11001031500020160220400 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 24 Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veinte (20) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001-03-15-000-2016-02204-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Gerardo Guevara Obando Trámite: Causales previstas en las letras a y b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Tema: Compatibilidad pensional; reliquidación pensión de jubilación conforme a la Ley 33 de 1985 Decisión: Sentencia de única instancia – Declara infundado el Recurso extraordinario de revisión Procede la Sala a decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), contra la sentencia de 21 de octubre de 2013 proferida por el Consejo de Estado (subsección B de la sección segunda), mediante la cual confirmó y adicionó el fallo de 27 de enero de 2011 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

ANTECEDENTES 1.1 La acción (ff. 67 a 91 c. 1 del expediente ordinario). El señor Gerardo Guevara Obando, a través de apoderada, concurrió ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar acción de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), contra la liquidada Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), con el propósito de obtener la anulación parcial de las Resoluciones 8747 de 25 de febrero de 2005 y 2119 de 25 de abril siguiente, por medio de las cuales esa entidad le reconoció «pensión mensual vitalicia por vejez», pero lo excluyó «[…] de la nómina de la pensión “de gracia” [y dispuso] la devolución de los valores pagados por este concepto […]». 2 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-15-000-2016-02204-00 Recurso extraordinario de revisión de la UGPP contra Gerardo Guevara Obando Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a la desaparecida Cajanal (i) «Seguir pag[ándole], en las mismas condiciones en que fue inicialmente concedida, la pensión de jubilación (de gracia), reconocida mediante Resolución No. 9592 de septiembre 5 de 1995, por ser compatible con la Pensión Ordinaria de jubilación otorgada […] a través de la Resolución No. 8747 del 25 de febrero de 2005 […]»;

(ii) reajustar esta última prestación «[…] teniendo en cuenta la totalidad de los factores devengados entre el 1º de abril de 1994 […] y el 1º de diciembre de 1999 (fecha en que […] cumplió cincuenta y cinco (55) años de edad)»; (iii) cancelar las diferencias en las mesadas pensionales a que hubiera lugar, debidamente indexadas; y (iv) sufragar intereses moratorios sobre las sumas adeudadas, de conformidad con el artículo 111 de la Ley 510 de 1999 o, en su defecto, en los términos del artículo 141 de la Ley 100 de 1993.

Por último, que se condenara en costas a la accionada. 1.2 Fundamentos fácticos y consideraciones de la parte actora. Relató el señor Gerardo Guevara Obando que nació el 1 de diciembre de 1944 y, por medio de Decreto 190 de 1972, fue nombrado en el empleo de supervisor de educación media por el entonces Distrito Especial de Bogotá. Que «Por virtud de la excepción constitucional para poder mantener más de una relación de trabajo, prevista para los maestros, […] se vinculó a la UNIVERSIDAD PEDAGÓGICA NACIONAL, como Profesor de Tiempo Completo, según nombramiento hecho mediante Resolución No. 01690 del 24 de octubre de 1978», empleo que mantuvo hasta el 16 de enero de 2005; esto es, prestó sus servicios para dicha institución de educación superior por más de 26 años, «[…] que le dan derecho a la pensión ordinaria de jubilación a cargo de CAJANAL».

Dice que, con Resolución 307 de 9 de febrero de 1996, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio le reconoció pensión de jubilación «[…] “por los servicios prestados como docente NACIONALIZADO por más de veinte años”, al servicio del Distrito Especial de Bogotá (hoy Distrito Capital)». Que la extinguida Cajanal, por intermedio de Resoluciones 9592 de 5 de septiembre de 1995, le concedió pensión gracia al acreditar más de 20 años laborados y 50 de edad en la educación oficial en Bogotá; y 25446 de 1º de noviembre de 2001 y 692 de 17 de febrero de 2003, le negó la pensión de jubilación por el trabajo desarrollado en la Universidad Pedagógica Nacional, comoquiera que ya disfrutaba de aquella prestación (pensión gracia). 3 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-15-000-2016-02204-00 Recurso extraordinario de revisión de la UGPP contra Gerardo Guevara Obando Aduce que, mediante Resolución 8747 de 25 de febrero de 2005, la liquidada Cajanal le otorgó pensión de jubilación, a partir del 17 de enero de 2005, empero, la recurrió por cuanto (i) «[…] nunca hizo la petición de reconocimiento de este derecho, como [allí] se afirma […]»;

(ii) «[…] ordenó cambiar la pensión de jubilación (de gracia) por la pensión ordinaria de jubilación, por ser supuestamente más favorable […] y sin que existiera incompatibilidad entre las dos»; (iii) dispuso la devolución de los dineros pagados por concepto de pensión gracia; y (iv) «[…] para determinar el valor de la primera mesada, […] [n]o incluyó la totalidad de los factores salariales devengados durante el período comprendido entre el 1º de abril de 1994 y el 1º de diciembre de 1999».

Este acto administrativo fue confirmado a través de Resolución 2119 de 25 de abril de 2005. 1.3 Contestación de la demanda (ff. 97 a 99 c. 1 del expediente ordinario). La extinguida Cajanal, por intermedio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda; se refirió a los hechos, en el sentido de que debían probarse.

Precisó que, en efecto, le concedió al accionante «pensión mensual vitalicia por vejez, mediante Resolución No. 0747 [sic] del 27 de febrero del 2005, […] por ser esta más favorable […], por cuanto la pensión de jubilación gracia reconocida inicialmente mediante la Resolución No. 9592 del 05 de septiembre [de] 1995, no puede ser percibida conjuntamente», conforme a los artículos 128 de la Carta Política y 19 de la Ley 4ª de 1992.

Por otra parte, sostuvo que no era dable reajustar la mentada pensión de jubilación ordinaria, «[…] por cuanto el actor adquirió el derecho […] en vigencia de la Ley 100 de 1993, por lo cual se le debe aplicar en su parte pertinente, con excepción de la edad, el tiempo y el 75% del ingreso mensual tal como lo dispuso el artículo 36 de la misma norma y la liquidación se efectuó con el 75% del promedio de 10 años».

II. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Consejo de Estado (subsección B de la sección segunda), en sentencia de 21 de octubre de 2013 (ff. 165 a 176 vuelto c. ppal.), confirmó y adicionó el fallo de 27 de enero de 2011 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda) [ff. 155 a 164 c. ppal.], que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, así: «Dicha disposición [numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989] es el soporte legal para que un trabajador goce tanto de la pensión de jubilación como de la pensión gracia simultáneamente, beneficio que se causa en razón a que las dos prestaciones tienen regímenes diferentes y por ende, su reconocimiento no se contrapone al mandato constitucional referido a la prohibición de percibir dos asignaciones del tesoro público. 4 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-15-000-2016-02204-00 Recurso extraordinario de revisión de la UGPP contra Gerardo Guevara Obando Lo anterior implica que el régimen pensional de los docentes en este aspecto reconoce que no hay prohibición para percibir pensión ordinaria juntamente con la pensión gracia, como le acontece a los demás servidores públicos en virtud del mandato consagrado en el Decreto 3135 de 1968, es decir, no existe fundamento legal que permita concluir que exista incompatibilidad entre estas dos prestaciones.

Expuesto lo anterior, concluye la Sala que no hay duda sobre la compatibilidad entre la pensión gracia y la pensión vejez. En consecuencia a continuación se analizará si fue acertada la decisión de revocar el beneficio pensional gracia, para reconocer la pensión de vejez y dar la orden de devolución de los dineros que el demandante percibió por concepto de la mesada de la pensión gracia. […] Ahora bien, teniendo claro que el reconocimiento pensional de gracia se realizó dado el cumplimiento de los requisitos legales dispuestos para el efecto y que dicho reconocimiento pensional es compatible con la pensión de vejez, debe anotar la Sala que la pensión gracia no podía suspenderse al actor como lo hizo la entidad en el acto administrativo acusado.

Por lo anterior, se confirmará la decisión del A quo en cuanto declaró la nulidad parcial del acto acusado, y dispuso que se continué pagando la pensión gracia en las condiciones en que fue reconocida y estableció que no había lugar a efectuar descuento alguno por mesadas pensionales recibidas. De otra parte, y antes de abordar el estudio de la procedencia de la reliquidación del monto pensional de vejez reconocido mediante la Resolución No. 8747 de 2005, es pertinente realizar las siguientes precisiones respecto a este reconocimiento pensional: Se evidencia por la Sala que el actor manifestó que recibe una pensión mensual de jubilación, la cual fue reconocida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio mediante la Resolución No. 00307 de 9 de febrero de 1996, por los servicios prestados como docente nacionalizado por más de 20 años en el Distrito Capital de Bogotá […].

En efecto, se produjo aquí la situación poco frecuente pero valida, según la cual le era permitido al docente por disposiciones especiales que regulan a los servidores vinculados al magisterio, el percibir la pensión gracia, la pensión de jubilación y el salario resultante de su vinculación laboral como docente de la Universidad Pedagógica Nacional hasta el 16 de enero de 2005, fecha en que el ente universitario lo desvinculó del servicio.

Esa vinculación laboral como docente vinculado al ente universitario le permitió al señor Guevara Obando seguir afiliado y cotizando a CAJANAL, para obtener el reconocimiento pensional por parte de la entidad demandada, como efectivamente se obtuvo. En este punto, la Sala encuentra que son compatibles la pensión de vejez obtenida en CAJANAL con la pensión gracia de jubilación reconocida por la misma entidad.

Por la misma razón, la pensión gracia y la pensión de jubilación son igualmente compatibles. […] Se tiene, en consecuencia en el presente caso, la situación excepcional y poco frecuente pero valida –se insiste- de un docente que por su vinculación al Distrito en calidad de nacionalizado (entre 1972 y 1999) tuvo derecho, por una parte a la pensión gracia, que le reconoció CAJANAL mediante la Resolución 9592 de 1995, y por esa misma vinculación, también a la pensión ordinaria de jubilación que le reconoció el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio mediante Resolución 307 de 1996.

Adicionalmente, por haber laborado y cotizado a CAJANAL como docente universitario entre los años 1978 y 2005, tuvo derecho a que CAJANAL le reconociera 5 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-15-000-2016-02204-00 Recurso extraordinario de revisión de la UGPP contra Gerardo Guevara Obando la pensión de vejez, en vigencia de la Ley 100 de 1993, mediante la Resolución 8747 de 2005.

Debe advertirse, por último que aquí no cabe el debate sobre la prohibición constitucional de percibir más de una asignación del tesoro, pues la ley hace compatibles, expresamente, la pensión gracia con la de jubilación o la de vejez. Y en cuanto a la posibilidad de reclamar pensión de vejez por cotizaciones al sistema general y pensión jubilatoria de un régimen exceptuado como el del Magisterio, la propia legislación (Ley 100 de 1993, artículo 279) y la jurisprudencia la admiten al considerar que la pensión de vejez no proviene del “tesoro” sino de los aportes pensionales que tienen naturaleza parafiscal. […] No obstante lo anterior, la Sala al evidenciar que en el acto acusado la pensión de vejez fue liquidada en forma incorrecta, pues tomó para determinar el ingreso base el 75% del promedio de lo devengado en los diez últimos años de servicio, se ordenará a la CAJA revisar el monto del ingreso base de liquidación pensional teniendo en cuenta el régimen aplicable para el caso, incluyendo en la base la totalidad de los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios y de ser esta más favorable al señor Guevara Obando modificar el ingreso base de liquidación pensional dispuesto en el acto acusado, ello en aras de no desmejorar el monto pensional que ya recibe el pensionado por vejez (sic para toda la cita)».

III. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La UGPP, por intermedio de apoderado, interpuso recurso extraordinario de revisión (ff. 240 a 254 y 282 a 3051 c. ppal.), el 27 de julio de 2016 (f. 1 c. ppal.), contra la anterior providencia, con fundamento en las causales previstas en las letras a y b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», en su orden, al estimar, respecto de la primera, que la reliquidación de la pensión de jubilación, concedida a través de Resolución 8747 de 25 de febrero de 2005, no «[…] corresponde, pues lo correcto es que se tuvieran en cuentas [sic] las disposiciones contenidas en el artículo 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 respecto al IBL y factores que deben ser tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación […]», además de que se incurrió en una «Doble asignación del Erario […]», en la medida en que en la providencia objeto de revisión se afirma que no existe incompatibilidad entre las pensiones gracia y de jubilación «reconocidas por ei [sic] mismo fondo», ni entre esta última y la de jubilación otorgada por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio2.

Frente a la segunda causal, asevera que «[…] la cuantía del derecho reconocido excede lo debido […], al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de vejez en contravía de lo 1 Escrito de subsanación. 2 Cabe anotar que varios apartes del escrito de subsanación del recurso extraordinario presentado por la UGPP son ininteligibles y, en esa medida, fue necesario consultar el contexto de este y del escrito primigenio para dilucidar los argumentos allí expuestos. 6 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-15-000-2016-02204-00 Recurso extraordinario de revisión de la UGPP contra Gerardo Guevara Obando dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993», dado que, al calcularla conforme a lo ordenado, «[…] teniendo en cuenta la expectativa de vida […]» del beneficiario, «[…] se observa que el valor pagado en exceso indexado es de: $34.411.370».

En consecuencia, pide (i) revocar las sentencias de 21 de octubre de 2013 de esta Corporación (subsección B de la sección segunda) y de 27 de enero de 2011 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda); (ii) declarar que al señor Gerardo Guevara Obando no le asiste derecho a acceder a las pensiones gracia y de jubilación por parte de la UGPP, «[…] por encontrarse en un caso de incompatibilidad manifiesta, al encontrarse pensionado por el FONDO NACIOANL [sic] DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO»;

(iii) declarar que «[…] existió falta de legitimación en la causa […], pues CAJANAL no era la […] llamada a satisfacer las pretensiones de la demanda, habida cuenta de no ser la destinataria ni depositaria de los fondos o recursos que se recaudan para el sistema de Seguridad Social en Salud»; (iv) anular la Resolución RDP 32331 de 24 de octubre de 2014, por la cual dio cumplimento al fallo objeto de revisión; y (v) ordenar al demandado reintegrar los valores cancelados en exceso, debidamente indexados.

IV. TRÁMITE PROCESAL 4.1 Admisión del recurso. Mediante auto de 3 de diciembre de 2018 (f. 310 c. ppal.), se admitió el recurso y se ordenó la notificación a los señores Gerardo Guevara Obando y procurador delegado ante esta Corporación, oportunidad aprovechada por estos. El señor Gerardo Guevara Obando (ff. 330 a 363 c. ppal.), por conducto de apoderado, pide despachar desfavorablemente las súplicas de la UGPP, puesto que (i) no se configura ninguna de las causales consagradas en los artículos 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y 20 de la Ley 797 de 2003, ni mucho menos hay argumentos que las soporten;

(ii) la pensión gracia que se le reconoció con Resolución 9592 de 5 de septiembre de 1995, «jamás» fue demandada por la UGPP, como tampoco los actos administrativos por los cuales el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio le concedió pensión de jubilación; (iii) en este trámite «[…] no hay posibilidades procesales de pedir el “reintegro” de dineros por mesadas pensionales reconocidas con respaldo legal y constitucional percibidos de buena fe», cuanto más si «[…] no se ha ejercido la Acción procedente, para dejar su vigencia o efectos jurídicos los Actos Administrativos que reconocen y ordenan el pago de las prestaciones»; y (iv) carece de competencia para 7 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-15-000-2016-02204-00 Recurso extraordinario de revisión de la UGPP contra Gerardo Guevara Obando interponer este recurso extraordinario, dado que «[…] no hace parte del Gobierno Nacional y no representa a ninguna de las otras autoridades enumeradas […]» en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 (Contralor General de la República o Procurador General de la Nación), amén de que aunque el Decreto 575 de 2013 «[…] le otorga facultades para establecer las políticas para la revisión de las prestaciones reconocidas, […] no le otorga competencia para instaurar acciones como la que ahora nos ocupa».

Que fue afiliado obligatorio del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en su condición de supervisor de educación media de Bogotá, y de la liquidada Cajanal, «al tratarse de la única caja de previsión que […] cubría los riesgos de invalidez, vejez y muerte a favor de los servidores públicos, […] como empleado público, Docente de Planta de la UNIVERSIDAD PEDAGÓGICA NACIONAL, en cuya condición no podía afiliarse ni efectuar aportes al […]» aludido Fondo.

Sostiene que, cotizó a cada una de las anteriores entidades, por lo que le reconocieron las pensiones de jubilación a que tenía derecho al colmar los respectivos requisitos, prestaciones diferentes y compatibles con la pensión gracia, conforme lo establecen el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y la Ley 91 de 1989. El señor procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado (ff. 322 a 329 vuelto c. ppal.), quien funge como representante del Ministerio Público dentro del presente proceso, es del criterio que se debe declarar infundado el recurso extraordinario de revisión, comoquiera que, en primer lugar, no reúne los requerimientos para su estudio y decisión, «[…] porque no se tipifica […] alguna de las causales previstas por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, ni en las del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 y […] el artículo 252 del mismo estatuto, [que exigen] “la indicación precisa y razonada de la causal invocada”, lo cual brilla por su ausencia»; además, «[…] los fallos atacados fueron producto de lo contenido en el expediente, sin obrar oposición real a ellos, pues de manera alguna se tacharon los documentos de falsos o de adolecer de defectos de cualquier naturaleza para el cumplimiento de los requisitos para obtener las pensiones en conflicto […]».

Concluye que, la vinculación del señor Guevara Obando de 1972 a 1999, «[…] constituyó el presupuesto fáctico tanto de la pensión gracia, la cual, si bien se identifica con esa denominación, no corresponde […] a esa clase de prestaciones sociales en cuanto no es indispensable cotizar para ser derechohabiente de ella, como de la ordinaria pensión de jubilación reconocida por el cumplimiento de los servicios oficiales educativos y, ahí sí, el cabal cumplimiento del deber de cotización», al paso que la prestación concedida «[…] por servicios docentes universitarios prestados en el lapso de 1978 a 2005, […] surge de los aportes pensionales pagados para atender las contingencias específicas de dicha actividad, sin que para nada incumban las 8 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-15-000-2016-02204-00 Recurso extraordinario de revisión de la UGPP contra Gerardo Guevara Obando circunstancias del servicio docente prestado como Nacionalizado en el Distrito Capital». 4.2 Período probatorio.

A través de proveído de 16 de septiembre de 2019 (ff. 385 y 385 vuelto c. ppal.), se tuvieron como pruebas los documentos allegados por la UGPP. V. CONSIDERACIONES 5.1 Término para su interposición. Antes de decidir si en el asunto se configuran las causales de revisión invocadas, resulta necesario precisar el régimen jurídico aplicable, toda vez que, el recurso extraordinario de revisión fue presentado el 27 de julio de 2016 (f. 1 c. ppal.), contra la sentencia de segunda instancia proferida el 21 de octubre de 2013 (ff. 165 a 176 c. ppal.), ejecutoriada el 11 de agosto de 2014 (f. 567 c. 1 del expediente ordinario).

Conforme al artículo 251 del CPACA, «En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio».

En este orden de ideas, comoquiera que la providencia objeto del presente recurso extraordinario de revisión alcanzó su ejecutoria el 11 de agosto de 2014 (f. 567 c. 1 del expediente ordinario), el término de 5 años para presentarlo vencía el 15 de agosto de 2019, y como este recurso extraordinario se presentó el 27 de julio de 2016 (f. 1 c. ppal.), el régimen jurídico aplicable es el contenido en el CPACA, en armonía con el artículo 20 (inciso 3°) de la Ley 797 de 2003, según el cual «La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código […]». 5.2 Competencia. En relación con la competencia de esta Colegiatura para conocer del recurso extraordinario de revisión contemplado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, este dispone que «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias […]» (inciso 1°)3. 3 Los apartes «en cualquier tiempo» fueron declarados inexequibles, a través de sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 9 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-15-000-2016-02204-00 Recurso extraordinario de revisión de la UGPP contra Gerardo Guevara Obando Por su parte, el artículo 249 del CPACA preceptúa: «De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión[4].

De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos».

De la precitada norma se colige que la competencia para decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra un fallo proferido por una sección o subsección del Consejo de Estado, corresponde a la sala plena de lo contencioso- administrativo de la Corporación. Ahora bien, el artículo 107 (inciso 4º) del CPACA ordenó «Cr[ear] en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.

Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso», cuya «[…] integración y funcionamiento […] se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el reglamento interno» (inciso 5º). En cumplimiento de lo anterior, la sala plena del Consejo de Estado expidió el Acuerdo 321 de 2 de diciembre de 2014, «Por medio del cual se reglamenta la integración y funcionamiento de las Salas Especiales de Decisión de que trata el artículo 107 de la Ley 1437 de 2011», y en el actual reglamento interno del Consejo de Estado (adoptado por Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019), en lo pertinente, previó: «ARTÍCULO 28.- SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN. Las Salas Especiales de Decisión creadas por el artículo 107 de la Ley 1437 de 2011 estarán integradas por un (1) magistrado de cada una de las Secciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

La designación de un nuevo magistrado no modificará la integración de las Salas Especiales de Decisión. El nuevo Magistrado entrará a formar parte de la Sala a que pertenecía quien se retiró. La conformación o modificación de la integración de cada una de estas Salas será publicada en el sitio web del Consejo de Estado. 4 El aparte «sin exclusión de la sección que profirió la decisión» fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 10 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-15-000-2016-02204-00 Recurso extraordinario de revisión de la UGPP contra Gerardo Guevara Obando La Sala Plena podrá variar la conformación de las Salas Especiales de Decisión, previa publicación en el sitio web del Consejo de Estado.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para la integración inicial de las Salas Especiales de Decisión cada uno de los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo hará Sala Especial de Decisión con los magistrados de las otras Secciones, en orden alfabético por apellido». De igual forma, en el artículo 29 del mentado Acuerdo 80 de 2019, la sala plena de esta Colegiatura le asignó competencia a las salas especiales de decisión para decidir «Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado» (numeral 1).

Analizado el asunto sometido a consideración, a partir de las disposiciones anotadas, se observa que el fallo objeto del recurso extraordinario de revisión fue dictado, en segunda instancia, por el Consejo de Estado (subsección B de la sección segunda), el 21 de octubre de 2013. Dichos presupuestos permiten concluir que esta sala especial de decisión es competente para conocer del presente recurso, por cuanto se cuestiona una providencia dictada por una subsección del Consejo de Estado.

Así las cosas, en este caso resulta procedente el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP contra la sentencia de 21 de octubre de 2013 proferida por el Consejo de Estado (subsección B de la sección segunda), mediante la cual confirmó y adicionó la de 27 de enero de 2011 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. 5.3 Aspectos generales del recurso extraordinario de revisión. Sea lo primero decir que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales», prescribe: «Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. 11 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-15-000-2016-02204-00 Recurso extraordinario de revisión de la UGPP contra Gerardo Guevara Obando La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables[5]».

El recurso extraordinario de revisión, en la hipótesis del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es un medio de impugnación sui generis, por su creación y al prever la revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, por causales definidas en forma precisa, lo cual, implica que las facultades del juez que lo conoce se reducen al estudio de los planteamientos aducidos por el recurrente, que deben estar dirigidos a configurar la causal alegada como sustento de la pretensión bajo examen. 5.4 Término para su interposición. Conforme al artículo 251 del CPACA, «En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio».

De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso extraordinario de 5 Las frases tachadas fueron declaradas inexequibles, a través de sentencia C-835 de 23 de septiembre de 2003, magistrado ponente Jaime Araújo Rentería. 12 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-15-000-2016-02204-00 Recurso extraordinario de revisión de la UGPP contra Gerardo Guevara Obando revisión podrá ser promovido por el Gobierno nacional, por intermedio de los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y de Hacienda y Crédito Público, el Contralor General de la República o el Procurador General de la Nación. Asimismo, a través del artículo 6 del Decreto 575 de 22 de marzo de 2013, «Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias», el presidente de la República le asignó a tal entidad, entre otras funciones, la de «Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen» (numeral 6)6.

En este orden de ideas, comoquiera que en el asunto sub judice la UGPP cuestiona una providencia judicial que impuso el reajuste y pago de unas pensiones de jubilación y gracia a cargo del Estado, en su orden, que considera incurre en las causales previstas en las letras a y b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se tiene que está legitimada para interponer el recurso extraordinario de revisión de que trata esta última norma, motivo por el cual carece de asidero jurídico la afirmación del demandado sobre tal aspecto. 5.6 Problema jurídico.

Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si la sentencia de 21 de octubre de 2013 proferida por el Consejo de Estado (subsección B de la sección segunda), mediante la cual confirmó y adicionó el fallo de 27 de enero de 2011 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), se encuentra inmersa en los supuestos fácticos previstos en las letras a y b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 como causales de revisión invocadas por la UGPP y, en consecuencia, si al señor Gerardo Guevara Obando le asiste el derecho (i) al pago de las pensiones gracia y de jubilación a cargo de la UGPP junto con la de jubilación docente por parte del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; y (ii) en su condición de beneficiario del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, a la reliquidación de su pensión de jubilación (la reconocida por Cajanal) con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, o al contrario, debe ser reajustada conforme a las reglas previstas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. 6 Facultad que, con anterioridad y la misma redacción, ya se le había delegado por medio del numeral 6 del artículo 6 del Decreto 5021 de 2009, «Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– y las funciones de sus dependencias». 13 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-15-000-2016-02204-00 Recurso extraordinario de revisión de la UGPP contra Gerardo Guevara Obando 5.7 Caso concreto.

En el presente caso, la UGPP invocó las causales contenidas en las letras a y b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», en su orden, al estimar que (i) se incurrió en una «Doble asignación del Erario […]», dado que, en la providencia objeto de revisión se asegura que no existe incompatibilidad entre las pensiones gracia y de jubilación «reconocidas por ei [sic] mismo fondo», ni entre estas y la de jubilación otorgada por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio;

(ii) la reliquidación de la pensión concedida a través de Resolución 8747 de 25 de febrero de 2005, no «[…] corresponde, pues lo correcto es que se tuvieran en cuentas [sic] las disposiciones contenidas en el artículo 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 respecto al IBL y factores que deben ser tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación […]»; y (iii) «[…] la cuantía del derecho reconocido excede lo debido […]», comoquiera que al calcular la pensión de jubilación conforme a lo ordenado en el fallo cuestionado, «[…] teniendo en cuenta la expectativa de vida […]» del beneficiario, «[…] se observa que el valor pagado en exceso indexado es de: $34.411.370».

Sobre la primera de las causales invocadas, la sala plena de esta Colegiatura7 ha precisado que «[…] es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial», la cual comprende tres grandes elementos: «i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento […]; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem».

En el asunto sub judice, observa la Sala que la UGPP no cuestiona, en últimas, que dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho 25000-23-25-000- 2005-05796-01 incoada por el señor Gerardo Guevara Obando contra la entonces Cajanal, se hayan vulnerado las formas propias de ese tipo de proceso, se hubieran desconocido los derechos de defensa y contradicción o se pretermitieran las etapas del juicio, sino que cuestiona la manera como el ad quem ordenó reajustar la pensión de jubilación a favor del allí accionante y el presunto yerro al avalar esta prestación y la pensión gracia (cuyo pago también dispuso reanudar), pese a que 7 Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso-administrativo, sala especial de decisión 22, C. P. Alberto Yepes Barreiro, providencia de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00 (REV), actora: UGPP, demandada: Julia Inés Sánchez de Salgado. 14 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-15-000-2016-02204-00 Recurso extraordinario de revisión de la UGPP contra Gerardo Guevara Obando este ya contaba con otra de jubilación a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues considera que son incompatibles entre sí, lo que, en esencia, constituye un reproche respecto de un eventual pago que, conforme a la ley, no es dable conceder.

Por lo anterior, lo adecuado es estudiar ese reparo de acuerdo con la causal b de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 20038. En lo concerniente a esta causal de revisión, se destaca que esta constituye una herramienta concebida por el legislador con el objetivo de conjurar las graves afectaciones al erario y fortalecer el principio de moralidad que rige las actuaciones administrativas, como consecuencia de los desafortunados actos de corrupción evidenciados en el sistema pensional, que permite al Gobierno nacional promover la revisión de decisiones judiciales, conciliaciones o transacciones que pudieran haber reconocido pensiones irregularmente o por valores que no corresponden a la ley y, de haber lugar a ello, la posibilidad de revocarlas, por esas precisas causales, como una excepción al principio de la cosa juzgada9.

Esto tiene su razón de ser en la innegable necesidad de proteger los recursos destinados a la seguridad social10, cuyos destinatarios principales son las personas más vulnerables, quienes podrían verse seriamente afectadas en caso de que aquellos se vean menguados al ser pagados a quienes no tienen ese derecho o que, pese a tenerlo, se les haya concedido más allá de lo que correspondía. 8 Ibidem: «Y si bien la demandante manifiesta que la pensión de la señora […] fue expedida con violación del derecho fundamental al debido proceso, lo cierto es que los argumentos se dirigen, básicamente, a cuestionar el porcentaje del IBL reconocido mediante la sentencia, así como los factores tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación discutida, sin hacer manifestación alguna en relación con la vulneración de los núcleos fundamentales que componen este derecho.

En consonancia con lo anterior, para la Sala el cuestionamiento de la actora se enmarca en la causal de revisión consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que refiere a la cuantía de la pensión reconocida en exceso, pues ninguno de los argumentos presentados ni las pruebas aportadas se encaminan a demostrar la vulneración atribuida a la sentencia objeto de revisión y, por esa razón, se desechará el cargo por violación al debido proceso y se analizará el cargo por exceso en la cuantía de la prestación reconocida». 9 Exposición de motivos de la Ley 797 de 2003: «EXPLICACIÓN DEL ARTICULADO.

A continuación se procede a explicar los artículos del proyecto de ley en los que se contempla el sistema nacional de protección y seguridad social, así como algunos nuevos proyectos y programas y se proponen modificaciones al Sistema General de Pensiones y a los regímenes especiales y exceptuados consagrados en la Ley 100 de 1993. El espíritu del proyecto es mejorar la solidaridad y la equidad, bajo una óptica de responsabilidad fiscal. […] ARTÍCULOS 20 Y 21.

REVISIÓN Y REVOCATORIA DE PENSIONES. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación» (https://normativa.colpensiones.gov.co/colpens/docs/xp_exm_l0797003.htm). 10 Como manifestación de los principios de prevalencia del interés general y universalidad consagrados en los artículos 1º de la Carta Política y 2 (letra b) de la Ley 100 de 1993. 15 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-15-000-2016-02204-00 Recurso extraordinario de revisión de la UGPP contra Gerardo Guevara Obando Ahora bien, con el propósito de desatar el recurso, lo primero que ha de recordarse es que las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho formuladas por el señor Gerardo Guevara Obando estaban orientadas a que se ordenara a la extinguida Cajanal (i) reanudar el pago de la pensión gracia (otorgada con Resolución 9592 de 5 de septiembre de 1995), la cual se «excluyó de nómina de pensionados» por cuenta de la Resolución 8747 de 25 de febrero de 2005, cuando esa entidad, al reconocerle la pensión de jubilación por los servicios prestados para la Universidad Pedagógica Nacional, solo autorizó pagar esta última por ser más favorable que aquella y ser incompatibles; y (ii) reliquidar la citada pensión de jubilación con inclusión de todos los factores salariales devengados entre el 1º de abril de 1994 (entrada en vigor de la Ley 100 de 1993) y el 1º de diciembre de 1999 (al cumplir 55 años de edad), y no sobre los 10 últimos años de servicios, como lo realizó la demandada.

Con fundamento en lo anterior, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda) accedió parcialmente a lo reclamado y, en consecuencia, ordenó a la accionada continuar «pagando la pensión gracia en las mismas condiciones en que fue reconocida y no se de cumplimiento a la orden de descontar las mesadas pensiónales canceladas por dicho concepto» (sic).

Por otra parte, aunque concluyó que al actor le asistía el derecho a que la aludida pensión de jubilación se le calculara conforme a la Ley 33 de 1985, con la totalidad de factores salariales devengados durante el último año de servicios, como este pidió el reajuste según el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, negó tal pretensión. Esa decisión fue confirmada de manera parcial por el Consejo de Estado (subsección B de la sección segunda), al reiterar que «el reconocimiento pensional de gracia se realizó dado el cumplimiento de los requisitos legales dispuestos para el efecto y que dicho reconocimiento pensional es compatible con la pensión de vejez, [por lo] que la pensión gracia no podía suspenderse al actor como lo hizo la entidad en el acto administrativo acusado».

Asimismo, la adicionó para ordenar a Cajanal calcular la pensión de jubilación que le concedió al accionante, «incluyendo en la base la totalidad de los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios», conforme a las Leyes 33 y 62 de 1985, que le eran aplicables, y de ser más favorable que el cómputo realizado en el acto de reconocimiento, reajustarla.

En tal sentido, la UGPP considera que en el fallo acusado se erró al afirmar que al allí demandante le asistía derecho a las pensiones gracia y de jubilación por parte 16 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-15-000-2016-02204-00 Recurso extraordinario de revisión de la UGPP contra Gerardo Guevara Obando de la liquidada Cajanal, «[…] por encontrarse en un caso de incompatibilidad manifiesta, al encontrarse pensionado por el FONDO NACIOANL [sic] DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO»; así como al ordenar el reajuste de la pensión de jubilación «en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993» (f. 300).

Para dilucidar si los mencionados argumentos tienen vocación de prosperidad, se abordarán por separado, por concernir a asuntos disímiles entre sí. 5.7.1 Sobre la doble asignación del erario. Al respecto, la Sala observa que, la UGPP insiste en la incompatibilidad de la pensión de jubilación reconocida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con aquellas otorgadas por la entonces Cajanal (gracia y de jubilación).

De la revisión integral de ese expediente, se encuentra que, aunque el señor Guevara Obando informó en el escrito de demanda que el referido Fondo le había concedido una pensión de jubilación por su labor en el sector educativo oficial, la acción judicial se circunscribió al análisis sobre la compatibilidad de las pensiones gracia y de jubilación a cargo de Cajanal y las razones que dieron lugar a la suspensión de la primera por la concesión de la segunda, y así lo entendieron las Corporaciones de primera y segunda instancias al decidir la controversia.

Ahora, el hecho de que el Consejo de Estado (subsección B de la sección segunda) se haya pronunciado sobre la prestación reconocida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales de Magisterio, en el sentido de que «[…] era plenamente compatible con la pensión gracia, reconocida un año atrás por CAJANAL», y con la de jubilación también asignada por esta entidad por los servicios prestados en la Universidad Pedagógica Nacional, no significa que fuera el fundamento de la decisión, pues, se trató de un obiter dicta que surgió al evidenciar «la situación excepcional y poco frecuente pero v[á]lida –se insiste- de un docente que por su vinculación al Distrito en calidad de nacionalizado […] tuvo derecho, por una parte a la pensión gracia, que le reconoció CAJANAL […], y por esa misma vinculación, también a la pensión ordinaria de jubilación que le reconoció el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio», y, «Adicionalmente, por haber laborado y cotizado […] como docente universitario […], tuvo derecho a que CAJANAL le reconociera la pensión de vejez», lo cual, solo expuso una vez estudió y confirmó la determinación del a quo en cuanto a disponer la reanudación del pago de la pensión gracia. 17 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-15-000-2016-02204-00 Recurso extraordinario de revisión de la UGPP contra Gerardo Guevara Obando Así las cosas, no puede la UGPP acusar que la providencia revisada dio lugar a una doble asignación proveniente del erario, cuando en las respectivas diligencias el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales de Magisterio, que otorgó una de las prestaciones que se pregona incompatible (de la cual no se estableció su estado o si aún se paga), no fue vinculado, ni mucho menos, la entonces Cajanal, como parte demandada, incoó demanda de reconvención contra el actor, si estimaba que la pensión de jubilación que él ya devengaba por parte de ese Fondo impedía concederle otra nueva.

Al contrario, dicha Caja, dentro del proceso, nunca hizo alusión sobre ese asunto. Aceptar tales razones en el recurso extraordinario que nos ocupa, sería promover, sin lugar a dudas, el desconocimiento del principio de congruencia que, valga decir, garantizó el Consejo de Estado (subsección B de la sección segunda), puesto que al zanjar la mentada controversia lo hizo en «consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades […] y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley»11.

De manera que si bien el recurso extraordinario de revisión deviene como excepción al principio de la cosa juzgada que ampara a todas las sentencias ejecutoriadas, en tanto se instituyó por el legislador para enmendar, entre otros, los errores o ilicitudes cometidas en su expedición, con el fin de que, a través de una nueva providencia, se restituya el derecho de quien resultó afectado con una decisión injusta12, también lo es que con este, que, se reitera, es extraordinario, no es dable ignorar tal principio de congruencia, con el ánimo de corregir errores u omisiones de la propia parte, como si se tratara de una nueva instancia13.

Sin perjuicio de lo anterior, se advierte a la recurrente que, tal como lo anotó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), las vías idóneas para dejar sin efectos la Resolución 9592 de 5 de septiembre de 1995, que reconoció la pensión gracia al señor Guevara Obando, es la revocación directa, 11 Artículo 305 del entonces Código de Procedimiento Civil (CPC) [hoy 281 del Código General de Proceso], vigente para la fecha en que fue proferido el fallo objeto de revisión. 12 Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso-administrativo, sala especial de decisión 20, consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, sentencia de 16 de octubre de 2018, expediente: 11001-03-15-000- 2014-01658-00 (REV). 13 Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso-administrativo, sala especial de decisión 22, C. P. Alberto Yepes Barreiro, fallo de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00 (REV). 18 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-15-000-2016-02204-00 Recurso extraordinario de revisión de la UGPP contra Gerardo Guevara Obando tal como lo preceptúa el artículo 97 del CPACA14 (antes, 73 del CCA15), o demandar su propio acto16, trámites en los que puede alegar, como aquí lo hace, que es contrario a la Constitución o a la ley o, incluso, previa vinculación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, permitir al pensionado optar, de probarse la alegada incompatibilidad, por aquella prestación que más le convenga económicamente, tal como lo autoriza el artículo 88 del Decreto 1848 de 196917.

En este orden de ideas, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión, en lo que atañe a la doble erogación alegada por la UGPP. 5.7.2 Sobre la reliquidación de la pensión de jubilación. En primer lugar, cabe recordar que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes.

No obstante, con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se 14 «Revocación de actos de carácter particular y concreto.

Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional». 15 «Revocación de actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales. Además, siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión». 16 Puesto que, de acuerdo con el numeral 1 del artículo 164 del CPACA, la demanda podrá ser presentada en cualquier tiempo, cuando «Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.

Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». 17 «Incompatibilidad. Las pensiones de invalidez, jubilación y retiro por vejez, son incompatibles entre sí. En caso de concurrencia del derecho a ellas, el beneficiario optará por la que más le convenga económicamente». 19 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-15-000-2016-02204-00 Recurso extraordinario de revisión de la UGPP contra Gerardo Guevara Obando les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y «monto» se les aplicará el régimen anterior.

Con referencia al concepto monto, es necesario precisar que desde la expedición de la Ley 100 de 1993, se plantearon variadas interpretaciones que, en los años siguientes, dieron lugar a providencias encontradas entre las altas corporaciones judiciales. En un primer momento, la Corte Constitucional, en sentencia C-168 de 1995, al estudiar la constitucionalidad de los incisos 2º y 3º del artículo 36 de la mencionada norma, destacó el interés del legislador por salvaguardar las expectativas de quienes estaban próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión de jubilación, «lo que corresponde a una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecua [sic] al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo»; además, afirmó que no contenían ninguna disposición discriminatoria «entre las personas que quedan comprendidas por el precepto demandado frente a las demás, cobijadas por el régimen anterior», comoquiera que la situación de quienes están próximos a pensionarse es disímil a la de aquellos que apenas inician su vida laboral, llevan pocos años de servicio o su edad está bastante lejos de la exigida, situación que justifica ese trato diferente.

En virtud de lo expuesto, declaró exequibles los incisos 2º y 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, a excepción del aparte final del último18, habida cuenta de que consagró un trato inequitativo, «irrazonable e injustificado» para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación entre los trabajadores de los sectores privado y público, pues mientras que para los primeros tomaba como base el promedio de lo devengado durante los dos (2) últimos años de servicios, para los segundos se calculaba solamente sobre lo recibido en la última anualidad.

Ahora bien, en la parte considerativa la aludida Colegiatura anotó que «Dado que en la ley 100 de 1993 se modifican algunos de los requisitos para acceder a la pensión de vejez, se establece en el inciso segundo del artículo 36, materia de acusación, un régimen de transición que da derecho a obtener ese beneficio mediante el cumplimiento de los requisitos de edad, tiempo de servicio, o semanas cotizadas estatuídas (sic) en la legislación anterior, para las personas que a la 18 «Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente Ley. el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos». 20 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-15-000-2016-02204-00 Recurso extraordinario de revisión de la UGPP contra Gerardo Guevara Obando fecha de entrar a regir el nuevo sistema de seguridad social, tengan 35 años o más de edad si son mujeres, y 40 o más años de edad si son hombres; o a quienes hayan cumplido 15 o más años de servicios cotizados.

Las demás condiciones y requisitos […] para obtener tal derecho son los contenidos en las disposiciones de la nueva ley». Para algunos, la anterior cita constituye el escenario primigenio por el cual la Corte Constitucional fijó lo que, en adelante, sería su postura respecto de la regla de aplicación del IBL, conforme al cual este no hace parte de los aspectos que conforman la transición19.

Sin embargo, del contexto de la mentada providencia, la Sala no encuentra que haya establecido reglas específicas respecto de la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 o sobre si el monto estaba o no ligado al concepto de base de liquidación20, en tanto (i) la aludida trascripción constituye un obiter dicta del que no puede predicarse obligatoriedad alguna, precisamente porque no incide en la decisión 21; y (ii) como se explicó, solo hubo pronunciamiento frente a la diferenciación que realizaba la norma original entre trabajadores de los sectores público y privado22.

Sin perjuicio de lo anterior, la Corte Constitucional, en providencias tales como las 19 Por ejemplo, la Corte Constitucional, en auto 229 de 10 de mayo de 2017, M. P. José Antonio Cepeda Amarís; los magistrados Aquiles Ignacio Arrieta Gómez, Iván Humberto Escrucería Mayolo y Alberto Rojas Ríos salvaron su voto. También lo entendió así la sala especial de decisión 22 del Consejo de Estado, en providencia de 5 de febrero de 2019, C. P. Alberto Yepes Barreiro, expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00 (REV), con salvamento de voto de los consejeros de Estado Milton Chaves García y Hernando Sánchez Sánchez. 20 Así lo precisó la propia Corte Constitucional, en auto 326 de 16 de octubre de 2014, M. P. Mauricio González Cuervo, al sostener que «[…] no existía un pronunciamiento de constitucionalidad expreso de la Sala Plena antes de la Sentencia C-258 de 2013, sobre la interpretación del monto y el ingreso base de liquidación en el marco del régimen de transición […] En efecto, en un primer momento, en la Sentencia C-168 de 1995 se declaró inexequible un aparte del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por el cargo de igualdad frente al tiempo inferior a dos años para los trabajadores del sector privado y un año para el público, pero no se hizo pronunciamiento alguno sobre si el monto estaba o no ligado al concepto de base de liquidación». 21 Concepto 1948 de 21 de mayo de 2009 de la sala de consulta y servicio civil del Consejo de Estado, C. P. Enrique José Arboleda Perdomo, expediente 11001-03-06-000-2009-00022-00 (1948): «La parte motiva de una sentencia también incluye comentarios, observaciones, posiciones, recomendaciones, atinentes al asunto sobre el que versa la decisión o a otros conexos o similares; tales expresiones constituyen los obiter dicta, que en palabras de la Corte Constitucional, son “… aquellas afirmaciones que no se relacionan de manera directa o necesaria con la decisión…” […] De los obiter dicta no puede predicarse obligatoriedad alguna precisamente porque no inciden en la decisión al punto de que si se suprimieran no se alterarían ni los fundamentos de la resolución ni ésta misma.

Del alcance y las características de los contenidos que integran la parte motiva y la parte resolutiva de una sentencia surge la necesidad del estudio cuidadoso que permita conocer en cada caso, a partir de la decisión, cuáles son los argumentos que por sustentarla configuran los ratione decidendi e integran con ella el contenido de obligatoria aplicación, y cuáles son las afirmaciones o comentarios que constituyen los obiter dicta y como tal, carecen de fuerza vinculante». 22 Así lo precisó la propia Corte Constitucional, en auto 326 de 16 de octubre de 2014, M. P. Mauricio González Cuervo, al sostener que «[…] no existía un pronunciamiento de constitucionalidad expreso de la Sala Plena antes de la Sentencia C-258 de 2013, sobre la interpretación del monto y el ingreso base de liquidación en el marco del régimen de transición […] En efecto, en un primer momento, en la Sentencia C-168 de 1995 se declaró inexequible un aparte del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por el cargo de igualdad frente al tiempo inferior a dos años para los trabajadores del sector privado y un año para el público, pero no se hizo pronunciamiento alguno sobre si el monto estaba o no ligado al concepto de base de liquidación». 21 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-15-000-2016-02204-00 Recurso extraordinario de revisión de la UGPP contra Gerardo Guevara Obando T-47223 y T-1122 de 200024;

T-23525, T-63126 y T-1000 de 200227; T-169 de 200328; T-62529, T-65130, C-75431 y T-830 de 200432; C-17733, T-38634 y T-1160 de 200535; T-14736, T-15837, T-62138, T-91039 y T-1087 de 200640; T-25141, T-52942 y T-711 de 200743; T-14344, T-18045 y T-248 de 200846 y T-1947 y T-610 de 200948, aseveró que se vulneran derechos pensionales cuando no se aplica en su integridad el régimen en el que se encuentra amparado el beneficiario de la transición y cuando se desconoce que el monto y la base de liquidación de la pensión forman una unidad inescindible y, por tanto, corresponde implementar la totalidad de lo establecido en aquel y no lo consagrado en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 199349.

Entretanto, las subsecciones A y B de la sección segunda del Consejo de Estado50, en relación con el concepto monto, adoptaron el criterio según el cual este estaba conformado por la tasa de reemplazo y el ingreso base de liquidación, de manera que la persona beneficiaria de la referida transición tenía derecho al reconocimiento pensional con aplicación íntegra del régimen anterior que regía su situación jurídica51. 23 M. P. Álvaro Tafur Galvis. 24 M. P. Alejandro Martínez Caballero. 25 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 26 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 27 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 28 M. P. Jaime Araujo Rentería. 29 M. P. Alfredo Beltrán Sierra. 30 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 31 M. P. Álvaro Tafur Galvis. 32 M. P. Rodrigo Uprimny Yepes (E). 33 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa 34 M. P. Rodrigo Escobar Gil. 35 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 36 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. 37 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. 38 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 39 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. 40 M. P. Álvaro Tafur Galvis. 41 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 42 M. P. Álvaro Tafur Galvis. 43 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. 44 M. P. Clara Inés Vargas Hernández. 45 M. P. Clara Inés Vargas Hernández. 46 M. P. Rodrigo Escobar Gil. 47 M. P. Rodrigo Escobar Gil. 48 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. 49 Sobre este aspecto se refirieron las sentencias SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional y de 28 de agosto de 2018, expediente: 52001-23-33-000-2012-00143-01, de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado. 50 Valga recordar, «tribunal supremo de lo contencioso administrativo» en materia administrativa-laboral (artículos 237 de la Constitución Política y 13 del acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la sala plena del Consejo de Estado). 51 Ver fallos de (i) 21 de septiembre de 2000, subsección A, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda, expediente 470-9;

(ii) 30 de noviembre de 2000, subsección B, expediente 2004-2000, C. P. Alejandro Ordóñez Maldonado; (iii) 21 de noviembre de 2002, subsección B, C. P. Tarsicio Cáceres Toro, expediente 25000-23-25-000-1998- 08045-01 (2147-01); (iv) 13 de marzo de 2003, subsección A, C. P. Ana Margarita Olaya Forero, expediente 17001-23-31-000-1999-0627-01 (4526-01);

(v) 16 de febrero de 2006, subsección B, expediente 25000-23-25- 000-2001-01579-01(1579-04), C. P. Alejandro Ordóñez Maldonado; (vi) 29 de noviembre de 2007, subsección A, C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, expediente 25000-23-25-000-2005-06662-01 (0212-07); y (vii) 26 de julio de 2008, subsección A, C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, expediente 2374-07. 22 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-15-000-2016-02204-00 Recurso extraordinario de revisión de la UGPP contra Gerardo Guevara Obando Esta tesis no solo subsistió en el seno de la sección segunda del Consejo de Estado, sino que se afianzó por su sala plena en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 201052.

En efecto, en dicha providencia se analizó una discusión relativa a la reliquidación de la pensión de un empleado bajo el régimen especial de la Ley 33 de 1985 y cuya situación particular se enmarcaba dentro de la transición consagrada en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En ese orden, recordó que la última norma «[…] creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados».

A renglón seguido, agregó que se imponía la integralidad en la aplicación del régimen de transición de pensiones, lo que significaba que debía aplicarse el régimen anterior a la Ley 100 de 1993, «[…] sin desconocer ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho como lo es la cuantía de la pensión, especialmente cuando ello resulta más favorable para el beneficiario de la prestación y así lo solicitó en la demanda 53».

Además, sostuvo que los factores que se debían incluir en la liquidación de la pensión de quienes estaban en la transición correspondían a los contenidos en el régimen anterior a la Ley 100 de 1993 y que constituyeran remuneración en estricto sentido, salvo que el legislador les diera ese carácter aun cuando no lo tuvieran. Hasta aquí, la posición pacífica del Consejo de Estado apuntaba a que no era admisible la aplicación fraccionada del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues al tener en cuenta su inciso tercero se incurría en violación del principio de inescindibilidad de la ley, que prohíbe dentro de una sana hermenéutica desmembrar las normas legales54.

Esa perspectiva, entonces, se fortaleció y siguió vigente en los años subsiguientes. Por su parte, la Corte Constitucional, en fallo C-258 de 7 de mayo de 2013, al estudiar la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, concerniente al 52 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, expediente 25000-23-25-000- 2006-07509-01 (112-2009), C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 53 Al respecto ver la sentencia de 13 de marzo de 2003, proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda de esta Corporación, Consejera ponente: Dra. Ana Margarita Olaya Forero, Radicación número: 17001-23-31-000-1999-0627-01(4526-01), Actor: Carlos Enrique Ruiz Restrepo, Demandado: Universidad Nacional de Colombia. 54 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección A, C. P. Alfonso Vargas Rincón, fallo de 22 de agosto de 2013, expediente 47001-23-32-000-2011-00221-01 (202-13).

Ver también providencia de 10 de septiembre de 2019, sala especial de decisión 12, consejero ponente: Ramiro Pazos Guerrero, expediente 11001-03-15-000-2016-01410-00 (REV). 23 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-15-000-2016-02204-00 Recurso extraordinario de revisión de la UGPP contra Gerardo Guevara Obando régimen pensional de los congresistas, declaró inexequibles las expresiones «durante el último año y por todo concepto», «Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal», contenidas en el primer inciso, así como «por todo concepto», citada en el parágrafo, y concluyó, entre otros aspectos, que (a) «Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas»; y (b) «Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso».

Ante el vacío generado por la inexequibilidad del aparte «durante el último año», la Corte fijó el criterio que debía utilizarse respecto del IBL: «[…] (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador; (ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media;

(iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 - la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas».

En suma, coligió que el beneficio derivado del régimen de transición fue la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, con exclusión del ingreso base de liquidación. Luego, con la sentencia SU-230 de 2015, la sala plena de la aludida Colegiatura «cambió» su jurisprudencia, para lo cual aclaró que si bien las reglas del IBL establecidas en la C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, «ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca».

Es decir, precisó que tenía carácter vinculante la postura efectuada en la mentada providencia C-258 de 2013 respecto del ingreso base de liquidación pensional de las personas beneficiarias del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 24 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-15-000-2016-02204-00 Recurso extraordinario de revisión de la UGPP contra Gerardo Guevara Obando En lo sucesivo, la Corte Constitucional reafirmó su apreciación sobre el alcance de la sentencia C-258 de 2013, al insistir en que la regla de interpretación frente al IBL «[…] no solo constituye un precedente para la población objeto de dicho pronunciamiento, sino que resulta un “precedente interpretativo de acatamiento obligatorio que no puede ser desconocido en forma alguna”»55 (verbigracia, fallos SU-427 de 201656, SU-21057, SU-39558 y SU-631 de 201759 y T-39 de 201860 y auto 326 de 2014).

Paralelo a estos cambios conceptuales del máximo tribunal constitucional, el Consejo de Estado aún acogía la tesis consistente en que la mesada pensional o monto incluye el IBL y la tasa de reemplazo previstos en los regímenes anteriores. Empero, la disparidad de criterios entre una y otra Corporación provocó que varias decisiones dictadas por la jurisdicción contencioso-administrativa (del Consejo de Estado, tribunales y juzgados administrativos del país) fueran dejadas sin efectos por la Corte Constitucional, en sede de tutela, al considerar que pasaban por alto el derrotero adoptado en los precitados fallos C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, panorama complejo que, por afectar la seguridad jurídica, exigía adoptar medidas que conjuraran esa situación. En virtud de lo anterior, la sala contencioso-administrativa del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33- 000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés, en la que al estudiar una controversia en la que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación de conformidad con la Ley 33 de 1985, asumió una nueva posición y coligió que en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella; por ende, según el principio de favorabilidad, la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional, debe determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por el promedio de lo cotizado durante (i) el lapso que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1º de abril de 1994) y la adquisición del 55 Fallo SU-395 de 2017, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 56 M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 57 M. P. José Antonio Cepeda Amarís (E). 58 M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 59 M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 60 M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 25 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-15-000-2016-02204-00 Recurso extraordinario de revisión de la UGPP contra Gerardo Guevara Obando estatus pensional, si fuere inferior a 10 años;

(ii) todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem. Asimismo, en tal providencia se aclaró que las reglas jurisprudenciales fijadas serían aplicables a los casos pendientes de solución tanto en sede administrativa como judicial, al paso que «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada» (se subraya).

Así las cosas, a partir del 28 de agosto de 2018 el Consejo de Estado modificó su criterio pacífico y constante de casi 20 años, en cuanto a que el monto de la pensión para los beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es el establecido en las normas previas a su entrada en vigencia, entendido como tal no solo el porcentaje de la mesada, sino la base de este (IBL), para acompasarlo con aquel fijado por la Corte Constitucional, en cuanto a que el beneficio derivado de ese régimen fue la aplicación ultractiva de las reglas prestacionales anteriores a las que tenían derecho, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, con exclusión del ingreso base de liquidación. Ahora bien, aunque se echan de menos razonamientos claros, precisos y ordenados de la UGPP para sustentar su dicho, además de que fue un argumento que solo invocó al subsanar el escrito inicial61, la Sala estima que el reproche deviene de la decisión del Consejo de Estado (al adicionar el fallo de primera instancia) de ordenar revisar la pensión de jubilación reconocida por medio de Resolución 8747 de 25 de febrero de 2005, «incluyendo en la base la totalidad de los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios y de ser esta más favorable […] modificar el ingreso base de liquidación pensional […], ello en aras de no desmejorar el monto pensional que ya recibe […]», lo que, a su juicio, contraviene la correcta interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la sostenibilidad financiera del sistema pensional. 61 Inadmitido precisamente porque no mencionó «la causal o causales invocadas» (auto de 21 de agosto de 2018, f. 279). 26 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-15-000-2016-02204-00 Recurso extraordinario de revisión de la UGPP contra Gerardo Guevara Obando En tal sentido, se encuentra que si bien, como se vio, la posición actual del máximo tribunal de lo contencioso-administrativo coincide con la adoptada en el 2013 por la Corte Constitucional, lo cierto es que para el 21 de octubre de ese año, fecha en que fue dictada la providencia acusada en sede de revisión, la tesis vigente, imperante y pacífica era la fijada por la sección segunda del Consejo de Estado desde inicios de siglo (2000), refrendada luego en sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, fundamentada por los principios de inescindibilidad normativa y favorabilidad laboral; el primero que impone la aplicación integral al caso concreto del régimen que corresponda, sin que sea dable acudir a fragmentos de otro en lo favorable (o desfavorable); el segundo, edificado en el artículo 53 de la Carta Política, que exige reconocer la «situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho».

Entonces, con base en las anteriores consideraciones, el Consejo de Estado (subsección B de la sección segunda) dispuso reliquidar la pensión de jubilación del señor Gerardo Guevara Obando con base en el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, por estar acreditado que es beneficiario del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en caso de resultar más favorable que el cálculo inicial.

Por lo tanto, no puede pregonarse, como lo hace la recurrente, que la providencia censurada interpretó indebidamente el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, habida cuenta que decidió conforme al criterio vigente en la jurisdicción contencioso- administrativa. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente, y, apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto. 5.8 Condena en costas.

Teniendo en cuenta lo dispuesto por lo previsto en el artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 69 de la Ley 2080 de 2021, se condenará en costas a la parte vencida. 27 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-15-000-2016-02204-00 Recurso extraordinario de revisión de la UGPP contra Gerardo Guevara Obando Quiere decir que como el sub-judice, el recurso de revisión propuesto salió desfavorable a los recurrentes, debe condenárseles en costas, incluyendo el concepto de agencias en derecho, atendiendo el rango contemplado en el Acuerdo No. PSAA16-1055462, de agosto 5 de 2016: «[…] ARTÍCULO 5º.

Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: […] 9. RECURSOS EXTRAORDINARIOS. Entre 1 y 20 S.M.M.L.V.» Por consiguiente, como el ciudadano demandado solo contestó la demanda y no ejecutó otro tipo de actuaciones, se limitará la condena por concepto de agencias en derecho a la suma equivalente de 1 salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de esta providencia y a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), como parte vencida en el recurso.

Finalmente, por cumplir con los requisitos exigidos en la ley, se reconocerá personería adjetiva al abogado Jorge Iván Palacio Palacio, como apoderado de la UGPP, de conformidad con el poder general contenido en la escritura pública 1957 de la Notaría 55 de Bogotá. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso- Administrativo, Sala Especial de Decisión 24, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. Declárase infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), contra la sentencia de 21 de octubre de 2013 proferida por el Consejo de Estado (subsección B de la sección segunda), dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho 25000-23-25-000- 2005-05796-01 incoada por el señor Gerardo Guevara Obando contra la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), conforme a la parte motiva. 62 “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho” 28 Expediente: 63001-23-33-000-2015-00123-01 (4355-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Irene Nieto Cárdenas contra la UGPP Expediente: 11001-03-15-000-2016-02204-00 Recurso extraordinario de revisión de la UGPP contra Gerardo Guevara Obando SEGUNDO. Condenar en costas a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

Por secretaria liquídense e inclúyase, por concepto de agencias en derecho, la suma equivalente de 1 salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de esta providencia.

TERCERO. Reconocer personería adjetiva al abogado Jorge Iván Palacio Palacio, identificado con cédula de ciudadanía No. 8.299.453 de Medellín y portador de la tarjeta profesional No. 12.100 del C. S. de la J., como apoderado de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, de conformidad con el poder general contenido en la escritura pública 1957 de la Notaría 55 de Bogotá.

CUARTO. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente ordinario al Tribunal de origen y archívense las presentes diligencias, previas las anotaciones que fueren menester. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGUELLO (Firmado electrónicamente) WILLIAM BARRERA MUÑOZ Salvamento parcial de voto (Firmado electrónicamente) GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA