Calle 12 núm. 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTIDÓS ESPECIAL DE DECISIÓN Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., veintinueve (29) de noviembre dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001–03–15–000–2024–01710–00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: José Ricardo Sáenz Vargas Asunto: Acción especial de revisión contra la sentencia de 27 de octubre de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Tema: Causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN De conformidad con lo dispuesto en los artículos 248 a 255 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, la Sala Veintidós Especial de Decisión dicta sentencia en el marco de la acción especial de revisión2 presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho El señor José Ricardo Sáenz Vargas, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, presentó demanda contra la UGPP con la finalidad de que se declarara la nulidad de las Resoluciones RDP005320 de 11 de julio de 2012 y RDP011601 de 12 de octubre de ese año, por las cuales se le negó la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a la entidad demandada reconocer y pagar la referida prestación, con la consecuente indexación e intereses moratorios, de acuerdo con el artículo 187 del CPACA3.
El demandante manifestó que: i) nació el 28 de marzo de 1953; ii) mediante el Decreto 1058 del 2 de octubre de 1973, fue nombrado docente alfabetizador en la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Bogotá y iii) a través del 1 Ley 1437 de 2011, en adelante CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021. 2 Así la ha denominado la jurisprudencia de esta Corporación, entre otras decisiones: Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia de 27 de marzo de 2014, radicación n.º 11001–03–25–000– 2012–00561–00(2129-12) REV, MP.
Gerardo Arenas Monsalve y Sala Novena Especial de Decisión, sentencia de 25 de febrero de 2022, radicación n.º 11001–03–15–000–2019–04468–00 REV, MP. Gabriel Valbuena Hernández. 3 Radicación n.º 25000–23–42–000–2013–00890–02, MP. William Hernández Gómez. Asunto: acción especial de revisión Radicado: 11001–03–15–000–2024–01710–00 Demandante: UGPP Demandado: José Ricardo Sáenz Vargas Calle 12 núm. 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 2 Decreto 422 del 10 de marzo de 1982, fue nombrado docente de primaria en la misma entidad territorial.
De acuerdo con lo anterior, la parte actora señaló que prestó sus servicios como docente oficial por más de 20 años, los cuales ejerció desde el 1.º de agosto de 1973 hasta el 15 de abril de 1981, como docente alfabetizador, y del 14 de julio de 1982 al 16 de enero de 1998, como docente de primaria en propiedad, ambos periodos, al servicio del Distrito Especial.
Indicó que la pensión gracia fue negada mediante los actos administrativos acusados, al considerarse que no cumplió el tiempo de servicio como docente territorial o nacionalizado durante 20 años, porque, frente al primero de los periodos en mención, no se aportó el acto administrativo de nombramiento que acreditara dicha vinculación y, en cuanto al segundo, la experiencia ejercida correspondía a tiempos del orden nacional.
El señor Sáenz Vargas citó, como disposiciones vulneradas, los artículos 13, 48 y 288 de la Constitución Política y los artículos 1º de la Ley 114 de 19134; el artículo 6.º de la Ley 116 de 19285; el artículo 3.º de la Ley 37 de 19336; los artículos 1.º, 2.º y 3.º de la Ley 43 de 19757 y el artículo 15 de la Ley 91 de 19898. Aludió que cumplió todos los requisitos para obtener la pensión gracia, entre ellos, 50 años de edad y 20 años de servicio como docente nacionalizado, dado que los nombramientos fueron realizados por autoridad territorial. 2.
Actuaciones procesales relevantes La demanda correspondió por reparto a la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual se admitió9 por auto de 15 de septiembre de 201410. En dicha providencia, igualmente, se ordenó notificar al director de la UGPP, al agente del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de la Defensa Jurídica del Estado11.
La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones que denominó «ausencia de vicios en el acto administrativo», «inexistencia de la 4 «Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 5 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 6 “Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 7 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 8 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 9 Luego de haber sido rechazada por la ponente del Tribunal a quo en auto de 9 de mayo de 2013, por considerar que el actor únicamente interpuso el recurso de reposición en contra de la Resolución RDP 005320 de 11 de julio de 2012, con base en los preceptos contenidos en los artículos 76 y 161 del CPACA.
Sin embargo, la decisión fue revocada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en auto de 9 de abril de 2014, radicado 25000–23–42–000–2013–00890–01, MP. Alfonso Vargas Rincón, al resolver el recurso de apelación que el actor interpuso contra el auto de rechazo. 10 Índice 13 de SAMAI, archivo.pdf «15RECIBE MEMORIAL[…]», el cual contiene el expediente digitalizado del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado 25000–23–42–000–2013–00890–00, Págs. 105 y 106. 11 Ib.
Páginas 105 a 111. Asunto: acción especial de revisión Radicado: 11001–03–15–000–2024–01710–00 Demandante: UGPP Demandado: José Ricardo Sáenz Vargas Calle 12 núm. 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 3 obligación de conceder una pensión gracia», «prescripción», «indebida pretensión de reconocimiento e inexistencia de la obligación de indexar», «cobro de lo no debido» e «imposibilidad de condena en costas».
El 1.º de septiembre de 2015 se llevó a cabo la audiencia inicial y se fijó el litigio de la siguiente forma: En este proceso se debe determinar si el señor JOSÉ RICARDO SÁENZ VARGAS tiene o no derecho a que la Unidad Administrativa Especial de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, le reconozca y pague a su favor la pensión gracia solicitada.
En caso afirmativo, se debe establecer el monto de la misma y la fecha de efectividad del derecho. En la misma diligencia se decretaron las pruebas y, en cuanto a las excepciones formuladas, se explicó que se basaban en argumentos que atacaban el fondo del asunto, por lo que se estudiarían y decidirían en la sentencia que resolviera el litigio12.
Finalmente, el 29 de septiembre de 2015 se ordenó correr traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para emitir su concepto13. 3. Sentencia de primera instancia Finalizada la etapa de alegaciones, la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictó sentencia el 31 de marzo de 201614 en la que negó las pretensiones de la demanda.
Al respecto, el a quo considero que, si bien el periodo de vinculación efectuado a través del Decreto 1058 del 2 de octubre de 1973 era del orden territorial, lo cierto es que la vinculación de que trata el Decreto 422 del 10 de marzo de 1982 expedido por la Secretaría de Educación del Distrito Especial era del nivel nacional por cuanto fue con cargo a recursos de la Nación, a través del respectivo Fondo Educativo Regional, en adelante FER.
