REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-01866-01 Demandante: BLANCA ADIELA TORRES SIERRA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Y OTRO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL QUE CONDENÓ EN COSTAS EN PRIMERA INSTANCIA. SANCIÓN MORATORIA POR EL PAGO TARDÍO DE CESANTÍAS A DOCENTE OFICIAL AFILIADO A FOMAG.
SE CONFIRMA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE EL AMPARO POR EL INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD. Síntesis del caso: la demandante cuestionó la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que confirmó la decisión de negar las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el que buscó la nulidad de los actos administrativos que le negaron el reconocimiento y pago de la sanción moratoria y los perjuicios materiales por el pago tardío de los intereses a las cesantías.
A juicio de la demandante, esa providencia incurrió en desconocimiento del precedente judicial. Sin embargo, la Sala confirmará la decisión que declaró improcedente el amparo por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, por cuanto no hizo uso de los mecanismos judiciales que tenía a su disposición. La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia de 2 de mayo de 2025 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la cual se dispuso: “PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y gratuidad invocados por Blanca Adiela Torres Sierra, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.”.
(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI, índice 20, primera instancia- negrillas y mayúsculas del original). 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01866-01 Demandante: Blanca Adiela Torres Sierra Acción de tutela – Impugnación fallo I.
ANTECEDENTES 1. La demanda El 31 de marzo de 2025, Blanca Adiela Torres Sierra promovió proceso de acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca con el fin de que se protegieran sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y seguridad social y, por tanto, se accediera a las siguientes súplicas: “1.
Se declare que el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CARTAGO y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA mediante las decisiones adoptadas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho bajo No. 76147-33- 33-004-2023-00081-00/01, transgredieron los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, GRATUIDAD y ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA de la señora BLANCA ADIELA TORRES GARCÍA, habida cuenta que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y al precedente judicial del órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo. 2.
Como consecuencia de la declaración anterior, se solicita la realización de un nuevo examen sobre la procedencia de la condena en costas impuesta en el proceso ordinario, de acuerdo con la normatividad vigente y el precedente jurisprudencial vertical, con el fin de garantizar las garantías iusfundamentales de la accionante.”. (archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI, índice 2, primera instancia- mayúsculas y negrillas del original). 2.
Hechos Como fundamento fáctico de la acción ejercida la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) Es docente del departamento del Valle del Cauca y se encuentra afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -Fomag. 2) Mediante la Resolución no. VALLER2022000092 del 15 de septiembre de 2022, el Fomag le reconoció sus cesantías, las cuales se le pagaron solo hasta el 29 de septiembre de 2022. 3) Por lo anterior, solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y en reiterada jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado; sin embargo, el Fomag no respondió su petición. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01866-01 Demandante: Blanca Adiela Torres Sierra Acción de tutela – Impugnación fallo 4) Presentó demanda en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento del Valle del Cauca, en la que solicitó la nulidad del acto ficto que le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria y los perjuicios materiales por el pago tardío de las cesantías. 5) El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Cartago, mediante sentencia del 7 de junio de 2024, negó las pretensiones de la demanda, por cuanto se pagaron de forma oportuna las cesantías, pues, no transcurrieron más de 70 días hábiles desde la petición (22 de julio de 2022) hasta cuando se hizo el pago de ese concepto (9 de septiembre de 2022). 6) Además, condenó en costas a la parte demandante y fijó las agencias en derecho, que tasó en la suma equivalente al 4% del valor de las pretensiones. 7) Esa decisión fue apelada por la demandante, quien indicó que la solicitud de reconocimiento de cesantías parciales se presentó el 22 de julio de 2022, por lo que la entidad territorial tenía hasta el 16 de agosto de 2022 para hacer el pago; no obstante, el acto administrativo que resolvió la petición se notificó el 15 de septiembre del mismo año. 8) El Tribunal Administrativo del valle del Cauca resolvió la apelación en sentencia de 27 de septiembre de 20241, en la que confirmó la decisión de primera instancia2 y dispuso que no condenaba en costas en esa instancia. 3.
El fundamento de la vulneración La demandante señaló que las autoridades judiciales demandadas vulneraron sus derechos constitucionales fundamentales con ocasión de las providencias proferidas el 7 de junio de 2024 y el 27 de septiembre de 2024 por cuanto, a su juicio, desconoció una sentencia del Consejo de Estado3, a través de la que se unificó lo relacionado con la indemnización moratoria por pago tardío de las cesantías de los docentes afiliados al 1 Decisión que fue notificada por correo a las partes el 3 de octubre de 2024. 2 Porque, si bien el departamento del Valle del Cauca expidió el acto administrativo que reconoció unas cesantías definitivas por fuera del término de 15 días hábiles desde la petición, el pago de la prestación se realizó por parte del Fomag sin que se excedieran los 70 días hábiles. 3 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia de unificación del 11 de octubre de 2023, radicación interna 5746-2022. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01866-01 Demandante: Blanca Adiela Torres Sierra Acción de tutela – Impugnación fallo FOMAG porque allí, si bien se negaron las pretensiones de la demanda, la parte vencida no fue condenada al pago de esos gastos.
Dispuso que no se evidenció que la parte vencida en el proceso hubiese actuado con temeridad o mala fe, por lo tanto, no era procedente que se condenara en costas en la primera instancia, más aún cuando no existía en el proceso ningún medio de prueba que demostrara su causación. 4. Actuación de primer grado Mediante providencia de 2 de abril de 20244, la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al titular del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Cartago, a la ministra de Educación Nacional, al presidente de la Fiduprevisora SA como vocero del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al gobernador del departamento del Valle del Cauca, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. 5.
Sentencia de primera instancia La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación en sentencia de 2 de mayo de 20255 declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, en la medida que la demandante en el recurso de apelación que interpuso contra la sentencia de 7 de junio de 2024, a través de la cual el Juzgado Cuarto Administrativo de Cartago negó las pretensiones y la condenó en costas, no formuló reproche alguno encaminado a que se revocara la condena. 6.
Impugnación La parte demandante presentó impugnación contra el fallo de primera instancia, concedida en auto de 18 de julio de 20256. 4 Índice 5 Samai, primera instancia. 5 Índice 20 Samai, primera instancia. 6 Índice 26 Samai, primera instancia. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01866-01 Demandante: Blanca Adiela Torres Sierra Acción de tutela – Impugnación fallo En el presente asunto se encuentra superado el requisito de subsidiariedad, debido a que el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia comprendía todos los aspectos que le fueron adversos, incluyendo la condena en costas.
Se justifica la flexibilización del requisito de subsidiariedad debido a la condición de trabajadora de la señora Blanca Adíela Torres Sierra, lo que la configura como sujeto de especial protección constitucional Reiteró que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 no impuso una obligación perentoria de imponer condena en costas y agencias en derecho, pues la obligación que de allí se desprende es la de emitir un pronunciamiento al respecto, de manera que, resultaba válido prescindir de su imposición, más aún cuando se trata de una docente adscrita al magisterio, parte débil dentro de la relación laboral entre el Estado y el servidor público.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este instrumento no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01866-01 Demandante: Blanca Adiela Torres Sierra Acción de tutela – Impugnación fallo 2.
El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Cartago, con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales antes mencionados, presuntamente vulnerados con ocasión de las providencias del 7 de junio y 27 de septiembre de 2024, pues desconocieron una sentencia del Consejo de Estado que unificó el tema y en la que, si bien se negaron las pretensiones de la demanda, la parte vencida no fue condenada al pago de esos gastos En la sentencia de primera instancia la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad.
En el escrito de impugnación la parte demandante reiteró que no había lugar a imponerle condena en costas, pues se trataba de una docente adscrita al magisterio, parte débil dentro de la relación laboral entre el Estado y el servidor público. En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente el amparo por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, por las razones que aquí se expondrán: 2.1 Caracterización del requisito de subsidiariedad La acción de tutela es un mecanismo excepcional y extraordinario para acudir ante el juez constitucional cuando el ordenamiento jurídico no prevea una herramienta jurisdiccional idónea y eficaz para la protección de los derechos fundamentales, como se infiere del texto del inciso 3 del artículo 86 de la Carta Política.
En desarrollo del precepto constitucional aludido, el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 exige como presupuesto procesal de la acción de tutela que el demandante no disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La finalidad de este presupuesto de procedibilidad de la acción es que las personas hagan uso de todos los mecanismos que el sistema judicial consagra para conjurar la situación que amenaza o vulnera sus derechos fundamentales, de modo que se restrinja 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01866-01 Demandante: Blanca Adiela Torres Sierra Acción de tutela – Impugnación fallo el uso indiscriminado e indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial alterna de protección para desplazar o reemplazar a las herramientas judiciales que el legislador estableció para la protección de los derechos.
En esa medida, cuando se presenta la acción de tutela con el fin de obtener una decisión más rápida, para burlar los procedimientos judiciales previamente estatuidos o para proponer argumentos y planteamientos que no se propusieron ante el juez ordinario habiendo tenido la oportunidad de hacerlo, se desconoce el carácter subsidiario y residual de este mecanismo constitucional.
Ahora bien, como lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional, el presupuesto de la subsidiariedad debe ser estudiado en cada caso concreto y, por ende, aun en los eventos en que existan otros medios de defensa judicial, existen dos excepciones que justifican su procedibilidad, así: (i) cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver las controversias no es idóneo y eficaz conforme a las especiales circunstancias del caso estudiado, procede el amparo como mecanismo definitivo; y, (ii) cuando, pese a existir un medio de defensa judicial idóneo, éste no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio.
En suma, la acción de tutela condiciona el ejercicio de la acción de tutela a la inexistencia de otro medio de defensa judicial, salvo que este no suponga un mecanismo idóneo y efectivo para evitar la vulneración o amenaza del derecho fundamental o que se pretenda un amparo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio irremediable. 2.2 Verificación del cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso concreto 1) En el asunto sub examine, la demandante indicó que no se evidenció que aquella, en el proceso ordinario, hubiese actuado con temeridad o mala fe, por lo tanto, no era procedente que se condenara en costas en la primera instancia, más aún cuando no existía en el proceso ningún medio de prueba que demostrara su causación. 2) No obstante, revisada la solicitud de tutela objeto de examen la Sala advierte que la misma es improcedente en los términos previstos por el ordinal 1° del artículo 6 del 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01866-01 Demandante: Blanca Adiela Torres Sierra Acción de tutela – Impugnación fallo Decreto 2591 de 1991, en razón a que, a pesar de que se invoca la vulneración de derechos fundamentales como el debido proceso y acceso a la administración de justicia, la demandante no agotó todos los medios de defensa judicial que tenía a su alcance y tampoco demostró la existencia de un perjuicio irremediable que imponga la imperiosa necesidad de que el juez constitucional intervenga y adopte medidas urgentes, improrrogables y suficientes en aras de evitar su inminente materialización o mitigarlo. 3) En efecto, en el recurso de apelación que presentó en contra de la sentencia de primera instancia, la parte actora no cuestionó lo relacionado con la condena en costas, en tanto que solo se limitó a esbozar argumentos sobre el reconocimiento y pago de la sanción moratoria. 4) Por consiguiente, a partir de los documentos allegados al expediente, resulta claro que como la demandante no cuestionó a través del recurso de apelación la condena en costas proferida en primera instancia debe declararse improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad. 5) Por otra parte, para la Sala tampoco se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que torne procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, pues, a partir del análisis del acervo probatorio no es posible establecer que la demandante se encuentre en una situación de debilidad manifiesta que implique adoptar medidas urgentes, impostergables, improrrogables e inmediatas para la protección de sus derechos fundamentales y el solo hecho de que sea una trabajadora, como se indicó en la impugnación, tampoco permite ignorar el hecho de que a través de su apoderado judicial no hizo uso de los medios judiciales con los que contaba para cuestionar lo que por esta vía pretende. 6) Se recuerda que la acción de tutela se torna improcedente para suplir mecanismos idóneos de defensa y/o para revivir términos, pues una interpretación contraria nos llevaría a que ésta fuera empleada como un instrumento para desplazar las competencias ordinarias, lo que de suyo desnaturalizaría esta acción que es eminentemente protectora de derechos fundamentales. 7) En este caso, se reitera, la actora ni siquiera solicitó al tribunal en ningún momento que se revocara la condena en costas impuesta en primera instancia, pese a que tuvo la oportunidad de hacerlo, motivo por el cual es evidente que su alegato en esta acción 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01866-01 Demandante: Blanca Adiela Torres Sierra Acción de tutela – Impugnación fallo constitucional resulta impertinente para reclamar sobre aspectos que no propuso durante el trámite ordinario. 8) En ese orden de ideas, esta Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, por las razones hasta aquí expuestas.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A 1º) Confírmase la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, pero de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier medio expedito y eficaz. 3º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia del mismo. 4º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.