demandante, mediante providencia del 29 de abril de 2025 decretó el embargo y la retención de los recursos de la accionada en varias entidades financieras. Indicó que dicha decisión se confirmó en auto del 16 de junio de 2025, debido a que la entidad demandada no presentó oposición. 25.
Informó que, la entidad solo presentó peticiones de suspensión del proceso y levantamiento de las medidas a finales de septiembre y comienzos de octubre de 2025, y que, tras el traslado correspondiente, se ordenó la suspensión del trámite conforme al artículo 9 de la Ley 1966 de 2019 y se negó el levantamiento de las cautelas. 26. Finalmente, afirmó que todas las decisiones se ajustaron al ordenamiento jurídico y que no se acreditó la vulneración de los derechos fundamentales invocados ni los requisitos de procedencia de la acción constitucional.
II. CONSIDERACIONES 27. La Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo presentada por la E.S.E. Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes. Para ello, esta Sección explicará las razones por las cuales el asunto objeto de estudio no supera los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial de inmediatez y subsidiariedad.
Así mismo, negará uno de los cargos del actor, por no configurarse mora judicial. 2.1. Caso concreto 2.1.1. La solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales 28. El Consejo de Estado17 y la Corte Constitucional18, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales19 y a la configuración de algún 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 18 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019;
T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 19 (i) Legitimación en la causa; (ii) relevancia constitucional; (iii)subsidiariedad; (iv) inmediatez; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal; (vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza, una sentencia de control abstracto de constitucionalidad (v.gr., acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad) o una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz.
Accionante: E.S.E. Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-06366-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co defecto especial20 en el que puede incurrir una autoridad judicial.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos invocados, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia. 29. De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se torna improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 30.
En este orden, la Sección pasará a estudiar los requisitos generales de procedencia referidos, en el caso sub examine. 31. Legitimación en la causa. Este presupuesto consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa) y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 32.
La Sala advierte que la E.S.E. Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes está legitimada en la causa por activa, porque integró la parte demandada dentro del proceso ejecutivo en el que se dictaron la providencia que se reprochan mediante esta vía. 33. Asimismo, se evidencia que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera, está legitimado en la causa por pasiva por haber proferido las decisiones controvertidas dentro del trámite objeto de la litis. 34.
Inmediatez. Frente a este requisito se ha insistido en que la acción de tutela debe ejercerse en un plazo razonable21, el cual debe ser ponderado por el juez en cada caso, pues de lo contrario se burlaría el alcance jurídico establecido por el constituyente al determinar que la finalidad de este mecanismo constitucional es ser un medio de protección actual, inmediato y efectivo 22. 35.
De acuerdo con lo anterior, esta Sección ha considerado como plazo prudencial el de seis (6) meses desde la ocurrencia del hecho generador –el cual es la ejecutoria de la providencia judicial cuestionada– que da lugar a la solicitud de protección y la presentación de esta, y cuando este es excesivo se declara su 20 (i) Defecto orgánico;
(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. 21 Dicho criterio fue expuesto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 05.08.14, Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01, Acción de tutela-Importancia jurídica.
Actor: Alpina Productos Alimenticios, M.P. Jorge Octavio Ramírez- Así mismo, reiterado entre otras en: Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia 26.02.15, Rad. 11001-03-15-000-2015-00045-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia 15.10.15, Rad. 11001-03-15-000- 2015-01605-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 22 Corte Constitucional, Sentencia T-290 de 2011.
Accionante: E.S.E. Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-06366-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co improcedencia. No obstante, se debe analizar en cada caso concreto si median razones suficientes que justifiquen el retardo, como para omitir su consideración y entrar al fondo del debate jurídico planteado. 36.
En relación con aquellas circunstancias que justifican el retardo para promover la acción de tutela en un término razonable, la Corte Constitucional indicó que la acción de tutela será procedente: […] cuando fuere promovida en un extenso espacio entre el hecho que generó la vulneración, siempre que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual23. 37.
Para la Sala, respecto de la providencia proferida el 18 de junio de 2024, mediante la cual se libró mandamiento de pago, no se acredita el requisito de inmediatez ni la existencia de alguna causal que permita su flexibilización, por las siguientes razones. 38. Como se expuso previamente, la accionante reprochó el auto de 18 de junio 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera, que libró mandamiento de pago en favor del señor Caldera Viera y dispuso del término de 5 días hábiles para pagar la obligación o de 10 días para proponer excepciones.
Esta decisión fue notificada personalmente el 19 de junio de 2024. 39. En ese orden, es evidente que, sin necesidad de determinar la fecha exacta de la ejecutoria de las mencionadas decisiones, la accionante dejó pasar más de 1 año y 4 meses para interponer la acción de tutela, la cual fue radicada el 9 de octubre de 2025 y, por lo tanto, el tiempo transcurrido es superior al considerado como razonable tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado. 40.
Además, la Sección advierte que la parte actora no alegó ni demostró ninguna condición especial que pueda ser analizada por este juez de tutela para establecer si es procedente flexibilizar el requisito de procedibilidad de la inmediatez y estudiar la presunta vulneración de sus garantías fundamentales. 41. Así las cosas, se declarará la improcedencia del amparo solicitado frente a la providencia aludida, al estimar que no se supera el requisito de la inmediatez. 23 Ver sentencias T-1229 de 2000, T-684 de 2003, T-016 de 2006 y T-1044 de 2007, T- 1110 de 2005, T- 158 de 2006, T-166 de 2010, T-502 de 2010, T-574 de 2010, T-576 de 2010.
Accionante: E.S.E. Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-06366-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42. Subsidiariedad. El artículo 86 de la Constitución Política consagró el carácter subsidiario de la acción de tutela frente a los medios ordinarios de defensa.
En virtud de dicho requisito, la Corte Constitucional ha determinado que la acción de tutela solo procede en dos casos excepcionales24: i) como mecanismo de protección definitivo, si el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial idóneo25 y eficaz26; y, ii) como mecanismo de protección transitoria. 43. La Sección considera que, en relación con el auto proferido el 29 de abril de 2025, que decretó la medida cautelas dentro del proceso ejecutivo, esto es, el embargo y retención de los dineros que poseía la accionante, no se cumple con el requisito de subsidiariedad por las razones que se explican a continuación. 44.
De conformidad con los artículos 24227 y 243.5 28 de la Ley 1437 de 2011, contra el auto que decreta medidas cautelares procede el recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación, por tratarse de una providencia proferida dentro de un trámite ejecutivo, supuesto expresamente previsto por la ley para la procedencia del recurso de alzada. 45.
En este sentido, una vez revisado el expediente del proceso ejecutivo con radicado 05001-23-33-000-2024-00761-00, no se evidencia que la accionante haya interpuesto recurso de reposición y en subsidio apelación contra del auto de 29 de abril de 2025, que decretó las medidas cautelares que ahora cuestiona la E.S.E. accionante. 46. Sobre este punto, es importante precisar que la acción de tutela, dada su naturaleza subsidiaria, «pretende evitar que se soslayen los cauces ordinarios para la resolución de las controversias jurídicas, se convierta en un instrumento supletorio cuando no se han utilizado oportunamente dichos medios, o sea una instancia adicional para reabrir debates concluidos»29. 47.
En consecuencia, al tratarse de una providencia susceptible del recurso de reposición y de apelación, de conformidad con los artículos 242 y 243 de la Ley 1437 de 2011, la ESE Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes pudo haber interpuesto los referidos mecanismos ordinarios para cuestionar el embargo y retención de los dineros que poseía en sus diferentes cuentas bancarias y 24 Sentencia T-183 de 2024. 25 De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es idóneo si es «materialmente apto para producir el efecto protector de derechos fundamentales».
Al respecto, ver sentencia SU-379 de 2019. 26 La Corte Constitucional ha considerado que la eficacia se refiere a si el mecanismo judicial está diseñado para brindar una protección oportuna a los derechos fundamentales vulnerados. 27 «ARTÍCULO 242. REPOSICIÓN. <Artículo modificado por el artículo 61 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario.
En cuanto a su oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso.». 28 «ARTÍCULO 243. APELACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. […]». 29 Sentencias SU-712 de 2013 y C-132 de 2028, Corte Constitucional.
Accionante: E.S.E. Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-06366-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co exponer los argumentos ahora presentados mediante el presente mecanismo constitucional. 48.
Por otro lado, tampoco está acreditada la configuración de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela, como mecanismo transitorio. En efecto, en este caso no se evidencia una situación de gravedad e inminencia que torne urgente e impostergable la actuación del juez constitucional. 49. En consecuencia, se declarará la improcedencia del amparo solicitado frente a la providencia proferida el 29 de abril de 2025, al estimar que no se supera el requisito de subsidiariedad. 2.1.2.
Mora judicial 50. Finalmente, la Sala advierte que la E.S.E. accionante también cuestionó que el tribunal no ha resuelto el memorial presentado por la tutelante el 30 de septiembre de 2025, en el que pidió la suspensión del proceso ejecutivo y el levantamiento de las medidas cautelares. 51. Sin embargo, la Sala estima menester realizar dos precisiones.
Primero, entre la presentación del mencionado memorial y la interposición de la acción de tutela solo transcurrieron 7 días hábiles, durante los cuales, por lo demás, se observa que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera, adelantó actuaciones tendientes a correr traslado de la solicitud a la parte ejecutante, mediante auto de 8 de octubre de 2025.
Por tanto, es evidente que al proceso se le ha venido dando el trámite correspondiente. 52. Segundo, la referida solicitud ya fue resuelta. En efecto, mediante auto del 20 de octubre de 202530, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera resolvió las peticiones elevadas por la entidad ejecutada. La autoridad accionada ordenó la suspensión del proceso, al constatar la presentación del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero, en los términos del artículo 9 de la Ley 1966 de 2019.
Sin embargo, negó el levantamiento de las medidas cautelares, al no haberse acreditado la viabilidad del referido programa ni las causales previstas para ello en el artículo 597 de la ley 1564 de 201231. 53. Al respecto, es importante destacar que el tribunal negó el levantamiento de la medida cautelar tras considerar que estas ya se encontraban ejecutoriadas, sin que la entidad demandada presentara los recursos procedentes en la oportunidad procesal correspondiente. 54.
En tales términos, se evidencia que no existe la mora judicial alegada por la accionante. Esto, debido a que la autoridad judicial ha actuado con diligencia 30 Expediente proceso ejecutivo con radicado 05001-23-33-000-2024-00761-00. Índice Samai No. 81. 31 Fundamentó su decisión en que, a pesar de que se presentó el Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero de la E.S.E. Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes, no se emitió la decisión de viabilidad por parte del Ministerio de Hacienda, requisito indispensable según el artículo 9 de la Ley 1966 de 2019 para levantar las medidas cautelares.
Accionante: E.S.E. Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-06366-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y celeridad en el trámite. Por el contrario, es la actora quien no solo no ha hecho uso de los mecanismos ordinarios dispuestos por la ley para cuestionar las decisiones dictadas dentro del proceso ordinario, sino que ejerció este mecanismo sin que se hubiese consolidado cuando menos una amenaza a su derecho a la administración de justicia. 2.2.
Conclusión 55. Por lo anterior, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela sub examine en lo que respecta a los cargos formulados contra los autos de 18 de junio de 2024 y 29 de abril de 2025, por que no se superan los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, respectivamente. A su vez, negará el cargo por la presunta mora judicial en el trámite de la petición de 30 de septiembre de 2025.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela interpuesta por la E.S.E. Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes, respecto de los cargos formulados contra las providencias de 18 de junio de 2024 y 29 de abril de 2025, dictadas por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera.
SEGUNDO: NEGAR el amparo solicitado por la supuesta mora judicial en el trámite de la solicitud presentada el 30 de septiembre de 2025.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: En caso de que no sea impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Accionante: E.S.E. Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-06366-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx