Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., cinco (5) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 20001-23-33-0002015-00441-01 (3167-2017) Demandante: Betty Noelba Moreno Cortes Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden nacionalizado y territorial.

Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el nueve (9) de febrero de dos mil diecisiete (2017) por el Tribunal Administrativo del Cesar, por medio de la cual se concedieron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora BETTY NOELBA MORENO CORTÉS instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 3969 del 30 de enero de 2015, RDP 12276 del 27 de marzo del mismo año y;

RDP 13851 del 10 de abril de 2015, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor de la demandante, y se confirmó tal decisión respectivamente. Que a título de 1 Folios 1 a 2. Radicado: 20001-23-33-0002015-00441-01 (3167-2017) 2 restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prestación conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, así como el retroactivo debidamente indexado de las mesadas adeudadas por dicho concepto desde el cumplimiento del estatus pensional.

Que se dé cumplimiento a la sentencia conforme a las previsiones de los artículos 192 y 195 del CPACA y se condene en costas a la parte accionada. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera. Que durante su vida laboral se desempeñó como docente en el municipio de Aguachica del departamento del Cesar el 15 de marzo de 1978, es decir, previo al 31 de diciembre de 1980.

Que posteriormente fue vinculada así: del 13 de febrero al 31 de diciembre de 1980; entre el 23 de febrero y el 31 de diciembre de 1981 y; desde el 2 de febrero de 1987 hasta el 30 de noviembre de 1987. Que mediate la Resolución 892 de 1989, fue nombrada al servicio del Departamento y, el 18 de mayo de 1990 también fue nombrada por la alcaldía de Aguachica a través del Decreto 193.

Que fue trasladada por necesidad del servicio mediante el Decreto 77 del 17 de julio de 1995 al Colegio Nacionalizado Nuestra Señora del Carmen, ubicado en la zona urbana del municipio. Que el 8 de enero de 2010, la docente cumplió los 50 años de edad y para el 2006 los 20 años de servicios, requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, conforme a las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989, 812 de 2003 y Acto Legislativo 01 de 2005.

Que la entidad negó el reconocimiento del derecho según los actos demandados, sin abordar el hecho de que la docente cumplió con una vinculación territorial y nacionalizada durante los 20 años del servicio y que fue nombrada por primera vez, antes del 31 de diciembre de 1980. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 15 de octubre de 20153, notificado a la UGPP4, quien presentó memorial de contestación5 en el cual se opuso a las 2 Folios 2 a 4. 3 Folios 48. 4 Folios 53. 5 Folios 84 a 90.

Radicado: 20001-23-33-0002015-00441-01 (3167-2017) 3 pretensiones de la demanda al considerar que la demandante no cumplió con la totalidad de los requisitos, pues se desempeñó como docente del carácter nacional. Propuso las excepciones de falta de requisitos pensionales o inexistencia de la obligación y prescripción. En la audiencia inicial6 que se llevó a cabo el 6 de octubre de 2016, el Tribunal precisó que las excepciones propuestas de mérito se resolverían en la sentencia. Seguidamente se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio y se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011.

En la audiencia de pruebas7 celebrada el 6 de diciembre de 2016, se recaudaron los medios de convicción decretados y se corrió traslado para alegar de conclusión en orden de dictar sentencia escrita con posterioridad. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo del Cesar dictó sentencia escrita el 9 de febrero de 2017, a través de la cual concedió las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandada.

Como sustento de la decisión, advirtió que el reconocimiento de la pensión gracia inicialmente regulado en la Ley 114 de 1913, fue un beneficio para los maestros de las escuelas primarias que prestaron sus servicios al magisterio por el término no menos a 20 años. Que mediante la Ley 116 de 1928, se extendió dicha prestación a los empleados y maestros de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública.

Seguidamente en la Ley 37 de 1933 se amplió a los maestros de enseñanza en las escuelas secundarias y mediante la Ley 91 de 1989, se reglamentó que la pensión gracia se reconocería a los docentes vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, siempre y cuando cumplan los requisitos previstos. Que, de conformidad con la jurisprudencia desarrollada por el Consejo de Estado, los docentes que hubiesen prestado sus servicios en instituciones educativas del carácter nacional y cuyo nombramiento lo realizaron entidades del orden nacional, no tenían derecho a la prestación. En atención a que fue allega la certificación expedida por el Jefe de Recursos Humanos de Aguachica, precisa que la señora Betty Moreno, se desempeñó con carácter municipal en los siguientes periodos: del 15 de marzo al 31 de diciembre de 1979, 13 de febrero al 31 de diciembre de 1980, 23 de febrero al 31 de diciembre 6 Folios 110 a 113. 7 Folios 119 a 120. 8 Folios 138 a 152.

Radicado: 20001-23-33-0002015-00441-01 (3167-2017) 4 de 1981, 2 de febrero al 30 de noviembre de 1987. Y que posteriormente fue vinculada al municipio en el que se ha desempeñado a partir de dicho nombramiento según certificado desde el 30 de mayo de 1990 al 17 de noviembre de 2016, con una vinculación activa.

Luego del análisis normativo y probatorio concluyó que la señora Betty Moreno prestó sus servicios por más de 20 años, en calidad de docente municipal con una vinculación previa al 31 de diciembre de 1980 y por lo tanto había lugar al reconocimiento de la pensión gracia. EL RECURSO DE APELACIÓN9 La parte demandada en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar, negar las pretensiones, al considerar que los tiempos en que se desempeñó la docente anteriores a «1980» y después de «1989» fueron con una vinculación nacional al servicio del departamento del Cesar y en atención a ello, no cumple con los 20 años al servicio, porque precisamente eran los docentes de carácter municipal, departamental y distrital, los que podían gozar de ese beneficio prestacional.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante10 presentó alegaciones finales con las que indicó que debe confirmarse el fallo apelado en la medida en que cumplió con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia. La parte demandada11 también presentó los alegatos de conclusión, reiterando los argumentos de la contestación y de la alzada.

El señor Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado12, allegó concepto, mediante el cual, solicitó confirmar la sentencia proferida al advertir que una vez analizado el acervo probatorio, están dados los presupuestos para el reconocimiento para la pensión gracia, en tanto, la señora Betty Noelba Moreno se desempeñó al servicio del Municipio de Aguachica en calidad de interina para los años 1979, 1980, 1981 y 1987 y posteriormente vinculada al servicio del mismo municipio, por lo que, cumplió con los 20 años en el orden territorial.

CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, 9 Folios 159 a 162. 10 Folios 224 a 226. 11 Folios 231 a 232, 12 Folios 233 a 238. Radicado: 20001-23-33-0002015-00441-01 (3167-2017) 5 especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter de territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio.

Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de Radicado: 20001-23-33-0002015-00441-01 (3167-2017) 6 los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»13. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.

De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter 13 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.

Radicado: 20001-23-33-0002015-00441-01 (3167-2017) 7 territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento. Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199714 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201815 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 15 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.

Radicado: 20001-23-33-0002015-00441-01 (3167-2017) 8 v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,16 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, 16 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.

Radicado: 20001-23-33-0002015-00441-01 (3167-2017) 9 literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Docente interino Según el criterio ampliamente decantado por el órgano de cierre Vértice de la Jurisdicción Contencioso Administrativo los tiempos prestados como docente en interinidad también deben contabilizarse para efectos de la pensión. Así, en sentencia del 14 de noviembre de 201517, se precisó: «Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para 17 Radicado: 52001233300020130005801 (2636-2014).

Radicado: 20001-23-33-0002015-00441-01 (3167-2017) 10 efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley. En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.

Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso del señor (…)» (Negrillas y subrayas fuera de texto original).

Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, en el asunto bajo estudio deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan en verificar si la naturaleza jurídica de las vinculaciones de la demandante como docente oficial, fueron del orden nacional y, por tanto, no podía consolidar el derecho pensional en litigio.

Pues bien, frente al primer requisito enunciado relacionado con la edad, se observa que la señora Betty Noelba Moreno Cortés nació el 8 de enero de 196018, de modo que cumplió los 50 años el 8 de enero de 2010. Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), se advierte en primer lugar que la demandante desempeñó los siguientes tiempos: - Del 15 de marzo al 31 de diciembre de 1979; 13 de febrero a 31 de diciembre de 1980 y 23 de febrero al 31 de diciembre de 1981- Territorial De los anteriores tiempos, fue aportado al plenario, acta de posesión de la que se puede relacionar que en atención al nombramiento efectuado en el Decreto 028, y de la cual tomó posesión la señora Betty Moreno como maestra de Santa Lucía, 18 De conformidad con la copia de la cédula de ciudadanía visible a folio 42.

Radicado: 20001-23-33-0002015-00441-01 (3167-2017) 11 suscrita por el alcalde municipal de Aguachica, del que puede observarse lo siguiente: Radicado: 20001-23-33-0002015-00441-01 (3167-2017) 12 De igual manera, fue incorporada otra acta de febrero de 1980, donde también se relaciona que con ocasión al nombramiento efectuado en el Decreto 018, toma posesión del cargo como maestra municipal, así: A pesar de que no obra en el plenario los actos de nombramiento, de las posesiones antes referidas no puede evidenciarse que las plazas ocupadas por la señora Betty Moreno, fueron creadas y ocupadas en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación, intervención que tampoco se encuentra en los decretos referidos previamente.

Radicado: 20001-23-33-0002015-00441-01 (3167-2017) 13 Además, bajo el entendido de que el nombramiento de la reclamante fue posterior al proceso de nacionalización, este no podría asumirse como nacionalizado, pues debe tenerse en cuenta que no hubo ninguna participación en la decisión por parte de algún delegado del Ministerio de Educación Nacional o de un representante del Fondo Educativo Regional que permita inferir que la plaza fue creada u ocupada en virtud de los presupuestos de la Ley 43 de 1975, más aún cuando tal situación se ajusta a la interpretación que se desarrolló en la sentencia de unificación CE-SUJ2- 011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto.

Como sustento de lo anterior, obra el certificado expedido por el jefe de la Unidad de Recursos Humanos de la Alcaldía Municipal de Aguachica, mediante el cual relaciona que la docente se desempeñó como profesora en el corregimiento de Santa Lucía, entre el 15 de marzo y 31 de diciembre de 1979, 13 de febrero al 31 de diciembre de 1980, 23 de febrero al 31 de diciembre de 1981, se adjunta: Por lo anterior y en concordancia con los actos relacionados, es acertado reconocer los tiempos con una vinculación territorial, en tanto, fueron en desarrollo de la labor Radicado: 20001-23-33-0002015-00441-01 (3167-2017) 14 como docente en el corregimiento de Santa Lucía, a favor del municipio de Aguachica, donde solamente aparece como autoridad nominadora el alcalde.

La situación referida, encuentra argumento en lo regulado en el artículo 1.° de la Ley 91 de 1989 en el que dispuso «Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.», mismo que se alínea con el desarrollo jurisprudencial del consejo de Estado en sentencia del 21 de junio de 2018, en cuanto a la calidad de docente territorial. - Del 9 de marzo de 1989 al 28 de mayo de 1990 – Nacionalizado interino De igual manera, obra en el plenario el Decreto 892 del 9 de marzo de 198919, del que puede observarse que la fue nombrada por el gobernador del departamento, el delegado del Ministerio de Educación Nacional y el Secretario de Educación y Cultura, en el cargo de maestra de enseñanza básica primaria de la Escuela Mixta Cesarito de Aguachica, así: 19 Folio 34.

Radicado: 20001-23-33-0002015-00441-01 (3167-2017) 15 También, aparece el certificado expedido por el Gobernador del Cesar, mediante el cual precisa que la docente de primaria, entre el 9 de marzo de 1989 y el 28 de mayo de 1990, prestó sus servicios en la escuela urbana mixta, en el siguiente entendido: De los anteriores documentos, puede concluirse la vinculación nacionalizada desempeñada por la docente a favor del municipio, donde fueron expedidos tanto por el alcalde municipal como por el gobernador del departamento del Cesar y sobre la última, también resulta evidente que fue financiada a través del Fondo Educativo Regional, tal como se indica en la Resolución 892 de 1989, así como en razón de la respectiva firma del delegado del Ministerio de Educación en calidad de coordinador administrativo del aludido FER.

Frente al análisis de la naturaleza jurídica del vínculo en comento, es adecuado resaltar que la Corte Constitucional en sentencias C-084 de 1999, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, así como en la C-085 de 2002, precisó que, «[…] antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma Radicado: 20001-23-33-0002015-00441-01 (3167-2017) 16 acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala) «[…] los docentes nacionalizados son los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales. […]».

Del mismo modo, es pertinente señalar que en lo que respecta a la diferenciación y clasificación de las vinculaciones docentes, fue la misma Ley 91 de 1989 la que en su artículo 1º consagró lo siguiente. «ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional.

Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Líneas intencionales).

Por lo tanto, al observar que los tiempos antes desempeñados por la actora en calidad de interina lo fue por el Gobernador del Cesar, en vigencia de la Ley 43 de 1975, y cuyo nombramiento fue financiado a través del Fondo Educativo Regional mediante el delegado del Ministerio de Educación, tiempo que debe ser computado como nacionalizada a efectos de acumular para satisfacer el requisito de 20 años contemplado en la Ley 114 de 1913 en orden de consolidar el derecho a la pensión gracia. - Del 30 de mayo de 1990 al 24 de abril de 2015- Nacionalizado En el expediente reposa el Decreto 193 del 18 de mayo de 199020, por medio del cual el alcalde municipal de Aguachica nombró a la accionante en el cargo de docente en la Escuela Urbana Mixta la Victoria, del que tomó posesión desde el 30 de mayo del mismo año21, tal como se aprecia de las siguientes imágenes. 20 Folios 36 a 37. 21 Folio 35.

Radicado: 20001-23-33-0002015-00441-01 (3167-2017) 17 Radicado: 20001-23-33-0002015-00441-01 (3167-2017) 18 Del anterior acto administrativo, puede observarse que el nombramiento fue suscrito por el alcalde municipal de Aguachica en ejercicio de las atribuciones legales conferidas en el artículo 9° de la Ley 29 de 1989, el cual consagra que: «[…] Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes. […]» (Negrilla y subrayado fuera de texto).

Adicionalmente, a partir del aludido decreto también relaciona que la vinculación de la reclamante tuvo lugar con el fin de dar cumplimiento al Decreto 1706 de 1989 «Por el cual se reglamentan los artículos 7º, 10 y 18 de la Ley 29 de 1989, y se dictan otras disposiciones», que en su parte considerativa señala de forma breve los antecedentes y las necesidades que justificaban la expedición del acto, así, «Que el Congreso de la República, mediante el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, modificó el artículo 54 la Ley 24 de 1988, asignándole al Alcalde Mayor de Bogotá, D.E., a los demás alcaldes del país y al Intendente de la Isla de San Andrés, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los institutos educativos nacionales y nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados y jornadas adicionales.

Radicado: 20001-23-33-0002015-00441-01 (3167-2017) 19 Que mediante el artículo 10 de la mencionada ley, se asigna temporalmente a los Gobernadores, Intendencias y Comisarios, las atribuciones establecidas en el considerando anterior, cuando financiera y/o administrativamente el municipio no pueda asumir tal responsabilidad.

(…) Que según esa norma, las facultades asignadas deben ejercerse teniendo en cuantas el Estatuto Docente y la Carrera Administrativa, vigentes. Que en consecuencia, se requiere desarrollar una reglamentación que se adecue a la administración comprometidos en la prestación del servicio educativo, con el fin de racionalizarlos y asegura su correcta aplicación.» (Negrillas, subrayas y cursivas fuera del texto original) Recordemos que el alcance de dicho precepto es relativo a la desconcentración administrativa al asignar como función a cargo de los alcaldes, la de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos nacionales y nacionalizados, razón por la cual no se puede concluir automáticamente que un nombramiento efectuado con sustento en aquel postulado tiene alguna de esas dos connotaciones, al menos hasta tanto no se verifiquen las demás causas y contextos de la vinculación. De ahí que el procedimiento que se reguló en la norma antes transcrita hace referencia a la designación tanto de docentes nacionales como nacionalizados, en la medida que la creación de esta obedeció a la facultad asignada por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989 y, por tanto, se tiene que hacer remisión al contenido en ella dispuesto para complementar el supuesto de hecho de la misma norma.

De igual forma, en el acto se advierte que fue proferido también en acatamiento al Decreto 2277 de 1979 que reguló las condiciones de ingreso, egreso y otras situaciones administrativas en el ejercicio de la profesión docente. En ese orden de ideas, resulta procedente considerar que dicha vinculación tiene el carácter de nacionalizada también en virtud del artículo 1. ° de la Ley 29 de 1989.

En el mencionado Decreto 193 de 1990, también se observa la intervención del delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional, y que la plaza fue creada en vigencia y cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación, intervención que también se encuentra demostrada en esta oportunidad.

Además, en el mencionado Decreto también se relacionó que la docente ocupó una de las 110 plazas creadas en el municipio de Aguachica, con ocasión al proceso de Radicado: 20001-23-33-0002015-00441-01 (3167-2017) 20 nacionalización creado a través de la Ley 12 de 198922 en el departamento de Sucre, situación que ratifica la vinculación de carácter nacionalizada para los tiempos objeto de análisis.

Seguidamente, se tiene como prueba el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 24 de abril de 201523 en el que se precisa que la recurrente se desempeñó como docente municipal desde el 30 de mayo de 1990 hasta el 24 de abril de 2015 al servicio del municipio de Aguachica, se adjunta la imagen: Tal como se analizó, de la relación legal y reglamentaria que surgió a partir del 30 de mayo de 1990 y hasta el 24 de abril de 2015, en el decreto de nombramiento 22 Por la cual se nacionaliza la educación básica primaria, básica secundaria y media vocacional, que oficialmente viene prestando el Departamento del Cesar y sus Municipios. 23 Folio 28.

Radicado: 20001-23-33-0002015-00441-01 (3167-2017) 21 quedó demostrada la intervención del delegado ante el Ministerio Nacional tanto para la creación de las plazas, como para la financiación de las mismas y en ese sentido, el hecho de que el certificado lo relacione como territorial, no puede determinarse de esa manera, sino que como quedó expuesto anteriormente, su vinculación fue nacionalizada, situación que en todo caso, no afecta la condición de la demandante para obtener el reconocimiento de la pensión gracia. Con base en el referido recuento fáctico, se estima que los tiempos de labor oficial de la señora Betty Noelba Moreno Cortés en plazas como docente territorial y nacionalizada, se acreditaron de la siguiente forma.

DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS ACTO DE NOMBRAMIENTO ENTIDAD QUE EXPIDE EL ACTO Y POSESIONA TIPO DE PLAZA 15/03/1979 31/12/1979 0 9 16 Decreto 028 de 197924 Alcalde municipal de Aguachica Territorial 13/02/1980 31/12/1980 0 10 18 Decreto 018 de 198025 Alcalde municipal de Aguachica Territorial 23/02/1981 31/12/1981 0 10 8 Sin Decreto ni posesión Territorial 9/03/1989 28/05/1990 1 2 19 Resolución 892 de 1989 Gobernador del Departamento del Cesar Nacionalizada 30/05/1990 24/04/2015 24 10 25 Decreto 193 de 1990 Alcalde municipal de Aguachica Nacionalizada TOTAL 25 41 86 TOTAL DE TIEMPO DE SERVICIO = 26 AÑOS, 7 MESES Y 16 DÍAS En suma, al encontrar la Sala que la señora Betty Noelba Moreno Cortes satisfizo el requisito de cumplir 20 años al servicio estatal como educadora del orden nacionalizado, tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia. Con base en lo expuesto previamente, se estima que fue acertado el estudio efectuado por el tribunal de origen en el fallo apelado para conceder el reconocimiento de la prestación solicitada por la accionante, de manera que habrá de confirmarse dicha providencia. Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de 24 Según acta de posesión adjunta. 25 Íbidem.

Radicado: 20001-23-33-0002015-00441-01 (3167-2017) 22 fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación y de los alegatos de conclusión presentados por las partes no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.

Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses. En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el nueve (9) de febrero de 2017, por el Tribunal administrativo del Cesar que concedió las pretensiones de la demanda presentada por la señora Betty Noelba Moreno Cortés en contra de la UGPP.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas a la entidad demandada según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.

TERCERO: RECONOCER personería al abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa, portador de la tarjeta profesional 291.382 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado general de la UGPP conforme al poder que le fue otorgado mediante escritura pública visible en el índice 49 de la plataforma SAMAI.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente