CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: MEDIO DE CONTROLDENULIDADY RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00939-01 Actor: AUGUSTO ENRIQUE MAINERO ROMÁN Asunto: Resuelve recurso de apelación contra auto.
AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho decide el recurso de apelación interpuesto por el señor AUGUSTO ENRIQUE MAINERO ROMÁN contra el auto de 13 de diciembre de 2024, proferido por la SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN “B”, DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA1, por medio del cual denegó el decreto de unas pruebas testimoniales y un interrogatorio de parte.
I-.
ANTECEDENTES El señor AUGUSTO ENRIQUE MAINERO ROMÁN, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, 1 En adelante, el Tribunal. 2 En adelante CPACA. 2 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00939-01 Actor: AUGUSTO ENRIQUE MAINERO ROMÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presentó demanda ante el Tribunal tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los autos núms. 1387 de 5 de agosto de 2022, 1785 de 10 de noviembre de 2022 y ORD801119-202-2022 de 27 de diciembre de 2022, por medio de los cuales se declaró responsable fiscalmente al actor, expedidos por la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.
El actor con la demanda solicitó como pruebas, entre otras: “[…] • Testimoniales 1. El representante legal de CONVIAL para la época en que se practique la prueba solicitada, para que manifieste lo que le conste acerca de los pagos realizados en el marco del Contrato de Concesión VAL-0868804, concretamente lo que se refiere al Adicional No. 18 y la forma en que fue llevado el proceso de responsabilidad fiscal 1901.
La persona que obre como representante legal de CONVIAL podrá ubicarse en la Carrera 11 #86-32 oficina 304, Bogotá D.C. Correo electrónico info@qnabogados.com 2. La señora Judith Pinedo, identificada con cédula de ciudadanía No. 45.430.423, ex alcaldesa de Cartagena vinculada al Proceso de Responsabilidad Fiscal 1901, para que manifieste lo que conoce acerca del Contrato de Concesión VAL-0868804 y el proceso de responsabilidad fiscal 1901.
La señora Judith Pinedo podrá ubicarse en la Carrera 11 #86-32 oficina 304, Bogotá D.C. Correo electrónico info@qnabogados.com […]” Posteriormente, con la reforma de la demanda pidió que se decretara como prueba su declaración de parte con la finalidad de que 3 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00939-01 Actor: AUGUSTO ENRIQUE MAINERO ROMÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expusiera “lo que conoce acerca del Contrato de Concesión VAL- 0868804 y el proceso de responsabilidad fiscal 1901, así como de los demás hechos objeto de este proceso.
Además, para que declare acerca de los daños que le fueron causados con la condena impuesta por la Contraloría General de la República”. II-.
FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal, mediante auto de 13 de diciembre de 2024, prescindió de realizar la audiencia inicial establecida en el artículo 180 del CPACA, fijó el litigio y denegó las pruebas testimoniales y el interrogatorio de parte solicitadas por la parte actora. Indicó que no había lugar a decretar los testimonios y el interrogatorio de parte solicitados, habida cuenta que lo que se pretendía probar con ellos se encontraba acreditado en las pruebas documentales aportadas por las partes y en los antecedentes administrativos de los actos demandados.
III-.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO La parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de súplica contra el auto de 13 de diciembre de 2024, con el propósito de que se decreten las pruebas testimoniales y el interrogatorio de 4 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00939-01 Actor: AUGUSTO ENRIQUE MAINERO ROMÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co parte solicitadas con la demanda y su reforma, por los siguientes motivos: Señaló que debía decretarse como prueba su declaración de parte, habida cuenta que ésta permite comprender las circunstancias fácticas ocurridas en el marco de las actividades de supervisión e interventoría realizadas por la EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE BOLÍVAR – EDURBE sobre el Contrato de Concesión núm. VAL-0868804 que dieron origen al proceso de responsabilidad fiscal que culminó con la expedición de los actos aquí demandados.
Indicó que su declaración era determinante para entender que los argumentos de defensa que expuso en el escrito de descargos tenían como finalidad demostrar que no se había consolidado el supuesto daño que buscaba investigar la Contraloría. Manifestó que en el procedimiento administrativo se valoró indebidamente las pruebas que aportó con la finalidad de desestimar la existencia del daño alegado por la demandada.
Señaló que era necesaria su declaración para dar claridad sobre los daños y perjuicios causados por la anotación en el boletín de responsables fiscales. 5 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00939-01 Actor: AUGUSTO ENRIQUE MAINERO ROMÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que debían decretarse los testimonios pedidos, toda vez que su finalidad era “aclarar si efectivamente los actos administrativos que declararon fiscalmente responsable al señor MAINERO ROMÁN estuvieron viciados de nulidad por infracción a las normas en que debieron fundarse, por desconocimiento de audiencia y de defensa y por haberse proferido con falsa motivación”.
Señaló que los testimonios solicitados eran útiles para establecer cuáles eran las verdaderas motivaciones de la demandada para expedir los actos acusados. III.2. El Tribunal, mediante providencia de 18 de noviembre de 2024, no repuso la decisión recurrida y concedió la alzada. IV.- CONSIDERACIONES DEL DESPACHO Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 2433, numeral 7, y 1254, numeral 3, del CPACA, contra el auto que deniega el decreto o práctica de pruebas procede el recurso de apelación y el competente para resolverlo es el magistrado ponente del proceso. 3 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021 4 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. 6 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00939-01 Actor: AUGUSTO ENRIQUE MAINERO ROMÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Caso concreto En el presente caso el Tribunal denegó las pruebas testimoniales y el interrogatorio de parte solicitadas por la parte actora, por considerar que lo que se pretendía probar con dichos medios de prueba, se encontraba acreditado en las pruebas documentales aportadas por las partes y en los antecedentes administrativos de los actos demandados.
Por su parte, el actor estima que debe revocarse la decisión del Tribunal debido a que, a su juicio, su declaración es determinante para establecer los hechos relacionados con la presunta ocurrencia del daño, con fundamento en el que fue declarado responsable fiscalmente, y establecer los perjuicios que le fueron ocasionados por haber sido inscrito en el boletín de responsables fiscales, mientras que los testimonios del representante legal de CONVIAL y de la señora JUDITH PINEDO, son útiles para establecer la verdadera motivación de los actos demandados.
Teniendo en cuenta lo anterior, el Despacho advierte lo siguiente: En tratándose del régimen probatorio en los procesos que se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el 7 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00939-01 Actor: AUGUSTO ENRIQUE MAINERO ROMÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 2115 del CPACA prevé que en lo no regulado directamente por dicho estatuto procesal se aplicarán las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy CGP.
Por su parte, el CGP en materia de pruebas establece como disposiciones generales la necesidad de la prueba, los medios de prueba, la carga de la prueba y el rechazo in limine de las pruebas ilícitas, las notoriamente impertinentes, las inconducentes y las manifiestamente superfluas, en los siguientes términos: “[…]
ARTÍCULO 164. NECESIDAD DE LA PRUEBA. Toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso. Las pruebas obtenidas con violación del debido proceso son nulas de pleno derecho.
ARTÍCULO 165. MEDIOS DE PRUEBA. Son medios de prueba la declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios, los informes y cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del juez. El juez practicará las pruebas no previstas en este código de acuerdo con las disposiciones que regulen medios semejantes o según su prudente juicio, preservando los principios y garantías constitucionales. […]
ARTÍCULO 167. CARGA DE LA PRUEBA. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las 5 “[…]
ARTÍCULO 211. RÉGIMEN PROBATORIO. En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en lo que no esté expresamente regulado en este Código, se aplicarán en materia probatoria las normas del Código de Procedimiento Civil […]”. 8 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00939-01 Actor: AUGUSTO ENRIQUE MAINERO ROMÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.
La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares.
Cuando el juez adopte esta decisión, que será susceptible de recurso, otorgará a la parte correspondiente el término necesario para aportar o solicitar la respectiva prueba, la cual se someterá a las reglas de contradicción previstas en este código. Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba.
ARTÍCULO 168. RECHAZO DE PLANO. El juez rechazará, mediante providencia motivada, las pruebas ilícitas, las notoriamente impertinentes, las inconducentes y las manifiestamente superfluas o inútiles […]”. La conducencia consiste en que el medio probatorio propuesto sea adecuado para demostrar el hecho; la pertinencia se fundamenta en que el hecho a demostrar tenga relación con el litigio; y la utilidad, en que el hecho a demostrar con la prueba no esté suficientemente acreditado con otra.
Además de lo anterior, deben estar permitidas por la ley. Sobre este particular, esta Corporación6 ha sostenido lo siguiente: 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de 7 de marzo de 2019, C.P. Alberto Yepes Barreiro, número único de radicación 11001-03-28-000-2018-00100-00 (acumulado 2018-00096-00 y 2018-00088-00). 9 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00939-01 Actor: AUGUSTO ENRIQUE MAINERO ROMÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Conducencia: se refiere a aquellos medios aptos o idóneos para probar o establecer determinada circunstancia fáctica7.
Un ejemplo ilustrará mejor el asunto: el registro civil es una prueba conducente para probar el parentesco. Pertinencia: Según esta característica la prueba debe estar referida al objeto del proceso y versar sobre los hechos que conciernan al debate8, es decir, debe tener conexión directa con el problema jurídico a resolver. Utilidad: atañe al aporte o contribución que determinado medio de convicción pueda aportar al proceso, y por ende, a la resolución del litigio.
Por ello, la doctrina ha entendido que con esta característica se alude “al poder enriquecedor del convencimiento del juez que determinada prueba conlleva9[…]”. Descendiendo al caso concreto el Despacho considera que los testimonios y la declaración del actor, pedidos como prueba por la parte actora resultan innecesarios para acreditar los hechos relacionados con el proceso de responsabilidad fiscal objeto de controversia, habida cuenta que de la revisión de la demanda y su reforma se evidencia que las pruebas documentales aportadas al proceso y los antecedentes administrativos de los actos acusados, en especial aquellos correspondientes a los autos de apertura, de imputación y las resoluciones aquí demandadas, son suficientes para verificar lo que se pretende demostrar con dichas pruebas, esto es, si el actor fue declarado responsable fiscalmente sin que existiera certeza sobre el daño imputado, si dentro de los actos acusados se estudiaron reproches no incluidos en el auto de imputación, si se 7 LÓPEZ BLANCO, ob cit.
Pág. 108 8 LÓPEZ BLANCO, ob cit. Pág. 110. 9 LÓPEZ BLANCO, ob cit. Pág. 112. 10 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00939-01 Actor: AUGUSTO ENRIQUE MAINERO ROMÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co trasgredió el principio de congruencia en el caso concreto y si se dejaron de valorar las pruebas aportadas al proceso relacionadas con el pago no de la interventoría allí mencionada y todos argumentos expuestos por la parte actora en el concepto de violación. Ahora, en lo que tiene que ver con la declaración del actor con la finalidad de demostrar los daños que le fueron causados con ocasión de la ejecución de los actos demandados, se advierte que la prueba también es innecesaria, toda vez que sus pretensiones de restablecimiento del derecho de contenido económico pueden verificarse con los elementos probatorios aportados al proceso y con las manifestaciones efectuadas en la demanda y su reforma.
Así las cosas, se confirmará la decisión recurrida, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva del presente proveído. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 13 de diciembre de 2024, proferido por la SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN “B”, DEL 11 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2023-00939-01 Actor: AUGUSTO ENRIQUE MAINERO ROMÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen para que continúe con el trámite pertinente, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera