11001032600020230016700 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 19 de agosto de 2025 Radicación: 11001-03-26-000-2023-00167-00 (70502) Demandante: Corporación Educativa Centro de Educación en Tecnología - CENTEC Demandado: Municipio de Cali Referencia: Recurso extraordinario de revisión Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Nulidad originada en la sentencia – Interpretación restrictiva de la causal – Congruencia de la sentencia. Síntesis del caso: se interpuso recurso extraordinario con fundamento en la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia; se alega que el juez de instancia incurrió en una violación directa de la Constitución por vulneración al principio de congruencia. Decide la Sala el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia de 11 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca.

Contenido: 1. Antecedentes; 2. Consideraciones; 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante, 1.2. Trámite relevante, 1.3. Sentencia de primera instancia; 1.4. Sentencia de segunda instancia; 1.5. Recurso extraordinario de revisión y trámite relevante. 1.1 Posición de la parte demandante 1. La Corporación Educativa Centro de Educación en Tecnología (en adelante CENTEC), presentó demanda de controversias contractuales contra el Municipio de Santiago de Cali para que se le condenara (según se desprende del escrito de subsanación de la demanda) a: “…repa[rar] el daño ocasionado [y] pagar a la CORPORACIÓN EDUCATIVA CENTRO DE EDUCACIÓN EN TECNOLOGÍA CENTEC, (…) los perjuicios ocasionados por la reliquidación y que se ordene el pago de la diferencia del valor del contrato 2011 y el verdadero valor según tipología de los 733 alumnos atendidos por la CORPORACION EDUCATIVA CENTRO DE EDUCACION EN TECNOLOGIA – CENTEC, período lectivo 2011, según tipología asignada y establecida por la Nación para todos los alumnos del país según Ley 715 articulo 16.11 y 16.12, reconocida por el Conpes 137-2011 y recursos girados completamente a la Secretaría de Educación del Municipio de Cali.

Valor establecido en $247.003.315”1 -se resalta-. 2. Como fundamentos de hecho expuso que: 3. 1) En enero de 2011, la Secretaría de Educación del Municipio de Santiago de Cali y CENTEC suscribieron el contrato de prestación de servicio 1 Folio 62 del documento “ED_DTECENTECDDOTAVR(.pdf) NroActua 2”, disponible en el índice 2 SAMAI.

El valor del contrato se pactó en $647’198.685, y por cada estudiante se asignó la suma de $882.945. 4. 2) En dicho negocio jurídico no se tuvieron en cuenta las diferentes tipologías de alumnos establecidos en la Ley 715 de 2001, asignadas por el nivel académico (transición, primaria, secundaria y media), razón por la cual “el valor del contrato era mayor”.

Señaló que, el resultado entre lo contratado y lo que “verdaderamente debió pagar” la Secretaría de Educación Municipal de Cali, en el periodo lectivo 2011, arrojaba una diferencia de $247’003.315, atendiendo a lo dispuesto en el Conpes 137, el Acto Legislativo 004 de 2007 y los artículos 16 y 17 de la Ley 715 de 2001. Finalizó afirmando que asumió de buena fe los gastos para la atención de 773 estudiantes “con la expectativa de la reliquidación del contrato en mención”. 1.2.

Trámite relevante 5. El 29 de abril de 2014, el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito de Santiago de Cali inadmitió la demanda y concedió el término de diez días para que la parte demandante “aclar[ara] cuál e[ra] el medio de control que permit[ía] desarrollar y si e[ra] el de controversias contractuales, proced[iera] a adecuar la demanda”, en atención a que “la parte demandante dentro de su escrito (…) invocó que el enriquecimiento sin causa e[ra] un componente supletorio de las disposiciones formales, que provee soluciones justas en eventos de desequilibrio patrimonial justificado”, y que frente a procesos donde se discutía esa figura “el Consejo de Estado en unificación jurisprudencial ha mencionado que es la reparación directa la vía adecuada”2. 6.

En el escrito que la parte actora presentó para subsanar la demanda, en el que identificó el asunto como “CONTROVERSIA CONTRACTUAL”, reafirmó que ese era el medio de control que procuraba promover, en vista de que su pretensión buscaba la indemnización de perjuicios “ocasionados por la re liquidación” del contrato, para que se le reconociera una diferencia económica a la que alegó tener derecho, representada en el valor del servicio recibido y el valor cancelado por la entidad territorial, “ocasionado por circunstancias atribuibles a la Administración y por circunstancias atribuibles a la Ley 715”.

En ese escrito incluyó un capítulo denominado “CONTROVERSIA CONTRACTUAL”, en el que expuso: “La Revisión del contrato implica pretensiones de sentido económico, pues la revisión se encamina a determinar la existencia de situaciones de alteración del equilibrio económico contractual que generan afectación económica para una de las partes, por circunstancias no atribuibles a la otra parte.

Es decir, que se presenta indemnización o compensación por alteración económica, sin culpa de la otra parte del contrato. Entonces, lo que en ultimas se pretende con esta revisión del contrato, 2 Folios 59 y 61 del documento “ED_DTECENTECDDOTAVR(.pdf) NroActua 2”, disponible en el índice 2 SAMAI. Radicación: 11001-03-26-000-2023-00167-00 (70502) Demandante: CENTEC Demandado: Municipio de Cali Referencia: Recurso extraordinario de revisión Decisión: Declara infundado el recurso _______________________________________________________________________________________ 3 de 11 es restablecer un equilibrio financiero del contrato ocasionado por circunstancias atribuibles a la Administración y por circunstancias atribuibles a la Ley 715” 3. 7.

Por Auto de 10 de junio de 2014 el Juzgado 17 Administrativo de Cali, sin que mediara ningún tipo de razonamiento, admitió “el presente medio de control de reparación directa”. Sin embargo, en el encabezado de esa providencia, el asunto fue referenciado como un “Medio de Control: CONTRACTUAL”4. 8. En audiencia inicial del 3 de marzo de 20165, se fijó el litigio en los siguientes términos: “(…) se contrae a determinar, si a la entidad le asiste el derecho o no, al reconocimiento de la diferencia del valor del contrato suscrito en el año 2011, según la tipología de los 733 alumnos supuestamente atendidos en el periodo lectivo del 2011, conforme a la Ley 715 del 2001”. 1.3.

Sentencia de primera instancia 9. El Juzgado 17 Administrativo Oral del Circuito de Cali profirió Sentencia el 30 de julio de 20186, en la que negó las pretensiones de la demanda. Consideró que no se cumplían los requisitos jurisprudenciales para demandar la indemnización de perjuicios en este caso, en la medida en que la liquidación del contrato de prestación de servicios educativos se efectuó de manera bilateral, de manera que podía acudirse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente en el evento en que las inconformidades hubieran sido manifestadas oportunamente en el acta de liquidación, lo cual no ocurrió. En línea con lo anterior expuso que, aunque figuraba una observación en el acta de liquidación, en la que CENTEC manifestaba su inconformidad frente a la falta de pago de 148 estudiantes, a los cuales les prestó el servicio educativo, ésta fue extemporánea y, en todo caso, no guardaba relación alguna con lo pretendido a través de ese proceso, en el que lo que se discutía era la procedencia de la reliquidación del contrato con el fin de que se tuvieran en cuenta unos subsidios. 10.

Contra esta providencia, el extremo demandante presentó recurso de apelación. Indicó que al proceso se le impartió un “trámite” que no correspondía, pues la demanda fue admitida como una reparación directa y no como una controversia contractual. Alegó que se presentó una incongruencia, ya que la fijación del litigio difería del problema jurídico planteado en el fallo de primera instancia, lo cual incidió de manera drástica el estudio del caso, pues se resolvió un asunto que no fue el planteado por las partes, con lo que se desconoció lo previsto en el artículo 171 del CPACA7. 1.3.

Sentencia de segunda instancia 3 Folios 62 a 71 del documento “ED_DTECENTECDDOTAVR(.pdf) NroActua 2”, disponible en el índice 2 SAMAI. 4 Folios 72 y 73 del documento “ED_DTECENTECDDOTAVR(.pdf) NroActua 2”, disponible en el índice 2 SAMAI. 5 Folios 74 a 80 del documento “ED_DTECENTECDDOTAVR(.pdf) NroActua 2”, disponible en el índice 2 SAMAI.. 6 Folios 89 a 97 del documento “ED_DTECENTECDDOTAVR(.pdf) NroActua 2”, disponible en el índice 2 SAMAI. 7 Folios 103 a 114 del documento “ED_DTECENTECDDOTAVR(.pdf) NroActua 2”, disponible en el índice 2 SAMAI.

Consideró que el objeto del recurso estaba limitado a establecer si se incurrió en una equivocación al estudiar el caso como una controversia contractual. Al respecto, encontró demostrado que el poder conferido, la demanda inicial y el ajuste que esta recibió con el fin de ser admitida, así como la fijación del litigio, ponían de presente la existencia de una controversia sobre la reliquidación de un contrato, a partir de un desequilibrio causado por no aumentar o reajustar su valor, aspecto que tenía naturaleza contractual. 12.

Sentado lo anterior, el Tribunal concluyó que la parte demandante “no objetó ninguno de los argumentos que tuvo en cuenta el juez de primera instancia para denegar las pretensiones ( ), sino que (…) se enfocó en cuestionar el trámite impartido”. Sobre esto último, indicó que no era “acertado que luego de haber precluido cada una de las etapas del proceso y de haberse proferido sentencia de primera instancia, la parte demandante en el recurso de alzada pretenda conducir su demanda de una forma distinta [reparación directa] a la inicialmente planteada por ese mismo extremo [controversias contractuales]”. 1.4.

Recurso extraordinario de revisión y trámite relevante 13. CENTEC presentó recurso extraordinario de revisión contra el fallo de segunda, con fundamento en la causal 5 del artículo 250 del CPACA9. 14. Argumentó que las providencias que negaron las pretensiones desconocieron el principio de congruencia10 al modificar, en ambas instancias, el trámite que debió impartírsele al asunto primigenio [reparación directa], y la causa petendi alegada por CENTEC, que ya había sido delimitada cuando se fijó el litigio en el trámite de la audiencia inicial. 15.

Al respecto, explicó que la demanda fue admitida para estudio bajo el medio de control de reparación directa, y no como una controversia contractual, por lo que “nada se estaba discutiendo con respecto al Contrato SEMPPS 4143.0.26-59-2011, pues no se está cuestionando [algo] relacionado con su objeto, valor, forma de pago ni plazo, sino los perjuicios causados con ocasión al desconocimiento por parte del demandado de lo regulado en la Ley 715 de 2001”; así pues, estimó que “tenía derecho a que se dictara decisión de mérito, con relación a las pretensiones formuladas en la demanda y con respecto a la fijación del litigio planteado por las partes”. 16.

Señaló que el fallo de primera instancia empleó un argumento para negar las pretensiones de la demanda “propio del medio de control de 8 Folio 115 del documento “ED_DTECENTECDDOTAVR(.pdf) NroActua 2”, disponible en el índice 2 SAMAI. 9 Folios 1 a 27 del documento denominado “ED_DTECENTECDDOTAVR(.pdf) NroActua 2” disponible en el índice 2 SAMAI. 10 “Como resultado del errado problema jurídico planteado por el Despacho, se hizo un estudio que careció del análisis probatorio y jurídico de otros aspectos que también fueron mencionados en la demanda y que, por supuesto no fueron ni siquiera sugeridos los fallos aquí controvertidos, incurriendo con ello en violación al principio de congruencia procesal que implica que el juez no puede ir más allá del petitorio ni fundar su decisión en cosa distinta a lo alegado por las partes” -se resalta- Radicación: 11001-03-26-000-2023-00167-00 (70502) Demandante: CENTEC Demandado: Municipio de Cali Referencia: Recurso extraordinario de revisión Decisión: Declara infundado el recurso _______________________________________________________________________________________ 5 de 11 controversias contractuales y no del de reparación directa”, que es como realmente se tramitó el proceso y que, además, planteó un problema jurídico que no coincidía con el dispuesto en la audiencia inicial, cuando se fijó el litigio11. 17.

Por último, puso de presente que el Tribunal Contencioso Administrativo de Valle del Cauca, al confirmar la sentencia de primera instancia, convalidó “la premisa errada del medio de control de controversia contractual por considerar que el perjuicio causado en el marco de una relación contractual debía resolverse bajo dicha acción”. Agregó que esta sentencia no hizo una revisión acerca de la “adecuación irregular del medio de control”, desconociendo el auto admisorio de la demanda (acto que define “el medio de control, la vía procesal y el trámite a impartir”), así como el origen del daño allí planteado, “el cual evidentemente no proviene de la relación contractual celebrada entre las partes, sino que emerge de la ejecución de la prestación de servicios que no fueron contempladas en dicho contrato y que resultan de lo dispuesto en la Ley 715 de 2001”. 18.

En los fundamentos de derecho del recurso, insistió en que se varió la fijación del litigio, lo que condujo a que el problema jurídico de la controversia se estructuró bajo una premisa errada; agregó el recurrente que, en esas condiciones, de nada sirvió que se hubiera ordenado subsanar la demanda, cuando el juez notó que la “presentada como controversia contractual no era el medio de control procedente, pues, aunque [se] admitió como reparación directa [se] terminó dirimiendo una supuesta ‘controversia contractual’”. 19.

Trámite relevante. La demanda fue admitida por Auto de 9 de julio de 202412. El Ministerio Público emitió concepto en el que pidió declarar infundado el recurso extraordinario de revisión. Planteó que la causal alegada exige que la nulidad tenga origen en una sentencia frente a la cual no procedan recursos; sin embargo, en este caso el presunto vicio de incongruencia se presentó en el curso de un trámite judicial, pues se predicó del fallo de primera instancia y fue cuestionado en el recurso de apelación interpuesto contra ese fallo13, circunstancia que hacía improcedente el recurso de revisión, el cual no está previsto como una tercera instancia para que las partes insistan en sus planteamientos y alegaciones14.

Ni la parte demandada ni la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se pronunciaron sobre el recurso extraordinario. 11 Al respecto, indicó: “…el litigio se fijó partiendo de la base de una diferencia del valor del contrato según la tipología conforme a la Ley 715 de 2001, dando lugar a ello al restablecimiento patrimonial por el enriquecimiento sin causa de la administración ante la prestación de servicios sin contrato estatal que se enmarca dentro de una actio In Rem verso (reparación directa).

Mientras tanto, en la sentencia de primera instancia, el operador judicial extrañamente determinó el problema jurídico bajo la premisa errada de una reliquidación contractual lo cual incidió en la decisión de fondo, al modificar la causa petendi y enfocar el estudio de la misma en una acción contractual”. 12 Índice 12 de SAMAI. 13 En esas condiciones, a juicio del Ministerio Público,“…lo que se observa es que dicha situación se presentó en el curso del trámite judicial y que la pudo controvertir por medio del recurso de apelación, solo que no con el resultado esperado”. 14 Índice 16 de SAMAI.

El 22 de enero de 2025, se allegó la prueba solicitada16 y de la misma se corrió traslado a las partes, las que guardaron silencio17. 2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Oportunidad en el ejercicio de la acción y decisiones que se adoptarán, 2.2. Alcance del recurso extraordinario de revisión, 2.3. Análisis de la causal invocada, y, 2.4.

Costas. 2.1. Oportunidad en el ejercicio de la acción y decisiones que se adoptarán 21. La Sala se pronunciará de fondo sobre el asunto porque el recurso se interpuso dentro de la oportunidad18 prevista en el artículo 251 del CPACA. Declarará infundado el recurso extraordinario de revisión contra la Sentencia de 11 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, porque no se configura la causal invocada por las siguientes razones: 1.

El demandante no identificó un supuesto legal o constitucional de nulidad originada en la sentencia. 2. La irregularidad por la que se pide dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia (un presunto vicio de incongruencia), fue materia de análisis dentro de la actuación respectiva, comprobación que impedía activar este mecanismo extraordinario para reabrir esa discusión, pues no está previsto como una instancia adicional. 2.2.

Alcance del recurso extraordinario de revisión 22. El recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación que sirve para exceptuar la fuerza de la cosa juzgada, ya que permite controvertir fallos ejecutoriados19, a partir de las causales expresamente establecidas por el legislador20 o por el constituyente. 23. Como medio de impugnación extraordinario, no está previsto como una oportunidad procesal para reabrir el debate propio de las instancias21, ni para suplir las deficiencias probatorias o argumentativas que hayan podido presentarse durante el trámite del proceso.

El recurso exige el cumplimiento de una particular carga argumentativa del recurrente, que debe sustentarlo de manera técnica, precisa y razonada. Tampoco sirve como un 15 Índice 22 de SAMAI 16 Índice 28 de SAMAI 17 Índice 32 de SAMAI 18 La sentencia objeto del recurso quedó ejecutoriada el 20 de octubre de 2022, de tal manera que, el recurso podía presentarse hasta el 23 de octubre de 2023; como se interpuso el 6 de octubre del mismo año, se tiene que fue oportuno. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicado 11001-03-15-000-2003-00133-00 (REV) y Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 29 de agosto de 2014, Radicado 34016. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 26 de noviembre de 2018, Radicado 11001-03-24-000-2009-00616-00 (REV). 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 29 de abril de 2015, Radicado 25000-23-26-000-1999-00319-01(26239.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 04 de octubre de 2018, Radicado 05001-23-31-000- 2002-01074-01(0372-12). Radicación: 11001-03-26-000-2023-00167-00 (70502) Demandante: CENTEC Demandado: Municipio de Cali Referencia: Recurso extraordinario de revisión Decisión: Declara infundado el recurso _______________________________________________________________________________________ 7 de 11 instrumento procesal para cuestionar la actividad interpretativa del juez22, ni para corregir los errores por la inadecuada valoración de las pruebas o por la indebida aplicación del derecho. 2.3.

Análisis de la causal invocada 24. El numeral 5 del artículo 250 del CPACA establece como causal de revisión “Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. 25. La interpretación y alcance de esta causal es de carácter restrictivo, porque no toda irregularidad procesal es insaneable.

En principio, no es posible invocar como fundamento del recurso una irregularidad acaecida con anterioridad a la expedición de la sentencia, salvo que la nulidad no hubiera podido advertirse durante el curso del proceso. En este caso, el afectado deberá demostrar que no tuvo la oportunidad de manifestar la nulidad, para evitar que se convierta en una tercera instancia y las partes puedan subsanar sus omisiones23. 26.

Definido lo anterior, en el caso concreto, la Sala observa que: 27. El demandante no identificó un supuesto legal o constitucional de nulidad originada en la sentencia. La jurisprudencia de lo contencioso administrativo ha interpretado la causal invocada de manera abundante debido a que el CPACA no definió su alcance. Por esta razón, se acudió al régimen de nulidades del artículo 140 del CPC (hoy 133 del CGP) y se interpretó el artículo 29 constitucional24 para dotarla de contenido. 28.

El Consejo de Estado ha considerado que las hipótesis de creación jurisprudencial (dentro de las que se ha contemplado faltar al principio de congruencia) también configuran causales de revisión, a partir de una interpretación extensiva del derecho al debido proceso, contemplado en el artículo 29 constitucional25. 22 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 10 de diciembre de 2010, Radicado 11001-03-15-000- 2008-00480-00 (REV). 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 6 de agosto de 2013, Radicado 2009-00687-00.

También ver, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 29 de noviembre de 2019, Radicado 45187. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 2 de junio de 2021, Radicado 62680. También ver, Subsección B, Sentencia de 11 de octubre de 2021, Radicado 50428. 25 “Como se aprecia, para la configuración de esta causal de revisión resulta indispensable que se funde en la ocurrencia de: i) un supuesto configurativo de las causales de nulidad procesal previstas taxativamente en el artículo 133 de la Ley 1564 de 2012, siempre que estas se prediquen de la sentencia; ii) las hipótesis creadas jurisprudencialmente que comportan la violación del derecho fundamental al debido proceso, tales como: -Haberse dictado con sustento, únicamente, en una prueba obtenida con violación al debido proceso. -Haberse dictado fallo condenatorio contra una persona que no fue vinculada al proceso. -Proferir una sentencia sin motivarla. -Dictar un fallo inhibitorio injustificado. -Faltar al principio de congruencia. -Vulnerar el principio de la “non reformatio in pejus” Además, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado determinó que igualmente podrían existir otros supuestos en que la configuración de la causal de nulidad originada en sentencia por violación a la garantía constitucional al debido proceso habría de tener cabida y que no necesariamente se agotan de manera exhaustiva en los eventos señalados.

(Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 25, sentencia del 28 de junio de 2021, radicación No. 11001-03-15-000-2020-03697-00; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Novena Especial de Decisión, Sentencia de 7 de octubre de 2022, Radicado 11001-03-15-000-2021-07530-00 (REV).

También, ver Sala Quince Especial de Decisión, Sentencia de 22 de noviembre de 2023, Radicado 11001-03-15-000-2023-04579-00, Sala 21 Especial de Decisión, Sentencia de 31 de enero de 2024, Radicado 11001-03-15-000-2020-04417-00. En particular, se destacan Radicación: 11001-03-26-000-2023-00167-00 (70502) Demandante: CENTEC Demandado: Municipio de Cali Referencia: Recurso extraordinario de revisión Decisión: Declara infundado el recurso _______________________________________________________________________________________ 8 de 11 29.

No obstante, esta Subsección ha diferido y se ha apartado de la interpretación anterior porque entiende que los supuestos de nulidad de las sentencias no pueden crearse jurisprudencialmente, pues se requiere de una norma legal o constitucional que los contemple; también, porque comprende que las causales de nulidad no son enunciativas sino taxativas26. 30.

De conformidad con la referida interpretación restrictiva del supuesto de revisión, este no puede entenderse configurado si, como en este caso, la parte recurrente no refirió la causal de nulidad legal en la que habría incurrido la Sentencia controvertida. En efecto, el recurso mencionó la violación por parte del Tribunal del principio de congruencia, mas no determinó la causal legal o constitucional de nulidad en la que supuestamente incurrió la decisión. 31.

Esta Subsección ha aplicado la interpretación anterior en casos similares27 en los que se ha alegado la violación del principio de congruencia como un supuesto de nulidad de la sentencia y ha declarado infundados los recursos extraordinarios de revisión por no constituir una verdadera causal de nulidad legal y/o constitucional de los fallos. 32.

También ha considerado que no toda violación del debido proceso genera nulidad, porque será el legislador, de manera principal, o el constituyente, de forma excepcional, quienes definan previamente cuáles son las irregularidades que producen la nulidad de los actos procesales. 33. En el caso bajo estudio, la Sala encuentra que, a partir de la interpretación restrictiva de la causal invocada, propia del carácter extraordinaria del recurso de revisión, la incongruencia no es un supuesto de nulidad consagrado en la ley o la Constitución Política, por lo que, se reitera, no cualquier afectación al debido proceso configura una nulidad originada en la sentencia. las providencias relacionadas con el principio de congruencia, Sala 22 Especial de Decisión, Sentencia de 7 de abril de 2015, Radicado 2013-00358-00(REV), Sala 22 Especial de Decisión, Sentencia de 2 de febrero de 2016, Radicado 2015-02342-00(REV), Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de 20 de marzo de 2018, Radicado 2013-01303-00[3318-13]). 26 “(…) Que las causales del recurso de revisión son taxativas y de interpretación restrictiva o, lo que es lo mismo, no pueden ser interpretadas de manera analógica o extensiva.

Por ello, en el entender de esta Sala, la causal 5 del artículo 250 del CPACA que se refiere a la “nulidad originada en la sentencia” debe, también, ser interpretada de manera restrictiva. En ese sentido, solamente podrá declararse fundado el recurso extraordinario de revisión cuando se origine en la Sentencia alguna de las causales de nulidad previstas en la legislación. La Subsección adopta esta interpretación porque, como se dijo, el recurso extraordinario de revisión tiene causales taxativas, por lo que, interpretar el artículo 29 constitucional para diseñar nuevas causales de revisión las convertiría en causales enunciativas, y, de esa manera, cualquier violación del debido proceso constituiría una causal para considerar procedente el recurso extraordinario de revisión cuando así lo considere el juez de la revisión. De otra parte, resulta relevante recordar que las causales de nulidad procesal son de origen legal.

El legislador, en ejercicio de la libertad de configuración que le otorgó la Constitución, ha decidido cuáles irregularidades procesales merecen un reproche tal que deben dar lugar a la sanción de nulidad. Esta decisión, de contera, lleva a que otras irregularidades procesales, posiblemente por ser consideradas de menor entidad por el legislador, queden sin sanción de nulidad.

Lo anterior en una lógica expressio unius est exclusio alterius. En lo que concierne al punto recién advertido, la Corte Constitucional en las Sentencia C-491 de 1995 y C-217 de 1996, manifestó que la nulidad consagrada en el artículo 29 constitucional no eliminaba la taxatividad de las nulidades procesales, toda vez que fue adicionada constitucionalmente.

Como ya se dijo, no toda violación del debido procesal genera nulidad, porque será el legislador de manera principal o el constituyente de forma excepcional, quienes definan previamente cuales son las irregularidades que producen la nulidad de los actos procesales”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 16 de agosto de 2022, Radicado 63001-33-31-002-2007-00351-01 (47097). 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 26 de enero de 2023, Radicado 53332 y Sentencia de 23 de noviembre de 2022, Radicado 66289.

Radicación: 11001-03-26-000-2023-00167-00 (70502) Demandante: CENTEC Demandado: Municipio de Cali Referencia: Recurso extraordinario de revisión Decisión: Declara infundado el recurso _______________________________________________________________________________________ 9 de 11 34. Sin perjuicio de que la parte actora no identificó un motivo legal o constitucional que determinara la nulidad de la sentencia proferida el 11 de octubre de 2022, la Sala advierte que los elementos de juicio del proceso de controversias contractuales permiten constatar que, en su trámite, no se incurrió en una afectación al debido proceso28; adicionalmente, la Subsección considera que en el hipotético supuesto de que así hubiera sido, la misma fue discutida y definida al interior de la causa, como se estudiará a continuación, comprobación que solo reafirma la improcedencia del recurso de revisión en este caso. 35. 2.

La presunta irregularidad fue discutida al interior del proceso. La falencia por la que se demandó la revisión de la Sentencia de 11 de octubre de 2022 fue ventilada en la actuación desde antes de que fuera proferido el fallo de segunda instancia que se cuestiona; de hecho, fue materia de pronunciamiento expreso en este último. 36.

En el recurso de apelación que el demandante interpuso contra la sentencia de 30 de julio de 2018, alegó que la decisión de primera instancia había desconocido el contenido del auto admisorio de la demanda, la fijación del litigio y, en general, que los problemas jurídicos identificados por el Juzgado 17 Administrativo Oral del Circuito no estaban en consonancia con los asuntos que, verdaderamente, debían ser materia de pronunciamiento judicial.

El entonces recurrente entendió que la controversia estaba enmarcada en el medio de control de reparación directa, no en el de controversias contractuales por vicisitudes atañederas a la ejecución y terminación de un contrato, que fue como el caso terminó siendo definido en forma adversa a sus intereses. 37. La sentencia que desató ese recurso se pronunció, precisamente, sobre los motivos de inconformidad del apelante, quien, de manera exclusiva, alegó falta de coincidencia entre la posición general de las partes frente al litigio y la forma en la que este había sido resuelto por el Juzgado Administrativo en el fallo de primera instancia. Al resolver la apelación, el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca dejó claro que el recurrente no elevó reparos concretos contra las conclusiones a las que había llegado el juez de instancia, y que se limitó a plantear una irregularidad procesal (incongruencia).

En esas condiciones, el Tribunal descartó que la decisión apelada hubiera incurrido en esa falencia, pues el propio demandante, 28 La Sala corrobora que, a pesar de que la demanda fue admitida como “reparación directa”, ello probablemente fue un lapsus del juzgado, del que no podía sacar provecho posteriormente la parte demandante, al punto de alegar que el proceso fue abordado y decidido con un régimen jurídico que no le correspondía. No solo no es cierto que al inadmitir la demanda el juzgado hubiera ordenado que el medio de control se adecuara a controversias contractuales, como lo alegó la parte actora; simplemente se le solicitó hacer claridad al respecto, frente a lo cual, como quedó resumido en los antecedentes xxxxx, el entonces demandante insistió en que la controversia buscaba la revisión de un contrato.

Por lo demás, se observa que en la audiencia inicial el proceso fue identificado como una controversia contractual, y que la fijación del litigio estuvo en línea con los hechos y pretensiones elevadas por el extremo actor, quien no podía, so pretexto del lapsus indicado, desconocer con posterioridad, puntualmente, cuando el asunto le fue resuelto en forma adversa en la primera instancia, que fue él propio demandante quien fijó en sus actos procesales (en particular en la demanda y en su subsanación), el marco dentro del cual habría de definirse la controversia.

En cualquier caso, la Sala detecta que el litigio fue decidido como un asunto contractual (y conforme a su régimen jurídico) porque esa era la calificación jurídica que admitían los fundamentos de hecho y las pretensiones de la demanda, pues las reclamaciones económicas reconducían a la celebración, ejecución y terminación de un contrato con el municipio de Santiago de Cali.

En ese contexto, para la Sala es notorio que el recurso de revisión promovido por CENTEC era improcedente, pues su naturaleza impide activarlo en los casos en los que, como en el presente, el defecto procedimental fue discutido en las respectivas instancias; como se indicó, este instrumento no está previsto como una herramienta para reabrir los debates que han quedado definidos en providencias en firme al interior del respectivo proceso. 39.

En cualquier caso, lo que se aprecia es que el fallo de segunda instancia contra el que, ciertamente, no procedían recursos, de ninguna forma violó la regla de congruencia; al contrario, a partir de los argumentos expuestos por el entonces recurrente, determinó que la alegada sustitución del medio de control, la variación de la fijación del litigio y de los problemas jurídicos a resolver no se habían presentado, en la medida en que la acción promovida sí correspondía a una de controversias contractuales.

La decisión, entonces, fue coherente con el recurso de apelación y, en general, con el perfilamiento que desde un comienzo tuvo la actuación. El hecho de que la apelación no haya resultado favorable a los intereses de la parte actora no permitía razonar que la Sentencia de 11 de octubre de 2022 adolecía del mismo defecto que se predicó del fallo de primera instancia. 40.

La Sala concluye, tal y como lo puso de presente el Ministerio Público en su concepto, que no existía posibilidad de que el debate sobre la congruencia se trasladara a este recurso extraordinario, en vista de que la situación de la que se queja el demandante contó con la posibilidad de ser abordada y definida al interior del proceso y, por lo mismo, este remedio judicial no podía ser utilizado para reabrir discusiones allí agotadas. 2.4 Costas 41.

De conformidad con el artículo 255 del CPACA, vigente al momento de la presentación del recurso, la Sala condenará en costas a la parte recurrente porque el recurso extraordinario de revisión se declarará infundado, las cuales se liquidarán en los términos del artículo 366 del CGP. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicación: 11001-03-26-000-2023-00167-00 (70502) Demandante: CENTEC Demandado: Municipio de Cali Referencia: Recurso extraordinario de revisión Decisión: Declara infundado el recurso _______________________________________________________________________________________ 11 de 11

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión contra la Sentencia de 11 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, dentro del proceso de controversias contractuales.

SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS a la parte recurrente, las cuales se liquidarán en los términos del artículo 366 del CGP TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado