Demandante: Lucila Saldaña Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-05258-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADA PONENTE: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-05258-00 Demandante: LUCILA SALDAÑA ROJAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ – SALA PRIMERA DE DECISIÓN Temas: Tutela contra providencia judicial – Sanción moratoria por pago tardío de cesantías en casos de docentes oficiales – Improcedencia por falta de relevancia constitucional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la solicitud de amparo presentada por la señora Lucila Saldaña Rojas contra el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Primera de Decisión. I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. Con escrito presentado el 22 de septiembre de 2023, la señora Lucila Saldaña Rojas, actuando por medio de apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Primera de Decisión, con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales al «debido proceso, derecho a la seguridad social, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, garantía a la seguridad social, a la igualdad, acceso a la administración de justicia, principio constitucional de la perpetuatio jurisdictionis, seguridad jurídica, al desconocimiento de precedente judicial vertical». 2.
La accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Primera de Decisión el 27 de junio de 2023, mediante la cual se confirmó el fallo dictado por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Tunja el 19 de agosto de 2022, que negó las pretensiones de la demanda que presentó la señora Demandante: Lucila Saldaña Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-05258-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Lucila Saldaña Rojas, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante Fomag) y el departamento de Boyacá, identificado con el radicado 15001-33-33-010-2022-00009-01. 1.2.
Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: […] Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda, de acuerdo a los postulados establecidos en los siguientes expedientes: […]1. 1.3.
Hechos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. La señora Lucila Saldaña Rojas labora al servicio de la Secretaría de Educación del departamento de Boyacá. 5. El 15 de febrero de 2021, no le fueron consignadas sus cesantías por parte del Ministerio de Educación Nacional.
Por ello, solicitó el 26 de julio de 2021, ante el Fomag el pago de estas, así como de la sanción por mora. 6. Mediante acto administrativo del 26 de agosto de 2021, la entidad negó la petición de reconocimiento y pago de la sanción por mora por la no consignación oportuna de las cesantías establecida en la Ley 50 de 1990 y la indemnización consagrada en las leyes 52 de 1975, 50 de 1990 y en el Decreto 1176 de 1991. 7.
En consecuencia, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y el departamento de Boyacá, con el objeto de que: (i) se declarara la nulidad del acto administrativo en mención; (ii) se reconocieran y pagaran las cesantías anualizadas que se causaron en el año 2020; al igual que (iii) la sanción moratoria establecida en la Ley 50 de 1990, desde el 15 de febrero de 2021 hasta el día en que se efectuara la consignación de la prestación, y (iv) la 1 Transcripción literal que puede contener errores.
Demandante: Lucila Saldaña Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-05258-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 indemnización que prevé la Ley 52 de 1975 por el pago extemporáneo de los intereses sobre las cesantías. 8.
En primera instancia, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, en sentencia del 19 de agosto de 2022, negó las pretensiones de la demanda. 9. En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Primera de Decisión, a través del fallo del 27 de junio de 2023, confirmó la decisión del a quo, al considerar que: 74.
En consecuencia, como estas penalidades no pertenecen al régimen especial de los docentes, teniendo en cuenta la fecha en la que la parte demandante se vinculó al servicio de educación, no resulta procedente su imposición. Además, aunque la vinculación se produjera después del 30 de junio de 2000, lo cierto es que los supuestos de hecho de las sanciones son de imposible ocurrencia para estos servidores. […] 87.
Por lo tanto, desde la perspectiva del principio de legalidad de las faltas y sanciones, los supuestos de hecho de las penalidades que reclama la demanda son incompatibles con los procedimientos presupuestales que prevé la legislación para la financiación y pago de las cesantías y sus intereses. Esto, sin mencionar que los docentes no poseen cuentas individuales dentro del FOMAG y, por ende, la administración de los recursos a su interior no sigue los mismos parámetros que rigen a los fondos privados de cesantías. […] 97.
Como se vio, para el caso de los docentes no existen varias fuentes de derecho que prevean consecuencias jurídicas disímiles respecto de las consecuencias del desembolso extemporáneo de las cesantías anualizadas o de sus intereses a favor de los docentes oficiales, porque de hecho, este régimen no contemplaba las penalidades que reclama la demanda, de acuerdo con la fecha de vinculación de la parte actora, a saber, 20 de enero de 1997 (para ese momento no existía una norma en el régimen especial que pudiera compararse con las del general).
Y, por eso mismo, no puede hablarse de dudas interpretativas serias y objetivas, pues para disiparla cualquier inquietud basta verifica las normas que regulan el auxilio de cesantía a favor de este grupo específico de servidores. […] 99. Todas las anteriores razones llevan al Tribunal a concluir que los cargos de la apelación no tienen prosperidad y, por ende, debe confirmarse la sentencia de primera instancia que desestimó las pretensiones de la demanda, Cabe destacar que el criterio que acoge esta providencia atiende la posición que asumió la Sala Plena de esta Corporación en sesión del 15 de marzo de 2023 10.
Dicha providencia fue notificada electrónicamente el 4 de julio de 2023. Demandante: Lucila Saldaña Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-05258-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 1.4. Fundamentos de la vulneración 11.
El apoderado judicial de la tutelante indicó que, el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Primera de Decisión no aplicó el régimen de cesantías pertinente al caso concreto, dado que ella pertenecía al sistema anualizado consagrado en las leyes 50 de 1990; 91 de 1989 y 344 de 1996, de manera que el no pago oportuno de dicha prestación generaba la sanción moratoria y una vulneración al ordenamiento jurídico. 12.
Por lo tanto, adujo que el tribunal incurrió en violación directa de la Constitución y en un defecto sustantivo, ya que, en virtud del valor normativo superior, los jueces deben aplicar las disposiciones consagradas en la Constitución y su desarrollo jurisprudencial en todo momento. 13. Agregó que, la interpretación y aplicación de las normas relacionadas con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la consignación tardía de cesantías a los docentes, y con base en la jurisprudencia, era dable concluir que: i) el pago oportuno de las cesantías es una garantía de todos los trabajadores que es protegida por la Constitución, y ii) los docentes oficiales son empleados públicos, teniendo en cuenta las funciones que desarrollan, el régimen de carrera al que se encuentran sometidos y la vinculación mediante nombramiento «por lo tanto tienen derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por consignación tardía de las cesantías». 14.
Adicionalmente, señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en el desconocimiento del precedente al no tener en cuenta la sentencia SU-098 del 17 de octubre de 2018 de la Corte Constitucional, en ella se estableció que la Ley 50 de 1990 era aplicable a los docentes adscritos al Fomag y, en consecuencia, tenían el derecho al reconocimiento de la sanción moratoria que deviene de la consignación tardía de las cesantías anuales. 15.
Asimismo, argumentó que la providencia en cuestión desconoció más de 202 2 • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 06.08.20. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 08001-23- 33- 000-2013- 00666-01, • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 24.01.19.
M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 76001-23- 31-000- 2009-00867- 01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 17.06.19. M.P. Nicolás Yepes Corrales. Exp. 11001-03-15- 000-2018-04617-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 29.07.19. M.P. Nicolás Yepes Corrales.
Exp. 11001-03-15- 000-2018-03449-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 28.06.19. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Exp. 11001-03-15- 000-2018- 04679-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 02.12.19. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Exp. 08001 23 33 000 2014 00173-01 • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 10.06.20. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 08001-23- 33- 000-2014- 00208-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 22.10.20. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 08001-23- 33- 000-2014- 00132-01.
Demandante: Lucila Saldaña Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-05258-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 sentencias proferidas entre los años 2020, 2021, 2022 y 2023 por la Sección Segunda del Consejo de Estado en las que se accedió a las pretensiones de los demandantes al aplicar la Ley 50 de 1990 a los docentes afiliados al Fomag y por tener en cuenta la condición más favorable respecto de los derechos laborales de los mismos. 16.
Indicó que su caso cumplía con el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la sanción moratoria conlleva el pago o consignación oportuna del auxilio de cesantías, necesariamente tiene un alcance al derecho fundamental a la seguridad social. Aunado a lo anterior, expuso que esta acción de tutela en ningún momento se interponía como una tercera instancia. 1.5.
Trámite de la acción de tutela 17. La magistrada ponente en auto del 5 de octubre de 2023: i) admitió la demanda; ii) ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Boyacá, y iii) vinculó en calidad de terceros con interés, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al departamento de Boyacá – Secretaría de Educación, a la Agencia Nacional de • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 22.10.20. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 08001-23- 33- 000-2014- 00254-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 17.06.21. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Exp. 08001-23-31-000-2014- 00815-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 17.06.21. M.P. César Palomino Cortés. Exp. 08001-23-31-000-2015-00331-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 25.11.21. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 40001-23-40-000-2017-00134-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 04.11.21.
M.P. William Hernández Gómez. Exp. 19001-23-33-000-2015-00445-02. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 11.11.21. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 08001-23-40-000-2015-90008-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 11.11.21. M.P. Gabriel Valbuena Hernández.
Exp. 08001-23-40-000-2014-90022-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 20.01.22. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Exp. 08001-23-33-000-2017-00931-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 03.03.22. M.P. William Hernández Gómez.
Exp. 08001-23- 33- 000-2015- 00075- 01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 17.06.21. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Exp. 08001 23 31 000 2014 00815 01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 19.01.23. M.P. William Hernández Gómez.
Exp. 76001-23-31-000-2012-00212-02. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 28.04.22. M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Exp. 76001-23- 33- 000-2013- 00756-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 26.01.23. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Exp. 47001-23-33-000-2018-00231-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 01.07.22. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 47-001-23- 33-000- 2019- 00376-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 19.05.22. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 47-001-23- 33-000- 2019- 00359-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 22.08.22. M.P. César Palomino Cortés. Exp. 08001-23- 33- 000-2015- 00509-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 22.09.22. M.P. César Palomino Cortés. Exp. 08001-23- 33-000- 2015-90124- 01. Demandante: Lucila Saldaña Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-05258-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Defensa Jurídica del Estado y al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Tunja. 18.
Así mismo, le reconoció la personería para actuar al abogado Yobany Alberto López, en calidad de apoderado judicial de la señora Lucila Saldaña Rojas. 1.6. Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes contestaciones: 1.6.1. Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Tunja 19.
Por medio de correo electrónico remitido el 10 de octubre de 2023, la juez de primera instancia del proceso ordinario sostuvo que la solicitud de amparo no tenía vocación de prosperidad, toda vez que las decisiones cuestionadas se profirieron con fundamento en la normativa y la jurisprudencia aplicable al caso. 20. Aseguró que no se incurrió en alguno de los defectos que indicó la accionante y que la solicitud de amparo era improcedente, comoquiera que ninguna de las providencias judiciales cuestionadas fue caprichosa y, por el contrario, estuvieron debidamente argumentadas. 21.
Así las cosas, pidió que se declarara improcedente la acción de tutela o, en su defecto, se negaran las pretensiones de la demanda. 1.6.2. Departamento de Boyacá 22. A través de documento allegado el 11 de octubre de 2023, el ente territorial describió el procedimiento para las transferencias de los recursos de la Nación al Fomag para pagar las cesantías, las actuaciones que adelantó el departamento, la inaplicabilidad de la Ley 50 de 1990 y lo considerado en la sentencia SU-098 de 2018 de la Corte Constitucional. 23.
Aseguró que en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se garantizó el debido proceso de la accionante y que el juez de tutela no debía emitir un nuevo pronunciamiento de fondo, máxime cuando «no se cuenta con decisión de unificación por parte del Órgano de Cierre de lo Contencioso Administrativo». 24.
Señalo que la solicitud de amparo se pretendía utilizar como una instancia adicional del proceso ordinario, con el fin de desconocer que las decisiones cuestionadas se sustentaron en análisis juiciosos y debidamente razonados. 25. En ese orden de ideas, pidió que se negara el amparo requerido. Demandante: Lucila Saldaña Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-05258-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 1.6.3.
Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Primera de Decisión 26. Mediante escrito enviado el 11 de octubre de 2023, el magistrado ponente de la sentencia de segunda instancia cuestionada consideró que la acción de tutela no cumplía con el requisito de la relevancia constitucional, de conformidad con lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 de 2019. 27.
Al respecto, manifestó que el reconocimiento de la sanción moratoria de los docentes oficiales era un asunto meramente legal y con carácter económico, razón por la cual no se perseguía efectivamente la protección de una garantía constitucional. 28. Indicó que la accionante pretendía «reabrir un debate legal para discutir los asuntos de índole probatorio y/o de interpretación de la ley» y que el Consejo de Estado actuara «como una tercera instancia». 29.
Así las cosas, pidió que la solicitud de amparo se declarara improcedente. 1.6.4. Ministerio de Educación 30. Por medio de correo electrónico remitido el 11 de octubre de 2023, el jefe de la Oficina Jurídica de la entidad sostuvo que la señora Lucila Salda Rojas buscaba que el juez de tutela realizara «una nueva revisión del problema jurídico que sometió a la jurisdicción contenciosa administrativa» y desconocer las presunciones de legalidad y acierto de las providencias judiciales. 31.
Señaló que las decisiones cuestionadas respetaron sus derechos fundamentales y se sustentaron en una interpretación «legítima» de las normas aplicables a la controversia planteada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 32. Aseguró que, de conformidad con la sentencia de la Corte Constitucional SU- 573 de 2019, le mecanismo de amparo constitucional no superaba el requisito de la relevancia constitucional y, por ello, no había lugar a conceder la protección que requirió. 33.
En ese orden de ideas, pidió que se declarara improcedente la acción de tutela. 1.6.5. Fiduprevisora S.A. 34. A través de documento allegado el 11 de octubre de 2023, la coordinadora de tutelas de la entidad, actuando en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fomag, mencionó que en dicho fondo no hay cuentas individuales para los docentes y los valores que corresponden a las cesantías no se consignan, Demandante: Lucila Saldaña Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-05258-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 pues están presupuestados y se trasladan al fondo desde el primer mes de cada vigencia. 35.
Por ende, no podría configurarse la sanción moratoria contemplada en la Ley 50 de 1990, artículo 99, para el escenario del Fomag, ya que lo que castiga la ley en mención es la consignación inoportuna de las cesantías y, al estar vedada la posibilidad de la consignación de las cesantías de los docentes del Fomag, se descarta algún tipo de sanción. 36.
Precisó que las circunstancias fácticas relacionadas con el caso que desató la Corte Constitucional en la sentencia SU-098 de 2018 no corresponden a las mismas en las que se fundan las pretensiones de la demanda que resultó desfavorable para la accionante y que reclama por vía tutela, ya que, en el caso concreto, no se cuestionó una afiliación inoportuna al Fomag que haya devenido en el retardo de la consignación de las cesantías. 37.
En este caso, la demandante reclamó la consignación extemporánea de sus cesantías en los plazos establecidos en la Ley 50 de 1990 e indemnización por pago inoportuno de los intereses, frente a lo cual, es imposible que se cause una demora respecto de un hecho que la administración no puede ejecutar en el régimen especial de los docentes, ya que resulta inviable realizar una consignación ante la ausencia de cuentas individuales por cada afiliado. 38.
En consecuencia, indicó que la acción constitucional resultaba improcedente, toda vez que las autoridades judiciales del proceso ordinario actuaron conforme a la normativa y la jurisprudencia establecida. Por lo cual, manifestó que no era dable afirmar que se hubiera presentado una transgresión a las garantías fundamentales de la accionante. 39.
Así las cosas, pidió que se declarara improcedente la acción de tutela y se le desvinculara del trámite de la referencia por carecer de legitimación en la causa por pasiva. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 40. El Consejo de Estado es competente para conocer de la demanda presentada por la señora Lucila Saldaña Rojas, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021.
Demandante: Lucila Saldaña Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-05258-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 2.2. Solicitud de desvinculación 41. La Fiduprevisora S.A. solicitó la desvinculación de este trámite constitucional porque, a su juicio, carece de legitimación en la causa por pasiva, sin embargo, esta petición será negada, en tanto, la vinculación al proceso se realizó en calidad de tercero, y no como la autoridad contra la cual se encuentra dirigido el reparo señalado por la accionante, en atención al interés que le asiste en las resultas del proceso. 2.3.
Problema jurídico 42. Corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: • ¿Se superan en el caso concreto los requisitos generales de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial, en especial el relacionado con la relevancia constitucional? 43. De ser positiva la respuesta a la anterior pregunta, la Sala analizará lo siguiente: • ¿El Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Primera de Decisión vulneró los derechos fundamentales al «debido proceso, derecho a la seguridad social, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, garantía a la seguridad social, a la igualdad, acceso a la administración de justicia, principio constitucional de la perpetuatio jurisdictionis, seguridad jurídica, al desconocimiento de precedente judicial vertical» de la señora Lucila Saldaña Rojas, con ocasión de la sentencia del 27 de junio de 2023 que confirmó el fallo dictado el 19 de agosto de 2022 por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, a través del cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías? 44.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva y, en caso de superarlos; (iii) el estudio del caso concreto. 2.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 45.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20123 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.
Demandante: Lucila Saldaña Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-05258-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema4 y declaró su procedencia5. 46.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 47. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 48.
Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad 2.5.1.
Relevancia constitucional6 49. Para el caso en concreto, la Sala anticipa que declarará la improcedencia del mecanismo de amparo, dado que carece de relevancia constitucional al no cumplir con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-215 de 20227. 4 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 5 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” 6 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 27.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00004-00;
Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05258-00; Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15- 000-2019-05291-00; Sentencia 13.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05354-00; Sentencia 06.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019- 05153-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00;
Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05167-00; Sentencia 23.10.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00; Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00. 7 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. Demandante: Lucila Saldaña Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-05258-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 2.5.2.
Sentencia SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional – unificación de criterios en materia de relevancia constitucional 50. La Corte Constitucional, al momento de estudiar los citados requisitos en sede de revisión, encontró que la acción de tutela formulada por RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado carecía de relevancia constitucional. 51.
En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: (…) el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad. 52.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: (…) lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. 53. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: (…) (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal8 (Énfasis de la Sala). 54.
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse 8 Sentencia SU-573 de 2019. Demandante: Lucila Saldaña Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-05258-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico9; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional10”.
(…) En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. (…) Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.”11 En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”12 En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental.
(…) Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto13, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal14.
(Resaltado de la Sala) 55. Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque: (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 9 Sentencia SU-103 de 2022. 10 Sentencia SU-103 de 2022. 11 Sentencia SU-103 de 2022. 12 Sentencia SU-128 de 2021. 13 Sentencia SU-573 de 2019. 14 Ibid.
Demandante: Lucila Saldaña Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-05258-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 2.6. Caso en concreto 56. Al revisar el escrito introductorio, los memoriales de contestación al amparo constitucional y las pruebas incorporadas al trámite, la sala colige que la acción de tutela debe ser declarada improcedente por cuanto no supera el requisito de relevancia constitucional expuesto en líneas anteriores. 57.
La controversia propuesta por la señora Lucila Saldaña Rojas no tiene relevancia constitucional, al tratarse de un asunto que versó sobre el reconocimiento de la sanción moratoria por el presunto pago extemporáneo de las cesantías en un proceso judicial que resultó desfavorable a sus intereses. 58. Adicionalmente, desde el ámbito argumentativo, los reparos que son expuestos en el escrito introductorio, pese a hacer una enunciación de garantías constitucionales, no exponen con suficiencia razones de peso que justifiquen la intromisión del juez constitucional.
Máxime por cuanto no se evidencia prima facie vulneración de los derechos fundamentales por parte de la autoridad judicial accionada. 59. Lo anterior, toda vez que el caso obedece a una situación con presupuestos fácticos análogos a los estudiados por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 del 2019, mediante la cual declaró la improcedencia de tres acciones constitucionales seleccionadas para revisión por revestir de una naturaleza eminentemente legal y patrimonial.
En dicho falló se indicó: Por tanto, solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador. En consecuencia, cualquier pago adicional que no corresponda a la finalidad misma de las cesantías, sino a una penalidad para el empleador que no las consigna al fondo o las paga al trabajador en los términos solicitados, es un reconocimiento de fuente legal con carácter netamente patrimonial, que no amerita la intervención del juez de tutela.
Además, según se deriva de los antecedentes de los casos acumulados, no es prima facie admisible considerar que la falta de reconocimiento de aquella pretensión económica pueda comprometer su mínimo vital, en la medida en que los tres accionantes mantienen vigente su vínculo laboral con el Departamento del Atlántico –como se refiere, igualmente, en el apartado que sigue- 60.
En efecto, los argumentos de la accionante, independientemente bajo qué yerros fueron articulados, están encaminados a determinar si la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías, prevista en el numeral 3.º del artículo 99 de la Ley 50 de 1999 es aplicable a su condición de docente afiliado al Fomag, es decir que pretende que se dirima un asunto de mera legalidad y de naturaleza económica. 61.
Además, la decisión de la autoridad judicial accionada no se encuadra, en un comportamiento arbitrario, defecto sustantivo, violación directa a la Constitución o en Demandante: Lucila Saldaña Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-05258-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 un desconocimiento del precedente judicial, pues consideró las normas relevantes y aplicables a los docentes oficiales así como la jurisprudencia vigente, a partir de lo cual concluyó que no era procedente seguir el criterio señalado en la sentencia SU- 098 de 2018, por cuanto en dicha providencia se analizó un asunto de presupuestos fácticos y jurídicos diferentes al que es objeto de examen, con lo que se observa que introdujo una carga argumentativa suficiente y razonable sobre dicho aspecto. 62.
Del mismo modo, se pone de presente que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unas garantías fundamentales, no conlleva que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente relevancia constitucional. Esto, pues la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter económico, legal o patrimonial o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 63.
Conforme lo anterior, la pretensión de la accionante refleja un inconformismo con las conclusiones a las que llegó la autoridad judicial accionada, lo cual, per se no implica una trasgresión de los derechos fundamentales. 64. Finalmente, se destaca que a partir de la sentencia de unificación SUJ-032 del 11 de octubre de 2023, la Sección Segunda del Consejo de Estado como órgano de cierre en la materia, unificó jurisprudencia sobre la procedencia de aplicar la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y la indemnización de la Ley 52 de 1975 a favor de los docentes afiliados al Fomag, al efecto indicó: Los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, como quiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989.
Sin embargo, el personal docente en servicio activo que no esté afiliado a FOMAG le será aplicable la Ley 50 de 1990 y, por ende, la sanción moratoria del artículo 99, como un mínimo de protección social en favor del docente estatal. 65. Así las cosas, aunado a los argumentos expuestos, el asunto que se debate en esta oportunidad carece de relevancia constitucional, por cuanto la Sección Segunda del Consejo de Estado determinó en sede de unificación que los docentes estatales afiliados al Fomag no tienen derecho al reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.
Por tanto, el asunto que se discute ya fue definido por el juez natural de la causa y, en tal sentido, no es competencia del juez constitucional estudiar la controversia en cuestión. 2.7. Conclusión 66. Por las razones expuestas, se declarará la improcedencia de acción de tutela porque no se encontró satisfecho el requisito general de la relevancia constitucional, toda vez que la parte actora pretende que el juez constitucional realice nuevamente el estudio zanjado en el proceso ordinario, contrario a proponer la vulneración de los Demandante: Lucila Saldaña Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-05258-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 derechos fundamentales sobre los que invocó su protección. III.
DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación de la Fiduprevisora S.A.
SEGUNDO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela promovida por la señora Lucila Saldaña Rojas contra el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala Primera de Decisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, al día siguiente a su ejecutoria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081».