CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá, D.C., dieciocho (18) de junio de 2025 Número de radicación: 11001-03-06-000-2025-00045-00 Referencia: Presunto conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y Agencia Nacional de Tierras (ANT).
Asunto: Solicitud de corrección de las coordenadas de un predio. Inexistencia del conflicto de competencias, las autoridades involucradas no han negado de manera simultánea o sucesiva su competencia sobre un mismo asunto. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111 modificados, respectivamente, por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. Mediante Resolución 430 del 30 de diciembre de 2005, el entonces Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (en adelante INCODER) adjudicó a la señora María Lyda Muñoz Aguilera, identificada con la cédula de ciudadanía número 41478562 de Bogotá, el terreno baldío denominado «La Primavera», ubicado en la vereda «Los Kioskos» del municipio de Puerto Gaitán (Meta), con base en el plano de levantamiento topográfico número 8-10237. 2.
En julio de 2014, la compañía «Pacific Rubiales» informó a la señora María Lyda Muñoz Aguilera que las coordenadas del predio adjudicado «La Primavera» se traslapaban con las de un predio vecino denominado «El Palmarito». 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00045-00 3. Entre los años 2016 y 2017, la señora Muñoz Aguilera solicitó al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (en adelante IGAC) y a la Agencia Nacional de Tierras (en adelante ANT) la corrección de las coordenadas y linderos del predio «La Primavera», contenidas en la Resolución 430 del 30 de diciembre de 2005, sin obtener respuesta por parte de dichas entidades. 4.
El 22 de noviembre de 2017 mediante oficio 6502017EE7583-01, el IGAC manifestó a la peticionaria que, en efecto, las coordenadas contenidas en el levantamiento topográfico de la Resolución 430 de 2005, respecto del predio «La Primavera», se encontraban desplazadas y traslapadas con otros predios colindantes, y que, en consecuencia, se procedería a corregir el área del predio. 5.
Mediante oficio 8002018EE16667 del 1° de noviembre de 2018, el IGAC informó a la señora Muñoz Aguilera haber realizado la rectificación del área del predio «La Primavera». Sin embargo, indicó que la corrección de las coordenadas correspondía al INCODER (hoy ANT), por ser la autoridad que expidió la Resolución 430 de 2005. 6. El 19 de junio de 2020, la señora Muñoz Aguilera elevó solicitud a la Agencia Nacional de Tierras, con el fin de que se designara a una comisión que verificara en campo la situación del predio «La Primavera», de tal manera que una vez identificado el error se procediera a la corrección de las coordenadas del mencionado predio. 7.
En respuesta del 26 de junio de 2020, la subdirectora de Acceso a Tierras Focalizadas de la ANT manifestó a la señora Muñoz Aguilera haber requerido al archivo de la entidad, el expediente relacionado con el predio «La Primavera», y señaló que, una vez contara con dicha información procedería a estudiar lo solicitado en la petición del 19 de junio de 2020. 8.
En oficio del 15 de octubre de 2020, dirigido a la señora Muñoz Aguilera, la Subdirección de Acceso a Tierras Focalizadas de la ANT manifestó lo siguiente: Una vez analizado el caso en particular esta Subdirección estableció que se debe realizar una visita de verificación de la información, que permita contrastar el campo de la información levantada por Ecopetrol y la información contenida en el plano Número 8-1-0237, para poder determinar si es procedente llevar a cabo lo solicitado.
Que con el fin de determinar las coordenadas correctas del levantamiento topográfico y dar continuidad al trámite solicitado por usted, este despacho solicitó al área de topografía de la entidad un replanteo del levantamiento Topográfico del predio la “PRIMAVERA” ubicado en el Municipio de Puerto Gaitán. Así las cosas, se le informa que su solicitud sigue en curso y para esta subdirección es menester señalar que las determinaciones que se tomen respecto Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00045-00 de su solicitud se le notificará y/o comunicará de conformidad con lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]. 9.
Mediante oficio del 3 de enero de 2023, la Subdirección de Acceso a Tierras Focalizadas de la ANT indicó a la señora Muñoz Aguilera lo siguiente: Ahora bien, como ya se indicó, el predio adjudicado mediante Resolución 0430 de 2005, si bien guarda relación en cuanto a posición y forma con el levantamiento topográfico correspondiente, se informa que, el mismo se encuentra desplazado, razón por la cual, se requiere proceder con la corrección mencionada.
Una vez analizada su solicitud desde el área técnica, es preciso indicarle que, tal como se advirtió, la Subdirección de Acceso a Tierras en Zonas Focalizadas procederá a realizar los ajustes pertinentes, de conformidad con los hallazgos ya señalados, para lo cual, vale aclarar, se le notificará una vez que el equipo de la Subdirección ejecute las actividades que correspondan, esto, según el cronograma previsto para la vigencia 2023.
De esta manera, se da respuesta oportuna y de fondo a la petición presentada en los términos de la Ley 1437 de 2011, Ley 1755 de 2015 y demás normas concordantes. 10. El 22 de agosto de 2023, la señora Muñoz Aguilera solicitó nuevamente a la ANT programar la diligencia de la comisión llamada a corregir las coordenadas del predio la «La Primavera», o en su defecto, tener en cuenta las coordenadas, que, según la señora Muñoz Aguilera, tomó la Subdirección de Procesos Agrarios y Gestión Jurídica de esa Agencia. 11.
En respuesta, otorgada a través de oficio del 11 de diciembre de 2023, la ANT manifestó a la peticionaria que, frente a su requerimiento, había emitido respuesta de fondo con anterioridad, manifestación que fue posteriormente reiterada en oficio del 10 de noviembre de 2024. 12. El 23 de enero de 2025, la señora María Lyda Muñoz Aguilera propuso a la Sala de Consulta y Servicio Civil presunto conflicto de competencia entre el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y Agencia Nacional de Tierras (ANT), y en adición, solicitó a la Sala: Por medio de la presente se solicita a la Honorable Sala se exhorte a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) de responder la solicitud presentada de corrección de coordenadas de la Resolución No. 430 de 2005 expedida por el extinto INCODER, de manera definitiva y de fondo, de manera que no incurra en respuestas contradictorias y dilatorias.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00045-00 II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, la Secretaría de la Sala fijó el edicto 041 del 10 de febrero de 2025, por el término de cinco días hábiles, contados desde el 14 al 20 de febrero de 2025, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones.
Consta que se comunicó sobre el inicio de este trámite al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), a la Agencia Nacional de Tierras (ANT), a la señora María Lyda Muñoz Aguilera y al municipio de Puerto Gaitán (Meta). De acuerdo con informe secretarial del 21 de febrero de 2025, dentro del término de fijación del edicto, la señora María Lyda Muñoz Aguilera presentó sus consideraciones, al igual que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
Las demás autoridades involucradas guardaron silencio. Mediante Auto del 8 de abril de 2025, la magistrada ponente ordenó oficiar a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) para que allegara consideraciones sobre su competencia frente a la corrección de las coordenadas del predio «La Primavera» contenidas en la Resolución 430 del 30 de diciembre de 2005, mediante la cual el entonces Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) adjudicó a la señora María Lyda Muñoz Aguilera el terreno baldío antes mencionado, ubicado en la vereda «Los Kioskos» del municipio de Puerto Gaitán (Meta).
Adicionalmente, le solicitó información detallada sobre las gestiones y trámites adelantados para atender de fondo la solicitud elevada por la señora María Lyda Muñoz Aguilera. En informe secretarial del 24 de abril de 2025 se indicó que la Agencia Nacional de Tierras (ANT) guardó silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 3.1.
Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) Manifiesta no ser competente en el presente asunto, por cuanto el error en las coordenadas proviene del acto administrativo del cual se deriva el titulo originario del predio, esto es la Resolución 430 de 2005 expedida por el INCORA (hoy ANT). Por lo anterior, considera que la autoridad competente para corregir los errores contenidos en dicho acto administrativo es la ANT.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00045-00 3.2. María Lyda Muñoz Aguilera Las consideraciones allegadas por la señora María Lyda Muñoz Aguilera a la Sala se centran en sustentar la competencia de la ANT para atender su solicitud de corrección de las coordenadas contenidas en la Resolución de adjudicación 430 de 2005, actuación hasta la fecha no concluida.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con los artículos 39 y 112 numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional o, si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo de al menos dos autoridades.
En este caso concreto, la Sala se abstendrá de emitir un pronunciamiento de fondo considerando la inexistencia del conflicto de competencias, debido a que no existen dos entidades u organismos que de manera expresa reclamen o rechacen simultánea o sucesivamente su competencia para conocer de un asunto o actuación administrativa determinada. 2.
Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva3. 3.
Caso concreto Revisados los documentos que obran en el expediente, se concluye que en el presente asunto no se configura un conflicto de competencias administrativas que 3 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00045-00 le corresponda resolver a la Sala de Consulta y Servicio Civil, por las razones que se explican a continuación: El presente asunto fue planteado por la señora Muñoz Aguilera con el fin de que se resolviera un presunto conflicto de competencia entre el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y Agencia Nacional de Tierras (ANT), frente a la solicitud de corrección de las coordenadas del predio la «La Primavera» contenidas en la resolución de adjudicación número 430 del 30 de diciembre de 2005 expedida por el INCODER (hoy ANT).
Si bien el IGAC negó su competencia para la corrección de las coordenadas contenidas en la Resolución 430 de 2005, de los documentos allegados al expediente no es posible extraer una negativa clara y expresa de competencia por parte de la ANT para llevar a cabo la corrección de las coordenadas. Esto debido a que se encuentran los oficios del 15 de octubre de 2020 y del 3 de enero de 2023, suscritos por la Subdirección de Acceso a Tierras focalizadas de esa Agencia, en los cuales se informa a la peticionaria, señora María Lyda Muñoz Aguilera que se encuentran en curso las actuaciones necesarias para verificar si hay lugar o no a la corrección de las coordenadas del predio «La Primavera» contenidas en la mencionada Resolución 430 del 30 de diciembre de 2005.
Así, pese el silencio de la ANT en el trámite del presunto conflicto, es posible concluir que esa entidad asumió competencia frente al asunto y dio tramite a la solicitud de la señora Muñoz Aguilera, por lo cual no es posible afirmar una negativa de competencia por parte de dicha Agencia. Visto lo anterior, la Sala se abstendrá para decidir de fondo el presente conflicto de competencias administrativas, en la medida en que no se cumple con el requisito de que dos o más autoridades rechacen o reclamen competencia, pues una de las autoridades involucradas en el asunto ya la asumió. En reiteradas ocasiones4, la Sala ha señalado que, para que exista un conflicto de competencia administrativa, se requiere que, al menos, dos entidades u organismos de manera expresa reclamen o rechacen simultánea o sucesivamente su competencia para conocer de un asunto o actuación administrativa determinada; e, igualmente, ha indicado que, cuando una autoridad asume el conocimiento del asunto o la actuación, el conflicto desaparece y no es procedente emitir un pronunciamiento de fondo. 4 Sobre el particular se pueden consultar las decisiones adoptadas en los expedientes radicados con los números: 11001-03-06-000-2023-00003-00; 11001-03-06-000-2023-00004-00;11001-03-06- 000-2023-00009-00; 11001 03 06 000 2023 00018 00; 11001-03-06-000-2022-00293 00; 11001-03- 06-000-2023-00093 00.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00045-00 No obstante, observa la Sala que han pasado más de 4 años desde que la ANT afirmó estar tramitando la solicitud de la señora Muñoz Aguilera, sin que se acredite la culminación de la actuación, es decir, sin que se haya resuelto la solicitud de corrección de las coordenadas del predio. Así las cosas, la Sala exhortará a la ANT para que culmine la actuación según corresponda, y comunique de manera inmediata a la peticionaria la decisión adoptada frente a la solicitud de corrección de las coordenadas del predio «La Primavera» contenidas en la Resolución 430 del 30 de diciembre de 2005.
Adicionalmente, conforme lo dispuesto en el numeral 25 del artículo 38 de la Ley 1952 de 20195, se dispondrá, poner en conocimiento de esta situación a la Procuraduría General de la Nación para que, en el marco de sus competencias, evalúe y determine la posible responsabilidad disciplinaria por parte de servidores de la ANT, por la tardanza presuntamente injustificada en la resolución de la solicitud de la señora María Lyda Muñoz Aguilera.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. ABSTENERSE de resolver de fondo, por inexistencia del conflicto de competencias administrativas entre el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y Agencia Nacional de Tierras (ANT), con forme las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. COMUNICAR el contenido de la presente decisión al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), a la Agencia Nacional de Tierras (ANT), a la señora María Lyda Muñoz Aguilera y al municipio de Puerto Gaitán (Meta).
TERCERO. EXHORTAR a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) para que, culmine la actuación según corresponda, y comunique de manera inmediata a la señora María Lyda Muñoz Aguilera la decisión adoptada frente a la solicitud de corrección de las coordenadas del predio «La Primavera» contenidas en la Resolución 430 del 30 de diciembre de 2005 expedida por el INCODER.
CUARTO. COMUNICAR el contenido de la presente decisión y remitir copia del expediente a la Procuraduría General de la Nación, para que, en el marco de sus competencias, evalúe y determine la posible responsabilidad disciplinaria por parte 5 ARTÍCULO 38. DEBERES. Son deberes de todo servidor público: […] 25. Denunciar los delitos, contravenciones y faltas disciplinarias de los cuales tuviere conocimiento, salvo las excepciones de ley. […].
Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00045-00 de servidores de la ANT, ante la tardanza presuntamente injustificada en la decisión de la solicitud elevada por la señora María Lyda Muñoz Aguilera.
QUINTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021.
SEXTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado LEIDI CAROLINA HUASCA ARANA Secretaria de Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado de la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.