Demandante: Jhonatan Acosta Navarro Demandado: Concesión RUNT S.A. y otro Radicación: 05001-23-33-000-2023-00317-01 1 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D. C., veinte (20) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 05001-23-33-000-2023-00317-01 Demandante: JHONATAN ACOSTA NAVARRO Demandado: CONCESIÓN RUNT S.A. Y OTRO Tema: Revoca improcedencia para, en su lugar, negar las pretensiones – El artículo cuyo obedecimiento se pretendió no contiene un mandato imperativo e inobjetable a cargo de la demandada SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el accionante contra la sentencia de 15 de marzo de 2023.
En la providencia mencionada, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia declaró improcedente la acción. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, el señor Jhonatan Acosta Navarro demandó a la Concesión RUNT S.A. En el escrito pretendió el obedecimiento del artículo 1.º del acto administrativo 66001000-228 de 5 de diciembre de 2022 del Instituto de Movilidad de Pereira (Risaralda)1, de la siguiente manera: […] que el REGISTRO ÚNICO NACIONAL DE TRÁNSITO -CONCESIÓN RUNT S.A. […] ACCEDA y CUMPLA el ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO No. 66001000-228 de fecha 5 de diciembre de 2022, proferido por el INSTITUTO DE MOVILIDAD DE PEREIRA-RISARALDA quien mediante el aludido acto administrativo solicitó la corrección de las inconsistencias que se presenta en el vehículo de placas PFM812, indicándose que mi vehículo es un AUTOMÓVIL- HATCHBACK. 2.
Qué como consecuencia de la anterior determinación, Se ordene y garantice el cumplimiento del artículo 1° de la Constitución Política en tanto se ordene el cumplimiento efectivo del artículo PRIMERO del ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO No. 66001000-228 DE FECHA 5 DE DICIEMBRE DE 2022 del IMP 1 «POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA LA MODIFICACIÓN DE ALGUNAS CARACTERÍSTICAS DEL VEHÍCULO CON PLACAS PFM812».
Demandante: Jhonatan Acosta Navarro Demandado: Concesión RUNT S.A. y otro Radicación: 05001-23-33-000-2023-00317-01 2 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
3. SE ORDENE y GARANTICE el cumplimiento del artículo 15 Constitucional […] En conjunción con lo anterior, tampoco se incumpla el artículo 8° literal a) de la ley 1581 de 2012: […] Que como entidad de apoyo al tránsito que presta un servicio de carácter público, se permita a no incurrir en el delito prevaricato por acción u omisión que consagra el código penal en sus artículos 413 y 414: […] 4.
En caso de que no se quiera cumplir el propio acto, el juez deberá advertir al IMP que se deberá seguir con la ley procedimental, es especial el artículo 97 del CPACA […] Por lo que hasta el momento el acto administrativo aludido, goza presunción de legalidad, no ha sido controvertido ante los jueces de lo contencioso administrativo[2]. 2.
Hechos El accionante indicó que mediante el acto administrativo núm. 66001000-228 de 5 de diciembre de 2022, el Instituto de Movilidad de Pereira autorizó la corrección de la información en el Registro Único Nacional de Tránsito, que opera la Concesión RUNT S.A., del vehículo con placas PFM–812, en relación con la clase [automóvil] y el tipo de carrocería [hatchback]3.
El 11 de febrero de 2023 el actor solicitó a la concesionaria el obedecimiento del artículo 1.º del acto administrativo 66001000-228 de 5 de diciembre de 2022 del Instituto de Movilidad de Pereira, con el fin de que realizara las correcciones ordenadas. Sin embargo, indicó que no se efectuaron; en consecuencia, el señor Acosta Navarro acudió a la acción de cumplimiento. 3.
Admisión de la demanda y decreto de pruebas En auto de 2 de marzo de 2023, el Juez 27 Administrativo Oral de Medellín admitió la demanda y ordenó la notificación de lo decidido al demandante, a la Concesión RUNT S.A. y al Instituto de Movilidad de Pereira. Posteriormente, en providencia del día 7 siguiente el asunto fue remitido por competencia funcional al Tribunal Administrativo de Antioquia, en razón a que la autoridad demandada es del orden nacional.
El ponente del Tribunal avocó el conocimiento del proceso en decisión de 10 de marzo de este año. 4. Informes 4.1. La Concesión RUNT S.A. se opuso a la prosperidad de la demanda de cumplimiento. En síntesis, manifestó que el vehículo que el actor indicó fue 2 Se transcribe tal cual incluso con posibles errores. 3 El actor indicó que en el registro el automotor reporta la carrocería «wagon» y clase de vehículo «campero», contrario a lo previsto en la tabla núm. 5 del artículo 2.º de la Resolución 5443 de 2009, proferida por el Ministerio de Transporte.
Demandante: Jhonatan Acosta Navarro Demandado: Concesión RUNT S.A. y otro Radicación: 05001-23-33-000-2023-00317-01 3 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co matriculado antes de la entrada en operación del RUNT; por tanto, no le constaba cuáles eran las características a nivel documental del automotor.
Señaló que era la autoridad de tránsito la encargada de remitir la información documental para verificar sus condiciones, de tal forma que, si la reportada no correspondía a la realidad, solo el instituto de movilidad del ente territorial era el competente para corregirla. Por lo anterior, alegó que la petición que radicó el accionante fue trasladada por competencia al Instituto de Movilidad de Pereira, para que luego de revisar los documentos físicos que reposan en la carpeta del vehículo, le brindaran la atención que en derecho correspondiera.
Finalmente, adujo que, verificada la plataforma del registro, figura un ticket que fue cerrado sin aplicar la modificación, puesto que no se aportó la prueba que demostrara que el automotor era de clase automóvil con carrocería hatchback. 4.2. El Instituto de Movilidad de Pereira señaló que el acto administrativo 66001000-228 del 5 de diciembre de 2022 fue proferido en abierta oposición a la Constitución Política y la ley.
En consecuencia, informó que procedería a su revocatoria, en aplicación del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011. 5. Sentencia de primera instancia Por medio de fallo de 15 de marzo de 2023, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia declaró improcedente la acción de cumplimiento. Del contenido de la disposición cuya observancia se pretendió por parte del actor, el a quo determinó que no contiene un imperativo inobjetable a cargo de la concesión demandada; es una solicitud por parte del Instituto de Movilidad de Pereira dirigida al operador del registro RUNT, pero no era de forzoso obedecimiento sino simplemente potestativa. 6.
Impugnación El actor impugnó la decisión de primera instancia y solicitó que se acceda a sus pretensiones. Realizó un extenso recuento jurisprudencial y doctrinario respecto de la definición y clases de actos administrativos. Enfatizó que la disposición objeto de renuencia y demanda es del tipo definitivo y; por ende, de forzoso cumplimiento a cargo del concesionario del RUNT.
Sostuvo que el Tribunal no tuvo en cuenta la Circular 201740000494331 de 17 de noviembre de 2017, en la que el Ministerio de Transporte especificó el procedimiento que se debe seguir para la corrección de la información del RUNT y en la que es claro que la obligación de corregir los datos está a cargo del concesionario demandado por lo que debe accederse a sus pedimentos.
En todo caso, manifestó que «… el Instituto de Movilidad de Pereira no es superior Demandante: Jhonatan Acosta Navarro Demandado: Concesión RUNT S.A. y otro Radicación: 05001-23-33-000-2023-00317-01 4 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jerárquico del RUNT ni tampoco ejerce funciones judiciales como la de los jueces de la República como para “Ordenarle” hacer una corrección al vehículo de placas PFM812».
Por otra parte, señaló que el Tribunal dio credibilidad a las manifestaciones del Instituto de Movilidad de Pereira y no ordenó la corrección de la información, cuando lo cierto es que el acto administrativo hasta que no sea revocado, su presunción de legalidad permanece incólume y; por ende, es pasible de ser exigido por este mecanismo constitucional, más aún porque la Administración no tiene su consentimiento, como titular de los derechos a que refiere el acto, para tal finalidad.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia de 15 de marzo de 2023 de la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 243 del CPACA, así como en el artículo 13, numeral 7.º, del Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta corporación para conocer de «… las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.
Problema jurídico a resolver Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 15 de marzo de 2023. Para lo anterior, la Sala plantea los siguientes problemas jurídicos a resolver: ¿La parte actora cumplió con el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia a la concesión demandada respecto del artículo 1.º del acto administrativo 66001000-228 de 5 de diciembre de 2022, de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? ¿En el presente caso se cumplen los presupuestos de procedencia de la acción? ¿El artículo 1º del acto administrativo 66001000-228 de 5 de diciembre de 2022 contiene el mandato imperativo e inobjetable que pretende el actor? Demandante: Jhonatan Acosta Navarro Demandado: Concesión RUNT S.A. y otro Radicación: 05001-23-33-000-2023-00317-01 5 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
Razones jurídicas de la decisión La Sala analizará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción; (ii) requisito de procedibilidad de la renuencia; (iii) requisitos de procedencia en el caso concreto y (iv) el fondo del asunto, esto es, el estudio de la impugnación y lo concluido por el Tribunal a quo. 3.1. Generalidades La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo4 para que toda persona pueda «… acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.º de la Ley 393 de 1997 precisa que «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».
Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado para lograr la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas.
De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. La Corte Constitucional señaló. [E]l objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la 4 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación n.º 20001-23-33-000-2016- 00371-01 (ACU), sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicación n.º 25000-23-41-000-2016- 00814-01 (ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación n.º 11001-33-42-048-2016-00636-01 (ACU).
M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E) y sentencia de 23 de junio de 2022, radicación n.º 25000-23-41-000-2022-00203-01 (ACU), M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Jhonatan Acosta Navarro Demandado: Concesión RUNT S.A. y otro Radicación: 05001-23-33-000-2023-00317-01 6 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo5.
Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento.
Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «… cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º]. La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]6.
(iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración [artículo 9.º].
Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos, la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].
Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. 5 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. M.P. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 6 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.
Demandante: Jhonatan Acosta Navarro Demandado: Concesión RUNT S.A. y otro Radicación: 05001-23-33-000-2023-00317-01 7 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2. Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150.10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política7.
Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales «… pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede [e]sta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas»8.
Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado9.
Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.
Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo anterior, se explica en: [G]arantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.
No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia 7 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, providencia de 21 de enero de 1999, radicado n.º ACU-546. 8 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de junio de 2004, radicación n.º 44001- 23-31-000-2004-0047-01(ACU), M.P. Darío Quiñones Pinilla. 9 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 9 de mayo de 2012, radicación n.º 76001- 23-31-000-2011-00891-01 (ACU), M.P. Susana Buitrago Valencia (E).
Demandante: Jhonatan Acosta Navarro Demandado: Concesión RUNT S.A. y otro Radicación: 05001-23-33-000-2023-00317-01 8 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio10.
Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,11 a menos que estén apropiados;12 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 superior13. 3.3.
De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este14 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.
Sobre este presupuesto de procedibilidad, la Sala ha señalado que «… el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»15. Igualmente, esta Sección16 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. 10 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 1 de noviembre de 2012, radicación n.º 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro. 11 Cfr. Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicación n.º 05001- 23-31-000-2000-4673-01(ACU).
M.P. Darío Quiñones Pinilla. 12 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de mayo de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2015-00493-01 (ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro. 13 Sentencia antes citada. 14Sobre el particular esta Sección ha dicho «[l]a Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia». 15 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación n.º 2011-01063 (ACU), M.P. Mauricio Torres Cuervo. 16 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de junio de 2011, radicación n.º 47001- 23-31-000-2011-00024-01 (ACU), M.P. Susana Buitrago Valencia. Demandante: Jhonatan Acosta Navarro Demandado: Concesión RUNT S.A. y otro Radicación: 05001-23-33-000-2023-00317-01 9 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos [17] (Negrillas fuera de texto).
En efecto, el inciso segundo del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 establece que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud».
Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «… tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».
Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano»18 En el caso concreto, con la demanda se acompañó copia del escrito de 11 de febrero de 2023 en el que el actor solicitó a la Concesión RUNT S.A el obedecimiento del artículo 1.º del acto administrativo 66001000-228 de 5 de 17 [En la providencia se citó «Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.
ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla»]. 18 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001- 23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras.
Demandante: Jhonatan Acosta Navarro Demandado: Concesión RUNT S.A. y otro Radicación: 05001-23-33-000-2023-00317-01 10 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co diciembre de 2022. A su turno, la concesionaria remitió la petición al Instituto de Movilidad de Pereira por considerar que es la competente para atenderla.
El instituto mencionado le indicó al actor que procedería a la revocatoria de su propio acto administrativo, en aplicación del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011. Lo anterior, resulta suficiente para que la Sala entienda agotado el requisito de constitución en renuencia. En efecto, la disposición invocada en la pretensión de la demanda, esto es, el artículo 1.º del acto administrativo 66001000-228 de 5 de diciembre de 2022, corresponde con la exigida en el escrito de 11 de febrero de 2023 y la respuesta emitida por la accionada es contraria al querer del demandante. 3.4.
Procedencia de la acción. La Sala reitera que este mecanismo procura por hacer efectivo el obedecimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la respectiva autoridad; es decir, su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico vigente. El demandante invocó como disposición incumplida el artículo 1.º del acto administrativo 66001000-228 de 5 de diciembre de 202219: […] […] 19 Como se indicó en el marco teórico de la parte considerativa de esta sentencia esta acción no procede para exigir el cumplimiento de normas supralegales.
En las pretensiones de la demanda se señalaron artículos de la Constitución Política. No obstante, a lo largo de la demanda, el accionante precisó que realmente busca el obedecimiento del artículo primero del acto administrativo que se señala. Demandante: Jhonatan Acosta Navarro Demandado: Concesión RUNT S.A. y otro Radicación: 05001-23-33-000-2023-00317-01 11 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con lo anterior, se tiene que se pidió el acatamiento de una norma, cuya vigencia no se advierte afectada por otra disposición o decisión judicial.
Por tanto, el primer requisito para la procedencia de la acción se encuentra satisfecho. Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 9.º de la Ley 393 de 1997, este mecanismo constitucional no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo obedecimiento de la norma o acto administrativo, salvo que se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante20.
En el caso concreto, la Sala considera que la parte actora no cuenta con otro medio judicial efectivo para lograr que se ordene el acatamiento del artículo 1.º del acto administrativo 66001000-228 de 5 de diciembre de 2022. Asimismo, lo solicitado no involucra la protección de derechos fundamentales toda vez que no fueron invocados en las pretensiones de la demanda.
Tampoco la disposición implica un gasto no presupuestado, en la medida en que, lo perseguido a través de esta acción consiste en que el concesionario del RUNT corrija la información en cuanto a los datos que figuran en el registro público del vehículo identificado con placas PFM812. En consecuencia, como los presupuestos mínimos se cumplen en este asunto, la Sala procederá al estudio del fondo del asunto. 3.5.
De la existencia de un mandato imperativo e inobjetable La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el obedecimiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como deberes21.
Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, imperativo e inobjetable en los términos de los artículos 5.º, 7.º, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997. Así, por ejemplo, si la norma prevé una facultad o su ejercicio es discrecional, no se cumplirá el requisito bajo estudio y no pueden prosperar las pretensiones de la demanda.
En este orden de ideas, al momento de dictar la respectiva sentencia, corresponde 20 En cuanto a la improcedencia por subsidiariedad y su desarrollo por parte de la jurisprudencia de esta sección puede confrontarse las siguientes providencias: sentencia de 24 de mayo de 2012, radicado No 05001-23-31-000-2010-02067-01(ACU), MP. Alberto Yepes Barreiro, Sentencia de 23 de agosto de 2012, radicado n° 25000-23-31-000-2012-00425-01(ACU).
M.P. Mauricio Torres Cuervo, Sentencia de 21 de junio de 2012, radicado n° 05001-23-31-000-2006-01095-01(ACU). MP. Mauricio Torres Cuervo. 21 Deber: Aquello a que está obligado el hombre por los preceptos religiosos o por las leyes naturales o positivas. (Diccionario de la Real Academia Española). Demandante: Jhonatan Acosta Navarro Demandado: Concesión RUNT S.A. y otro Radicación: 05001-23-33-000-2023-00317-01 12 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al operador jurídico analizar si el precepto que se le pide hacer cumplir es claro, expreso y actualmente exigible.
El mandato debe ser claro en la medida que su obedecimiento no implique que el juez constitucional tenga que abordar análisis de legalidad de otras normas o actos administrativos a la hora de definir su procedencia, porque dicho estudio escapa a la órbita del juez de cumplimiento. Debe ser expreso; el deber tiene que constar en una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo a cargo de la demandada de forma directa y perentoria y, actualmente, exigible porque se trata de hacer respetar el ordenamiento jurídico, entonces, no podrá el juez constitucional disponer el acatamiento de mandatos sin vigor.
Como se señaló en los antecedentes, el demandante solicita que se le ordene a la Concesión RUNT S.A. acatar el artículo 1.º del acto administrativo 66001000-228 de 5 de diciembre de 2022. En consecuencia, que dicha entidad corrija los datos tipo de carrocería y clase de vehículo correspondiente al de las placas PFM812. En el artículo 1.º del acto administrativo citado, el Instituto de Movilidad de Pereira utilizó el término «solicitar», el cual, como bien lo consideró el Tribunal, no es imperativo y no implica una obligación para las demandadas.
En efecto, dicha manifestación de la Administración corresponde a una petición interadministrativa en procura de corregir los datos que inicialmente la autoridad de tránsito del municipio mencionado identificó respecto del vehículo con placas PFM812 pero no es una orden a cargo de la sociedad que opera el RUNT. Precisamente, como se aceptó en la impugnación «… el Instituto de Movilidad de Pereira no es superior jerárquico del RUNT ni tampoco ejerce funciones judiciales como la de los jueces de la República como para “Ordenarle” hacer una corrección al vehículo de placas PFM812».
Por tanto, en los términos de la disposición analizada, no nos encontramos ante un mandato perentorio y que conlleve a ordenar su cumplimiento por esta vía judicial. En este punto se precisa que no se puede acceder a las pretensiones, no en atención a lo manifestado por el Instituto de Movilidad de Pereira en cuanto a que considera que debe revocar su propio acto, sino porque la disposición invocada no contiene un mandato claro, expreso y directo en los términos concebidos por la parte actora en la demanda.
En efecto, nótese que en la impugnación se acude a lo previsto en la Circular 201740000494331 de 17 de noviembre de 2017 del Ministerio de Transporte, para tratar de llevar al convencimiento del carácter obligatorio del contenido normativo que se pretende. Sin embargo, dicha circular no fue objeto de solicitud de acatamiento en la renuencia ni en de la demanda.
Al margen de lo anterior, se insiste que la acción no tiene como propósito asumir la labor de interpretación sobre los alcances jurídicos de las normas, dado que esa finalidad es contraria al objeto de esta acción, esto es, la exigencia de mandatos imperativos e inobjetables. Demandante: Jhonatan Acosta Navarro Demandado: Concesión RUNT S.A. y otro Radicación: 05001-23-33-000-2023-00317-01 13 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De conformidad con lo expuesto, esta Sala revocará la sentencia de 15 de marzo de 2023 de la Sala Primera del Tribunal Administrativo de Antioquia que declaró improcedente la acción para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en esta decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley III.
FALLA: Primero. Revocar la sentencia de 15 de marzo de 2023 de la Sala de Decisión Primera del Tribunal Administrativo de Antioquia. En su lugar, denegar las pretensiones de la demanda. Segundo. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997. Tercero. En firme esta sentencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.
Notifíquese y cúmplase LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081