19001233300020210013702 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA Radicación núm.: 19001-23-33-000-2021-00137-02 Demandantes: MARÍA TERESA VÁSQUEZ Y OTROS Demandados: AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS Y OTROS Vinculados: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CAUCA Y OTRO Grado jurisdiccional de consulta La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta de la providencia de 16 de septiembre de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Cauca declaró que la señora Lina María Salcedo Mesa incurrió en desacato de la orden judicial contenida en el auto de 5 de mayo de 2023.

ANTECEDENTES 1. La señora María Teresa Vásquez y otros 84 ciudadanos1, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, presentaron demanda contra la Agencia Nacional de Tierras (ANT), el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Resguardo Indígena Munchique Los Tigres, con el propósito de obtener la salvaguarda de los derechos colectivos establecidos en los literales a), b) y c) del artículo 4.º2 de la Ley 472 de 5 de agosto de 19983. 1 Norena Vásquez Yamileth Manzano, Jorge Enrique Bonilla, Óscar Darío Montoya, Andrea López, Henry Armando Gil, Jhoan Estiven Gil, Nubia Cosme, María Luisa Holguín Camayo, David Camayo Ramos, Álvaro Camayo Ramos, Melba Betancourt, Cármen Vásquez Santa, Bertha Chagüendo, James Darío Sarria Gutiérrez, Yeins Aldevier Sarria Cambindo, Fredman Stiven Salazar, María de los Ángeles Salazar, Mónica Ramírez, Jhuliana García, Leidy Carolina Granobles, Juan Camilo Toro Holguín, Lina Marcela Chavio, Gustavo Alfonso González Tulande, Valentina Ramos, Amanda Yadira Dagua Dagua, Daniel Stiven Menza, Derian J. Ramírez, Angélica María Aranda, Beatríz Montenegro, Katherine Ascue Yosando, Ruthbi Dulfay Sarria Santacruz, Kelly Johanna Galvis, Karen Corrales, Juiissa Corpus Ramos, José Alejandro Nache, Andrés Galino Findlay, Pedro Felipe Vergara Medina, Bernardo Herrera Villaguirán, Nury Janeth Cabrera Ocampo, Carlos Arturo Cháves Cabrera, María Yenny Marín Giraldo, Helmer Javier Quintero, Víctor Manuel Ortegón Hilamo, Elber Tróchez Arango, María Teresa Acevedo Rodríguez, Cristopher Keller Echeverri, Luis Antonio Gil Hurtado, Sandra Inés Gil Medina, Ángela María Gil Medina, Consuelo Valencia Vasco, Rosario Medina de Cifuentes, Yamileth Cifuentes Medina, José Rafael Cifuentes Muñóz, Ana Yanet Vásquez León, María Margarita Londoño Vélez, Ferley García González, Diana Patricia Cárdenas Escobar, Sandra Liliana Mera Mera, Ligia Echeverri Vélez, Darío Palacios Lasso, Henry Alonso Henao Tobar, Rosalba Acosta, Heidi Fernanda Ortega Medina, Dayli Tatiana Solarte, Diana Mayuri Velasco Becerra, Gonzalo Pérez Fernández, Lida Inés Valencia Medina, Paola Andrea Tascón Paz, Jorge Alberto Holguín González, Omar Fernández González, Raimundo Pérez Ramos, María Bernarda Medina Erazo, Fanny Plaza, Marino Arias Londoño, Juan David Patiño Fernández, Jhair Hurtado Cuesta, Ana Cristina Fernández Fernández, Mercedes Cuetia de Fernández, Jorge Andrés Fernández Fernández, Belizabeth Fernández Cuetia, Juan Sebastián Fernández Fernández, Luis Fernando Arboleda Ágredo, Milena Yuquilema Medina y Héctor Fabio Flórez Hernández. 2 “[…] Artículo 4º.- Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; b) La moralidad administrativa; c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente […]”. 3 “[…] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones […]”. 2 Radicación: 19001-23-33-000-2021-00137-02 Demandantes: María Teresa Vásquez y otros 2.

