CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., trece (13) de abril de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 4 de marzo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. El señor Paulino Argoty Benavides, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 8916 de 7 de marzo y RDP 21583 de 24 de mayo, ambas de 2017, por las que la entidad accionada negó el reconocimiento de la pensión gracia al demandante. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer y pagar la prestación a partir del 2 de septiembre de 2008, en cuantía equivalente al 75% del salario promedio recibido durante el año anterior a la adquisición de su estatus pensional; junto con el reajuste de las sumas adeudadas, los intereses moratorios y el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 189, 192, 194 y 195 del CPACA.
Por último, condenar en costas a la accionada. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata el accionante que cumplió 50 años de edad el 2 de diciembre de 2005, prestó servicios como docente municipal y departamental, en Ipiales y Nariño; y completó 20 años de servicio en condición de maestro nacionalizado el 2 de septiembre de 2008. Que reclamó de la UGPP la pensión gracia, negada a través de los actos administrativos acusados, porque la entidad desconoció «[ ] el tiempo laborado entre el 1 de septiembre al 31 de diciembre de 1975 en condición de docente municipal [ ] con el argumento que el Decreto No. 029 de abril 12 de 2016 no cumplió con la formalidad de la reconstrucción del acto de nombramiento […]» de esa época. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 1º a 4º de la Ley 114 de 1913, 6º de la Ley 116 de 1928, 3º de la Ley 37 de 1933, 1º de la Ley 91 de 1989 y 87 a 89 de la Ley 1437 de 2011. Arguye que «[…] La presunción de legalidad del acto administrativo, en este caso del Decreto No. 029 de abril 22 de 2016 suscrito por el Alcalde del Municipio de Córdoba - Narino, sobre la reconstrucción de una nominación, concretamente, hace referencia a la presunción de validez del acto administrativo mientras su posible nulidad no haya sido declarada por autoridad competente [ ]» (sic). 1.2 Contestación de la demanda.
La accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no; propuso las excepciones que denominó inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, cobro de lo no debido y prescripción. Asevera que «[…] no se encuentra[n] debidamente acreditado[s] los tiempos de servicio del docente, en tal virtud, es al demandante, a quien le corresponde demostrar la existencia de los actos administrativos que permitan verificar el tiempo de servicios y remuneraciones económicas percibidas para que sea beneficiario de la pensión gracia [ ]» (sic).
Dice que «[ ] no ha habido nombramiento como docente municipal antes del 31 de diciembre de 1980 en el Municipio de Córdoba (N), en tanto el Decreto No. 029 de abril 12 de 2016, decreto de reconstrucción, que no cumple con los requisitos legales para proceder a la reconstrucción. Por lo tanto, se desconoce el periodo de 120 días que se dice haber laborado entre el 1 de septiembre al 31 de diciembre de 1975»; y «[ ] si en gracia de discusión se acepta la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, se debe tener en cuenta que no se ha dilucidado que tipo de vinculación tenía la hoy demandante, ni el origen de los recursos con que se pagaron las asignaciones, ni los actos administrativos de nombramiento o situaciones administrativas ni con anterioridad ni con posterioridad al 31 de diciembre de 1980» (sic). 1.3 Providencia apelada.
El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia de 4 de marzo de 2020, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que el «[ ] Decreto 029 del 12 de abril de 2016, por el que se reconstruyó el de nombramiento en el cargo de docente en el [ ] municipio [de Córdoba (Nariño)], tiene, sin necesidad de hacer mayores elucubraciones, todo el valor probatorio posible para tener por sentado el hecho de que efectivamente el [actor] fue designado en dicho cargo, mismo que ocup[ó] del 1º de septiembre al 31 de diciembre de 1975 [ ]» (sic).
Por tanto, «[…] se puede establecer que la fecha en que [el demandante] adquirió el status pensional fue el 2 de septiembre de 2008, cuando cumplió los 20 años de servicio en condición de docente nacionalizado. Cabe señalar que para dicha fecha ya había cumplido con más de 50 años de edad el 2 de diciembre de 2005» (sic). En consecuencia, declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó a la entidad demandada «[ ] reconocer y pagar la pensión gracia al [accionante], equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su status pensional (02 de septiembre de 2007 y 02 de septiembre de 2008) [ ]», con prescripción «[ ] respecto de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 16 de agosto de 2014 […]» (sic). 1.4 El recurso de apelación. La UGPP, a través de apoderado, interpone recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, en el cual reitera las razones expuestas en la contestación de la demanda y añade que «[ ] el documento idóneo para demostrar la vinculación como docente es el original o copia auténtica del Decreto de Nombramiento tomados del original, documentos sine quanon [sic] que no fueron aportados en vía administrativa para demostrar dicha relación legal y reglamentaria […]».
Agrega que «[ ] en el evento de confirmar la decisión del AQUO, en cuanto a ordenar a la Entidad a reconocer y pagar la pensión gracia, muy respetuosamente solicito no condenar en costas […]» (sic). II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 24 de mayo de 2021 y admitido por esta Corporación a través de auto de los mismos día y mes de 2022, en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 8 de noviembre de 2022, para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras, para reiterar sus argumentos de demanda y apelación. III.
CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues su vinculación fue posterior al 31 de diciembre de 1980, dado que la que tuvo con anterioridad no es dable tenerla en cuenta al no haberse aportado prueba idónea del acto de nombramiento, como lo aduce la UGPP. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario en el expediente digital, que obra en el índice 2 de Samai, y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Según registro civil de nacimiento, el demandante nació el 3 de enero de 1956.
Decreto 29 de 12 de abril de 2016, por medio del cual el alcalde de Córdoba (Nariño) «[ ] RECONSTRUYE UN DECRETO DE NOMBRAMIENTO EN EL RAMO DE LA EDUCACIÓN […]», con fundamento en las siguientes consideraciones: Que el señor: PAULINO ARGOTY BENAVIDES [ ] mediante escrito de fecha 9 de febrero de 2016, radicado en la Alcaldía Municipal, solicita que para efectos de trámite de pensión gracia le sea expedido la reconstrucción del Decreto de Nombramiento del 1 de Septiembre de 1975, como Profesor Municipal de la Escuela Rural Mixta de Chair.
Para dar trámite a lo deprecado por el peticionario, se solicitó al Jefe de Archivo del Municipio de Córdoba Nariño, expida certificación y documentos solicitados en la forma requerida [ ]. Con fecha 09 de Febrero de 2016, se recibe certificación suscrita por el señor: JORGE VICENTE BENAVIDES [ ], responsable del Archivo Municipal, en la cual manifiesta que revisado el Archivo General del Municipio, no se encontró Decreto de Nombramiento ni acta de posesión de fecha 1 de Septiembre del año de 1975, correspondiente al [actor], como Profesor Municipal de la escuela Rural Mixta de Chair. [ ] Que de conformidad con los preceptos Constitucionales (Arts. 6 y 90) es dable para el Municipio de Córdoba Nariño, en virtud del principio de responsabilidad en el manejo, cuidado y guarda de los Actos Administrativos, realizar los trámites que prevé la ley, con el objeto de reconstruir dichos actos en pro del derecho que le asiste a los ciudadanos de contar con los actos administrativos necesarios para su pensión. Que con fecha 15 de Marzo de 2016, al Despacho de la Alcaldía Municipal de Córdoba, presentaron Declaración Extra-proceso los señores: EUSEBIO CASTRO TREJO [ ];
LUIS BERNARDO CASTRO TREJO [ ] y MÁXIMO ADALBERTO MONTENEGRO YANDUN [ ], en donde bajo la gravedad del juramento y a sabiendas de las consecuencias penales que acarrea jurar en falso, todos coincidieron en las circunstancias de tiempo modo y lugar que el docente [ ] trabajo como Profesor Municipal de primaria en la Escuela Rural Mixta de Chair Municipio de Córdoba Nariño, periodo comprendido entre el primero de Septiembre al 31 de Diciembre de 1975, nombrado por el Alcalde de la época y pagado con recursos propios del Municipio, dichos argumentos han sido obtenidos de las declaraciones depuestas por los anteriores testigos y que están solemnizadas en el protocolo de la diligencia de reconstrucción. Que la recepción de las declaraciones aportadas por los testigos, se realizaron con la presencia del [ ] Alcalde Municipal y el [ ] personero Municipal, logrando establecer con dichas versiones testimoniales que el docente [ ] laboro como Docente Municipal del Municipio de Córdoba Nariño, en la Escuela Rural Mixta de Chair en el periodo comprendido entre el 1 de Septiembre al 31 de Diciembre de 1975.
Dicha documentación se allega al expediente del proceso de reconstrucción, son plena prueba de la existencia de los Actos Administrativos de nombramiento que menciona el Docente. Que para dar respuesta definitiva y de fondo a la petición de RECONSTRUCCIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS, se hace necesario EMITIR EL NUEVO ACTO ADMINISTRATIVO que cumpla el objeto solicitado cual es, el nombramiento contenido en el Decreto sin Numero del 1 de Septiembre de 1975. [ ]
DECRETA
ARTICULO PRIMERO: Reconstruyese el Decreto sin No. De fecha 1 de Septiembre de 1.975, por el cual SE HACE UN NOMBRAMIENTO EN EL RAMO DE LA EDUCACIÓN al señor: PAULINO ARGOTY BENAVIDES [ ] como Profesor Municipal de la Escuela Rural Mixta de Chair Municipio de Córdoba Nariño, de conformidad con los presupuestos probatorios que se han enunciado en la parte motiva del presente acto. [ ] (sic para toda la cita).
Decreto 253 de 6 de marzo de 1989, por el que el gobernador de Nariño nombró al accionante «[ ] como Profesor de Tiempo Completo del Colegio Mixto “La Victoria”, municipio de Ipiales (plaza vacante) […]», y precisó que «[ ] para efectos fiscales, el anterior nombramiento tiene retroactividad al primero de enero de [ ] 1989» (sic). Se posesionó ante el mismo funcionario que lo designó el 10 de marzo siguiente, con los efectos fiscales antes mencionados. d) «[F]ormato único para la expedición de certificado de historia laboral», elaborado el 28 de julio de 2017 por la secretaría de educación de Ipiales, que da cuenta de que el accionante prestó servicios como docente en propiedad, de básica secundaria, nombrado a través de Decreto 253 de 6 de marzo de 1989, desde el 1º de enero anterior y continuaba activo para la fecha de expedición del documento.
En el régimen de pensiones indicó que era «Nacionalizado». e) «[C]ertificado de salarios» emitido por la precitada secretaría el 28 de julio de 2017, en el que señala que el educador se encuentra activo en el servicio y durante 2007 y 2008 devengó asignación básica y primas vacaciones y navidad. f) Certificado de antecedentes disciplinarios emitido el 25 de abril de 2016 por la Procuraduría General de la Nación, en el que figura que el citado profesor no registra sanciones ni inhabilidades vigentes. g) Resolución RDP 8916 de 7 de marzo de 2017, con la que la UGPP negó la petición de pensión gracia de 27 de abril de 2016, formulada por el accionante, pues «[…] se evidencia que no es posible tener en cuenta los tiempos laborados entre el periodo comprendido del 1 de septiembre al 31 de diciembre de 1975, toda vez que la información plasmada en Decreto No. 029 del 12 de abril de 2016, mediante el cual se efectuó el proceso de reconstrucción emanado de la Alcaldía Municipal de Córdoba Nariño. Este tiempo es habilitante para la pension gracia, empero, no es idóneo para la certificación del tiempo laborado por cuanto en comunicación del 22 de febrero de 2017, emanada de la Alcaldía Municipal de Córdoba, numeral dos (2) se indicó que; no se expide Certificado de Factores Salariales, Actos Administrativos de Nombramiento y Posesión, nóminas de pago del mencionado docente, debido a que [ ] el municipio de Córdoba, sufrió una toma guerrillera el 11 de enero del año 2000, donde fue incinerado por completo todo el archivo que reposaba en las instalaciones del Palacio Municipal.
En las mismas condiciones está el escrito del Secretario General y de Gobierno Municipal de Córdoba, expedido el 22 de febrero de 2017 [ ]» (sic). h) Por conducto de Resolución RDP 21583 de 24 de mayo de 2017, la entidad demandada, al resolver el recurso de apelación interpuesto por el peticionario, confirmó la decisión precedente. De las pruebas antes enunciadas se desprende que el demandante nació el 3 de enero de 1956 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En tal virtud, el 27 de abril de 2016 el actor pidió de la demandada el reconocimiento de la pensión gracia, negado con las Resoluciones enjuiciadas RDP 8916 de 7 de marzo de 2017 y RDP 21583 de 24 de mayo siguiente, puesto que, en criterio de la entidad, no se aportó prueba idónea de su vinculación a la docencia con anterioridad al 31 de enero de 1980.
De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la entidad demandada y de los actos administrativos cuestionados, se observa que existe controversia en cuanto a la validez del período durante el cual el demandante prestó servicios como docente en propiedad para el municipio de Córdoba, es decir, del 1º de septiembre al 31 de diciembre de 1975.
Al respecto, se tiene que el alcalde de Córdoba (Nariño) expidió el Decreto 29 de 12 de abril de 2016, en el cual explicó las razones por las cuales era necesaria la reconstrucción del nombramiento del actor de 1º de septiembre de 1975 y el procedimiento que adelantó para concluir que ese vínculo efectivamente existió durante 4 meses, durante los cuales él trabajó como profesor en esa entidad territorial; además, precisó que los medios de prueba recaudados en el procedimiento reconstructivo eran «[ ] plena prueba de la existencia de los Actos Administrativos de nombramiento […]».
Amén de lo anterior, se tiene que la UGPP, en la Resolución RDP 8916 de 7 de marzo de 2017, informó que la alcaldía de Córdoba (Nariño), en comunicación de 22 de febrero de 2017, explicó que no expedía certificados laborales del demandante toda vez que el ente territorial «[ ] sufrió una toma guerrillera el 11 de enero del año 2000, donde fue incinerado por completo todo el archivo que reposaba en las instalaciones del Palacio Municipal».
Así las cosas, aun cuando el actor haya aportado el Decreto 29 de 12 de abril de 2016 para acreditar su vinculación de 4 meses en 1975, resulta evidente que (i) el alcalde de Córdoba emitió ese acto administrativo porque los documentos de aquella época fueron destruidos en circunstancias extraordinarias no atribuibles a negligencia o culpa del educador; y (ii) ese medio de prueba no fue controvertido, cuestionado o tachado de falso en el curso del presente proceso.
Asimismo, advierte la Sala que el precitado documento no obedeció al capricho del alcalde que lo expidió, sino que en aquel se consignó detenidamente el procedimiento que se adelantó en la administración municipal para hacer viable la reconstrucción del acto de nombramiento del actor, trámite dentro del cual se recaudaron pruebas testimoniales bajo la gravedad de juramento, las que tampoco fueron cuestionadas o controvertidas respecto de su veracidad por parte de la UGPP.
Recuérdese que las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente», toda vez que el primero prevé que los maestros vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de educador territorial es el nominador.
Acerca del tema, esta Colegiatura, en la mencionada sentencia de unificación, fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento de que no se aportaron unas pruebas específicas cuando mediante otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].
Por tanto, la Sala no comparte que la parte accionada desconozca esos 4 meses de trabajo del accionante en el municipio de Córdoba, toda vez que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración que se niegue una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con fundamento en ritualismos e interpretaciones erradas de ciertos elementos de prueba que no fueron debidamente cuestionados ante las autoridades pertinentes y que, por tanto, conservan su validez probatoria.
En consecuencia, la Sala concluye que el demandante sí satisfizo la condición de haberse vinculado a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980, dado que prestó sus servicios para el municipio de Córdoba como educador territorial durante 4 meses comprendidos entre el 1º de septiembre y el 31 de diciembre de 1975, los cuales son susceptibles de ser tenidos en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte del actor los requisitos necesarios para obtener la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en calidad de profesor territorial por más de veinte (20) años (los cuales cumplió el 2 de septiembre de 2008, fecha en la que adquirió su estatus pensional), vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (1º de septiembre de 1975), contar con 50 años de edad (3 de enero de 2006) y observar una buena conducta en su desempeño como maestro, razones por las que, como lo dispuso el a quo, es dable acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Por último, dado que la parte demandada en el recurso de apelación solicita se revoque en su integridad el fallo de primera instancia, incluida la condena en costas, la Sala estima al respecto que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, análisis que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte accionada, se revocará la condena en costas.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda; y revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la demandada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 4 de marzo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda incoada por el señor Paulino Argoty Benavides contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2º.
Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la entidad accionada. 3º. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS