Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 20001 23 33 000 2021 00318 01 (1555-2024) Demandante: Yaray Maruth Maury Ramírez Demandado: E.S.E. Instituto Departamental de Rehabilitación y Educación Especial del Cesar (IDREEC) Tema: Pago de emolumentos salariales y prestacional Decisión: Confirmar sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1.
La Sala de Subsección resolverá el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 14 de diciembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que negó las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 2. Pretensiones. Anular «[l]a respuesta del derecho de petición y su corrección (sic) actos administrativos sin fecha suscrito por la por la (sic) Gerente de la E.S.E. INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE REHABILITACION Y EDUCACION ESPECIAL DEL CESAR “IDREEC” […]».1 3. Como restablecimiento del derecho exigió condenar a la accionada a reconocer y pagar a la actora la suma de $82.524.557 por concepto de salarios y prestaciones sociales adeudadas.
Igualmente, solicitó la indexación de esa suma dinero, con sus respectivos intereses, la sanción moratoria por el no pago de las cesantías, así como la condena en costas de la demandada. 4. Hechos. La actora prestó sus servicios al citado instituto como terapista ocupacional en el periodo comprendido entre el 3 de junio de 1998 y el 31 de octubre de 2020, data en la que se hizo efectiva la renuncia presentada. 5.
Al tiempo de su desvinculación, la entidad demandada le quedó debiendo unos salarios y prestaciones sociales que, a la fecha de presentación de la reclamación judicial, no han sido pagados. 6. El 14 de diciembre de 2020, la accionada certificó que la deuda en mención 1 Ver índice 50 de la plataforma SAMAI de primera instancia, archivo denominado «18ED02DEMANDAYANEXOSCAMSCANNER090220211315PDF(.pdf) NroActua 50», folios 19-20 (respuesta inicial) y 21-22 (corrección de aquella misiva).
Radicado: 20001 23 33 000 2021 00318 01 (1555-2024) Demandante: Yaray Maruth Maury Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 ascendía a la suma de $73.211.862, correspondiente a: i) los salarios de los meses de abril a junio de 2017, junio a noviembre de 2018, abril a diciembre de 2019 y abril, mayo, junio, septiembre y octubre de 2020; ii) la prima de servicio de 2020 y a las vacaciones de los periodos 2016-2017, 2017-2018 y 2018-2019. 7.
Así mismo, mediante oficio sin fecha le liquidaron a la demandante las prestaciones sociales por valor de $9.312.695, que concierne a 11 meses de prima de navidad, 4 meses de prima de servicios, la prima de vacaciones y la indemnización de las vacaciones del periodo 2019-2020, la bonificación especial por recreación de ese mismo tiempo y 4 meses de la prima de vacaciones y la aludida bonificación. 8.
Por tanto, la acreencia laboral es de $82.524.557. 9. El 16 de febrero de 2021, la señora Maury Ramírez solicitó el reconocimiento y pago de la aludida deuda laboral, petición que fue negada mediante oficio de 17 de marzo de ese mismo año. 10. En fecha posterior, el instituto demandado emite otro acto administrativo en el que corrige el monto total de la acreencia laboral de la demandante.
Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. 11. Para el abogado de la parte actora, las decisiones cuestionadas infringieron las siguientes disposiciones: artículos 13, 29 y 53 de la Constitución Política; 43 numeral 3.° de la Ley 734 de 2002; 127 del Código Sustantivo del Trabajo; 42 del Decreto 1042 de 1978 y 6.° del Decreto 1160 de 1947. 12.
En su sentir, la negativa demandada desconoce el derecho al trabajo y los principios fundamentales que lo irrigan, pues no es constitucional ni legal que, al término de la relación laboral, la entidad accionada se sustraiga del pago sus obligaciones económicas. 13. Contestación de la demanda. Dentro de la oportunidad de ley, la entidad accionada contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones. 14.
Con tales fines alegó que el acto demandado está revestido de legalidad, por cuanto fue emitido por autoridad competente con estricto apego a la normativa vigente. 15. Que, aunque la institución atraviesa una crisis económica, ha venido pagando de manera paulatina los salarios y prestaciones sociales adeudados a la accionante, evidenciando con ello buena fe y una voluntad clara de pago.
Entre tales acreencias ha cancelado las cesantías y la prima de servicios del año 2020 y los salarios de abril, mayo y junio de 2017, agosto de 2018 y julio y agosto de 2020. Radicado: 20001 23 33 000 2021 00318 01 (1555-2024) Demandante: Yaray Maruth Maury Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 16.
En consecuencia, la deuda actual asciende a la suma de $71.062.857 por concepto de: i) salarios de los meses de junio, julio, septiembre, octubre y noviembre de 2018; abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2019 y abril, mayo, junio, septiembre y octubre de 2020 y; ii) las vacaciones de los periodos 2016-2017, 2017-2018 y 2018-2019. 17.
Con sustento en esas consideraciones, invocó las excepciones de presunción de legalidad del acto administrativo, buena fe y pago parcial. 18. Sentencia de primera instancia2. El 14 de diciembre de 2023, el Tribunal Administrativo del Cesar negó las súplicas de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la parte actora. Con tales fines, concluyó que: 19.
Aunque en la demanda no se invocó ninguna causal de nulidad, de los sustentos fácticos y jurídicos se concluye que las inconformidades de la parte actora se adscriben a las de infracción de las normas en que debería fundarse y falsa motivación. 20. Lo anterior, en razón a que los cuestionamientos efectuados condensan la mora en el pago de las acreencias laborales y la inexistencia de razones validas que amparen esa omisión, lo que de suyo desconoce, en sentir de la parte actora, los derechos laborales amparados por la Constitución Política y la Ley. 21.
En el acto administrativo cuestionado, la entidad accionada manifestó que, debido a su crítica situación económica, era candidata al programa de saneamiento fiscal y financiero, dentro del que se pagarían todas las deudas de la institución, entre las que se cuenta la de la parte demandante. Que el programa de saneamiento se encontraba en etapa de corrección que, una vez aprobado, habilitaría el cumplimiento de cada una de las obligaciones contraídas. 22.
El certificado de 21 de abril de 2021 reconoció que la acreencia de la demandante ascendía a la suma de $82.524.558. 23. El estado financiero de esa institución, fechado 3 de octubre de 2022 evidenció que los pasivos correspondían a $3.500.000.000, entre los que estaban incluidas las deudas con trabajadores y ex trabajadores de la entidad, así como los pagos al sistema de seguridad social, entre otros. 24.
El documento contentivo del informe de la situación financiera de esa entidad entre los años 2017 a 2021, refleja déficits anuales en materia presupuestal. Solo por citar un ejemplo, en el año 2021 el desequilibrio económico alcanzó los $1.456.775.463, mientras que en la anualidad siguiente los pasivos eran de $4.974.879.838. 2 Ver índice 40 de la plataforma SAMAI de primera instancia. Radicado: 20001 23 33 000 2021 00318 01 (1555-2024) Demandante: Yaray Maruth Maury Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 25.
Así mismo, los soportes de ese informe reflejan que a la parte actora le fueron reconocidos y pagados los salarios de abril a junio de 2017, agosto de 2018 y julio y agosto de 2020, así como la prima de servicios de esta última anualidad. 26. La accionada no desconoce que tiene una deuda salarial y prestacional con la accionante, sin embargo, alega que el monto de esa acreencia es inferior al reclamado en la demanda.
Con todo, demostró que, en la medida en que su situación financiera se lo ha permitido, pagó paulatinamente algunos conceptos de esa obligación, por lo que la primera parte del acto sometido a juicio no está afectada por ninguna causal de nulidad. 27. En otras palabras, el instituto reconoce la deuda y no se ha negado a su pago, muestra de ello son las cancelaciones de algunos emolumentos reclamados en la demanda. 28.
Así entonces, la difícil condición económica alegada es real e irrefutable, pues en Resolución 1342 de 19 de mayo de 2019, el Ministerio de Salud y Protección Social catalogó a esa institución como de alto riesgo, sin que a la fecha actual se evidencie el equilibrio financiero anhelado por ella. 29. Así las cosas, no se evidencia que la respuesta objeto de demanda sea contraria a la ley, por lo que se negarán las pretensiones de la demanda. 30.
Recurso de apelación3. Oportunamente, el abogado de la parte actora apeló la sentencia de marras. En su intervención alegó que: 31. El a quo admitió la demanda sin advertir a la parte actora que tal escrito adolecía de defectos. Por tanto, en la decisión impugnada no podía adoptar como argumento su propia incuria y, en consecuencia, declarar que las causales de nulidad no se encuentran configuradas. 32.
El tribunal negó las pretensiones de la demanda al considerar que la institución accionada no ha desconocido la deuda que tiene con la actora, amén de que ha pagado, en la medida de sus posibilidades financieras, alguna de esas obligaciones. Sin embargo, tales actuaciones no le pueden cercenar la posibilidad a la demandante de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para hacer efectivo su derecho, lo cual solo se garantiza con su pago efectivo y no con la simple manifestación de reconocimiento de esa acreencia por parte del deudor. 33.
Contrario a lo argüido por el a quo, si se demostró la ilegalidad del acto demandado, consistente en la infracción del artículo 53 constitucional, que ordena el pago oportuno de los salarios y prestaciones sociales en el marco de una relación laboral. 3 Ver índice 44 de la plataforma SAMAI de primera instancia. Radicado: 20001 23 33 000 2021 00318 01 (1555-2024) Demandante: Yaray Maruth Maury Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Trámite correspondiente a la segunda instancia. 34.
La admisión del recurso. Mediante auto de fecha 16 de abril de 20244, se admitió el citado recurso de apelación. Dentro de los plazos previstos en los numerales 4.° y 6.° del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, no se registraron intervenciones de las partes ni del procurador delegado ante esta corporación. 35. El control de legalidad5.
Luego de las revisiones de rigor, la Sala no advierte ninguna causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado hasta ahora, por lo que procederá a resolver la alzada, previas las siguientes: II. CONSIDERACIONES 36. Competencia. De acuerdo con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo6, esta Sala de Subsección del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación presentado. 37.
Marco de análisis de la segunda instancia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso,7 la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por la recurrente. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado toda la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones.
En el caso concreto es necesario pronunciarse respecto de los argumentos expuestos por el apoderado de la parte demandante, en su condición de apelante única. 38. Problema jurídico. Conforme a los argumentos esbozados en la alzada, corresponde a esta Subsección determinar sí ¿La parte demandante logró desvirtuar la presunción de legalidad que recubre el acto administrativo demandado? 39.
Con tal propósito, la Sala estudiará los efectos que se activan por adelantar un plan de saneamiento fiscal y financiero al interior de una Empresa Social del Estado y si tal accionar desconoce el derecho al pago oportuno de los salarios y prestaciones sociales. 4 Ver índice 6 de la plataforma SAMAI. 5 El artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 establece que «Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes». 6 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 7 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]». Radicado: 20001 23 33 000 2021 00318 01 (1555-2024) Demandante: Yaray Maruth Maury Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Marco normativo y jurisprudencial.
El programa de saneamiento fiscal y financiero de las empresas sociales del estado. 40. Destaca la Sala, que la ley 1438 de 20118 fijó las reglas para catalogar la situación financiera de las empresas sociales del estado, en la mentada norma se expuso: «Artículo 80. Determinación del riesgo de las Empresas Sociales del Estado. El Ministerio de la Protección Social determinará y comunicará a las direcciones departamentales, municipales y distritales de salud, a más tardar el 30 de mayo de cada año, el riesgo de las Empresas Sociales del Estado teniendo en cuenta sus condiciones de mercado, de equilibrio y viabilidad financiero, a partir de sus indicadores financieros, sin perjuicio de la evaluación por indicadores de salud establecida en la presente ley.
Las Empresas Sociales del Estado, atendiendo su situación financiera se clasificarán de acuerdo a la reglamentación que expida el Ministerio de la Protección Social. Cuando no se reciba la información utilizada para la categorización del riesgo de una Empresa Social del Estado o se detecte alguna imprecisión en esta y no sea corregida o entregada oportunamente, dicha empresa quedará categorizada en riesgo alto y deberá adoptar un programa de saneamiento fiscal y financiero, sin perjuicio de las investigaciones que se deban adelantar por parte de los organismos de vigilancia y control.
El informe de riesgo hará parte del plan de gestión del gerente de la respectiva entidad a la Junta Directiva y a otras entidades que lo requieran, sin perjuicio de las acciones legales pertinentes.» 41. Según la citada norma, las ESE serán clasificadas de conformidad con su situación financiera a través de un informe de riesgo, en el que se determinará su categorización -alto o medio-.
Por otra parte, la Ley 1966 de 2019 reguló la aplicación de las medidas del plan de saneamiento fiscal y financiero con el fin de restablecer el equilibrio económico de esas empresas, con ese propósito: «ARTÍCULO 8. Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero para Las Empresas Sociales del Estado. Es un programa integral, institucional, financiero y administrativo, que tiene por objeto restablecer la solidez económica y financiera de estas Empresas y asegurar la continuidad, la calidad y la oportunidad en la prestación del servicio público de salud para toda la población en el territorio nacional, en especial, en las zonas marginadas o de baja densidad poblacional.
Las Empresas Sociales del Estado, categorizadas en riesgo medio o alto, deberán adoptar un Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero, conforme a la metodología definida por los Ministerios de Salud y Protección Social, y de Hacienda y Crédito Público, el cual reglamentará las condiciones de adopción y ejecución 8 “por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.” Radicado: 20001 23 33 000 2021 00318 01 (1555-2024) Demandante: Yaray Maruth Maury Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 correspondientes.
Las Empresas Sociales del Estado cuyos Programas de Saneamiento Fiscal y Financiero se encuentren en proceso de viabilidad o debidamente viabilizados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, no serán objeto de categorización de riesgo hasta tanto el programa no se encuentre culminado.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, apoyado por el Ministerio de Salud y Protección Social, definirá los parámetros generales de adopción, seguimiento y evaluación de los programas a que hace referencia este artículo y tendrá a cargo la viabilidad y evaluación de los mismos. Los recursos que destine la Nación, las entidades territoriales, las Leyes 1608 de 2013, 1797 de 2016 y demás disposiciones, se podrán aplicar conforme a la reglamentación definida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. […]» 42.
De la anterior disposición, se extrae que las Empresas Sociales del Estado que se encuentren en una situación de iliquidez financiera, podrán acceder a un programa mediante el cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público junto con el Ministerio de Salud definirán los parámetros que estos deben seguir con el propósito de, no solo lograr estabilidad económica, sino también de asegurar la continuidad y calidad de la prestación del servicio. 43.
Aunado a lo expuesto, se establecieron medidas de contingencia con el fin de que estas entidades logren efectuar los respectivos planes de saneamiento fiscal para tales fines, en la precitada norma se dispuso: «ARTÍCULO 9º. Aplicación de las medidas del Plan de Saneamiento Fiscal y Financiero. A partir de la fecha de presentación de los programas de saneamiento fiscales y financieros que adopten las ESE categorizadas en riesgo medio o alto, y hasta que se emita el pronunciamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no podrá iniciarse ningún proceso ejecutivo contra la ESE y se suspenderán los que se encuentren en curso.
Durante la evaluación del programa se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos contra la ESE. Como consecuencia de la viabilidad del programa se levantarán las medidas cautelares vigentes y se terminarán los procesos ejecutivos en curso. Serán nulas de pleno derecho las actuaciones judiciales con inobservancia de la presente medida.
Lo anterior no tendrá aplicación cuando se presente concepto de no viabilidad por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en éste caso el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud deben dar aplicación al Artículo 7 de la presente ley.» 44. Bajo esta premisa, las Empresas Sociales del Estado vinculadas al programa de saneamiento fiscal y financiero (PSFF), gozarán de protección legal mientras se dirime el problema financiero que yace en su interior. 45.
Por su parte, el artículo 2.6.5.6 del Decreto 058 de 2020, que adicionó los anteriores dispositivos, estableció que cuando la propuesta del plan cumpla con los criterios establecidos, y se dé la viabilidad por parte del Ministerio de Hacienda y Radicado: 20001 23 33 000 2021 00318 01 (1555-2024) Demandante: Yaray Maruth Maury Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Crédito Público, la junta directiva de la ESE procederá con su ejecución. 46.
Asimismo, el aludido decreto concibió los criterios para dar viabilidad al PSFF, por lo cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, antes de su aprobación, hará unas consideraciones generales con el fin de conceder la viabilidad al concepto presentado: «Artículo 2.6.5.5. Criterios de viabilidad del programa de saneamiento fiscal y financiero.
Para emitir la viabilidad de un Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tendrá en consideración los siguientes criterios generales, los cuales se expresarán en el respectivo concepto de viabilidad: 1. La elaboración y presentación del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero dentro de los plazos definidos y comunicados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 2.
La adecuación del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero a los parámetros generales de contenidos de elaboración determinados, para su diseño en la Guía Metodológica definida por los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y Salud y Protección Social. 3. La consistencia de las medidas propuestas en el Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero frente al restablecimiento de la solidez económica y financiera y al fortalecimiento institucional de la Empresa Social del Estado, con el propósito de garantizar la continuidad en la prestación del servicio público de salud. 4.
La coherencia del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero y la articulación de la Empresa Social del Estado con el Programa Territorial de Reorganización, Rediseño y Modernización de Redes de Empresas Sociales del Estado (ESE), definido por la Dirección Departamental o Distrital de Salud y viabilizado por el Ministerio de Salud y Protección Social conforme lo dispuesto por el artículo 156 de la Ley 1450 de 2011. 5.
Los compromisos de apoyo a la ejecución del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero, por parte de los Gobernadores, Alcaldes, Secretarios de Despacho, Asambleas Departamentales o Concejos Municipales, determinados, cuantificados y ponderados en el tiempo, con el correspondiente Decreto, Resolución, Ordenanza, Acuerdo o acto administrativo que garantice el aporte de recursos. 6.
La identificación y valoración del pasivo a cargo de la Empresa Social del Estado y un análisis de la incorporación de ese pasivo en el Marco Fiscal de Mediano Plazo del Departamento, Distrito o Municipio como contingencia. Este análisis debe identificar el impacto de tal eventualidad en las finanzas de la entidad territorial y en el resultado de los indicadores de las normas de disciplina fiscal territorial, en el marco de lo dispuesto por el literal h) y el parágrafo del artículo 5° de la Ley 819 de 2003 adicionados por el artículo 52 de la Ley 1955 de 2019. 7.
Certificado o documento a través del cual la Junta Directiva y el Gerente de la Empresa Social del Estado se comprometen a celebrar un contrato de encargo fiduciario de administración y pagos o la apertura de una cuenta maestra, una vez el Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero sea viabilizado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y adoptado por la Junta Directiva”» Radicado: 20001 23 33 000 2021 00318 01 (1555-2024) Demandante: Yaray Maruth Maury Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 El pago oportuno de los salarios y prestaciones sociales.
El artículo 25 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas y, por tal razón, cuenta con la especial protección del Estado. Aunque en el artículo 53 superior el pago oportuno de salarios no fue erigido como un postulado de las relaciones laborales, la Corte Constitucional ha pregonado que la cancelación puntual de esos emolumentos es un verdadero derecho fundamental que también amerita la protección estatal.
En efecto, en sentencia SU-995 de 1999, ese tribunal concluyó que el pago oportuno de salarios está íntimamente ligado con el derecho a subsistir, prerrogativa que a su vez dimana de las garantías a la vida, la salud, el trabajo y la seguridad social. En tal decisión se puede leer lo siguiente: «De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el derecho de todos los trabajadores al pago oportuno de su remuneración salarial, es una garantía que no se agota en la simple enunciación de un deber surgido de la relación laboral, sino que se trata de un verdadero derecho fundamental.
La cumplida cancelación del salario está íntimamente ligada a la protección de valores y principios básicos del ordenamiento jurídico, que velan por la igualdad de los ciudadanos, el ideal de un orden justo, el reconocimiento de la dignidad humana, el mínimo material sobre el cual puede concretarse el libre desarrollo de la personalidad, y se realiza el amparo de la familia como institución básica de la sociedad.
Sin duda, Para "el trabajador, recibir el salario -que debe ser proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, como lo dispone el artículo 53 de la Constitución- es un derecho inalienable de la persona y, por ende, el pago del mismo es una obligación del patrono, que debe cumplir de manera completa y oportuna, a satisfacción del trabajador y de conformidad con lo acordado"9.
No puede olvidarse que la figura de la retribución salarial está directamente relacionada con la satisfacción del derecho fundamental de las personas a la subsistencia, reconocido por la Corte Constitucional como emanación de las garantías a la vida (Art. 11 C.P.), a la salud (Art. 49 C.P.), al trabajo (Art. 25 C.P.), y a la seguridad social (Art. 48 C.P.).
Sobre el particular se ha dicho: “Aunque la Constitución no consagra la subsistencia como un derecho, éste puede colegirse de los derechos a la vida, a la salud, al trabajo y a la asistencia o a la seguridad social, ya que la persona requiere de un mínimo de elementos materiales para subsistir. La consagración de derechos fundamentales en la Constitución busca garantizar las condiciones económicas necesarias para la dignificación de la persona humana y el libre desarrollo de su personalidad".
Además, no puede perderse de vista que, como la mayoría de garantías laborales, el pago oportuno de los salarios es un derecho que no se agota en la satisfacción de las necesidades de mera subsistencia biológica del individuo, pues debe permitir el ejercicio y realización de los valores y propósitos de vida individuales ya comentados, y su falta compromete el logro de las aspiraciones legítimas del grupo familiar que depende económicamente del trabajador.
Alrededor del trabajo se desarrolla una compleja 9 Sentencia T-063 de 1995. Radicado: 20001 23 33 000 2021 00318 01 (1555-2024) Demandante: Yaray Maruth Maury Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 dinámica social que está ligada a la realización de proyectos de vida digna y desarrollo, tanto individuales como colectivos que, por estar garantizados por la Carta Política como fundamento del orden justo, deben ponderarse al momento de estudiar cada caso particular.» En este mismo escenario, la Corte ha considerado que el impago de salarios y prestaciones sociales puede afectar otros derechos fundamentales, tales como el mínimo vital.
En sentencia T-649 de 2013 adujo: «La Corte ha determinado que la falta de pago puntual y completo del salario, imposibilitan al trabajador atender sus necesidades básicas de carácter personal y familiar lo que implica la violación del mínimo vital, el cual se ha entendido como “los requerimientos básicos indispensables para asegurar la digna subsistencia de la persona y de su familia, no solamente en lo relativo a la alimentación y vestuario sino en lo referente a salud, educación, vivienda, seguridad social y medio ambiente, en cuanto a factores insustituibles para la preservación de una calidad de vida que, no obstante su modestia, corresponda a las exigencias más elementales del ser humano”10.
Tal vulneración al derecho al mínimo vital puede evitarse o subsanarse a través del amparo tutelar, por cuanto el desorden administrativo o los malos manejos presupuestarios que puedan conducir a una cesación de pagos no deben ser soportados por el trabajador o su familia11. En relación con el incumplimiento en el pago de salarios y la consecuente vulneración del derecho fundamental al mínimo vital, esta Corporación ha señalado las siguientes hipótesis fácticas mínimas que se deben cumplir para que proceda el reconocimiento y pago de los salarios por el juez de tutela: “1) Que exista un incumplimiento en el pago del salario al trabajador que por su parte ha cumplido con sus obligaciones laborales; 2) Que dicho incumplimiento comprometa el mínimo vital de la persona.
Esto se presume cuando: a) el incumplimiento es prolongado o indefinido. La no satisfacción de este requisito lleva a que no se pueda presumir la afectación del mínimo vital, la cual deberá ser probada plenamente por el demandante para que proceda la acción de tutela. b) el incumplimiento es superior a dos meses, salvo que la persona reciba como contraprestación a su trabajo un salario mínimo. 3) La presunción de afectación del mínimo vital debe ser desvirtuada por el demandado o por el juez, mientras que al demandante le basta alegar y probar siquiera sumariamente que el incumplimiento salarial lo coloca en situación crítica, dada la carencia de otros ingresos o recursos diferentes al salario que le permitan asegurar su subsistencia. 4) Argumentos económicos, presupuestales o financieros no son razones que justifiquen el incumplimiento en el pago de los salarios adeudados al trabajador.
Lo anterior no obsta para que dichos factores sean tenidos en 10 Sentencia T-011 de 1998. 11 Sentencia T-816 de 2003. Radicado: 20001 23 33 000 2021 00318 01 (1555-2024) Demandante: Yaray Maruth Maury Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 cuenta al momento de impartir la orden por parte del juez de tutela tendiente a que se consigan los recursos necesarios para hacer efectivo el pago”12.
En cuanto a esta última hipótesis, la Corte Constitucional también ha considerado que no existe una razón suficiente para dejar de pagar los salarios de los trabajadores, por cuanto éstos se ven afectados en su mínimo vital13. Así que la carencia de recursos presupuestales, las dificultades financieras, la insolvencia económica del empleador o cualquier otra razón no justifica el no pago de salarios.
Inclusive esta Corporación ha afirmado que tampoco el empleador se releva de esa responsabilidad cuando se encuentra en algún trámite concursal, concordato o acuerdo de recuperación de negocios o en concurso liquidatorio14.» Así entonces, es claro que las dificultades económicas y financieras que atraviese el empleador, no constituye una justificación razonable y suficiente que le permita excusarse del deber de pagar los salarios y prestaciones sociales adeudados a sus trabajadores.
Con sustento en las anteriores consideraciones, la Sala pasa a resolver el caso concreto. 47. Caso concreto - interrogante único: ¿La parte demandante logró desvirtuar la presunción de legalidad que recubre el acto administrativo demandado? 48. Como primera medida, la Sala transcribirá a continuación los apartes pertinentes del acto demandado, oficio sin número y sin fecha, visible a folios 19- 2015, así: «[…] Ante la solicitud del pago de las obligaciones laborales a su favor, que acá se solicitan, le informamos que el instituto departamental de rehabilitación y educación especial del cesar IDREEC se encuentra en proceso como candidato del programa de saneamiento fiscal y financiero, y que tiene como objetivo la normalización financiera de la ESE, en la cual se encuentran sus pasivos, incluidas las obligaciones por concepto de derechos laborales a favor de la peticionaria, lo que quiere decir que una vez el programa sea aprobado, se estará realizando el procedimiento que corresponda para emitir los actos administrativos en los que se reconozca, y a su vez, se dé pago de las obligaciones laborales del instituto.
Actualmente el programa se encuentra en etapa de corrección para ser presentado, así las cosas, estamos esperando aprobación correspondiente, siendo la intención de la suscrita representante legal empezar a cumplir con las obligaciones pendientes, hechos que se encuentra sujeto a la aprobación del programa. Ante la solicitud del pago de los intereses moratorios e indemnización, correspondientes a la mora en el pago de los derechos laborales que se le adeudan, el instituto procederá a reconocer favorablemente esta petición por cuanto ante la inexistencia de sentencia judicial que ordene el pago del respectivo concepto, este reconocimiento iría en contra de las políticas adoptadas por esta administración para 12 Sentencia T-148 de 2002. 13 Sentencias SU-995 de 1999, ya citada, y T-505 del 25 de 2004. 14 Sentencia T-660 de 2004. 15 Ver índice 50 de la plataforma SAMAI de primera instancia, archivo denominado «18ED02DEMANDAYANEXOSCAMSCANNER090220211315PDF(.pdf) NroActua 50».
Radicado: 20001 23 33 000 2021 00318 01 (1555-2024) Demandante: Yaray Maruth Maury Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 sostener financieramente a la ESE […]». 49. Por su parte, en la sentencia apelada, el a quo, luego de interpretar el concepto de violación vertido en la demanda, concluyó que las causales de nulidad invocadas en contra del acto administrativo cuestionado eran las de infracción de las normas en que debería fundarse y falsa motivación, fundadas, a voces del tribunal, por la mora en el pago de los salarios y prestaciones sociales debidas y la ausencia de razones validas para ello. 50.
Sin embargo, al desatar la litis, el juez de primer grado expresó que las pruebas incorporadas a la actuación evidenciaron que los argumentos depositaos en la decisión demandada se ajustaban a la realidad, pues: i) el informe de estado financiero de la empresa demandada reflejaba que desde el año 2017 padecía graves problemas económicos que la habían conducido a incumplir todas sus obligaciones crediticias y; ii) que era tan precaria esa situación, que mediante Resolución 1342 de 19 de mayo de 2019, el Ministerio de Salud y Protección Social clasificó a esa institución en el grado de alto riesgo que la movió indefectiblemente a adelantar un proceso de saneamiento fiscal y financiero. 51.
Por su parte, en la alzada, la recurrente alegó que su obligación crediticia solo será satisfecha en la medida en que se produzca su pago, más no por el hecho de que la demandada simplemente la reconozca. Además, destacó que la aludida mora desconoce el artículo 53 superior, según el cual, es deber del empleador pagar oportunamente los salarios y prestaciones sociales debidos a sus trabajadores. 52.
Así pues, la Sala coincide con la conclusión depositada por el tribunal en la providencia impugnada, según la cual, los vicios de infracción de las normas en que debería fundarse y falsa motivación no permearon el acto administrativo demandado. 53. En efecto, la entidad demandada nunca ha desconocido la deuda que tiene con la parte actora, pues a lo largo de estos años la ha venido certificando.
Por tanto, no es propio afirmar que la decisión cuestionada denegó el reconocimiento y pago de tales emolumentos. 54. Además, las pruebas que reposan en el expediente demuestran que la razón invocada para el impago de esas acreencias -la difícil situación económica de la empresa social del Estado- se ajusta a la realidad. Así, el informe del estado financiero aportado a la actuación16 -fechado 3 de octubre de 2022- reflejó que desde el año 2017, la institución ha venido experimentando un déficit económico que, año tras año se ha incrementado hasta llegar a un total de pasivos con corte 30 de junio de 2022, igual a $4.974.879.838. 55.
Adicionalmente, en ese documento se señaló que la entidad ha venido 16 Ver índice 50 de la plataforma SAMAI de primera instancia, archivo denominado «040ED24DESISTIMIENTOPRUEBASCONCARPETAANEXAPDF», folios 4-9. Radicado: 20001 23 33 000 2021 00318 01 (1555-2024) Demandante: Yaray Maruth Maury Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 trabajando en la construcción del programa de saneamiento fiscal y financiero que le permita sanear sus pasivos y obtener un adecuado equilibrio operacional.
Por tanto, afirmó que en el año 2021 presentó el primer borrador ante el Ministerio de Hacienda, cartera que lo devolvió por algunas observaciones. 56. Que en ese mismo año el programa fue suspendido con ocasión de la emergencia sanitaria y posteriormente, en el año 2022, el ministerio cambió el aplicativo para la radicación de ese plan. 57.
Que, a la fecha de rendición de ese informe, el aludido programa fue presentado para su revisión y aprobación, plan dentro del que se encuentran incorporadas todas las deudas que se tienen con los empleados y ex empleados de esa entidad. 58. Por lo que sigue, se reitera, la empresa demandada no ha negado el pago de las acreencias laborales de la actora, sino que, por el contrario, ha justificado el impago en la difícil situación financiera que atraviesa, lo que ha quedado plenamente demostrado en el paginario. 59.
Tal mora no implica per se el desconocimiento del artículo 53 superior, por cuanto: i) está plenamente justificada en la carencia de recursos económicos que la ha llevado a presentar el programa de saneamiento fiscal y financiero ante el Ministerio de Hacienda y; ii) la falta de pago de esos estipendios no ha amenazado su derecho a la subsistencia, en razón a que, según la misma parte actora lo reconoce, se encuentra disfrutando de su pensión de jubilación. Entonces, su situación es menos gravosa que la de los empleados y ex empleados de la institución que carecen de otra fuente de ingresos económicos. 60.
En este orden de ideas, se reitera, la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad que reposa sobre la decisión demandada. 61. Sin perjuicio de lo señalado, se dirá que las pruebas aportadas al libelo evidencian que la institución accionada ha venido cancelando paulatinamente las acreencias laborales de la demandante, sin satisfacer en su totalidad las obligaciones contraídas con ella. 62.
Sin embargo, con ocasión a la implementación del citado plan17, la entidad suspendió el pago de esas acreencias al considerar: «[…] Sin embargo y en consenso con los empleados, en la medida que entran recursos estos se han destinado casi que exclusivamente al pago de salarios y seguridad social de los funcionarios, dándole prioridad a las vigencias anteriores en un mayor porcentaje con relación a las vigencias corrientes, es decir, se la ha dado prelación a los pagos atrasados de los años anteriores. 17 Ver índice 50 de la plataforma SAMAI de primera instancia, documento «040ED24DESISTIMIENTOPRUEBASCONCARPETAANEXAPDF.pdf» páginas 4-9, informe de situación financiera.
Radicado: 20001 23 33 000 2021 00318 01 (1555-2024) Demandante: Yaray Maruth Maury Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 En la vigencia 2021, se cancelaron los meses de abril, mayo y junio de la vigencia 2017, Los meses de julio, agosto y la prima de servicios de la vigencia 2020.
De la vigencia corriente solamente se pagaron los meses de enero, febrero y marzo de 2021 En la presente vigencia (2022) se canceló el mes de agosto de 2018. Y los meses de enero, febrero, marzo y abril de 2022. Es pertinente aclarar que por estar en el proceso implementación y aprobación el plan de saneamiento fiscal y financiero - PSFF no se pagaron más meses de vigencias anteriores porque estos están incluidos en el mencionado proceso.[…]» 63.
Así entonces, es claro que el pasivo reclamado está incluido en el plan de saneamiento fiscal y financiero, en el que el pago de tales obligaciones se encuentra garantizada. 64. Por otro lado, la censura relacionada con que el derecho reclamado no se satisface con el reconocimiento de la deuda por parte de la demandada, la Sala resalta lo consignado en el artículo 2.° de la ley 1608 de 201318, en el que se establece que los programas de saneamiento fiscal y financiero deben cumplir un orden de prelación de créditos, entre los que se destacan las acreencias laborales. 65.
Por tal motivo, en el informe de la situación financiera del IDREEC y el estado del PSFF19, se expresó: «[…] En la actualidad la ESE se encuentra Presentando el programa para su revisión y aprobación, contando con el apalancamiento del ente Departamental Gobernación del Cesar, para la medida del pago de pasivos por un valor de $3,500,000.000. millones de pesos.
Dentro del programa se prioriza en una de sus medidas el pago de pasivos correspondiente a acreencias laborales adeuda a los empleados y exempleados en su orden, siendo categorizados con la siguiente prelación de pago. 1. Acreencias Laborales más Servicios Personales Indirectos, incluye todas las acreencias relacionadas con la nómina y trabajadores activos y de pensionados y servicios personales indirectos; y las acreencias derivadas de 18 Artículo 2°.
Uso de los recursos de saldos de las cuentas maestras. Los saldos de las cuentas maestras del régimen subsidiado de salud, podrán usarse conforme se señala a continuación siempre y cuando no sean requeridos para garantizar los compromisos y contingencias derivados del Régimen Subsidiado de Salud y descontados los que se encuentren previstos para utilizarse conforme a lo señalado en el artículo 89 de la Ley 1485 de 2011: […] 3.
Para financiar programas de saneamiento fiscal y financiero de Empresas Sociales del Estado categorizadas en riesgo medio y alto en cumplimiento de la Ley 1438 de 2011. Estos programas incluirán medidas que deberán seguir el siguiente orden de prelación: pago de acreencias laborales, reestructuración y saneamiento de pasivos, adquisición de cartera, disposición de capital de trabajo, pago de cartera originada en las cuotas de recuperación por servicios prestados a la población pobre no asegurada o servicios no incluidos en el plan de beneficios de difícil cobro.
Para efectos de la adquisición de cartera, la entidad territorial deberá adelantar las gestiones de cobro que correspondan ante el deudor o efectuar acuerdos de pago. […] 19 Expediente digital, ver SAMAI primera instancia índice 50, Documento: 040ED24DESISTIMIENTOPRUEBASCONCARPETAANEXAPDF.pdf Radicado: 20001 23 33 000 2021 00318 01 (1555-2024) Demandante: Yaray Maruth Maury Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 los descuentos autorizados por los empleados. por lo que no se logra determinar que la accionada tenga deseos de eludir su obligación, más aún, cuando la reconoció en el acto demandado. 2.
Entidades Públicas y Seguridad Social, agrupando en segmento los pagos de acreencias por servicios públicos. 3. Proveedores Bienes y servicios. 4. Obligaciones financieras y demás acreedores. […] Una vez aprobado y verificados los pasivos de la ESE se asignarán los recursos por parte de la Gobernación del Cesar para pago de pasivos y estos recursos serán administrados por una Fiduciaria, que será la encargada de cancelar a los afectados las obligaciones adeudadas. […]» 66.
De lo trascrito, se evidencia que la entidad accionada está realizando la gestión necesaria para pagar la deuda laboral que tiene con la demandante, lo que desdibuja cualquier intención de eludir esa dicha obligación, como lo pretende hacer ver la recurrente en su alzada. 67. Se destaca, además, que revisada la página web del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dentro de los procesos viabilizados por esa entidad se encuentra el que aquí se viene reseñando, el cual está en etapa de ejecución.20 68.
Por otro lado, no es cierto lo señalado por la censora cuando alegó que el tribunal omitió indicarle las falencias de su escrito impugnatorio. Lo anterior, por cuanto en la sentencia apelada se expresó con claridad que, aunque en la demanda no se invocó ninguna causal de nulidad, los hechos y sustratos jurídicos permitían advertir que tales censuras se adscribían a las de infracción de las normas en las que debería fundarse y falsa motivación. 69.
A partir de esa consideración, el a quo contrastó tales causales con las pruebas incorporadas al expediente y no detectó ninguna anomalía que conllevara a anular el acto demandado; conclusión que, se reitera, es confirmada en esta oportunidad. 70. Corolario, como la alzada no prosperó, se confirmará la sentencia de primera instancia. 71.
Condena en costas. En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si era procedente condenar en costas a la parte vencida. Sin embargo, a partir de la vigencia de la Ley 2080 de 2021, tal sanción surgirá en la medida en que, fruto del análisis de la demanda -en nuestro caso, del recurso interpuesto-, se concluya que fue presentada con «manifiesta carencia de fundamento legal». 20 Extraído de https://www.minhacienda.gov.co/webcenter/ShowProperty?nodeId=%2FConexionContent%2FWC C_CLUSTER-233104%2F%2FidcPrimaryFile&revision=latestreleased, página 1.
Radicado: 20001 23 33 000 2021 00318 01 (1555-2024) Demandante: Yaray Maruth Maury Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 72. Así las cosas, se considera que los argumentos vertidos en el escrito impugnatorio no detentan aquella condición, pues la parte actora sustentó su posición en razones jurídicas que, aunque no fueron acogidas por la Sala, no se estiman irracionales y carentes de fundamento jurídico.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 14 de diciembre de 2023, por el Tribunal Administrativo del Cesar, que negó las pretensiones de la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó la señora Yaray Maruth Maury Ramírez en contra del Instituto Departamental de Rehabilitación y Educación Especial del Cesar (IDREEC).
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a lo expuesto en esta providencia.
TERCERO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.