Por tanto, no se cumplía el requisito de 20 años al servicio del magisterio oficial del nivel territorial. 4. Recurso de apelación El señor José Ricardo Sáenz Vargas alegó que el Tribunal de primera instancia erró en su interpretación por cuanto los FER no se financian exclusivamente con recursos nacionales, sino que su manejo es mixto, esto es, sus recursos provienen de la nación como de los presupuestos departamentales y municipales derivados del situado fiscal.
Al respecto, sustentó su alegato en las previsiones de los artículos 29, 33, 34 y 36 del Decreto 3157 de 1968, la Ley 115 de 1994 y el artículo 19 de la Ley 60 de 1993. De otro lado, el apelante alegó que el Tribunal no tuvo en cuenta el certificado único para la expedición de historia laboral, que indica explícitamente que su 12 Índice 13 de SAMAI, archivo.pdf «15RECIBE MEMORIAL[…]», Págs. 188 a 191. 13 Ib., Págs. 226 a 228. 14 Ib., Págs. 276 a 286.
Asunto: acción especial de revisión Radicado: 11001–03–15–000–2024–01710–00 Demandante: UGPP Demandado: José Ricardo Sáenz Vargas Calle 12 núm. 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 4 vinculación había sido en calidad de docente nacionalizado. Con este documento, según el demandante, se confirmaba que el tiempo de servicio laborado con cargo a recursos del FER podía contarse para completar los 20 años requeridos para la pensión gracia15. 5.
Sentencia de segunda instancia La Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación profirió sentencia el 27 de octubre de 2022. En la citada decisión se resolvió lo siguiente: […] Primero: Revocar la sentencia del 31 de marzo de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el señor José Ricardo Sáenz Vargas contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
En su lugar, Segundo: Declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 005320 del 11 de julio de 2012 y RDP 011601 del 12 de octubre de 2012, a través de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia. Tercero: Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se condenará a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social a reconocer y pagar la pensión gracia al señor José Ricardo Sáenz Vargas, 28 de enero de 2003, liquidada con el 75% del promedio de los factores devengados en el último año en que prestó sus servicios, comprendido entre el 16 de enero de 1997 y 16 de enero de 1998, con la inclusión del sueldo y las primas de alimentación, especial, vacaciones y navidad, las dos últimas en sus doceavas partes.
Las sumas que resulte de la condena anterior, serán ajustadas en los términos del artículo 187 del CPACA, dando aplicación a la fórmula indicada en la parte motiva de esta providencia. Cuarto: La entidad demandada dará cumplimiento a esta sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […][16].
La Corporación consideró que el periodo trabajado por el señor Sáenz Vargas, desde 1973 hasta 1981, como docente alfabetizador, debía considerarse de carácter nacionalizado. Al respecto, tuvo como fundamento lo dispuesto en el artículo 1.° de la Ley 91 de 1989, que señala como personal de tal nivel a «los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
En cuanto al periodo entre 1982 y 1998 se determinó que correspondía a una vinculación nacionalizada y no nacional, contrario a lo sostenido por el a quo. Pues así se certificó en el formato único para la expedición de certificados de la historia laboral del actor y, por ende, acorde con las reglas de unificación 15 Ib., Págs. 289 a 297. 16 Ib., Págs. 388 a 399.
Asunto: acción especial de revisión Radicado: 11001–03–15–000–2024–01710–00 Demandante: UGPP Demandado: José Ricardo Sáenz Vargas Calle 12 núm. 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 5 contenidas en las sentencias CE-SUJ2-011-18 de 2018 y la SUJ-030-CE-S2- 2022, dicho periodo debía contabilizarse para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Bajo ese hilo argumentativo, la Sala concluyó que el demandante, señor Sáenz Vargas, tenía derecho al reconocimiento de la pensión reclamada por cuanto cumplía los requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913 y demás normas que la complementan, esto es, haber servido al magisterio oficial por un término no inferior a 20 años en establecimientos del nivel territorial o nacionalizado y 50 años de edad, habiendo cumplido su labor con honradez y buena conducta, segunda da cuenta el historial de trabajo del demandante y el certificado emitido por la Procuraduría que indicaba que el actor no presentaba sanciones.
Además, como lo señala el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, por haberse producido su vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. En cuanto a la prescripción, la segunda instancia explicó que no se encontró configurada, toda vez que el derecho se consolidó el 28 de enero de 2003, cuando José Ricardo Sáenz Vargas cumplió los 50 años.
Posteriormente, el demandante presentó la reclamación administrativa el 16 de noviembre de 2011, lo que interrumpió el término prescriptivo de tres años. Así las cosas, el momento oportuno para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fenecía el 17 de noviembre de 2014. Por tanto, como se radicó el 8 de marzo de 2013, tal fenómeno no operó en el caso concreto.
II. ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN 1. Escrito contentivo del medio excepcional de impugnación La UGPP, a través de apoderada, presentó la acción especial de revisión contra la sentencia de 27 de octubre de 2022, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con fundamento en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 con el fin de infirmar la sentencia de segunda instancia. En ese sentido, formuló los siguientes pedimentos: […] PRIMERA: Revocar la sentencia emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección segunda, Subsección A, de 27 de octubre de 2022, que revocó la sentencia de 31 de marzo de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección segunda, Subsección C, que ordenó el reconocimiento de una pensión gracia a favor del señor JOSÉ RICARDO SÁENZ VARGAS, estableciendo como fecha de efectividad el 28 de enero de 2003, sin declarar la configuración de la prescripción trienal.
Dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral con radicado No. 25000234200020130089000 contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, decisión que quedó ejecutoriada el 1 de diciembre de 2022. SEGUNDA: Declarar la prescripción extintiva de las respectivas mesadas pensionales causadas con ocasión al reconocimiento de la pensión gracia ordenado en la sentencia emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Asunto: acción especial de revisión Radicado: 11001–03–15–000–2024–01710–00 Demandante: UGPP Demandado: José Ricardo Sáenz Vargas Calle 12 núm. 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 6 Administrativo, Sección segunda, Subsección A, de 27 de octubre de 2022, que revocó la sentencia de 31 de marzo de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección segunda, Subsección C, ordenando el reconocimiento de una pensión gracia a favor del señor JOSÉ RICARDO SÁENZ VARGAS, estableciendo como fecha de efectividad el 28 de enero de 2003, sin declarar la configuración de la prescripción trienal.
TERCERA: Declarar que el señor JOSÉ RICARDO SÁENZ VARGAS debe efectuar la devolución de las sumas pagadas o que llegaran a ser pagadas, debidamente indexadas, en virtud del acto de reconocimiento de la pensión gracia que no declaró la prescripción de las mesadas causadas, al no haber lugar a tal pago[17]. A juicio de la recurrente, se configura la causal b) referida a la cuantía del derecho reconocido en cuanto excedió lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables, porque la decisión judicial objeto de revisión: i. contabilizó tiempos de servicio prestados mediante vinculación nacional18 y ii. reconoció la pensión gracia, sin aplicar la prescripción trienal; lo cual, a su juicio, transgrede el debido proceso, afecta el erario, conlleva al pago de lo no debido19 y desconoce las previsiones de los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, respectivamente. 2.
Actuaciones procesales relevantes 2.1. Auto de admisión Por medio de auto de 14 de mayo de 2024, el despacho sustanciador admitió la acción especial de revisión20. De acuerdo con lo anterior, se dispuso que la Secretaría General de esta Corporación realizara la notificación personal al señor José Ricardo Sáenz Vargas, conforme a los artículos 186 y 199 del CPACA.
Asimismo, se ordenó vincular a este proceso al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Por otra parte, se le solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que remitiera el expediente contentivo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con la radicación n.º 25000–23–42–000–2013–00890–0221.
Finalmente, se reconoció personería a la abogada Lucía Arbeláez de Tobón para que representara judicialmente a la UGPP en esta causa. 17 Índice 2 de SAMAI, archivo.pdf «2_DemandaWeb[…]». 18 En ese sentido, la UGPP fundamentó su alegato en las siguientes decisiones judiciales: «[l]a sentencia que cobra mayor relevancia en el asunto, a nuestro juicio es la S-699 de 29 de agosto de 1997, de la Sala Plena del Consejo de Estado, Consejero Ponente, Nicolás Pájaro Peñaranda. […] En providencia de 19 de enero de 2006, Consejero Ponente Tarsicio Cáceres Toro, radicado 25000-23-25-000-2002-05760-01(6024- 05), […] El 19 de junio de 2006, en sentencia dictada dentro del proceso radicado bajo el No. 19001-23-31- 000-1997-08005-01(1134-01), Consejero Ponente ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO […]». 19 Al respecto, la recurrente citó apartes de la sentencia T-1117 de 2003 de la Corte Constitucional. 20 Índice 5 de SAMAI. 21 Se precisa que la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca remitió digitalmente el citado expediente, en cumplimiento del auto, como consta en el índice 13 de SAMAI.
Asimismo, que la Secretaría General de esta Corporación remitió los mensajes electrónicos para notificación personal a los canales digitales de los sujetos procesales el 15 de mayo de 2024, tal y como consta en la documental de los índices 9 a 12 de SAMAI. Asunto: acción especial de revisión Radicado: 11001–03–15–000–2024–01710–00 Demandante: UGPP Demandado: José Ricardo Sáenz Vargas Calle 12 núm. 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 7 2.2.
Auto de pruebas A través de auto de 19 de junio de 2024, el despacho sustanciador advirtió que el 29 de mayo de 2024, el abogado Alexander Andreiev Garzón African presentó un escrito, dirigido al buzón electrónico de la Secretaría General de esta Corporación, en el que manifestó que fue el apoderado del señor José Ricardo Sáenz Vargas, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación n.º 25000–23–42–000–2013–00890–02 y que aportaría el poder especial para representar judicialmente al mencionado señor en este trámite judicial22.
Luego, el expediente retornó al despacho, el 4 de junio de 202423, sin que obrara actuación alguna del mencionado abogado. A su vez, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no se pronunciaron en el presente asunto. Por tanto, mediante el auto de 19 de junio de 2024, el despacho dio por no contestada la solicitud de revisión por parte del demandante del proceso ordinario, dentro del término que le fue otorgado, así como tampoco los demás intervinientes.
En consecuencia, se dispuso: i) tener como pruebas los documentos aportados con la acción especial de revisión y ii) decretar como prueba trasladada la contentiva en el expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor José Ricardo Sáenz Vargas contra la UGPP, radicación: 25000–23–42–000–2013–00890–02. 2.3.
Tramite procesal posterior al decreto de pruebas Por medio de memorial radicado en la ventanilla digital de SAMAI, el 1.º de agosto de 202424, con fundamento en el artículo 76 del Código General del Proceso, en adelante CGP, la apoderada de la UGPP, Dra. Lucía Arbeláez de Tobón, presentó renuncia al poder conferido25, acompañado de la comunicación dirigida a la poderdante.
En consecuencia, mediante auto de 9 de agosto de 2024, el despacho aceptó la renuncia y, con el fin de garantizar el debido proceso, requirió a la UGPP para que se sirviera allegar el nuevo poder conferido a un profesional del derecho para que continuara con su representación judicial. El 7 de julio de 2024, el abogado Alexander Andreiev Garzón African presentó escrito junto con el poder especial conferido por el señor José Ricardo Sáenz Vargas para que lo representara judicialmente en este proceso.
Por su parte, el 12 de noviembre de esta anualidad, el Dr. Jorge Iván Palacio Palacio, representante legal de la firma Casación Laboral Estudio S. A. S.; sociedad a la cual se le otorgó poder general26 conferido por la subdirectora de defensa pensional [E] de la UGPP, aportó memorial en el cual sustituyó el poder conferido 22 Índice 15 de SAMAI. 23 Índice 17 de SAMAI. 24 Índice 27 de SAMAI. 25 El memorial ingresó al despacho el 2 de agosto de 2024, como consta en el índice 28 de SAMAI. 26 Mandato contenido en la Escritura Pública núm. 1957 de 16 de septiembre de 2024, emitida por la Notaría 55 del Círculo de Bogotá D. C., la cual se puede consultar junto con los demás anexos en el índice 34 de SAMAI.
Asunto: acción especial de revisión Radicado: 11001–03–15–000–2024–01710–00 Demandante: UGPP Demandado: José Ricardo Sáenz Vargas Calle 12 núm. 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 8 al Dr. Manuel Alfonso Ospina Osorio, para que represente a la entidad en este trámite, de conformidad con el artículo 75 del CGP.
Por tanto, tales reconocimientos serán objeto de pronunciamiento en la parte resolutiva de esta sentencia27. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De acuerdo con el inciso 1 del artículo 249 del CPACA, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sin exclusión de la Sección que profirió la decisión, conoce de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas, dictadas por las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado.
Asimismo, corresponde precisar que el artículo 107 del CPACA creó las Salas Especiales de Decisión de esta Corporación y el Acuerdo 321 del 2 de diciembre de 2014, expedido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, reglamentó su integración y funcionamiento. Por su parte, el numeral 1 del artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019 asignó la competencia a las Salas Especiales de Decisión sobre los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado.
De acuerdo con lo anterior, la Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado es competente para conocer la acción especial de revisión contra la sentencia proferida en segunda instancia, por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 27 de octubre de 2022, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que el señor José Ricardo Sáenz Vargas adelantó contra la UGPP. 2.
Oportunidad La UGPP invocó como causal de revisión la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En tal sentido, el inciso 4.º del artículo 251 del CPACA precisa lo siguiente: […] En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio […].
En el presente caso, la sentencia de 27 de octubre de 2022 se notificó el 2 de diciembre de ese año28 y, en este orden, cobró ejecutoria a los tres días siguientes, de conformidad con el artículo 302 del CGP29, lo que acaeció el día 7 27 Índice 25 de SAMAI, documento.pdf «29_MemorialWeb […]». 28 Como se puede constatar del índice 33 de SAMAI en el trámite con radicación n.º 25000–23–42–000– 2013–00890–02, el envío del mensaje de notificación de la sentencia objeto de controversia fue realizado el día 30 de noviembre de 2022; por tanto, en atención a las previsiones de los artículos 203 y 205 del CPACA, el fallo quedó notificado el 7.12.22. 29 […] Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos.
Asunto: acción especial de revisión Radicado: 11001–03–15–000–2024–01710–00 Demandante: UGPP Demandado: José Ricardo Sáenz Vargas Calle 12 núm. 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 9 siguiente y la acción especial de revisión fue interpuesta el 9 de abril de 202430; por ende, no alcanzaron a transcurrir los 5 años previstos el inciso 4.º del artículo 251 del CPACA.
En consecuencia, el medio excepcional de impugnación resulta oportuno. 3. Legitimación en la causa El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del «Ministerio de Trabajo y Seguridad Social» del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y, por otra, al contralor general de la república o del procurador general de la nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, la revisión de aquellas providencias judiciales en las que se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
A través del ordinal 6.º del artículo 6.º del Decreto 5021 de 28 de diciembre de 200931 el Gobierno nacional asignó, dentro de las funciones atribuidas a la UGPP, la de adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Esta disposición fue reproducida en el Decreto 575 de 201332. Igualmente, la Corte Constitucional en sentencia SU-427 de 2016, se refirió a la legitimación en la causa por activa que le asiste a la UGPP para interponer el recurso de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, de la siguiente mantera: (a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.
En virtud de lo anterior, esta Sala Especial de Decisión considera que la UGPP está legitimada en la causa por activa para interponer la presente acción especial de revisión conforme lo previsto el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Por su parte, el señor José Ricardo Sáenz Vargas está legitimado por pasiva, dada su condición de demandante dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud.
Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos. 30 Según el índice 2 de SAMAI. 31 «Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias» 32 «Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias».
De conformidad con el numeral 6 del artículo 6 ejusdem, dentro de las funciones asignadas a la UGPP, está la de: «6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adiciones o modifiquen». Asunto: acción especial de revisión Radicado: 11001–03–15–000–2024–01710–00 Demandante: UGPP Demandado: José Ricardo Sáenz Vargas Calle 12 núm. 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 10 derecho con radicado 25000–23–42–000–2013–00890–02, en el que se dictó la sentencia que se pretende infirmar. 4.
Problema jurídico Conforme a los planteamientos expuestos en la acción de revisión, corresponde a la Sala determinar, si en el presente asunto se configura la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En caso afirmativo, procederá infirmar la sentencia de 27 de octubre de 2022, dictada por la Subsección A de la Segunda del Consejo de Estado, que revocó la providencia de 31 de marzo de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que negó las pretensiones de la demanda para, en su lugar, reconocer la pensión gracia al señor José Ricardo Sáenz Vargas, teniendo en cuenta la prescripción trienal de que trata el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.
En este orden de ideas, para resolver el problema planteado, la Sala de manera preliminar, hará una breve mención, a partir de la jurisprudencia decantada por la Corporación, sobre las generalidades de la acción especial de revisión y la causal invocada por la recurrente, esto es, la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 200333.
Luego, analizará el caso concreto. 4.1. Generalidades sobre la acción especial de revisión y la causal invocada El recurso extraordinario de revisión constituye un medio de impugnación excepcional contra la sentencia, dirigido a destruir una resolución judicial que hizo tránsito a cosa juzgada para restablecer tanto el imperio de la justicia como la vigencia del ordenamiento jurídico, que pueden resultar quebrantados por decisiones injustas.
Este recurso, está regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, y su ámbito de acción está restringido a las causales previstas por el legislador, las cuales no admiten interpretaciones extensivas dado que comportan situaciones excepcionales a la institución jurídico procesal de la cosa juzgada34. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció, lo que se ha denominado por la jurisprudencia de esta Corporación, como una «acción especial de revisión» 35, 33 La recurrente no formuló la causal de violación al debido proceso del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 34 Sobre las generalidades del recurso extraordinario de revisión pueden consultarse, entre otras sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 2 de marzo de 2010, Rad.
REV-2001-00091, 6 de abril de 2010, Rad. REV-2003-00678, 12 de julio de 2005, Rad. REV- 1997-00143-02, 14 de marzo de 1995, Rad. REV-078, 16 de febrero de 1995, Rad. REV-070, 20 de abril de 1993, Rad. REV-045 y 11 de febrero de 1993, Rad. REV-037. 35 Cita original: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda.
Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. 27 de marzo de 2014. Radicación: 11001-03-25-000-2012-00561- 00(2129-12). accionante: Caja Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés «[…] En este orden, precisa la Sala que aunque se le haya asignado para su trámite el procedimiento del recurso extraordinario de revisión, esto no quiere decir que sea equiparable a éste, esto en tanto, es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para Asunto: acción especial de revisión Radicado: 11001–03–15–000–2024–01710–00 Demandante: UGPP Demandado: José Ricardo Sáenz Vargas Calle 12 núm. 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 11 a través de la cual se facultó a ciertos sujetos calificados para la revisión de aquellas providencias judiciales que hubieran decretado -o decreten- el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, por las causales expresamente contenidas en el literal a) relativa a la violación del debido proceso –, y en el literal b) – relacionada con la cuantía del derecho reconocido cuando este excede lo debido de acuerdo con la ley, –pacto o convención colectiva que legalmente son aplicables.
La norma en mención dispone, que dicha revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado en los artículos 248 y siguientes del CPACA para el recurso extraordinario de revisión. Sin embargo, dicho trámite presenta elementos que lo particularizan y que han sido estudiados tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado36 como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: • Se estatuyó para controvertir las sentencias o conciliaciones que reconocen la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza pagadas con cargo al tesoro público y contrarrestar los casos de corrupción en esta materia37. • La legitimación en la causa por activa es limitada porque para ejercerla se requiere de un solicitante calificado38. • En cuanto a su alcance, la jurisprudencia ha señalado que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira39. • No se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]»(subrayas de la Sala).
Cfr., sentencia de 25 de febrero de 2022 dictada por la Sala Novena Especial de Decisión dentro del radicado 11001-03-15-000-2019-04468-00 REV. MP. Gabriel Valbuena Hernández. Entre otras, Sala Novena Especial de Decisión sentencia de 22 de noviembre de 2021, radicado No. 11001-03-15-000-2019-01749-00. MP. Gabriel Valbuena Hernández, Sala Veinticinco Especial de Decisión de sentencia de 21 de agosto de 2020, radicación 11001-03-15-000-2019-03846-00 REV y sentencia de 8 de noviembre de 2021, radicación 11001-03-15-000-2020-04141-00 REV.
MP. Martha Nubia Velásquez Rico. 36 Entre muchas otras, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión 19 y 9, sentencia del 18 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-03549-00. MP. William Hernández Gómez y sentencia de sentencia del 22 de noviembre de 2021, radicación: 11001-03- 15-000-2019-01749-00.
MP. Gabriel Valbuena Hernández. 37 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A. MP. William Hernández Gómez, providencia de 10 de agosto de 2017, radicado: 25000-23-25-000-2002-05275-01. 38 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 39 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 4, sentencia del 1° de agosto de 2017, radicación: 11001-03-15-000-2016-02022-00.
MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Asunto: acción especial de revisión Radicado: 11001–03–15–000–2024–01710–00 Demandante: UGPP Demandado: José Ricardo Sáenz Vargas Calle 12 núm. 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 12 revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con vulneración del debido proceso o de la Ley, o en un valor mayor al que corresponde40. • Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia41.
En este mismo contexto, se ha dicho que «[…] la revisión creada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye un mecanismo que hace parte del engranaje de la reforma pensional plasmada en la citada ley, que tuvo como uno de sus propósitos la reducción del déficit fiscal para hacer viable financieramente el sistema pensional, como se observa en la exposición de motivos.
Así, en concreto respecto de la revisión de providencias judiciales, transacciones, conciliaciones judiciales o extrajudiciales que reconocieron sumas periódicas o pensiones, se indicó que permite “afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los graves perjuicios que pueda sufrir la Nación” […]»42. Ahora bien, sobre la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 202043 se impone reiterar que esta Corporación ha explicado lo siguiente: […] 5.2.
De la causal de revisión consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. El literal b) de la Ley 797 de 2003 prevé que las pensiones con cargo al erario deben ser revisadas “Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003, la causal obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]». En efecto, uno de los principales propósitos de esta Ley y, en particular, del artículo 20 Ibidem, era el de reducir el déficit fiscal y hacer del sistema pensional un sistema posible, realizable, en términos económicos, de tal forma que fuera posible la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía excediera lo debido de acuerdo con las normas vigentes.
En ese orden de ideas, las causales 40 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 19, sentencia de 18 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-03549-00, demandante: UGPP. MP. William Hernández Gómez. 41 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2017-00744-00, demandante: UGPP.
MP. Martha Nubia Velásquez Rico y sentencia T- 112 de 2020, MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Sentencia de 16 de septiembre de 2021, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Radicación número: 11001-03-25-000-2016-01139-00 (5051-16) MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. 42 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto de 27 de marzo de 2014, radicación No. 11001-03-25-000-2011-00561-00 (2129-2012) MP.
Gerardo Arenas Monsalve. 43 «[…]a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». Asunto: acción especial de revisión Radicado: 11001–03–15–000–2024–01710–00 Demandante: UGPP Demandado: José Ricardo Sáenz Vargas Calle 12 núm. 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 13 de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal.
En sentido similar, esta Corporación explicó que la causal se erige como una herramienta legal útil, que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y que permite corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios que orientan el Sistema General de Pensiones, en especial, el principio de solidaridad y equilibrio financiero.
A lo anterior se suma que el sistema pensional debe ser sostenible fiscalmente, de tal forma que garantice la estabilidad a largo plazo de las finanzas públicas y se procure el cumplimiento de los principios de rentabilidad, sostenibilidad y conveniencia, en cuanto a la determinación del gasto, de tal forma que prevalezca el interés general sobre el particular. […][44].
En suma, la causal de procedencia de la acción de revisión debe interpretarse atendiendo la teleología de dicho instrumento procesal con el que se faculta la revisión de los reconocimientos pensionales que afectan los principios de solidaridad y sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones. No obstante, se impone recordar, que en ningún caso es posible, a través de este medio, plantear discusiones propias de las instancias procesales o subsanar falencias en la actuación. Precisado lo anterior, la Sala Veintidós Especial de Decisión, procede al análisis del caso concreto.
Para el efecto, estudiará las razones expresadas por la recurrente y con las cuales sustenta la causal que invoca. 4.2. Análisis del caso concreto La parte recurrente solicita que se infirme la sentencia proferida, el 27 de octubre de 2022, por la Subsección A de la Segunda del Consejo de Estado. Lo anterior, por considerar que se configura la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 200345.
Uno de los argumentos en los que se sustenta la configuración de la causal invocada es el hecho de haber contabilizado como válidos los tiempos de servicios porque, en criterio de la UGPP, corresponden a vinculaciones nacionales y no nacionalizadas del docente José Ricardo Sáenz Vargas. El segundo fundamento, refiere a que el ad quem debió declarar la prescripción de las mesadas pensionales con anterioridad al 16 de noviembre de 2008.
Como sustento de su petición señala que la acción de revisión es procedente dado que en el trámite judicial se creó una situación jurídica en favor del docente, en detrimento del erario y con grave afectación del interés general y al debido proceso. 44 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018-001884-00, MP.
Alberto Yepes Barreiro. 45 Se reitera que la recurrente no formuló la causal de violación al debido proceso del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Asunto: acción especial de revisión Radicado: 11001–03–15–000–2024–01710–00 Demandante: UGPP Demandado: José Ricardo Sáenz Vargas Calle 12 núm. 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 14 Frente al primer reparo expuesto por la recurrente, la Sala desestimará su argumentación comoquiera que el reproche está dirigido a cuestionar la aptitud legal del señor José Ricardo Sáenz Vargas para el reconocimiento pensional, a partir de la valoración probatoria que se hizo en la sentencia, asunto que no es propio de la causal invocada, dado que ello conllevaría a reabrir un debate frente al derecho a la pensión gracia. En efecto, analizar si las vinculaciones del demandado fueron de carácter nacionalizado o nacional, conlleva a darle a este mecanismo excepcional el alcance de una tercera instancia que no prevé la acción. Ahora bien, en cuanto al segundo argumento, referente a la omisión del juez ad quem de declarar la prescripción de las mesadas de la pensión gracia, la UGPP sostuvo lo siguiente: […] el término de prescripción de la acción se interrumpió en el año 2011 ya que se presentó la segunda reclamación administrativa por parte del causante, configurándose la interrupción de la prescripción, que según las normas transcritas [artículos 41 del Decreto 3135 de 196846 y 102 del Decreto 1848 de 196947] solo se dará por una vez en el mismo término, es decir 3 años, por lo tanto, sería correcto afirmar que tomando como fecha de interrupción de la prescripción el día 16 de noviembre de 2011, las mesadas causadas anteriores al 16 de noviembre de 2008, están afectadas del fenómeno prescriptivo; no obstante, el fallador hace una interpretación errada de la interrupción de la prescripción, por lo tanto, se considera que el fallo judicial es irregular.
En consecuencia, como se advirtió en los hechos de esta demanda y en la parte motiva de la Resolución No. RDP 020101 de 10 de agosto de 2023, por medio de la cual se dio cumplimiento al fallo emitido por el Consejo de Estado, la efectividad de la prestación pensional reconocida a favor del señor JOSÉ RICARDO SÁENZ VARGAS, será a partir del 16 de noviembre de 2008, fecha en la cual se cumplen los tres años anteriores a haberse presentado la segunda reclamación administrativa por parte del causante.
En la sentencia objeto de revisión, la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación resolvió este aspecto, en los siguientes términos: […] Finalmente, en el presente caso no se configuró la prescripción, en tanto que el derecho se consolidó el 28 de enero de 2003, la reclamación ante la administración se presentó el 16 de noviembre de 2011[48], lo que interrumpió el término prescriptivo por tres años, por lo que tenía hasta el 17 de noviembre de 2014 para radicar la demanda, lo que ocurrió el 8 de marzo de 2013. […] De acuerdo con lo anterior, la autoridad judicial de segunda instancia incurrió en un yerro, al contabilizar la prescripción teniendo en cuenta la reclamación radicada el 16 de noviembre de 2011, dándole efectos solamente respecto de la presentación de la demanda, pero omitiendo su análisis en relación con las 46 Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado, y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales. 47 Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968. 48 Cita de la sentenciad e segunda instancia «Según se advierte de la Resolución RDP 005320 del 11 de julio de 012 y del escrito de la demanda».
Asunto: acción especial de revisión Radicado: 11001–03–15–000–2024–01710–00 Demandante: UGPP Demandado: José Ricardo Sáenz Vargas Calle 12 núm. 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 15 mesadas causadas con anterioridad a la fecha de radicación de la reclamación, en tanto el docente adquirió el status pensional a partir del 28 de enero de 2003, cuando cumplió los veinte (20) años de servicios y los cincuenta (50) años de edad.
Sobre el tema, resulta importante recordar que el artículo 2512 de Código Civil, dispone que la prescripción es un modo de extinguir las acciones o derechos por no haberse ejercido durante cierto lapso, en consecuencia, deriva en la pérdida del derecho por la inactividad del interesado al no reclamarlo oportunamente, según lo establezca la ley.
Este fenómeno prescriptivo busca generar certidumbre en las relaciones jurídicas, incentiva y garantiza que las situaciones no queden en suspenso a lo largo del tiempo, fortaleciendo la seguridad jurídica; además, supone que quien no acudió a tiempo a las autoridades para interrumpir el término lo hizo deliberadamente y debe correr con las consecuencias desfavorables49.
En el presente caso, el artículo 41 del Decreto Ley 3135 de 1968 señala lo siguiente: Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción pero sólo por un lapso igual.
En cuanto a la disposición transcrita y el derecho pensional reconocido en la sentencia objeto de este recurso, esta Corporación ha sostenido que «[…] la calidad de pensionado tiene un carácter permanente y vitalicio que apareja la imprescriptibilidad de la acción para su reconocimiento. Sin embargo, tal imprescriptibilidad no se contrapone a la posibilidad de declarar la prescripción trienal de las mesadas dejadas de percibir como resultado de la inactividad del beneficiario […]»50.
A partir de lo expuesto, la Sala considera que la sentencia de 27 de octubre de 2022 omitió efectuar el cálculo de la prescripción de las mesadas pensionales, causadas desde que el señor José Ricardo Suárez Vargas adquirió el status pensional, esto es, el 28 de enero de 2003, fecha en que consolido su derecho por haber cumplido los requisitos para la pensión gracia, y la fecha en que efectuó de la reclamación, el 16 de noviembre de 2011.
En tal sentido, solo hizo alusión a la oportunidad en el ejercicio del medio de control de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sin percatarse de los efectos de la prescripción trienal que implicaba que no podía reconocer el pago de todas las mesadas pensionales causadas a partir de la consolidación del derecho en el año 2003. 49 Corte Constitucional, sentencia T- 662 del 23 de septiembre de 2013, MP.
Luis Ernesto Vargas Silva. 50 Entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, radicado 08001-23-31-000-2010-00674-01. MP. Víctor Hernando Alvarado Ardila y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 2 de marzo de 2023, radicado 05001-23-33-000-2014-01025-01, MP.
Gabriel Valbuena Hernández. Asunto: acción especial de revisión Radicado: 11001–03–15–000–2024–01710–00 Demandante: UGPP Demandado: José Ricardo Sáenz Vargas Calle 12 núm. 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 16 En este orden, de mantenerse la decisión objeto de revisión, se estaría avalando un exceso en la cuantía del derecho que se ordenó pagar en favor del señor Sáenz Vargas, constituyendo un pago injustificado que impacta el patrimonio público, cuya protección quiso velar el legislador cuanto consagró la causal b) de la Ley 797 de 2003, según la cual, deben revisarse las pensiones «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley».
En este caso, el exceso se traduce en el pago indebido por más de cinco (5) años de mesadas pensionales prescritas, a las cuales no tenía derecho el pensionado, dado que la fecha de efectividad de la prestación era desde el 16 de noviembre de 2008, como se explicará en el acápite siguiente. Como se indicó, precedentemente, esta causal obedeció a la necesidad de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, en orden a hacer del sistema pensional algo posible en términos económicos, y ello solo se consigue si los reconocimientos y pagos se hacen con estricta sujeción a la ley y sin causar detrimentos al erario.
De tal forma que la revisión es posible, entre otras razones, cuando aquellas prestaciones periódicas se reconocen en cuantía que excede a lo debido, de acuerdo con las normas vigentes. En ese orden de ideas, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal.
Por tanto, la Sala tendrá por configurada la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, infirmará parcialmente la sentencia objeto de revisión y declarará la prescripción de las mesadas respectivas con el fin de garantizar que la cuantía del derecho reconocido no sea contraria a lo ordenado por la ley51. Finalmente, la Sala advierte que a pesar de que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia el 27 de octubre de 2022, ordenó reconocer y pagar la pensión gracia al señor José Ricardo Suárez Vargas, a partir del 28 de enero de 2003, sin tener en cuenta la prescripción trienal, lo cierto es que, a través de la Resolución RDP 020101 de 10 de agosto de 2023, la UGPP solo dispuso su pago a partir del 16 de noviembre de 2008, por estimar que operó el fenómeno de prescripción de las mesadas anteriores, teniendo en cuenta que el demandante formuló la reclamación de su derecho pensional el 16 de noviembre de 2011, de conformidad con el artículo 41 del Decreto 3135 de 1969 y el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.
Por tanto, tal circunstancia se traduce en que el señor Sáenz Vargas no debe efectuar ninguna devolución de sumas de dinero, dado que, finalmente, no se le pagó ninguna suma de demás, lo que no enerva la necesidad de no corregir la sentencia, mediante este remedio procesal extraordinario. 51 En similar sentido puede consultarse la acción especial de revisión que resolvió el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, a través de la sentencia de 12 de octubre de 2023, radicado 11001-03-25-000-2016-01174-00, MP.
Jorge Iván Duque Gutiérrez. Asunto: acción especial de revisión Radicado: 11001–03–15–000–2024–01710–00 Demandante: UGPP Demandado: José Ricardo Sáenz Vargas Calle 12 núm. 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 17 4.3. Declaratoria de prescripción de las mesadas pensionales en el caso del señor José Ricardo Sáenz Vargas Al tener por configurada la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Sala efectuará el análisis de la prescripción de las mesadas pensionales del señor José Ricardo Sáenz Vargas, en atención a las previsiones del inciso segundo del artículo 255 del CPACA, de la siguiente forma: Según se ha explicado precedentemente, tanto la legislación como la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la prescripción es un fenómeno jurídico que afecta las acreencias laborales, cuando estas no se han reclamado oportunamente por el titular del derecho, en los términos de los artículos 41 del Decreto Ley 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969.
Ahora bien, este fenómeno se contabiliza a partir de la fecha en que el derecho se haya hecho exigible, esto es, se haya consolidado en favor del trabajador o empleado, sin que pase de tres (3) años, pues este lapso ha sido establecido por la ley, para derivar abandono, desinterés o ausencia de voluntad en relación el derecho o emolumento laboral de que se trate.
De manera que si durante dicho término no se han ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos laborales que los administrados consideran que se les ha dejado de reconocer, opera el fenómeno de la prescripción, el cual se interrumpe, por un lapso igual, con la reclamación escrita radicada por el trabajador ante la autoridad administrativa correspondiente.
En este caso, si bien la pensión gracia no prescribe, sí prescriben las mesadas pensionales, si no se reclaman a tiempo, como ocurrió con la pensión gracia reconocida al señor José Ricardo Sáenz Vargas, la cual estuvo afectada por el fenómeno de la prescripción trienal. Conforme a las pruebas allegadas al plenario, el docente consolidó su estatus de pensionado el 28 de enero de 2003, cuando cumplió los 50 años de edad y 20 años de servicio, según el expediente administrativo que la UGPP allegó como prueba en el proceso ordinario52.
Así mismo, el expediente da cuenta que el señor Sáenz Vargas presentó una primera petición ante CAJANAL, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia, el 27 de agosto de 2004, con la cual se interrumpió la prescripción, pero «solo por lapso igual», como lo dispone el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968. Esta solicitud fue negada a través de las Resolución 12128 de 200653, luego, el señor Sáenz Vargas tenía hasta el 27 de agosto de 2007 para acudir a la jurisdicción sin que se viera afectado el reconocimiento de las mesadas causadas desde 23 de enero de 2003.
Posteriormente, volvió a acudir ante la UGPP para reclamar el derecho a la pensión gracia mediante escrito radicado el 16 de noviembre de 2011, y el 52 Expediente visible en el archivo.pdf «4_DemandaWeb […]», aportado por la UGPP con el ejercicio de ese mecanismo excepcional, índice 2 de SAMAI. 53 Ib. Págs. 13 a 16. Asunto: acción especial de revisión Radicado: 11001–03–15–000–2024–01710–00 Demandante: UGPP Demandado: José Ricardo Sáenz Vargas Calle 12 núm. 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 18 derecho fue negado mediante las Resoluciones RDP005320 de 11 de julio de 2012 y RDP011601 de 12 de octubre de ese año. Por lo tanto, la interrupción de la prescripción de las mesadas operó nuevamente desde ese momento.
En otras palabras, se configuró la prescripción trienal frente a las mesadas causadas con antelación a los tres años previos a la reclamación, por lo que no podía ordenarse judicialmente el pago desde el 28 de enero de 2003, dado que, cuando el demandante presentó por segunda vez la reclamación administrativa, empezó de nuevo el cómputo de tres años y, en consecuencia su pago debió ordenarse desde el 16 de noviembre de 2008, en tanto se afectó aquellas mesadas causadas desde que se había hecho exigible su derecho54.
En este caso, la presentación de la demanda ocurrió el 8 de marzo de 2013, lo que implica que no transcurrió un tiempo superior a 3 años, desde la segunda interrupción y, en ese sentido, logró mantener incólume el segundo lapso de prescripción. Pero esta circunstancia no enerva las consecuencias de la omisión derivada de la primera petición efectuada el 27 de agosto de 2004, como lo entendió el juez ad quem, lo cual imponía al pensionado el deber de demandar el acto que le negó esta primera petición, dentro de los tres años siguientes y, como no lo hizo, generó un efecto prescriptivo en contra de sus derechos laborales.
En consecuencia, se infirmará parcialmente la sentencia proferida el 27 de octubre de 2022 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en lo relacionado con la prescripción de las mesadas pensionales causadas y no reclamadas oportunamente por el docente, correspondiente a los 3 años anteriores a la interrupción efectuada con la segunda solicitud de la pensión gracia, esto es, desde el 16 de noviembre de 2008 hacia atrás, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. En su lugar, se declarará la prescripción del derecho a tales mesadas. 4.4.
Conclusión Esta Sala Especial de Decisión encuentra configurada la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por cuanto en la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión se ordenó el pago, de la pensión gracia al señor José Ricardo Sáenz Vargas, de sumas de dinero superiores a los establecidos en la ley, lo que implica que se hizo en una cuantía indebida, que hace que la acción de revisión prospere, tal como se declarará seguidamente. 54 En este mismo sentido, pueden consultarse las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de febrero de 2021, radicado: 70001-23-33-000-2015-00018-01, MP.
Rafael Francisco Suárez Vargas; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencias del 2 de febrero de 2012, radicado: 15001-23-33-000-2013-00718-01; Subsección A, del 17 de marzo de 2021, radicado: 76001-23-33- 000-2016-00438-01; del 2 de marzo de 2023, radicado: 05001-23-33-000-2014- 01025-01 y del 10 de julio de 2024, radicado 76001-23-33-008-2014-01186-01, MP.
Rafel Francisco Suárez Vargas. Asunto: acción especial de revisión Radicado: 11001–03–15–000–2024–01710–00 Demandante: UGPP Demandado: José Ricardo Sáenz Vargas Calle 12 núm. 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 19 5. Costas La Ley 1437 de 2011 no estableció una disposición en materia de costas especialmente en el marco del recurso extraordinario de revisión55.
No obstante, la Ley 2080 de 2021 en su artículo 70, modificó el artículo 255 del CPACA, en cuanto dispuso «si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente». A su turno, el artículo 188 del CPACA dispone lo siguiente: Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (se resalta).
Así las cosas, estima la Sala que de conformidad con el artículo 188 del CPACA, no hay lugar a la condena en costas. Lo anterior, por cuanto en el presente caso se promovió la acción especial de revisión prevista en la Ley 797 de 2003 que reviste un interés público, en la medida en que la entidad legitimada pretendió la salvaguarda del equilibrio y sostenibilidad financiera del sistema general de pensiones, propósito que motivó al legislador de 2003 para estatuir ese mecanismo especial de revisión contra sentencias que ordenen un reconocimiento pensional en detrimento del erario56.
IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial Veintidós de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, V. FALLA PRIMERO. Declarar fundada la acción especial de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales –UGPP– con el fin de que se infirme la sentencia proferida el 27 de octubre de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 25000–23–42–000–2013–00890–02, de conformidad con lo expuesto en esta sentencia.
SEGUNDO. Infirmar parcialmente la sentencia del 27 de octubre de 2022, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado solo en cuanto se abstuvo de declarar la prescripción de mesadas pensionales 55 De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, inciso 3° «[…] La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse […] por las causales consagradas para este en el mismo código y además: […]». 56 Se puede consultar la sentencia de 22 de noviembre de 2021 proferida por la Sala Novena Especial de Decisión dentro del expediente con número de radicación 11001-03-15-000-2019-01749-00-REV.
MP. Gabriel Valbuena Hernández y sentencia de 2 de junio de 2022, proferida por la Sala Veintidós Especial de Decisión, radicación: 11001-03-15-000-2020-02983-00, MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Asunto: acción especial de revisión Radicado: 11001–03–15–000–2024–01710–00 Demandante: UGPP Demandado: José Ricardo Sáenz Vargas Calle 12 núm. 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 20 causadas y no reclamadas oportunamente por el señor José Ricardo Sáenz Vargas.
En su lugar, se dispone lo siguiente: Primero: Revocar la sentencia del 31 de marzo de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el señor José Ricardo Sáenz Vargas contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
En su lugar, Segundo: Declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 005320 del 11 de julio de 2012 y RDP 011601 del 12 de octubre de 2012, a través de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia. Tercero: Declarar prescritas las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 16 de noviembre de 2008, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. Cuarto: Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se condenará a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social a reconocer y pagar la pensión gracia al señor José Ricardo Sáenz Vargas, con efectos fiscales a partir del 16 de noviembre de 2008, liquidada con el 75% del promedio de los factores devengados en el último año en que prestó sus servicios, comprendido entre el 16 de enero de 1997 y 16 de enero de 1998, con la inclusión del sueldo y las primas de alimentación, especial, vacaciones y navidad, las dos últimas en sus doceavas partes.
Las sumas que resulte de la condena anterior, serán ajustadas en los términos del artículo 187 del CPACA, dando aplicación a la fórmula indicada en la parte motiva de esta providencia. Quinto: La entidad demandada dará cumplimiento a esta sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
TERCERO. No condenar en costas, de acuerdo con lo señalado en esta sentencia.
CUARTO. Reconocer personería al abogado Alexander Andreiev Garzón African, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 79.953.130 de Bogotá D. C., y portador de la tarjeta profesional núm. 173.014 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del señor José Ricardo Sáenz Vargas, conforme a los términos y facultades contenidas en el poder obrante en el expediente digital57.
QUINTO. Reconocer personería al abogado Manuel Alfonso Ospina Osorio, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 7.711.118, y portador de la tarjeta profesional núm. 141.941 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado 57 Obrante en el índice 25 de SAMAI. Asimismo, se validaron los datos de identificación del profesional del derecho en el aplicativo SAMAI.
Asunto: acción especial de revisión Radicado: 11001–03–15–000–2024–01710–00 Demandante: UGPP Demandado: José Ricardo Sáenz Vargas Calle 12 núm. 7-65 –Tel: 601350-6700– Bogotá D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 21 de la UGPP, conforme a los términos y facultades contenidas en el poder obrante en el expediente digital y la sustitución realizada por el representante legal de la firma Casación Laboral Estudio S. A. S.58.
SEXTO. Archivar el expediente del recurso extraordinario de revisión. Cópiese, notifíquese, y cúmplase. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente de la Sala Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx 58 Obrantes en el índice 34 de SAMAI.
Asimismo, se validaron los datos de identificación del profesional del derecho en el aplicativo SAMAI. MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Magistrado (E) Aclara el voto FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Magistrado Aclara el voto HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Magistrado Aclara el voto