CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá D.C., cinco (5) de noviembre de 2025. Número único: 11001-03-06-000-2025-00388-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y Ministerio de Salud y Protección Social.
Asunto: autoridad administrativa competente para conocer de una solicitud de pago de cuotas partes pensionales de los tiempos laborados en una entidad. Abstención por inexistencia de conflicto de competencias. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia conferida por el artículo 39 y de la función prevista en el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. Conforme a los documentos e información que obran en el expediente, el señor Jaime Enrique Verastegui García trabajó en las siguientes entidades públicas, durante los periodos que se señalan a continuación1: Entidad Desde Hasta Total en días Departamento de Cundinamarca 13 de marzo de 1959 1° de agosto de 1960 31 de julio de 1960 30 de marzo de 1962 1.097 Ministerio de Salud 31 de marzo de 1962 31 de enero de 1963 300 Departamento del Tolima (3 horas diarias) 1° de febrero de 1963 31 de marzo de 1964 426 1 Samai, expediente digital, índice 12, documento 41RECIBEMEMORIAL_14CC120471_JAIMEENRI(.zip), antecedentes folios 5 al 6.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00388-00 1° de septiembre de 1964 30 de abril de 1965 Instituto de Seguros Sociales (2 y 4 horas diarias respectivamente) 1° de diciembre de 1970 17 de abril de 1978 16 de abril de 1978 11 de octubre de 1981 2.070 Universidad Distrital Francisco José de Caldas 13 de febrero de 1982 7 de enero de 1983 323 2.
De acuerdo con el registro civil de defunción con indicativo serial núm. 34383862, el señor Verastegui García falleció el 22 de febrero de 1999. 3. Mediante la Resolución núm. 429 del 12 de diciembre de 20013, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas en cumplimiento de una sentencia4, ordenó pagar una pensión de jubilación al señor Jaime Enrique Verastegui García; sin embargo, con ocasión a su muerte, en la resolución se resolvió reconocer en favor de la señora Teresa Perdomo de Verastegui, en calidad de cónyuge supérstite, el derecho a sustitución pensional, ordenando pagar la sustitución de mesada pensional a partir del 22 de febrero de 1999.
En el artículo cuarto de la resolución en mención, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas dispuso poner en conocimiento de las entidades que están obligadas a la cuota parte de la pensión reconocida en la proporción que les corresponda: ARTICULO 4°: Poner en conocimiento de las siguientes entidades, las cuales están obligadas a la cuota parte de la pensión reconocida, en la cantidad proporcional que les corresponda, a prorrata del tiempo de servicios prestados por Dr. JAIME ENRIQUE VERASTEGUI (q.e.p.d).
PARAGRAFO UNO: La Universidad Distrital Francisco José de Caldas, cancelará la totalidad de la mesada pensional y repetirá contra el Departamento de Cundinamarca por cuanto cotizó un total de 1097 días, por indexación la suma de VEINTICUATRO MILLONES CUARENTA Y CINCO MIL CUATROCIENTOS TREINTA PESOS ($24.045.430) M/cte.
PARAGRAFO DOS: La Universidad Distrital Francisco José de Caldas, cancelará la totalidad de la mesada pensional y repetirá contra el Ministerio de Salud por cuanto cotizó un total de 300 días, por indexación la suma de seis millones quinientos setenta y cinco mil setecientos sesenta y ocho pesos ($5.575.778) M/cte. 2 Samai, expediente digital, índice 12, documento 41RECIBEMEMORIAL_14CC120471_JAIMEENRI(.zip), antecedentes folio 2. 3 Samai, expediente digital, índice 12, documento 41RECIBEMEMORIAL_14CC120471_JAIMEENRI(.zip), antecedentes folios 4 al 9. 4 Sentencia del 22 de marzo de 2001 proferida por el Consejo de Estado- Sección Segunda- Subsección A, radicado 25000-23-25-000-044441-01, por medio de la cual se ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación al señor Jaime Enrique Verastegui García. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00388-00 PARAGRAFO TRES: La Universidad Distrital Francisco José de Caldas, cancelará la totalidad de la mesada pensional y repetirá contra el Departamento del Tolima por cuanto cotizó un total de 5919 días, por indexación la suma de ciento veintinueve millones setecientos cuarenta mil ciento nueve pesos ($129.740.109) M/cte.
PARAGRAFO CUARTO: La Universidad Distrital Francisco José de Caldas, cancelará la totalidad de la mesada pensional y repetirá contra el Instituto de Seguro Social por cuanto cotizó 2070 días, por indexación la suma de cuarenta y cinco millones trescientos setenta y dos mil ochocientos setenta y dos pesos ($45.372.872) M/cte. 4. En el citado acto administrativo se señaló que la pensión quedaría a cargo de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas y esta a su vez repetiría contra el departamento de Cundinamarca, el Ministerio de Salud, el departamento del Tolima y el Instituto de Seguro Social. 5.
La Caja Nacional de Previsión Social (en adelante Cajanal), a través de la Resolución núm. 20159 del 25 de julio de 20025, aceptó la cuota parte pensional a su cargo, así: […] en cuantía de TREINTA Y SIETE MIL NOVECIENTOS DIEZ Y SEIS [sic] PESOS CON CERO CENTAVOS $37,916.00, mensuales y proporcionales a 300 días, laborados por el señor(a) VERASTEGUI GARCIA JAIME ENRIQUE, ya identificado(a) en favor de la señora TERESA PERDOMO DE VERASTEGUI ya identificada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. Efectiva a partir de el [sic] 23 de febrero de 1.999 día siguiente al fallecimiento del causante. 6.
Posteriormente, a través del auto núm. 113767 de 2022, Cajanal aclaró el artículo 1° de la Resolución núm. 20159 del 25 de julio de 2002, en el sentido de indicar que la fecha de efectividad de la cuota parte pensional era a partir del 22 de abril de 1993, lo anterior de conformidad a lo ordenado en la sentencia del 22 de marzo de 2001 proferida por Consejo de Estado- Sección Segunda- Subsección A6. 7.
Mediante la Resolución núm. 020 del 10 de febrero de 20037, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas aclaró el art. 1° de la Resolución núm. 429 de diciembre 4 de 2001, en el sentido de indicar que el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de la señora Teresa Perdomo de Verastegui era a partir del fallecimiento del señor Verastegui, es decir, desde el 22 de febrero de 1999, y que el monto de la mesada pensional que se reconoció correspondió al año 2001, fecha en la que se profirió el fallo que ordenó el reconocimiento de la pensión. 5 Samai, expediente digital, índice 12, documento 41RECIBEMEMORIAL_14CC120471_JAIMEENRI(.zip), antecedentes folios 10 y 11. 6 Samai, expediente digital, índice 12, documento 41RECIBEMEMORIAL_14CC120471_JAIMEENRI(.zip), antecedentes folio 12. 7 Samai, expediente digital, índice 12, documento 41RECIBEMEMORIAL_14CC120471_JAIMEENRI(.zip), antecedentes folio 13.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00388-00 Adicionalmente, a través de la Resolución núm. 0037 del 17 de febrero de 20038, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas dejó sin efectos el art. 1° de la Resolución núm. 429 de 2001 y reconoció a la señora Teresa Perdomo de Verastegui, en calidad de cónyuge supérstite el derecho a la pensión de sobrevivientes. 8.
A través del oficio núm. CCP-057/2004 del 2 de septiembre de 20049, con ocasión a las modificaciones efectuadas a la Resolución núm. 429 del 12 de diciembre de 2001, el gerente del Fondo de Pensiones de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas solicitó a Cajanal lo siguiente: […] la modificación de la Resolución de aceptación No. 20159 del 25 de julio de 2002, por medio de la cual CAJANAL ACEPTA LA CUOTA PARTE PENSIONAL por el tiempo laborado, por el señor JAIME ENRIQUE VERASTEQUI (Q.E.P.D) en el Ministerio de Salud, adscrito a esa dependencia, adicionando, lo correspondiente al tiempo laborado en la Secretaria de Salud del Departamento del Tolima. 9.
Por medio de la Resolución núm. 260 del 27 de octubre de 200410, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas aclaró que las cuotas partes pensionales del tiempo servido por el señor Verastegui García en el Ministerio de Salud y en el departamento del Tolima «será reconocida por la Caja Nacional de Previsión, sobre un total de 6.645 días, en un porcentaje equivalente a 65.56% de la cuota parte de la mesada pensional, en cuantía de $444.705 pesos mcte». 10.
A través de la Resolución núm. 2266 del 14 de diciembre de 201211, el liquidador de la extinta Cajanal EICE aceptó la reclamación presentada por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, por concepto de recobro de cuotas partes pensionales, así:
ARTÍCULO PRIMERO: RECONOCER Y ADMITIR PARCIALMENTE los derechos de recobro por concepto de cuotas partes pensionales reclamados oportunamente por las entidades que se encuentran relacionadas en los anexos del presente Acto Administrativo que se indican a continuación, de acuerdo con las consideraciones efectuadas en la parte motiva del mismo. […].
ARTÍCULO TERCERO: El pago de los créditos reconocidos a través del presente acto administrativo estará a cargo de FOPEP, y no con cargo a los activos que conforman la masa de la liquidación, ello sin perjuicio de que 8 Samai, expediente digital, índice 12, documento 41RECIBEMEMORIAL_14CC120471_JAIMEENRI(.zip), antecedentes folio 14. 9 Samai, expediente digital, índice 12, documento 41RECIBEMEMORIAL_14CC120471_JAIMEENRI(.zip), antecedentes folios 18 y 19. 10 Samai, expediente digital, índice 12, documento 41RECIBEMEMORIAL_14CC120471_JAIMEENRI(.zip), antecedentes folios 16 al 20. 11 Samai, expediente digital, índice 11, documento 38_MemorialWeb_Respuesta- Resolucion22662012(.pdf).
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00388-00 posteriormente, el Liquidador ordene la compensación de las sumas adeudadas a la entidad en liquidación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo. [Resalta la Sala]. 11. En el anexo 47 de la mencionada resolución se relacionan las cuotas partes pensionales reconocidas por el liquidador de la extinta Cajanal EICE; sin embargo, no se evidencia el nombre del señor Jaime Enrique Verastegui García ni de la señora Teresa Perdomo de Verastegui, en calidad de cónyuge supérstite12. 12.
Posteriormente, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas expidió la siguiente cuenta de cobro a nombre del Ministerio de Salud y Protección Social, recibida a través de los radicados núms. 202142301206552 y 20214230120713: Núm. de cuenta Fecha Periodo que se reclama 42914 5 de octubre de 2020 Del 22 de abril de 1993 al 31 de diciembre de 2018 13.
La Universidad Distrital Francisco José de Caldas indicó que el Ministerio de Salud y Protección Social respondió reiteradamente que: […] de conformidad con el Decreto 1222 de 2013, la competencia asignada al Ministerio de Salud y Protección Social, derivada de la calidad de fideicomitente, se atribuye exclusivamente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP en una posición activa frente a los procesos de jurisdicción coactiva que al momento de culminación del proceso liquidatario de la extinta CAJANAL EICE hubiere adelantado la entidad respecto de las solicitudes radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011, fecha en la cual fue expedido el Decreto 4269 de 2011 y fecha establecida para el traslado efectivo de la competencia de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines (reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas)15. 14.
Debido a lo anterior, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas realizó el traslado de la solicitud del cobro a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), mediante Oficio núm. 202120050243661216. 15. El 26 de octubre de 2021, mediante Oficio núm. 2021142002963361, la UGPP rechazó y corrió traslado al Ministerio de Salud y Protección Social de las cuentas de cobro, argumentando que la gestión de esos pagos no es competencia de la Unidad17. 12 Samai, expediente digital, índice 11, documento 39_MemorialWeb_Respuesta-ANEXO47(.pdf). 13 Expediente digital. 37RECIBEMEMORIAL_reinaldoromeroCE1(.pdf). 14 Samai, expediente digital, índice 12, documento 41RECIBEMEMORIAL_14CC120471_JAIMEENRI(.zip), carpeta cuenta de cobro. 15 Samai, expediente digital, índice 2, documento 11ED_11Oficioasesorajurid(.pdf). 16 Samai, expediente digital, índice 2, documento 11ED_11Oficioasesorajurid(.pdf). 17 Samai, expediente digital, índice 2, documento 12ED_12OficioUGPP14202021(.pdf).
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00388-00 16. En razón al traslado que hizo la UGPP de las cuentas de cobro por concepto de cuota parte al Ministerio de Salud y Protección Social, dicho ente ministerial reiteró mediante el oficio núm. 202311802113921 del 13 de octubre de 2023 que no realizará ningún trámite relacionado con las cuentas aportadas ni con el pago de las cuotas partes de la extinta CAJANAL EICE, ni asumirá ninguna obligación que de allí se desprenda, así como tampoco acepta las cuotas consultadas18.
Adicionalmente, señaló a la UGPP como sucesor procesal de la liquidada Caja en lo relacionado con las cuotas partes pensionales pasivas y solicitó dar por terminados los procesos de cobro adelantados su contra. 17. En consecuencia, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, al no obtener el pago de las obligaciones por parte de ninguna de las entidades a las cuales envió las cuentas de cobro, decretó finalizada la etapa de cobro persuasivo y a través del Auto núm. 21 del 9 de septiembre de 202419 libró mandamiento de pago por la vía de cobro coactivo a su favor y en contra del Ministerio de Salud y Protección Social. 18.
Mediante oficio del 19 de mayo de 202520, el jefe de la oficina asesora jurídica de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil resolver el conflicto negativo de competencias administrativas presentado entre la UGPP y el Ministerio de Salud y Protección Social, con el fin de que se determine la autoridad competente para el pago de las cuotas partes pensionales a cargo de la extinta Cajanal, dentro de las cuales se encuentran las del señor Jaime Enrique Verastegui García, actualmente en favor de su cónyuge supérstite, señora Teresa Perdomo de Verastegui.
II. ACTUACIÓN PROCESAL El 1 de agosto del 202521, dentro del conflicto de competencia radicado núm. 11001-03- 06-000-2024-000286-00 la magistrada María del Pilar Bahamón Falla, a través de auto, ordenó individualizar los conflictos de competencia derivados del listado contenido en el escrito presentado por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, de manera que exista un expediente por cada uno de los beneficiarios del reconocimiento y pago de la pensión señalados en el mismo.
Por tanto, se asignó un número de radicación a cada uno de los expedientes y fueron sometidos a reparto. La actuación del señor Jaime Enrique Verastegui García se repartió al despacho del magistrado John Jairo Morales Alzate el 22 de agosto de 2025. 18 Samai, expediente digital, índice 2, documento 10ED_10minsaludrespuestac(.pdf). 19 Samai, expediente digital, índice 12, documento 41RECIBEMEMORIAL_14CC120471_JAIMEENRI(.zip), documento 5.
AUTO NRO. 21 MANDAMIENTO DE PAGO CAJANAL 1. 20 Samai, expediente digital, índice 2, documento 2ED_02SOLICITUDCONFLICTO(.pdf). 21 Samai, expediente digital, índice 2, documento 19ED_19Autoparamejor_Soli(.pdf). Radicación: 11001-03-06-000-2025-00388-00 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, el 13 de agosto del 2025 se fijó edicto núm. 36122 en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días, contados desde el 14 al 21 de agosto de 2025, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto.
Consta que se comunicó la actuación, por conducto de la Secretaría de la Sala, a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y al señor Jaime Enrique Verastegui García23.
Obra informe secretarial del 22 de agosto del 202524, en el que la Secretaría de la Sala indica que, dentro del término de fijación del edicto, el Ministerio de Salud y Protección Social presentó consideraciones, mientras que, las autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. Mediante el auto del 4 de septiembre de 202525 el despacho ponente solicitó a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas y al Ministerio de Salud y Protección Social información y documentos relevantes para resolver el presente conflicto de competencias.
En informe secretarial del 12 de septiembre de 202526, se comunicó al despacho que, vencido el término concedido por el auto mencionado, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Universidad Distrital Francisco José de Caldas enviaron memoriales. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)27 Esta autoridad no presentó escrito de alegatos; sin embargo, sus argumentos pueden extraerse del oficio núm. 2021142002963361 del 26 de octubre de 2021, mediante el cual la unidad traslada por competencia al Ministerio de Salud y Protección Social las cuentas de cobro.
En dicha comunicación sostuvo que, luego de la liquidación de Cajanal, ella únicamente asumía la gestión y pago de las cuotas partes consultadas o causadas a partir del 8 de noviembre de 2011, en los términos del art. 2° del Decreto 1222 de 2013, mientras que, 22 Samai, expediente digital, índice 3, documento 25POREDICTO_24Edicto(.pdf). 23 Samai, expediente digital, índice 2, documento 24ED_26Informecomunicacio(.pdf). 24 Samai, expediente digital, índice 6. 25 Samai, expediente digital, índice 7. 26 Samai, expediente digital, índice 13. 27 Samai, expediente digital, índice 2, documento 12ED_12OficioUGPP14202021(.pdf).
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00388-00 tratándose de las cuotas partes por cobrar o por pagar causadas o consultadas antes del 8 de noviembre de 2011, estaban a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social. Así las cosas, concluyó que: […] de la revisión de los documentos remitidos, se pudo establecer que la solicitud presentada por UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSE DE CALDAS, contiene obligaciones a cargo de la extinta CAJANAL, causadas en una fecha posterior a la asunción de funciones pensionales por parte de la Unidad, frente a las cuales no somos competentes. 2.
Ministerio de Salud y Protección Social Mediante memoriales del 3 de junio28 y del 19 de agosto29 de 2025, el Ministerio de Salud y Protección Social presentó escrito de consideraciones en el que sostuvo que, atendiendo a lo dispuesto en el Decreto 1222 de 2013 y la distribución de funciones consignada en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, le corresponde a la UGPP asumir las obligaciones de carácter misional de la extinta Cajanal, incluidas la aceptación y pago de cuotas partes pensionales, aun cuando se trate de solicitudes radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011.
Adicionalmente, puso de presente que, mediante el concepto 2417 del 12 de noviembre de 2019, la Sala determinó que: […] de conformidad con el Decreto 1222 de 2013 y el criterio general de distribución de funciones contenido en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP es la competente para asumir las obligaciones de carácter misional de la extinta Cajanal, incluidas la aceptación y pago de cuotas partes pensionales, aun cuando se trate de solicitudes radicadas antes del 8 de noviembre de 2011, pues no existe norma en el ordenamiento jurídico que atribuya la función al Ministerio de Salud y Protección Social. 3.
Universidad Distrital Francisco José de Caldas30 No presentó consideraciones. No obstante, sus argumentos pueden extraerse de la solicitud que hizo para que se dirima el conflicto de competencias administrativas, en la cual indica que «la Universidad Distrital ha agotado todas las actuaciones pertinentes y procedentes en la instancia persuasiva para resolver de fondo el asunto y lograr que las entidades precitadas asumieran el pago de las cuotas partes reconocidas con anterioridad 28 Samai, expediente digital, índice 2, documento 15ED_15NTERVENCIONCONFLIC(.pdf). 29 Samai, expediente digital, índice 5. 30 Samai, expediente digital, índice 2, documento 2ED_02SOLICITUDCONFLICTO(.pdf).
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00388-00 al 8 de noviembre de 2011, sin que a la fecha se hubiere hecho efectivo el pago de la obligación por parte de estas». IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
Adicionalmente, la Sala ha señalado que, sin perjuicio de que se cumplan los parámetros anteriores, en términos generales: a) los conflictos de competencias administrativas que le corresponde dirimir son aquellos que se presentan entre diferentes entidades, lo cual excluye aquellos que ocurran entre funcionarios o dependencias de una misma entidad31; b) no puede haber conflicto de competencia administrativa cuando la respectiva actuación ha terminado mediante la expedición de un acto administrativo definitivo y en firme32; y c) no es posible «dirimir conflicto de competencia en casos en los cuales los asuntos puestos a su consideración están sometidos a una decisión judicial»33, así como cuando ya ha habido un pronunciamiento judicial acerca de la legalidad del acto administrativo34.
También ha señalado la Sala que no procede la resolución de conflictos de competencias administrativas cuando existe un procedimiento administrativo de cobro coactivo35; además ha dicho que, cuando el conflicto se suscita inicialmente, pero luego desaparece o es superado, no es procedente emitir un pronunciamiento de fondo. En este caso concreto, la Sala se abstendrá de emitir un pronunciamiento de fondo, debido a que actualmente existen varios actos administrativos definitivos y en firme que 31 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 10 de marzo de 2011. Radicado núm. 11001-03-06-000-2011-00013-00. 32 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 27 de julio de 2021. Radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00070-00. 33 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 27 de enero de 2021. Radicado. 11001- 03-06-000-2020-00241-00. 34 Ver, entre otras, las Decisiones del 30 de enero de 2019 y del 21 de abril de 2020.
Radicados 11001-03- 06-000-2018-00227-00 y 11001-03-06-000-2019-00176-00, respectivamente. 35 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 29 de abril de 2008. Radicado 11001- 03-06-000-2008-00028-00. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00388-00 dieron origen a un procedimiento de cobro coactivo por parte de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, le cual se encuentra en curso, como se analizará más adelante. 2.
Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva36. 3.
El caso concreto Revisados los antecedentes del caso, así como los documentos que obran en el expediente y los planteamientos realizados por las autoridades involucradas, se concluye que en el presente asunto no existe un conflicto de competencias administrativas que le corresponda resolver a la Sala de Consulta y Servicio Civil, por las razones que se explican a continuación: i) La Universidad Distrital Francisco José de Caldas, mediante Resolución núm. 429 del 12 de diciembre de 2001, en cumplimiento de una sentencia37, ordenó pagar una pensión de jubilación al señor Jaime Enrique Verastegui; sin embargo, con ocasión de su muerte, en la resolución se resolvió reconocer en favor de la señora Teresa Perdomo de Verastegui, en calidad de cónyuge supérstite, el derecho a sustitución pensional.
Dicha resolución de reconocimiento pensional fue modificada mediante la Resolución núm. 0037 del 17 de febrero de 2003, en el sentido de reconocer a la señora Teresa Perdomo de Verastegui, en calidad de cónyuge supérstite, el derecho a la pensión de sobrevivientes que le correspondió por la muerte del señor Jaime Enrique Verastegui García. ii) Mediante la Resolución núm. 20159 del 25 de julio de 2002, Cajanal aceptó la cuota parte pensional a su cargo correspondiente a 300 días laborados por el señor Jaime Enrique Verastegui García. iii) Con fundamento en los actos administrativos en los que consta el reconocimiento del derecho a favor de la señora Teresa Perdomo de Verastegui, en calidad de cónyuge supérstite del señor Jaime Enrique Verastegui García, y la cuenta de cobro núm. 429, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, mediante el auto núm. 21 del 9 de 36 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. 37 Sentencia del 22 de marzo de 2001 proferida por el Consejo de Estado- Sección Segunda- Subsección A, radicado 25000-23-25-000-044441-01, por medio de la cual se ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación al señor Jaime Enrique Verastegui García. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00388-00 septiembre de 2024, libró mandamiento de pago en contra del Ministerio de Salud y Protección Social. iv) De conformidad con lo anterior, la Sala observa que no es posible emitir un pronunciamiento de fondo, toda vez que existen unos actos administrativos que contienen una obligación clara, expresa y actualmente exigible, con base en los cuales la Universidad Distrital Francisco José de Caldas libró mandamiento de pago por vía de procedimiento administrativo de cobro coactivo contra el Ministerio de Salud y Protección Social, en los que, expresamente, se señala la autoridad que debe pagar las cuentas de cobro y con los que se pretende el recobro de la cuota parte pensional del señor Jaime Enrique Verastegui García. v) Cabe anotar que, si bien el mandamiento de pago es un acto de trámite que permite dar inicio al procedimiento administrativo de cobro coactivo y, teniendo en cuenta su naturaleza jurídica, no es pasible de ser enjuiciado, lo cierto es que en dicho procedimiento, las partes sí pueden controvertir las decisiones que se adopten y, además, impugnar en sede judicial los actos administrativos a los que se hace mención en el artículo 101 del CPACA38, en concordancia con el artículo 835 del Estatuto Tributario39.
En efecto, aunque la orden de pagar el monto de las obligaciones pendientes que son de carácter fiscal, contenidas en documentos que sirven de título ejecutivo, no es un acto susceptible de control directamente ante la jurisdicción, sí es un acto de ejecución, sobre el cual la parte ejecutada puede ejercer su derecho de contradicción y defensa, de manera especial, pues contra él se pueden proponer las excepciones de que trata el artículo 831 del Estatuto Tributario, en el término legal40. 38 ARTÍCULO 101.
CONTROL JURISDICCIONAL. Sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos de la Parte Segunda de este Código, los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito. //La admisión de la demanda contra los anteriores actos o contra el que constituye el título ejecutivo no suspende el procedimiento de cobro coactivo.
Únicamente habrá lugar a la suspensión del procedimiento administrativo de cobro coactivo://1. Cuando el acto administrativo que constituye el título ejecutivo haya sido suspendido provisionalmente por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y//2. A solicitud del ejecutado, cuando proferido el acto que decida las excepciones o el que ordene seguir adelante la ejecución, según el caso, esté pendiente el resultado de un proceso contencioso administrativo de nulidad contra el título ejecutivo, salvo lo dispuesto en leyes especiales.
Esta suspensión no dará lugar al levantamiento de medidas cautelares, ni impide el decreto y práctica de medidas cautelares. //PARÁGRAFO. Los procesos judiciales contra los actos administrativos proferidos en el procedimiento administrativo de cobro coactivo tendrán prelación, sin perjuicio de la que corresponda, según la Constitución Política y otras leyes para otros procesos. 39 ARTICULO 835.
INTERVENCIÓN DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso - Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción. 40 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 20 de septiembre de 2017, Exp. 21693.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00388-00 Ahora bien, en el curso del procedimiento de cobro coactivo se pueden proferir otros actos que sí son objeto de ser controvertidos a través de los medios de control previstos en el CPACA. Es así que en los términos del artículo 835 del Estatuto Tributario, de los actos proferidos en el proceso de cobro coactivo que adelanta la administración sólo son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; sin embargo, la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha sostenido que la enunciación realizada en esta norma no es taxativa y en el proceso de cobro coactivo pueden existir otros actos que deciden cuestiones de fondo y que, por ende, tienen control judicial41. vi) Por otro lado, cabe anotar que los artículos 98 a 101 del CPACA regulan el procedimiento administrativo de cobro coactivo.
Así, conforme a estas normas, las entidades públicas deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo, y para tal efecto, están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes. Según dicha normativa, prestarán mérito ejecutivo para su cobro coactivo, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, entre otros documentos, todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de las entidades públicas la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley.
En cuanto al procedimiento que debe adelantarse en estos asuntos, el mismo se regula por las normas especiales, y para los aspectos no previstos, por el Estatuto Tributario, en cuanto fueren compatibles con esos regímenes, y, en su defecto, el Código General del Proceso, en lo relativo al proceso ejecutivo singular. vii) Ahora bien, en cuanto al control jurisdiccional de las decisiones que se adopten en dicho proceso, en los términos del artículo 101 del CPACA, sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito.
Los procesos judiciales contra los actos administrativos proferidos en el procedimiento administrativo de cobro coactivo tendrán prelación. viii) Conforme a lo anterior, la Sala concluye que la Universidad Distrital Francisco José de Caldas inició un procedimiento administrativo de cobro coactivo en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, actuación administrativa que pretende el pago de la cuenta 41 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencias del: 12 de noviembre de 2003, expediente 13294; del 27 de enero de 2005, expediente 14949; del 28 de junio de 2007, expediente 1539, C.P. y del 28 de agosto de 2013, expediente 18567.
Reiteración en Sentencia del 20 de septiembre de 2017, Exp. 21693. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00388-00 de cobro relativa a la cuota parte pensional correspondiente a la pensión otorgada al señor Jaime Enrique Verastegui García y que son objeto de discusión en el presente conflicto. El hecho mismo de que el asunto se encuentre en etapa de ejecución con base en unos actos administrativos en firme desvirtúa la posibilidad de que, argumentando un conflicto de competencias administrativas, se pretenda que esta Sala determine la autoridad competente para reconocer y pagar la cuota parte pensional correspondiente a la pensión otorgada al señor Jaime Enrique Verastegui García. Así las cosas, la Sala se abstendrá de decidir de fondo el presunto conflicto de competencias administrativas, en la medida en que no se cumple con uno de los requisitos que acrediten su existencia, referente a que la actuación administrativa se encuentre pendiente de tramitarse o resolverse.
Además, las partes cuentan con la posibilidad de controvertir las decisiones que se adopten en el curso del procedimiento de cobro coactivo, con las previsiones antes realizadas, en el marco del ordenamiento jurídico. En mérito de todo lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO. ABSTENERSE DE RESOLVER de fondo, por inexistencia de un presunto conflicto de competencias administrativas suscitado entre el Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las razones expuestas en esta decisión.
SEGUNDO: DEVOLVER el expediente a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas por ser la entidad que lo remitió.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, al Ministerio de Salud y Protección Social, y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
CUARTO: RECONOCER personería a la abogada Paola Andrea Álvarez Hurtado, identificada con cédula de ciudadanía núm. 36.068.972 de Neiva y tarjeta profesional núm. 152.235 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada del Ministerio de Salud y Protección Social.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00388-00 SEXTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.