Los demandantes formularon las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA: Que se declare que con la conducta referida en el acápite de Hechos de la presente demanda, la Agencia Nacional de Tierras está amenazando y vulnerando los derechos colectivos contenidos en los literales a), b) y c) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998. […] SEGUNDA: Que en virtud de la anterior declaración, se ordene a la entidad demandada abstenerse de hacer la entrega del predio denominado La Esmeralda, […] ubicado en la vereda La Corona del Municipio de Santander de Quiilichao (sic), Departamento del Cauca, distinguido con el número de matrícula inmobiliaria 132- 7322 y con el código catastral número 19698000400051182, a la comunidad indígena, por tratarse de un predio afecto a protección y conservación forestal, así como de manejo especial y no ser un predio apto ni física ni jurídicamente para asentamientos humanos, extracción ni explotación agrícola.

TERCERA: Que se le ordene a la Agencia Nacional de Tierras garantizar la destinación del predio denominado La Esmeralda a la protección y conservación de la reserva forestal de bosque seco tropical que en él existe, impidiendo los asentamientos humanos y la explotación agrícola o comercial de dicha reserva como de los terrenos y franjas que lo circundan, por ser de amortiguación del ecosistema, de acuerdo con las restricciones contenidas en la normativa vigente sobre la materia.

CUARTA: Que se le ordene a la Agencia Nacional de Tierras desarrollar todas las gestiones administrativas y obras físicas necesarias para garantizar la restauración del medio ambiente y la mitigación de cualquier afectación de que haya sido objeto el ecosistema del que hace parte la porción correspondiente del predio denominado La Esmeralda, y concretamente la reserva forestal de bosque seco tropical presente en los predios atrás mencionados, entre los que se cuenta La Esmeralda, recientemente adquirido por la Agencia Nacional de Tierras.

QUINTA: Que se declare que el ecosistema conformado por la reserva forestal a la que se ha hecho referencia en la presente demanda, conformada por bosque seco tropical, es sujeto de derechos y por ende de especial protección, dada la importancia que comporta para la zona y para los habitantes del Municipio de Santander de Quilichao, Cauca […]”4.

(Negrilla del texto). 3. Asimismo, solicitaron la siguiente medida cautelar: “[…] Sírvase su Señoría ordenar a la Agencia Nacional de Tierras abstenerse de efectuar la entrega del predio denominado La Esmeralda (antes La Esperanza), ubicado en la vereda La Corona del Municipio de Santander de Quiilichao (sic), Departamento del Cauca, distinguido con el número de matrícula inmobiliaria 132- 7322 y con el código catastral número 19698000400051182, a la comunidad indígena del resguardo Munchique Los Tigres o a cualquier otra comunidad que pueda derivar en un asentamiento humano dentro del mentado inmueble, hasta tanto se defina de forma definitiva el presente proceso […]”5. 4.

Indicaron que el predio “La Esmeralda” tiene una extensión de 136 hectáreas y 9523 metros cuadrados, área de la cual 9 hectáreas y 5708 metros cuadrados son ronda hídrica que, de acuerdo con el literal d) del artículo 83 del Decreto 2811 de 18 de diciembre de 19746, son inalienables. Además, que de acuerdo con el Plan 4 Cfr. Índice 2, expediente digital de primera instancia, documento denominado “ED_01DEMANDAANEXOS(.pdf) NroActua 2”. 5 Ibidem. 6 “[…] Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente […]”. 3 Radicación: 19001-23-33-000-2021-00137-02 Demandantes: María Teresa Vásquez y otros Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT) un 80% del predio está integrado por bosque seco tropical que tiene la calidad de reserva forestal protectora. 5.

Manifestaron que, desde el año 2015, los demandantes presentaron quejas ante la Corporación Autónoma Regional del Cauca (CRC) por infracciones ambientales cometidas por los asentamientos humanos establecidos en ese lugar. 6. Informaron que, desde el año 2017, la Agencia Nacional de Tierras ha adelantado gestiones para adquirir ese predio y, posteriormente, entregarlo a la comunidad indígena denominada Resguardo Munchique Los Tigres. 7.

El conocimiento del proceso le correspondió al Tribunal Administrativo del Cauca, autoridad judicial que en el auto de 20 de octubre de 20217 admitió la demanda y decretó la siguiente medida cautelar: “[…]

SEGUNDO: Decretar la medida cautelar previa solicitada por la parte actora. Para tal efecto, ORDENAR a la Agencia Nacional de Tierras que se abstenga de hacer entrega del predio “La Esmeralda” a cualquier comunidad (afrocolombiana, indígena o campesina), hasta tanto se profiera pronunciamiento definitivo dentro de este trámite […]”. (Negrilla y subrayado del texto). 8.

Mediante auto de 22 de septiembre de 20228, el a quo vinculó a la Corporación Autónoma Regional del Cauca y al municipio de Santander de Quilichao. 9. En la misma providencia se modificó el alcance de la medida cautelar de 20 de octubre de 2021 para ordenar a la Agencia Nacional de Tierras que “[…] en el lapso de diez (10) días establezca vigilancia en el predio “La Esmeralda”, para evitar el ingreso de personal que no pertenezca a esa entidad y neutralizar así los abusos que se están cometiendo y las posibles invasiones al mismo, hasta tanto se defina este asunto […]”. 10.

La Sección Primera del Consejo de Estado, a través de auto de 5 de mayo de 20239, resolvió el recurso de apelación presentado por la Agencia Nacional de Tierras contra esa providencia, en el sentido de modificar las órdenes cautelares, así: “[…]

PRIMERO: MODIFICAR, por las razones expuestas en esta providencia, el auto proferido el 22 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo del Cauca, el cual quedará así: «QUINTO. - ORDENAR a la Agencia Nacional de Tierras -ANT- que, dentro del término de diez (10) días, contados a partir del día siguiente a la ejecutoria del presente proveído, acuda a la autoridad de policía para conservar la propiedad y el ecosistema del predio en ejercicio de sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias, en especial, las relacionadas con la conservación y administración de sus bienes.

SEXTO. - ORDENAR a la alcaldía municipal de Santander de Quilichao que, en el ejercicio de sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias y como máxima 7 Cfr. Índice 2, expediente digital de segunda instancia, documento denominado “ED_07AUTOADMITEDEMANDAD(.pdf) NroActua 2”. 8 Ibidem, documento denominado “ED_18AUTOORDENAVINCULAR(.pdf) NroActua 2“. 9 Cfr. Índice 4, expediente digital de segunda instancia, documento denominado “AUTOQUERESUELVEAPELACIONDEAUTO(.pdf) NroActua 4 ”. 4 Radicación: 19001-23-33-000-2021-00137-02 Demandantes: María Teresa Vásquez y otros autoridad de policía del municipio, concurra con la ANT en la ejecución de las medidas de control y vigilancia que dicha Agencia considere pertinentes para conservar la propiedad y el ecosistema del predio denominado “La Esmeralda”, conforme con las razones expuestas en la presente decisión». […]”.

(Negrilla del texto). 11. En auto de 10 de diciembre de 202410, el tribunal ordenó abrir incidente de desacato contra el señor Juan Felipe Harman Ortiz, quien fungía como director de la Agencia Nacional de Tierras, por el incumplimiento de la referida medida cautelar. 12. La ANT informó que, de acuerdo con la Resolución 20231030014576 de 17 de febrero de 2023, el director general no era competente de dar cumplimiento a las órdenes impartidas, sino que el proceso de compra de tierras para las comunidades étnicas y afrocolombianas estaba a cargo de la Dirección de Asuntos Étnicos y de la Subdirección de Administración de Tierras de la Nación. 13.

Con fundamento en lo anterior, el tribunal profirió auto de 29 de enero de 202511 mediante el cual revocó la apertura del trámite incidental de desacato contra el señor Juan Felipe Harman Ortiz, como director de la ANT, y requirió a la entidad para que informara quienes ocupaban los cargos encargados del cumplimiento de las órdenes. 14.

Mediante auto de 8 de septiembre de 202512, el a quo ordenó abrir incidente de desacato contra los funcionarios que fungían como director de Asuntos Étnicos y subdirectora de Administración de Tierras de la Nación de la Agencia Nacional de Tierras. 15. Esta providencia fue notificada electrónicamente13 y por estado14 el 9 de septiembre de 2025 a los señores Astolfo Aramburo Vivas y Lina María Salcedo Mesa mediante los correos electrónicos astolfo.aramburo@ant.gov.co y lina.salcedo@ant.gov.co, respectivamente. 16.

La Procuradora 40 Judicial II para Asuntos Administrativos, mediante memorial de 11 de septiembre de 202515, indicó que “[…] a la fecha el doctor Astolfo Aramburo Vivas no ejerce como Director de Asuntos Étnicos de la Agencia Nacional de Tierras, ya que quien ostenta dicho cargo en el momento actual es el doctor LUIS GABRIEL RODRÍGUEZ DE LA ROSA, nombrado mediante Resolución No. *202561001745676* con Fecha 2025-06-11 […]”. 17.

La señora Lina María Salcedo Mesa, mediante memorial de 11 de septiembre de 202516, allegó un escrito en respuesta a la apertura del incidente de desacato en 10 Cfr. Índice 151, expediente digital de primera instancia, documento denominado “165AutoAbreIncid_MariaTeresaVasquezde(.pdf) NroActua 151”. 11 Cfr. Índice 162, expediente digital de primera instancia, documento denominado “175Autoresuelver_MariaTeresaVasquezde(.pdf) NroActua 162”. 12 Cfr. Índice 184, expediente digital de primera instancia, documento denominado “195Autoabreincid_MariaTeresaVasquezde(.pdf) NroActua 184”. 13 Cfr. Índice 187, expediente digital de primera instancia, documento denominado “Soporte notificación Auto abre incidente (.pdf) NroActua 187”. 14 Cfr. Índice 186, expediente digital de primera instancia. 15 Cfr. Índice 187, expediente digital de primera instancia, documento denominado “200Memorialesald_Informacio_064InformacionServid(.pdf) NroActua 189 ”. 16 Cfr. Índice 190, expediente digital de primera instancia, documento denominado “201Recibememorial_Respuesta_065RespuestaIncident(.pdf) NroActua 190”. 5 Radicación: 19001-23-33-000-2021-00137-02 Demandantes: María Teresa Vásquez y otros donde manifestó que ha dado cumplimiento a las órdenes impartidas “[…] absteniéndose de entregar el predio a la comunidad mientras persisten las medidas cautelares […] y adelantando acciones de vigilancia y control con apoyo de la autoridad de policía […].

Adicionalmente, se acreditan visitas técnicas, requerimientos a la Alcaldía y actuaciones policivas, lo cual demuestra gestión activa y no pasividad […]”. II. LA PROVIDENCIA CONSULTADA 18. El Tribunal Administrativo del Cauca resolvió el incidente de desacato mediante auto de 16 de septiembre de 202517, de la siguiente manera: “[…]

PRIMERO: Requerir al señor Luis Gabriel Rodríguez de la Rosa, en su condición de director de Asuntos Étnicos de la ANT, por lo anotado en precedencia. Súrtase la notificación al correo para notificaciones judiciales de la entidad. Concédase el término de tres (3) días para que informe todas las actuaciones que haya adelantado en pro del cumplimiento de la orden del H. Consejo de Estado del 3 (sic) de mayo de 2023 que modificó auto del 20 de octubre de 2021, de este Tribunal.

El funcionario, al momento de su intervención en este trámite, deberá informar el número de su documento de identidad y la dirección de correo institucional personal, para en adelante surtir las notificaciones al mismo. Cesa cualquier actuación contra el señor Astolfo Aramburo Vivas.

SEGUNDO: SANCIONAR por desacato a la señora LINA MARÍA SALCEDO MESA, […] subdirectora de Administración de Bienes de la Nación de la ANT, por el incumplimiento a la medida cautelar señalada por el H. Consejo de Estado en auto del 3 (sic) de mayo de 2023, luego que modificara la que había sido impuesta por este Tribunal por auto del 20 de octubre de 2021.

TERCERO: IMPONER a la señora LINA MARÍA SALCEDO MESA, subdirectora de Administración de Bienes de la Nación de la ANT, multa equivalente a la suma de diez (10) SMLMV, la cual deberá ser consignada a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, de conformidad con lo señalado en el inciso primero del artículo 41 de la Ley 472 de 1998.

CUARTO: Notifíquese de manera personal esta providencia al correo electrónico institucional de la encartada y consúltese esta providencia ante el H. Consejo de Estado, de conformidad con lo señalado en el inciso 2° del artículo 41 de la Ley 472 de 1998 […]”. (Negrilla del texto). 19. Explicó que las órdenes dadas de acudir a la autoridad de Policía para proteger la propiedad del inmueble “La Esmeralda” y de preservar el ecosistema de bosque seco tropical, no se han cumplido, porque la subdirectora de Administración de Tierra no ha realizado ninguna acción concreta para conservar la propiedad de dicho inmueble. 20.

Agregó que la comunidad indígena que allí habita ejerce actos de señor y dueño, ha talado, quemado y construido en el terreno protegido. La CRC “[…] en su informe técnico del 7 de octubre de 2024, pone en evidencia las afectaciones ambientales 17 Cfr. Índice 2 del expediente digital del Consejo de Estado. Documento denominado “3ED_AutoDecideIncidente(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2”. 6 Radicación: 19001-23-33-000-2021-00137-02 Demandantes: María Teresa Vásquez y otros en distintas áreas del predio como tala y quema de individuos arbóreos, descapote, explanación del terreno con maquinaria pesada para loteo y apertura de vías, calificando la afectación como crítica […]” (negrilla del texto). 21.

Respecto del elemento subjetivo, aclaró que no es válido argumentar que la funcionaria no cumplió la orden porque otras instituciones que debían colaborar no fueron vinculadas en el proceso. Por el contrario, el tribunal comprobó que el municipio de Santander de Quilichao ha realizado diversas acciones que demuestran que está al tanto de la situación. 22.

Mencionó que la administradora de bienes de la Nación ha tenido una actitud pasiva y “[…] lo cierto es que, no ha mediado actuación alguna suya que sea contundente para que el inmueble “La Esmeralda”, no fuera invadido por la comunidad y mucho menos que el bosque seco tropical que allí se encuentra, sea protegido […]”. 23. Señaló que las visitas técnicas no han generado ningún impacto en la comunidad que invade y las presuntas actuaciones policivas no han tenido origen en su actuar sino en querellas presentadas por vecinos preocupados.

La ANT ha permitido que dicho predio, de gran valor ambiental, sea invadido y destruido, justificando su pasividad únicamente en que no se realizó el traspaso formal. 24. Anotó que el Ministerio Público aportó fotografías tomadas por el señor Procurador 7 Judicial II Ambiental y Agrario del Cauca en donde se observa que en el predio se estaban adelantando edificaciones que generaron afectación al ecosistema. 25.

Respecto a la graduación de la sanción, adujo que la multa sería de diez salarios mínimos legales mensuales vigentes porque, durante todo el proceso, la funcionaria mostró una actitud constante de desobediencia frente a la orden judicial, además de entregar información que resultó ser imprecisa, incompleta y que no coincidía con lo verificado por otras entidades.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 26. El artículo 41 de la Ley 472 señaló que “[…] La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses […]”. 27.

El trámite incidental de desacato tiene como objetivo conminar el cumplimiento de las órdenes impartidas por el juez popular. De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado18, este procedimiento se enmarca en el régimen sancionatorio personal y no institucional. Esto significa que la multa, conmutable en arresto 18 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 20 de febrero de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, radicación núm.: 850012333000201500323-05. 7 Radicación: 19001-23-33-000-2021-00137-02 Demandantes: María Teresa Vásquez y otros señalada en el artículo 41 de la citada Ley 472, procede respecto de la persona responsable del incumplimiento y no de la autoridad o entidad pública condenada19. 28.

El juez popular debe garantizar el derecho al debido proceso del incidentado, con especial respeto a los principios de publicidad20, contradicción y defensa21. Además, al resolver este incidente, el juez verificará la configuración de los elementos objetivo y subjetivo del desacato. 29. El elemento objetivo implica el cotejo de las circunstancias de tiempo, modo y lugar definidas en la orden judicial frente a la verdad procesal relacionada con el resarcimiento de los derechos o intereses colectivos protegidos.

El elemento subjetivo se refiere al grado de responsabilidad del funcionario o particular que desatendió la orden a título de culpa o dolo, así como las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de su conducta22. 30. Significa lo anterior que, para efectos de evaluar la procedencia de la sanción, la orden del juez popular debe estar produciendo efectos, pues la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción, sino lograr el cumplimiento de la orden judicial23, e incluso propender por el goce de los derechos colectivos amparados en la providencia objeto de verificación24. 31.

En el presente caso, el Tribunal Administrativo del Cauca en el auto de 20 de octubre de 2021 decretó la siguiente medida cautelar: “[…]

El sujeto pasivo del arresto, sólo puede ser una persona natural. 20 Al respecto, la jurisprudencia de esta Sala ha sido pacífica en señalar que el auto que da apertura al incidente de desacato y el que lo resuelve deben ser notificados en forma personal, ya sea al correo personal o al institucional personal del incidentado. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 30 de abril de 2020, proferido en el expediente núm. 13001-2331-000-2012-00500-01(AP).

C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 21 Corte Constitucional, sentencia SU-034 de 3 de mayo de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos. 22 Consejo de Estado, auto de 23 de abril del 2009, C.P. Susana Buitrago Valencia, radicación núm.: 250002315000-2008- 01087. 23 La Corte Constitucional, en la Sentencia T-086 de 2003 señaló: “[…] Las materias sobre las cuales es competente un Juez en consulta se definen por el motivo de la misma, en razón al interés que se busca proteger.

Se advierte fácilmente el fin que se deduce de la figura misma: garantizar la corrección de la sanción impuesta por el Juez de tutela en un incidente de desacato. El Juez encargado de resolver la consulta debe verificar que la decisión sometida a control no contravenga la Constitución ni la ley y, que, en las circunstancias específicas del caso, se haya presentado un incumplimiento que merezca ser sancionado como desacato.

Este es pues, el primer contenido sobre el cual se puede ocupar el auto que resuelve la consulta. Pero no es el único fin que esta institución persigue. El incidente por desacato se enmarca dentro del proceso de tutela, y ello implica que la consulta es una de las herramientas procesales diseñadas para garantizar la protección de los derechos fundamentales.

(…). Ello introduce un segundo elemento que puede ser objeto del auto en el que se resuelve la consulta: un pronunciamiento sobre si es necesario que se dicten medidas adicionales para garantizar el goce efectivo del derecho, puesto que la finalidad esencial de la sanción por desacato es propender por el goce del derecho tutelado en el fallo para lo cual, en determinadas circunstancias, la medida adecuada puede comprender complementos o ajustes a la orden inicial dentro de los límites antes mencionados.

(…) Considera la Sala que el Juez encargado de resolver la consulta en un incidente por desacato, puede complementar o ajustar las órdenes impartidas, cuando tiene competencia para ello, por haber sido Juez de primera o segunda instancia dentro del proceso; ha comprobado que tal modificación a las órdenes originalmente impartidas es indispensable para asegurar el goce efectivo del derecho amparado en la sentencia; y existe una relación directa entre el objeto del proceso de desacato y la necesidad de adoptar medidas adicionales para que dadas las circunstancias del caso concreto el fallo sea cumplido […]”. 24 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 15 de junio de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm.: 25000-23-24-000-2011-00573-02. 8 Radicación: 19001-23-33-000-2021-00137-02 Demandantes: María Teresa Vásquez y otros 32.

Mediante auto de 5 de mayo de 202325, el Consejo de Estado modificó esa decisión en el siguiente sentido: “[…]

SEXTO. - ORDENAR a la alcaldía municipal de Santander de Quilichao que, en el ejercicio de sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias y como máxima autoridad de policía del municipio, concurra con la ANT en la ejecución de las medidas de control y vigilancia que dicha Agencia considere pertinentes para conservar la propiedad y el ecosistema del predio denominado “La Esmeralda”, conforme con las razones expuestas en la presente decisión». […]”.

(Negrilla del texto). 33. El Tribunal Administrativo del Cauca, en sentencia de primera instancia de 2 de octubre de 202526, dejo sin efectos esa orden cautelar al resolver lo siguiente: “[…]

SEGUNDO: ORDENAR a la Agencia Nacional de Tierras hacer entrega formal del predio La Esmeralda a la nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en el lapso máximo de tres (3) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, debiendo expulsar a los invasores de esa propiedad. […]”. (Negrilla del texto). 34. Dicha sentencia explicó que el predio no debía ser entregado al resguardo indígena Munchique Los Tigres, como inicialmente estaba previsto por la ANT, sino revertirse a la Nación para garantizar su uso exclusivo en conservación ambiental, dada su condición de bosque seco tropical, un ecosistema estratégico y en riesgo de desaparición. 35.

Esto significa que, como el trámite incidental de desacato tiene un carácter eminentemente conminatorio y no sancionatorio, resulta inane analizar si la Agencia Nacional de Tierras incumplió la orden impartida en el auto de 5 de mayo de 2023. 36. En esa providencia la instrucción judicial era conservar la propiedad y el ecosistema del predio “La Esmeralda”, mientras que en la sentencia de 2 de octubre de 2025 se ordena su entrega formal al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Por lo tanto, el objeto de la orden cautelar quedó sin efectos y, en consecuencia, resulta inane cualquier pronunciamiento que se efectúe sobre el cumplimiento o incumplimiento de una instrucción que actualmente no protege los 25 Cfr. Índice 4, expediente digital de segunda instancia, documento denominado “AUTOQUERESUELVEAPELACIONDEAUTO(.pdf) NroActua 4 ”. 26 Cfr. Índice 203, expediente digital de primera instancia. 9 Radicación: 19001-23-33-000-2021-00137-02 Demandantes: María Teresa Vásquez y otros derechos colectivos que fueron objeto de amparo por el Tribunal Administrativo del Cauca 27. 37.

En consecuencia, la Sala declarará la carencia de objeto del grado jurisdiccional de consulta de la providencia de 16 de septiembre de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Cauca declaró que la señora Lina María Salcedo Mesa incurrió en desacato de la orden judicial contenida en el auto de 5 de mayo de 2023. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR la carencia de objeto del grado jurisdiccional de consulta de la providencia de 16 de septiembre de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Cauca declaró que la señora Lina María Salcedo Mesa incurrió en desacato de la orden judicial contenida en el auto de 5 de mayo de 2023.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 27 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 25 de septiembre de 2025. Radicación núm.: 5000-23-24-000-2011-00002-01. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón.