Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinticinco (2025). Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Lesividad) Radicación: 05001-23-33-000-2021-01217-02 (0190-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Margarita María Peláez Mejía Temas: Pensión de jubilación de los empleados de universidades oficiales.
Pago de las prestaciones a cargo de los entes universitarios en los casos previstos en el artículo 4° del Decreto 2337 de 1996. No accede a declaración de caducidad del medio de control de acuerdo con el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. Revoca condena en costas Decisión: Confirma parcialmente la decisión que accede parcialmente a las súplicas de la demanda.
Sin condena en costas. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO 1. La Sala decide el recurso de apelación presentado por la parte demandada en contra de la sentencia del 25 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión1, mediante la cual se accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda2 2.1.1. Las pretensiones 2. La Universidad de Antioquia, por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA -, solicitó la nulidad de la Resolución 256 de 23 de junio 1 Con ponencia de la magistrada Vannesa Alejandra Pérez Rosales. 2 Índice 2 del Expediente digitalizado.
Segunda instancia. Carpeta «C01 Primera Instancia», Archivo «001Demanda.pdf». Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-02 (0190-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de 2005 que ordenó pagarle a la señora Margarita María Peláez Mejía «[…] el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no reconoce el Seguro Social, […]». 3.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la señora Margarita María Peláez Mejía a restituir las sumas pagadas con base en la Resolución 256 de 23 de junio de 2005, desde el 22 de diciembre de 2003 hasta el 31 de mayo de 2021, que corresponden a la suma de $249´033.977, más los valores que se generen con posterioridad y hasta que la sentencia se encuentre en firme. 4.
Finalmente solicitó que se condene en costas a la accionada. 2.1.2. Hechos. 5. Antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 la Universidad de Antioquia reconocía las pensiones de sus empleados con base en todo lo devengado, sin efectuar deducción alguna, con base en las Leyes 6ª de 1945 y 4ª de 1966 y los Decretos 1743 de 1966 y 1848 de 1969. 6.
Al entrar en vigor el sistema general de pensiones la Universidad de Antioquia afilió a todos sus empleados al Instituto de Seguros Sociales y realizó los aportes correspondientes ante esa entidad. En virtud del Decreto 2337 de 1996, la Universidad perdió competencia para continuar asumiendo el pago de las pensiones. 7. La señora Margarita María Peláez Mejía, estuvo vinculada con la Universidad de Antioquia desde el 20 de enero de 1975, como empleada pública, hasta el 21 de diciembre de 2003, fecha en que le fue aceptada su renuncia. 8.
Al cumplir los requisitos el Instituto de Seguros Sociales le reconoció la pensión de jubilación a través de la Resolución 319 de 12 de enero de 2005, en cuantía mensual de $3´049.680, a partir del 22 de diciembre del 2003, sin tener en cuenta en su liquidación las primas de navidad, servicios y vacaciones. 9. Con el objeto de participar en la financiación de la pensión a cargo del Instituto de Seguros Sociales, la Universidad de Antioquia reconoció y autorizó el pago del bono pensional a su nombre, mediante la Resolución 184 (sin fecha legible) y consignó la suma de $337´690.000, que consignó al Instituto de Seguros Sociales. 10.
La Universidad de Antioquia expidió la Resolución 12094 de 1999 en la que se «subroga» la parte de la obligación no reconocida por el Seguro Social con los servidores de la Universidad. Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-02 (0190-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 11.
Atendiendo a lo anterior, la Universidad emitió la Resolución 256 de 23 de junio de 2005, en la que ordenó pagar temporalmente a la señora Margarita María Peláez Mejía el valor que resulta de la aplicación del ingreso base de liquidación que consagra el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no reconocido por el Instituto de Seguros Sociales hasta que este último lo reconozca bien motu proprio o por orden judicial. 12.
La Universidad de Antioquia ha adelantado trámites ante el ISS, y posteriormente a Colpensiones, tendientes a que la administradora de pensiones incluyera las primas de navidad, de servicios y de vacaciones para liquidar la pensión de los docentes universitarios, con resultado desfavorable. 13. Mediante Resolución Rectoral 35823 del 17 de octubre de 2012, fue derogada la Resolución 12094 de 1999, ordenando a la Vicerrectoría resolver las situaciones de carácter individual y concreto, conforme a los principios, normas jurídicas y jurisprudencia vigente en la materia. 14.
La Resolución Rectoral 35823 del 17 de octubre de 2012 fue demandada por la Asociación de Profesores de la Universidad de Antioquia, proceso que fue conocido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que en sentencia del 17 de octubre de 2013 negó las pretensiones de la demanda, esto con base en que el ente universitario actuó con mera liberalidad al subrogarse en un deber que no le correspondía, por lo que no estaba obligado a mantener en el tiempo el acto administrativo derogado. 15.
La Universidad de Antioquia interpuso diversas demandas contra los actos administrativos que reconocieron el pago temporal que consagró la Resolución Rectoral 12094 de 1999, las cuales han generado que el Consejo de Estado se pronuncie en el sentido de reconocer que el ente educativo no era la autoridad competente para pronunciarse acerca de la adjudicación del derecho pensional, por cuanto era obligación del ISS como entidad previsional. 2.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 16. En la demanda se señalaron como disposiciones vulneradas los artículos 48 de la Constitución Política, adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005, 10 de la Ley 4ª de 1992, 1.° del Decreto 1158 de 1994, 18 inciso 3.°, 131 y 151 de la Ley 100 de 1993, el artículo 5.° del Decreto 1068 de 1995 y 4.° del Decreto 2337 de 1996. 17.
En el concepto de violación explicó, en síntesis, que, si bien a la demandada le asiste el derecho a obtener la liquidación de su pensión de vejez, «con inclusión de la totalidad de los factores devengados», la Universidad no es la autoridad competente para ello. Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-02 (0190-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 18.
Según lo indicó, si bien al momento de expedirse la Resolución Rectoral 12094 de 1999 y su reglamentaria 16628 de 1999, no se encontraba vigente el Acto Legislativo 01 de 2005, éstas adolecen de inconstitucionalidad sobreviniente por transgredir el contenido del artículo 1.° inciso 6.° de tal reforma constitucional que dispone que para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales se hubiesen efectuado cotizaciones. 19.
Debe tenerse en cuenta el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992, según la cual todo régimen salarial y prestacional que se establezca en contravención de dicha norma o los Decretos que dicte el Gobierno Nacional carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos. Además, el Decreto 1158 de 1994 en su artículo 1.°, señala taxativamente los factores salariales que deben tenerse en cuenta dentro del IBL, sin que se incluyan primas de navidad, servicios y vacaciones. 20.
Asimismo, en sentencia del 28 de agosto de 2018, el Consejo de Estado rectificó la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de indicar que el IBL no es un asunto sometido a transición, razón por la que sostiene que el acto administrativo enjuiciado partió de una premisa equivocada cual era el derecho a que los empleados de la Universidad adquirieran su derecho pensional tomando como base todos los factores devengados en servicio. 21.
Finalmente insistió en que, en caso de considerarse que los beneficiarios del régimen de transición sí tienen derecho a que su liquidación pensional incluya todos los factores, la competencia para su reconocimiento recae en la administradora de pensiones a que se haya afiliado el empleado. 2.2. Contestación de la demanda 22. La señora Margarita María Peláez Mejía3, se opuso a las pretensiones de la demanda a través de apoderado judicial, quien señaló que la entidad demandante expidió el acto administrativo de manera voluntaria y unilateral, sin ningún vicio y sin que la demandada haya participado de su creación. En ese sentido, no hay suma alguna por pagar o devolver, máxime cuando su actuar estuvo apegado a la buena fe, desprovisto de dolo o intención de inducir al error o engaño a la entidad demandante. 23.
Según lo indicó, debió integrarse el litisconsorcio con COLPENSIONES y la misma entidad escrito de demanda plantea la existencia de varias acciones administrativas y judiciales contra esa entidad buscando que ocurriera el condicionamiento que se indicó en la resolución demandada, además la Universidad ha considerado que no es ella la obligada a pagar la suma de dinero que está pagando, sino que es COLPENSIONES el que debe hacerlo y la 3 Ibidem Archivo «10MemoContestaciónDemanda.pdf».
Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-02 (0190-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Resolución Rectoral 12094 de 1999 es muy claro al condicionar el pago hasta el momento en que el ISS asuma su obligación. 24. Además, la Resolución 12094 de 4 de mayo de 1999 fue demandada por la Asociación de Profesores, en el proceso radicado 2009-01178, el cual concluyó con sentencia desfavorable a la nulidad.
Es decir, dicha resolución goza actualmente de validez. 25. Manifestó que es cierto que el fondo de pensiones, en este caso, Colpensiones, solo puede liquidar la pensión con base en el salario base reportado y sobre el cual se hicieron las respectivas cotizaciones, pero también es cierta la responsabilidad del empleador en realizar las cotizaciones correspondientes para garantizar una mesada pensional acorde con lo devengado por el servicio prestado a la universidad.
Las sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, referidas por el accionante, se dirigen a salvaguardar el procedimiento de liquidación pensional observado por Colpensiones y no las actuaciones de un ente público como la Universidad de Antioquia. 26. Finalmente precisó que, si se insiste en lo establecido en la sentencia de unificación del Consejo de Estado, del 28 de agosto de 2018, debe tenerse en cuenta que ésta precisó que «que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.” Por tanto, en los casos en los que ya la jurisdicción emitió un criterio, no debe ser modificado a la luz de la seguridad jurídica y en este orden de ideas al declararse ajustada a derecho la Resolución 12094 de 4 de mayo de 1999, las resoluciones que emanen de esta deben seguir la misma suerte, es decir, considerarse válidas. 27.
Propuso las excepciones de: «inepta demanda», «indebida integración del litisconsorcio», «cosa juzgada», «falta de causa para pedir» «legalidad del acto administrativo», «Acto de mera liberalidad del Demandante», «Falta de Legitimación en la Causa por Pasiva», «confianza legítima», «Buena Fe de la Demandada» y «prescripción extintiva», «El derecho a la subrogación a cargo de la Universidad es un derecho adquirido». 2.3.
Medida cautelar 28. La entidad demandante solicitó como medida cautelar la suspensión de la Resolución demandada 256 de 23 de junio de 2005, que fue decretada por el Tribunal Administrativo de Antioquia a través de providencia de 3 de diciembre de 20214. 4 Radicado 05001233300020210121701, índice 2. Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-02 (0190-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 29.
Al resolver el recurso de apelación formulado por la parte demandada, esta Subsección, a través de proveído de 22 de septiembre de 20225 resolvió confirmar el auto anterior. 2.4. Sentencia de primera instancia6 30. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, en sentencia proferida el 25 de septiembre de 2023 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, para lo cual declaró la nulidad del acto administrativo demandado, denegó la pretensión de restablecimiento del derecho e impuso condena en costas a cargo de la demandada. 31.
En primer lugar estimó que no se configuraba la excepción de juzgada propuesta por la demandada según la cual la Resolución 12094 de 4 de mayo de 1999 fue demandada y la sentencia correspondiente negó la nulidad, por lo que gozaba actualmente de validez, mientras que la hoy demandada es consecuencia de aquella y de la Resolución 16628 de 1999, inescindiblemente ligadas, por lo que consideró que, al no declarar nula la Resolución 12094 de 4 de mayo de 1999 y dada la sentencia de 28 de agosto de 2018, los casos en que ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica resultan inmodificables, por lo que concluye que las resoluciones que depende de la Resolución 12094 se deben considerar válidas. 32.
Al respecto estimó el Tribunal que la excepción planteada no gozaba de vocación de prosperidad, al versar la anterior sentencia sobre otro acto administrativo y los argumentos para negar la nulidad solo pueden ser eventualmente considerados y solo si coinciden con los cargos de nulidad que nos ocupan para el análisis de legalidad de la Resolución 256 de 23 de junio de 2005, mas no configuran cosa juzgada en los términos del artículo 189 CPACA. 33.
Posteriormente se refirió a al artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política y la Ley 4ª de 1992, sobre la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de lo que concluyó que le compete al Gobierno Nacional y los entes universitarios autónomos no pueden reconocer pensiones de sus servidores con factores salariales o prestacionales no previstos por el legislador. 34.
Luego precisó que tras la entrada en vigencia de los regímenes establecidos en la ley 100 de 1993, los entes universitarios autónomos perdieron competencia para el reconocimiento de pensiones de sus servidores. Esto por cuanto bajo la potestad reglamentaria, el gobierno nacional profirió el Decreto 691 de 1994, por medio del cual incorporó al Sistema General de Pensiones previsto en la ley 100 de 1993 a los funcionarios de la rama ejecutiva nacional, departamental, 5 Ibidem, índice 4. 6 Índice 2 Expediente digitalizado Segunda instancia Archivo « 031 2021 01188 Lesividad- Universidad de Antioquia- Subrogación pensional.pdf».
Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-02 (0190-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 municipal o distrital, a los de sus entidades descentralizadas, a los servidores públicos del Congreso, de la Rama Judicial, del Ministerio Público, de la Fiscalía, de la Contraloría y a los de la Organización Electoral.
Asimismo, advirtió que para los servidores del orden nacional la vigencia del sistema general de pensiones comenzaría a regir el 1° de abril de 1994, y para los demás órdenes territoriales a partir del treinta 30 de junio de 1995. 35. Por su parte, el Decreto 692 de 1994 al reglamentar los temas relacionados con las afiliaciones, cotizaciones, administradoras de pensiones, entre otros del Sistema General de Pensiones, diferenció en su artículo 9 las afiliaciones al Sistema General de pensiones de carácter voluntario y las de carácter obligatorio, incluyendo en este último, a los servidores públicos incorporados al Sistema General de Pensiones.
Y en su artículo 14 del citado decreto definió cuál sería la entidad competente para el pago de las pensiones o demás prestaciones a que hubiere lugar, al indicar que es la administradora de pensiones a la que estuviera afiliado el pensionado la encargada de recibir las cotizaciones del período en el cual ocurriere el hecho que diere lugar al pago de la prestación correspondiente, quien debe efectuar el reconocimiento respectivo. 36.
Luego se refirió a los Decretos 1068 de 1995 y 2337 de 1996, de los que coligió que a partir de 30 de junio de 1995, quedaban a cargo de los entes universitarios oficiales, como obligaciones de reconocimiento pensional: (i) el pago de las pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sobrevivencia o sustitución de los pensionados que estas entidades tenían a su cargo, y el reconocimiento y pago de quienes tenían cumplidos los requisitos para tener derecho a la pensión de vejez o jubilación, invalidez y sobrevivencia de acuerdo con el régimen pensional vigente, antes de 23 de diciembre de 1993;
(ii) el reconocimiento y pago de las pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sobrevivencia o sustitución de quienes cumplieron los requisitos entre el 23 de diciembre de 1993 y el 30 de junio de 1995 o la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones en el orden territorial o en la respectiva institución, según sea el caso, o entre esta última fecha y el 31 de diciembre de 1996; y, (iii) el reconocimiento y pago de las pensiones de aquellos empleados públicos, trabajadores oficiales y personal docente que han cumplido con el tiempo de servicios al 31 de diciembre de 1996 y no han llegado a la edad señalada para adquirir el derecho a la pensión, de acuerdo con el régimen que los venía rigiendo, siempre y cuando no se encuentren afiliados a algunas de las Administradoras del Sistema General de Pensiones. 37.
A continuación se refirió a las pruebas recaudadas y coligió que la Universidad de Antioquia no tenía competencia alguna para reconocer y realizar el pago de la diferencia que consideraba que existía entre lo reconocido por el Instituto de Seguros Sociales y lo previsto en el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, dado que, después de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social, los entes universitarios de carácter oficial perdieron la Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-02 (0190-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 competencia para el reconocimiento de pensiones de sus servidores y, a partir de la vinculación de su personal al Sistema General de Pensiones, la entidad administradora de pensiones debía recibir el monto de las cotizaciones y en su momento, reconocer, liquidar y pagar la prestación correspondiente. 38.
Por ende, la demandante no tenía competencia para reconocer pagos por conceptos no previstos en normas superiores, ni para establecer factores a tener en cuenta en el ingreso base de cotización, tales como la prima de servicios, vacaciones y la navidad, menos para discutir la integración del ingreso base de liquidación, por lo que había lugar a declarar la nulidad del acto demandado dado que la entidad actuó fuera de sus competencias. 39.
No ordenó la devolución de las sumas al considerar que la entidad debía acreditar que la pensionada incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, es decir, que actuó de mala fe para obtener las sumas a que no tenía derecho; sin embargo, en este caso tales pagos no tienen fundamento en una conducta fraudulenta o engañosa de la pensionada, sino que obedecieron a una decisión libre y espontánea del ente universitario y la presunción de buena fe no fue desvirtuada. 40.
Finalmente impuso condena en costas a cargo de la demandada al considerar que «[…] se trata de un proceso declarativo de carácter laboral, con pretensiones de contenido pecuniario; se estima entonces el valor de las agencias en derecho a su cargo, en el 3% de las pretensiones, conforme al Acuerdo No. PSAA16- 10554 de 5/8/2016.» 2.5.
Recurso de apelación. 2.5.1. El apoderado de la señora Margarita María Peláez Mejía7 insistió en que debió vincularse a COLPENSIONES por cuanto quien está pagando la pensión es una entidad diferente a la demandante y COLPENSIONES tiene interés directo en el proceso; además que en este caso la Resolución 12094 de 4 de mayo de 1999 goza de presunción de legalidad porque fue demandada por la Asociación de Profesores, en proceso con radicación 2009- 01178, el cual concluyó con sentencia desfavorable a la nulidad, con lo que dicha resolución goza actualmente de validez. 41.
Para el abogado, la Universidad de Antioquia en su condición de empleador y responsable del pago de las cotizaciones, buscó que Colpensiones recibiera el pago de las cotizaciones y se incluyera para la liquidación de la pensión en el monto a que tiene derecho la demandada con el propósito de liberarse de la carga de pagar la denominada subrogación y ante la negativa de Colpensiones de recibir los aportes, la Universidad no realizó ninguna gestión judicial con ese 7 Índice 2, segunda instancia, expediente digitalizado «033 MEMORIAL - RECURSO DE APELACIÓN.pdf».
Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-02 (0190-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 propósito, ya que se debió haber demandado a Colpensiones para que recibiera las cotizaciones por aquellas prestaciones sociales que este fondo se negaba a recibir, y no lo hizo.
Además, el artículo 22 de la Ley 100, responsabiliza a la Universidad de Antioquia por la omisión en los aportes al sistema de seguridad social. 42. Según lo indicó, el ISS le desconoció a la pensionada sus derechos para liquidarle correctamente su pensión de vejez, y por eso, la Universidad de Antioquia, asumió el pago de la cuota restante, en forma temporal y por la figura de la subrogación, que se lo permite, jurídicamente.
Además, la sentencia de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018 ratificó la jurisprudencia sobre el régimen de transición, que beneficia a la demandada, a quien le faltaban menos de diez años para adquirir su derecho pensional el 1.° de julio de 1995, cuando empezó la vigencia de la Ley 100 de 1993 en la Universidad de Antioquia. 43.
Esgrimió que la accionada recibió de buena fe todas las prestaciones periódicas a cargo de la universidad, toda vez que no cometió fraude, ni infringió violencia para que se le reconociera dichos beneficios pensionales. 44. En cuanto a la condena en costas, solicitó se acoja el criterio reiterado por el Consejo de Estado, esto es, que sólo hay lugar a la condena en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 2.6.
Alegatos en segunda instancia y concepto del Ministerio Público. 2.6.1. Dentro de esta etapa procesal el apoderado de la parte demandada8 insistió en sus argumentos de la apelación, pero además señaló que la discusión debería centrarse en determinar si, la entidad demandante, tenía o no la facultad legal o constitucional para asumir el pago de las diferencias de las mesadas pensionales canceladas, con lo que la accionada no debió ser parte de este conflicto; por el contrario, «son las entidades quienes deben resolver el conflicto de “mayores valores pagados” y no como pretende la universidad de descargar culpas por la inoperancia y quietud a un tercero totalmente vulnerable y desconocedor como lo es el pensionado». 45.
En el índice 12 allegó solicitud de declaratoria de caducidad al tenor de lo señalado por el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. 2.6.2. La parte demandada y el agente del Ministerio Público guardaron silencio en esta oportunidad. 8 Expediente digitalizado de la segunda instancia. Índice 10. Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-02 (0190-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 46.
Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala de Subsección a decidir previas las siguientes consideraciones. III. CONSIDERACIONES 3.1. Aclaración previa. Manifestación de impedimento. 47. El consejero de Estado doctor Jorge Iván Duque Gutiérrez manifiesta9 encontrarse impedido para conocer del presente asunto, por estar incurso en la causal prevista en el numeral 1.° del artículo 141 del Código General del Proceso, pues le asiste interés indirecto en las resultas del proceso, toda vez que ha suscrito y celebrado contratos con la parte demandante, esto es, la Universidad de Antioquia, «para dictar cátedra en la Especialización de Derecho Administrativo en las materias Derecho Procesal Administrativo, Sujeto Jurídico Público y Contextualización del Derecho Administrativo.» 48.
Al respecto, el numeral 3.° del artículo 131 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece: «3. Cuando en un Magistrado concurra alguna de las causales señaladas en el artículo anterior, deberá declararse impedido en escrito dirigido al ponente, o a quien le siga en turno si el impedido es este, expresando los hechos en que se fundamenta tan pronto como advierta su existencia, para que la sala, sección o subsección resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento.
Si lo encuentra fundado, lo aceptará. Cuando se afecte el quórum decisorio, se integrará la nueva sala con los magistrados que integren otras subsecciones o secciones de conformidad con el reglamento interno». 49. A su turno, el artículo 141 numeral 1.° del Código General del Proceso consagra como causal de recusación: «Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso.» 50.
Es de resaltar que, dada la taxatividad y el carácter restrictivo de dichas causales, nada excusa al juez para abstenerse de cumplir los deberes que la ley le asigna. Por la misma razón, la motivación o los hechos que llevan al funcionario judicial a declarar el impedimento deben enmarcarse con toda precisión en alguna de ellas, lo cual obedece, además, a la especificidad con que se encuentran definidas en la norma. 9 Índice 14, expediente digital visible en el aplicativo SAMAI, segunda instancia. Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-02 (0190-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 51.
Ahora bien, analizada la causal esgrimida y los argumentos del impedimento manifestado, esta Sala de decisión lo encuentra fundado, por cuanto se estima que le asiste un interés indirecto en el resultado del proceso, comoquiera que la explicación planteada frente a la relación de índole contractual que existe con la parte demandante es razón suficiente para entender que el objeto del presente litigio compromete su independencia y/o imparcialidad al momento de resolver el asunto. 52.
Así las cosas, se declarará fundado el impedimento manifestado por el doctor Jorge Iván Duque Gutiérrez y se le separará del conocimiento del asunto de la referencia 3.2. Competencia. 53. Es competente esta Subsección para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia de 25 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, dentro del proceso del epígrafe, conforme con lo dispuesto en el artículo 15010 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 3.3.
Problemas Jurídicos. 54. Debe determinar esta Sala de Subsección si ¿en este caso, debe declararse la caducidad al tenor del artículo 187 del CPACA, acorde con lo dispuesto por la Ley 2381 de 2024, «por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones»? 55.
En caso negativo deberá verificarse si ¿en este caso, frente al reconocimiento de la pensión otorgada por el ISS a la señora Margarita María Peláez Mejía, servidora de la Universidad de Antioquia, ésta última era competente para pagar la diferencia por los factores no incorporados por el ente de previsión al determinar el IBL pensional respectivo? Con fundamento en la respuesta que se obtenga se verificará si debió vincularse a COLPENSIONES al proceso. 56.
Si la respuesta al anterior interrogante es negativa, deberá analizarse si debe revocarse la condena en costas impuesta en primera instancia. 10«ARTÍCULO 150. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia».
Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-02 (0190-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 3.4. Primer problema jurídico. ¿En este caso, debe declararse la caducidad al tenor de lo dispuesto el artículo 187 del CPACA, en concordancia con la Ley 2381 de 2024, «por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones»? 3.4.1.
Del fenómeno de la caducidad en asuntos pensionales y las modificaciones introducidas con la Ley 2381 de 16 de julio de 2024. 57. Esta Corporación ha señalado que la caducidad, es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer un medio de control u otro mecanismo previsto en la ley.
De ahí que, el término constituya un presupuesto procesal a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para su reclamación judicial, en desarrollo del principio de seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal. 58. Así, la obligación de presentar la demanda dentro del término previsto por el legislador constituye un presupuesto procesal que habilita al juez para pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones de la demanda. 59.
De conformidad con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 164 numeral 1 literal c), la demanda contra actos administrativos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas podrán presentarse en cualquier tiempo; empero, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. 60.
Ahora, la Ley 2381 de 16 de julio de 2024, por la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones, en el artículo 86 dispone el término con el que se cuenta para interponer las acciones administrativas y contencioso administrativas en lo que respecta a las pensiones que han sido reconocidas; se destaca: «Artículo 86.
Término para Ejercer Acciones Administrativas y Contencioso Administrativas Respecto de las Pensiones Reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.
A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-02 (0190-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» (Subrayas fuera del texto) 61.
A partir de lo anterior se puede concluir entonces que: a- Las acciones administrativas y contencioso administrativas, se deberán ejercer dentro del término de 5 años contados a partir del reconocimiento de la pensión. b- La única excepción a la anterior regla, es frente a las pensiones reconocidas con fraude o con ocurrencia de algún delito. c- En los casos de reconocimiento pensional respecto a los que se hayan iniciado acciones administrativas o contencioso administrativas, cuando hubiere expirado el término de 5 años, y que se encuentren en curso, se les aplicará el fenómeno de la caducidad a partir de la vigencia de la referida ley. d- Finalmente, en relación con los casos en los que ya se hayan decidido las acciones administrativas y/o contencioso administrativas presentadas respecto a un reconocimiento pensional, se dispone que podrá interponerse el Recurso Extraordinario de Revisión, dentro del término de 5 años contados a partir de la vigencia de dicha ley. 62.
El legislador dentro de los considerandos del proyecto de ley11, optó por acoger un término similar al que es aplicado para las causales de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, sustentando esta decisión en la sentencia C-835 de 2003, por medio de la cual la Corte Constitucional analizó las consecuencias de establecer un límite temporal para que la administración solicite la revisión de decisiones que otorgaron derechos pensionales.
Sobre el particular destacó que reiteradamente la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que establecer un límite al tiempo en el que se puede acudir ante la jurisdicción no vulnera el acceso a la administración de justicia, pues se debe entender que la caducidad «es una especie de sanción para quien teniendo la posibilidad de acudir a la justicia fue negligente y no lo hizo» y que con ella se busca garantizar los principios de seguridad y certeza jurídica.12 63.
De igual forma, revisada la exposición de motivos, se advierte también que la finalidad de la norma es evitar que las pensiones reconocidas queden expuestas de manera perpetua y sin límite, a una solicitud de revisión, lo que podría vulnerar el derecho al debido proceso y la seguridad jurídica de los pensionados. 64. De otro lado, en torno a la vigencia del artículo 86 en estudio, se tiene que en la Ley 2381 de 2024, se dispuso lo siguiente: 11 Visibles en las Gacetas del Congreso de la República Nos. 603 de 17 de mayo de 2024 y 700 de 29 de mayo de 2024. 12 Corte Constitucional.
Sentencia C – 418 de 1994. Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-02 (0190-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 «Artículo 94. Vigencia. El Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, previsto en la presente ley, entrará en vigor el 1° de julio de 2025.
Artículo 95. Derogatorias. La presente ley rige a partir de su sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarias. Sin perjuicio de lo anterior, las normas continuarán vigentes para atender el Régimen de Transición y el régimen de aquellos ya pensionados al momento de expedirse esta ley.» 65. Al tenor de las anteriores disposiciones, estima la Sala que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente desde el momento en que se sancionó dicha ley, esto es 16 de julio de 2024, fecha de publicación en el Diario Oficial 52.81913, pues, el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, únicamente difirió la entrada en vigencia de las disposiciones atinentes al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, a partir del 1.° de julio de 2025.14 3.4.2.
Caso concreto 66. En este caso la Universidad de Antioquia demanda la Resolución 256 de 23 de junio de 205 que ordenó pagarle a la señora Margarita María Peláez Mejía «[…] el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no reconoce el Seguro Social, […]». 67.
Al respecto estima la Sala que pese a que la demanda fue interpuesta el 1.° de julio de 202115, el supuesto normativo establecido en el artículo 86 de la Ley 2381 de 16 de julio de 2024 no es aplicable en este caso, comoquiera que no versa sobre un acto derivado de un reconocimiento pensional proveniente de una entidad competente para ello, como tampoco se discute alguna de las aristas del mismo, como fuese la reliquidación pensional, la compatibilidad pensional, la compartibilidad pensional, entre otros. 68.
Al contrario, como ya se verá en el siguiente acápite, el reconocimiento pensional fue efectuado por parte del Instituto de Seguros Sociales a través de la Resolución 319 de 12 de enero de 2005. 69. Sin embargo, lo que se discute en este caso es la obligación que se atribuyó la Universidad de Antioquia a través de la Resolución demandada 256 de 23 de junio de 2005, donde ella misma afirma que se «subrogó» en el pago de una 13 http://svrpubindc.imprenta.gov.co/diario/index.xhtml;jsessionid=55e8e6ab1125b768d5f05f27de9e 14 La Corte Constitucional en sentencia C-957 de 1997, se refirió a la vigencia de la ley, en el siguiente sentido: “En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario.
Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos.” 15 Índice 2 del Expediente digitalizado. Segunda instancia Archivo «009ActaReparto.pdf». Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-02 (0190-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 diferencia dineraria correspondiente a un mayor valor pensional que le correspondería a la señora Peláez Mejía, de haberse incluido en la pensión las primas de navidad, de servicios y de vacaciones. 70.
Como se verá más adelante, el acto administrativo de la Universidad de Antioquia constituye una mera liberalidad del ente universitario para reconocer un mayor valor al que considera tiene derecho el demandado, acto que, en modo alguno encierra en sí mismo un aspecto derivado de un reconocimiento pensional dado que el deber frente a la pensión de jubilación de la parte demandada recae en Colpensiones. 71.
Nótese que el mismo acto 256 de 23 de junio de 2005 se basa en la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999, en la que se dispuso: «Subrogarse en la parte de la obligación que tiene y no reconoce el Instituto de Seguros Sociales con los servidores de la Universidad, en régimen de transición, y que al momento de entrar en vigencia el Sistema les faltaba menos de diez años para adquirir su derecho, de liquidarles sus pensiones según el promedio devengado en el tiempo que les hiciera falta para ello […]». 72.
Con base en la misma es que la Resolución 256 de 23 de junio de 2005 ordenó pagarle temporalmente a la accionada «[…] el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no reconoce el Seguro Social, […]». 73. Como se aprecia de todo lo anterior no puede darse aplicación a la previsión del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, comoquiera que en este caso no se configura el supuesto de hecho que consagra la norma, dado que el acto administrativo cuestionado constituyó una liberalidad de la Universidad de Antioquia que no versa sobre un derecho pensional ni fue proferido por la entidad competente para ello. 3.5.
Segundo problema jurídico ¿En este caso, frente al reconocimiento de la pensión otorgada por el ISS a la señora Margarita María Peláez Mejía, servidora de la Universidad de Antioquia, ésta última era competente para pagar la diferencia por los factores no incorporados por el ente de previsión al determinar el IBL pensional respectivo? 3.5.1.
Del reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de los servidores públicos bajo la vigencia de la Ley 100 de 1993. Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-02 (0190-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 74. De conformidad con lo señalado por el artículo 7516 del Decreto 1848 de 196917, previo a la vigencia de la Ley 100 de 1993 quien tenía la obligación de reconocer y de pagar la pensión de jubilación a los servidores públicos era la entidad de previsión a la que estaba afiliado el servidor o en su defecto, la última entidad pública empleadora. 75.
A través de la expedición de la Ley 100 de 199318 se creó el Sistema General de Seguridad Social, estableciéndose en la misma la obligatoriedad de afiliar al sistema a todas las personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos19. 76. Para la incorporación de los servidores públicos al sistema general de pensiones, el Gobierno Nacional profirió el Decreto 691 de marzo 29 de 199420, mediante el cual se integró al referido sistema a los siguientes servidores: a) Los servidores públicos de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o Distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y b) Los servidores públicos del Congreso de la República, de la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República21. 77.
A su vez el Decreto 692 del 29 de marzo de 199422 al reglamentar los temas relacionados con afiliaciones, cotizaciones, administradoras de pensiones del Sistema General de Pensiones, definió la entidad competente para el reconocimiento y pago de las pensiones o demás prestaciones a que hubiere lugar al señalar lo siguiente: «Artículo 14.
Efectos de la afiliación. La afiliación surtirá efectos a partir del primer día del mes siguiente a aquel en el cual se efectuó el diligenciamiento del respectivo formulario. Será responsable del pago de las pensiones o prestaciones económicas a que haya lugar, la administradora que haya recibido o le corresponda recibir el monto de las cotizaciones del período en el cual ocurre el siniestro o hecho que da lugar al pago de la pensión o prestación correspondiente». 16 «Artículo 75º.- Efectividad de la pensión. 1.
La pensión de jubilación correspondiente se reconocerá y pagará al empleado oficial por la entidad de previsión social a la cual estuvo afiliado al tiempo de cumplir el tiempo de servicios requerido por la ley, si para entonces se hubiere retirado del servicio oficial sin tener la edad exigida para tal fin, o por la entidad de previsión a que esté afiliado al tiempo del retiro, si entonces cumple los requisitos de tiempo de servicios y edad señalados para el goce de la pensión…» 17 Mediante el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968. 18 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». 19 «Artículo 15.- Serán afiliados al sistema general de pensiones: 1.
En forma obligatoria: Todas aquellas personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos, salvo las excepciones previstas en esta ley. Así mismo, los grupos de población que por sus características o condiciones socioeconómicas sean elegibles para ser beneficiarios de subsidios a través del fondo de solidaridad pensional, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales…» 20 Por el cual se incorporan los servidores públicos al sistema general de pensiones y se dictan otras disposiciones. 21 Ver artículo 1 del decreto citado. 22 Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993.
Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-02 (0190-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 78. Luego, con la expedición del Decreto 1068 del 23 de junio de 199523 se estableció el límite temporal para que los servidores públicos del orden departamental, municipal y distrital seleccionaran el régimen al cual se afiliaran para los efectos de cotizaciones en pensión, señalando el parágrafo 2.º de su artículo 2.º, que la afiliación a cualquiera de los dos regímenes previstos en la Ley 100 de 1993 debía hacerse a más tardar el 30 de junio de 1995.
Señaló la referida norma lo que sigue: «Artículo 2º.- Selección de régimen pensional. Una vez entre a regir el sistema general de pensiones en el orden departamental, municipal y distrital, los servidores públicos deberán seleccionar entre el régimen solidario de prima media con prestación definida, administrado por el Instituto de Seguros Sociales, ISS, y el régimen de ahorro individual con solidaridad, administrado por las sociedades administradoras de fondos de pensiones, AFP, autorizadas por la Superintendencia Bancaria.
Los servidores públicos que elijan afiliarse o trasladarse al Instituto de Seguros Sociales o al régimen de ahorro individual con solidaridad, deberán proceder de conformidad con lo previsto en el artículo 4 de este Decreto. Parágrafo 1º.- Los servidores públicos que ingresen al servicio con posterioridad a la vigencia del sistema general de pensiones y elijan el régimen solidario de prima media con prestación definida, deben afiliarse al Instituto de Seguros Sociales.
Parágrafo 2º.- Los funcionarios públicos cuyas pensiones eran reconocidas y pagadas por las entidades empleadoras, deberán afiliarse a cualquiera de los dos regímenes previstos en la Ley 100 de 1993 a más tardar el 30 de junio de 1995». 79. Ahora bien, es de recodar que el artículo 131 de la Ley 100 de 1993 estableció la creación de los fondos para pagar el pasivo pensional de las universidades oficiales y de las instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial.
Esto en los siguientes términos: «ARTÍCULO 131.Fondo para pagar el pasivo pensional de las universidades oficiales y de las instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial. Cada una de las instituciones de educación superior oficiales, del nivel territorial, departamental, distrital, municipal, constituirá un fondo para el pago del pasivo pensional contraído a la fecha en la cual esta Ley entre en vigencia, hasta por un monto igual al valor de dicho pasivo que no esté constituido en reservas en las cajas de previsión, o fondos autorizados, descontando el valor actuarial de las futuras cotizaciones que las instituciones como empleadores y los empleados deban efectuar según lo previsto en la presente Ley, en aquella parte que corresponda a funcionarios, empleados o trabajadores vinculados hasta la fecha de iniciación de la vigencia de la presente Ley.
Dicho fondo se manejará como una subcuenta en el presupuesto de cada institución. Será financiado por la nación, los departamentos, los distritos y los municipios, que aportarán en la misma proporción en que hayan contribuido al presupuesto de la 23 Por el cual se reglamenta la entrada en vigencia del sistema general de pensiones en los niveles departamental, municipal y distrital, la constitución de los fondos de pensiones del nivel territorial, y la declaratoria de solvencia de las cajas, fondos o entidades de previsión social del sector público del nivel territorial.
Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-02 (0190-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 respectiva universidad o institución de educación superior, teniendo en cuenta el promedio de los 5 últimos presupuestos anuales, anteriores al años (sic) de iniciación de la vigencia de la presente Ley.
Los aportes constarán en bonos de valor constante de las respectivas entidades que se redimirán a medida que se haga exigible el pago de las obligaciones pensionales de acuerdo con las proyecciones presupuestales y los cálculos actuariales, y de conformidad con la reglamentación que para el efecto establezca el Gobierno Nacional. Dentro del años siguiente a la iniciación de la vigencia de la presente Ley, las universidades y las instituciones de educación superior referidas en este artículo, elaborarán o actualizarán los estudios actuariales con el visto bueno del Ministerio de Hacienda.
Este requisito es necesario para la suscripción de los bonos que representen los aportes de la Nación. Esta suscripción deberá hacerse dentro de los 2 primeros años de la vigencia de la presente Ley. […]». 80. Posteriormente, el Decreto 2337 del 24 de diciembre de 199624 que tuvo por objeto establecer el régimen general para el reconocimiento del pasivo pensional de las universidades oficiales y de las instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial, fue específico en atender lo dispuesto en el Decreto 1068 de 1995, ya citado, respecto del marco temporal con que contaban los servidores públicos en afiliarse a uno de los dos regímenes pensionales contemplados en la Ley 100 de 1993, al consagrar lo siguiente en el parágrafo 1.º del artículo 2.º del referido decreto: «Parágrafo 1º.
De conformidad con la Ley 100 de 1993, para los servidores públicos, trabajadores oficiales y personal docente de aquellas instituciones que reconocían y pagaban directamente las pensiones, la afiliación a uno de los dos regímenes del Sistema General de Pensiones, debe haberse efectuado a más tardar el 30 de junio de 1995, fecha en la cual, vencía el plazo para la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones para las entidades territoriales, sin perjuicio de lo dispuesto en el Decreto 1642 de 1995».
(Negrillas fuera de texto). 81. El citado decreto estableció en su artículo 4.° algunos eventos en que los fondos de pasivo pensional, constituidos como una cuenta especial de las universidades oficiales e instituciones de educación superior de carácter oficial y naturaleza territorial, debían asumir el pago de las prestaciones allí descritas.
Estos son: « 1. El pago de las pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sobrevivencia o sustitución de los pensionados que estas entidades tenían a su cargo, y el reconocimiento y pago de quienes tenían cumplidos los requisitos para tener derecho a la pensión de vejez o jubilación, invalidez y sobrevivencia de acuerdo con el régimen pensional vigente, antes del 23 de diciembre de 1993. 2.
El reconocimiento y pago de las pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sobrevivencia o sustitución de quienes cumplieron los requisitos entre el 23 de diciembre de 1993 y el 30 de junio de 1995 o la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones en el orden territorial o en la respectiva 24 Por el cual se reglamenta el artículo 131 y el 283 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto Ley 1299 de 1994.
Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-02 (0190-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 institución, según sea el caso, o entre esta última fecha y el 31 de diciembre de 1996. 3. El reconocimiento y pago de las pensiones de aquellos empleados públicos, trabajadores oficiales y personal docente que han cumplido con el tiempo de servicios al 31 de diciembre de 1996 y no han llegado a la edad señalada para adquirir el derecho a la pensión, de acuerdo con el régimen que los venía rigiendo, siempre y cuando no se encuentren afiliados a algunas de las Administradoras del Sistema General de Pensiones. 4.
El pago de los bonos pensionales de los empleados públicos, personal docente y trabajadores oficiales, que se afiliaron al régimen de Prima Media con Prestación Definida administrado por el ISS o al régimen de ahorro individual con solidaridad administrado por las Administradoras de Fondos de Pensiones, de conformidad con los artículos 118 y 119 de la Ley 100 de 1993, los Decretos-ley 1299 y 1314 de 1994 y sus decretos reglamentarios.
La expedición de los bonos pensionales se hará de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 119 de la Ley 100 de 1993. En el evento de que el servidor público, trabajador oficial y personal docente, únicamente haya tenido vinculación contractual, legal y reglamentaria con la respectiva universidad o institución, tendrá derecho a que dicha institución efectúe la emisión del bono pensional, de acuerdo con la reglamentación para el efecto. 5.
El pago de la cuota parte correspondiente de conformidad con lo establecido en los Decretos 1299 y 1314 de 1994 de las universidades e instituciones de educación superior a la cual hubiese prestado servicios el beneficiario del bono pensional, para contribuir a la entidad emisora del bono. 6. El pago de las obligaciones pensionales extralegales, válidamente definidas o pactadas por la respectiva institución, con posterioridad al 23 de diciembre de 1993, así como el pago de las obligaciones correspondientes a la pensión compartida con el ISS cuando a ella haya lugar. […]».
(Negrilla de la Sala). 82. En este orden de ideas, después de la entrada en vigencia de los regímenes pensionales consagrados en la Ley 100 de 1993, los entes universitarios de carácter oficial perdieron competencia para el reconocimiento de pensiones de sus servidores y, por virtud de la afiliación obligatoria de los servidores públicos al Sistema General de Pensiones y de acuerdo con lo consagrado en el artículo 14 del Decreto 692 del 29 de marzo de 1994, quien debe efectuar el reconocimiento respectivo es la administradora de pensiones que hubiere recibido o le correspondiese recibir las cotizaciones del período en el cual ocurriere el siniestro o hecho que diera lugar al pago de la prestación correspondiente, esto es, sin perjuicio de los escenarios descritos en el artículo 4.° del Decreto 2337 de 24 de diciembre de 1996, norma que sólo en los casos allí descritos impone la obligación a cargo del fondo pensional.
Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-02 (0190-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 3.5.2. Caso concreto 83. En el sub lite se encuentra demostrado lo siguiente: • A través de la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 199925, la Universidad de Antioquia decidió «[s]ubrogarse en la parte de la obligación que tiene y no reconoce el Instituto de Seguros Sociales con los servidores de la Universidad, en régimen de transición, y que al momento de entrar en vigencia el Sistema les faltaba menos de diez años para adquirir su derecho, de liquidarles sus pensiones según el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciera falta para ello, conforme al inciso tercero del artículo 36 de dicha Ley, hasta que el Instituto de Seguros Sociales, bien motu proprio, o por orden judicial, asuma la misma».
En su artículo segundo el citado acto dispuso: «En consecuencia, se reajustarán las pensiones que ha reconocido el Instituto de Seguros Sociales a los servidores referidos y a los que a partir de la fecha les reconozca la pensión, en el porcentaje que dicha Entidad no cancela conforme al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, sobre el derecho que tienen, con base en las primas de navidad, de vacaciones y semestral, que constituyen factor salarial.». • Por medio de la Resolución Administrativa 16628 del 11 de julio de 1999, se reglamentó la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo del mismo año26. • Al proceso se aportó copia del registro civil de nacimiento de la señora Margarita María Peláez Mejía, donde se indicó que nació el 20 de abril de 194827. • Según certificado obrante a folio 128, se posesionó en el cargo de instructora en la Universidad de Antioquia y empezó sus labores el 20 de enero de 1975. 25 No fue allegada a este proceso, pero puede consultarse en la sentencia de 6 de marzo de 2023, dictada por esta Subsección dentro del proceso radicado interno 1623-2023, demandante Universidad de Antioquia. 26 Ibidem. 27Índice 2 del Expediente digitalizado.
Segunda instancia. Carpeta «C01 Primera Instancia», Archivo «007Anexo005HojaDeVida.pdf». Folio 4. 28 Índice 2 del Expediente digitalizado. Segunda instancia. Carpeta «C01 Primera Instancia», Archivo «007Anexo005HojaDeVida.pdf». Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-02 (0190-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 • De igual manera se aportó copia del Oficio 1010-25870 de 15 de diciembre de 200329, en el que se le informó a la señora Peláez Mejía que le fue aceptada la renuncia a través de la Resolución 18338 de 12 de diciembre de 2003, al cargo de profgesora de tiempo completo, esto con efectividad desde el 22 de diciembre de 2003. • A través de la Resolución 319 de 12 de enero de 2005 (ff. 12 y s.s. ibidem) el Instituto de Seguros Sociales le reconoció la pensión de jubilación. Allí se indicó que la docente acreditó tiempos de servicios en la Universidad de Antioquia y en el departamento de Antioquia, sin embargo, en este aparte la resolución es ilegible: 29 Folio 3 ibidem Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-02 (0190-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 84.
Por tanto, la Sala atenderá a los tiempos que se extraen desde la posesión hasta la aceptación de la renuncia por parte de la Universidad de Antioquia, que dan como resultado 28 años y 11 meses de servicios. 85. Además, se indicó en la Resolución 256 de 23 de junio de 2005, que la docente fue afiliada al Instituto de Seguros Sociales a partir del 30 de junio de 1995 y se le reconoció la pensión por ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, dado que el 20 de abril de 2003 acreditó el cumplimiento de la edad (55 años de edad) y el tiempo de servicios requeridos (20 años).
Estas fueron las pautas generales de liquidación donde no se indicaron los valores que se tomaron para ello, ni los factores incluidos en la operación matemática. La mesada pensional se estimó en $3´049.680, con efectividad desde el 22 de diciembre de 2003:. • Se advierte que la Universidad de Antioquia mediante la Resolución 256 de 23 de junio de 200530 ordenó pagarle temporalmente a la señora Margarita María Peláez Mejía el valor que resulta de la aplicación del ingreso base de liquidación del inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y que dijo, no reconoció el ISS, por la no inclusión de las primas de navidad, vacaciones y servicios, en los siguientes términos: «[…]
ARTÍCULO PRIMERO: Pagar temporalmente el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de 30 Ibidem. Folios 17 y s.s. del archivo PDF. Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-02 (0190-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 la Ley 100 de 1993 y no reconoce el Seguro Social, a la señora MARGARITA MARÍA PELÁEZ MEJÍA identificada con cédula de ciudadanía 32 446 873, a partir del 22 de diciembre de 2003, por valor de SEISCIENTOS CINCUENTA Y OCHO MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y CINCO PESOS ($658.945), a partir del 01 de enero de 2004 un valor de SETECIENTOS UN MIL SETECIENTOS ONCE PESOS ($701.711) y a partir del 01 de enero de 2005 SETECIENTOS CUARENTA MIL TRESCIENTOS CINCO PESOS ($740.305) mensuales, hasta que el Seguro Social lo reconozca bien motu proprio o por orden judicial, suma que se incrementara anualmente según lo establecido en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.
ARTÍCULO SEGUNDO: La beneficiaria del pago ordenado, deberá allegar a la Universidad, en un término no superior a 2 meses, contados a partir del agotamiento de la vía gubernativa o de la configuración del silencio administrativo, constancia de haber presentado la demanda contra el Seguro Social y copia auténtica del auto admisorio de la misma, continuando con el proceso hasta el fallo judicial, so pena de operar la suspensión automática del pago, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta Resolución. […]».
Esto en cumplimiento de la Resolución 12094 del 4 de mayo de 1999, proferida por el ente educativo, a través de la cual se subrogó en parte de dicha obligación. • Finalmente, a través de la Resolución Rectoral 35823 de 17 de octubre de 201231, la Universidad de Antioquia decidió derogar la Resolución 12094 de 4 de mayo de 1999 y ordenó a la Vicerrectoría Administrativa resolver las situaciones jurídicas de carácter individual y concreto creadas a partir de la expedición de la Resolución 12094 de 4 de mayo de 1999.
Este evento rebate con más fuerza el argumento esgrimido por el apoderado de la demandante según el cual la Resolución 12094 de 4 de mayo de 1999 goza de presunción de legalidad y cosa juzgada. 86. Las pruebas allegadas demuestran que la señora Margarita María Peláez Mejía cumplió la edad pensional (55 años exigidos en la Ley 33 de 1985) el 20 de abril de 2003 y a 31 de diciembre de 1996 contaba con 48 años. 87.
Ahora bien, el numeral 3.° del artículo 4.° del Decreto 2337 del 24 de diciembre de 1996 señala que el fondo de pasivo pensional cuenta con la obligación de reconocimiento y pago de las pensiones de aquellos empleados públicos, trabajadores oficiales y personal docente que han cumplido con el tiempo de servicios al 31 de diciembre de 1996 y no han llegado a la edad señalada para adquirir el derecho a la pensión. 88.
En este caso, si bien la señora Peláez Mejía cumplió el tiempo de servicios en el mes de enero de 1995 y la edad la adquirió el 20 de abril de 2003 no obstante, la norma exige al docente no estar afiliado a alguna de las 31 No fue allegada a este proceso, pero puede consultarse en la sentencia de 6 de marzo de 2023, dictada por esta Subsección dentro del proceso radicado interno 1623-2023, demandante Universidad de Antioquia.
Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-02 (0190-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Administradoras del Sistema General de Pensiones, evento que no se cumple en el sub lite comoquiera que, fue afiliada al Instituto de Seguros Sociales desde julio de 1995, como indicó la Resolución 319 de 12 de enero de 2005 dictada por el Instituto de Seguro Social, lo que se corrobora con planillas de aportes visibles a folios 6 y s.s. ibidem: 89.
Las pruebas allegadas demuestran que la Universidad de Antioquia no tenía competencia para reconocer a favor de la señora Peláez Mejía un mayor valor en su ingreso base de liquidación, como lo hizo a través de la Resolución 256 de 23 de junio de 2005, al ser obligación del ISS, asumir dicho reconocimiento, como entidad administradora de las cotizaciones realizadas por la demandada y en atención a lo dispuesto en el parágrafo 2.° del artículo 2.º del Decreto 1068 de 1995, norma que exigía que, en su condición de servidora pública de la Universidad de Antioquia, fuese afiliada al Sistema General de Seguridad Social en julio de 1995. 90.
En este sentido a partir de tal fecha, la entidad competente para proceder al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación era el ISS, que finalmente, reconoció la pensión de jubilación a través de la Resolución 319 de 12 de enero de 2005, por lo que, era dicha entidad ante quien debió la pensionada reclamar eventuales reajustes pensionales conforme al régimen pensional aplicable, por lo que no era plausible que la Universidad de Antioquia asumiera los pagos señalados, ante el erróneo convencimiento de que asumía una obligación del ISS. 91.
En este sentido, tampoco le asistió razón al apoderado de la demandada, cuando insistió en que debía vincularse al proceso a Colpensiones, pues como se vio en este caso el objeto de la controversia se centró en la obligación que se atribuyó la Universidad de Antioquia a través de la Resolución demandada 256 de 23 de junio de 2005, donde ella misma afirmó que se «subrogó» en el pago de una diferencia dineraria correspondiente a un mayor valor pensional que le correspondería a la señora Peláez Mejía, de haberse incluido en la pensión las primas de navidad, de servicios y de vacaciones.
No obstante, como ya quedó claro, no tenía competencia para dictar la citada Resolución en los términos allí plasmados. Por ende, correspondía a la accionada, en caso de disentir de su liquidación pensional, agotar la vía administrativa y de ser el caso la judicial, a efectos de lograr su reliquidación pensional, toda vez que ello no se discute en este proceso y por ende era necesaria la comparecencia de COLPENSIONES a estas diligencias.
Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-02 (0190-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 92. Así entonces advierte la Sala que le asistió razón al Tribunal Administrativo de Antioquia al declarar la nulidad de la resolución demandada. 3.6.
Tercer problema jurídico. ¿Era procedente la condena en costas impuesta en primera instancia? 93. Al respecto, esta Sección había sostenido la tesis de que el concepto de las costas del proceso estaba relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprendía los denominados gastos o expensas del proceso llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc. 94.
A raíz de la expedición del CPACA, la Subsección A, inicialmente sostuvo que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 no implicaba la condena de manera «automática» u «objetiva», frente a aquel que resultara vencido en el litigio. Ello, en consideración a que debían observarse una serie de factores tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez debía ponderar dichas circunstancias y sustentar la decisión, existiendo un margen de análisis mínimo en el que el juez evaluara las circunstancias para imponerla o no. 95.
Posteriormente, esta subsección en providencia de 7 de abril de 201632, varió aquella posición y acogió el criterio objetivo -valorativo al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes – temeridad o mala fe–, sino los aspectos previstos en el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365: «Artículo 365.
Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 32 Sentencia de 7 de abril de 2016, expedientes: 4492 -2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291 -2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi.
Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-02 (0190-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.
Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo, podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción». 96. Sin embargo, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la carencia de fundamentación jurídica previo a su imposición. 97.
En el presente caso, se advierte que en efecto la demandada acudió a través de apoderado ante la jurisdicción en procura de ejercer su defensa en el proceso del epígrafe, esgrimiendo los argumentos que consideró suficientes y válidos para lograr mantener la legalidad del acto administrativo cuestionado en lesividad por la Universidad de Antioquia, es decir, con una intervención debidamente fundamentada en salvaguarda de sus intereses por lo que no era procedente la condena en costas dada la superación del criterio objetivo en virtud de la modificación introducida al artículo 188 del CPACA por la Ley 2080 de 2021 que imponía examinar la fundamentación jurídica de la defensa. 98.
De acuerdo con lo anterior se advierte que no le asistió razón al Tribunal, simplemente bajo la óptica del criterio objetivo como en efecto hizo cuando señaló: « […] Se condena en costas a MARGARITA MARÍA PELÁEZ MEJÍA. En atención a que se trata de un proceso declarativo de carácter laboral, con pretensiones de contenido pecuniario; se estima entonces el valor de las agencias en derecho a su cargo, en el 3% de las pretensiones, conforme al Acuerdo No. PSAA16-10554 de 5/8/2016.
Liquídense por secretaría.» 99. Atendiendo a las anteriores consideraciones es que se revocará el numeral tercero de la providencia apelada, en cuanto impuso la condena en costas en primera instancia a cargo de la señora Margarita María Peláez Mejía. 3.7. De la condena en costas en segunda instancia 100. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas a la luz de la Ley 2080 de 2021, dado que de la revisión de los argumentos presentados por las partes se observa que se sustentaron las razones jurídicas que fundamentan sus intereses y, por ende, no es procedente su imposición. Radicado: 05001-23-33-000-2021-01217-02 (0190-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el consejero de Estado doctor Jorge Iván Duque Gutiérrez.
SEGUNDO: CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia del 25 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda promovida por la Universidad de Antioquia en contra de la señora Margarita María Peláez Mejía, de conformidad con las razones señaladas en la parte motiva.
SALVO EL NUMERAL TERCERO QUE SE REVOCA, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. En su lugar quedará así: «TERCERO.- ABSTENERSE de imponer condena en costas de primera instancia, de conformidad con lo señalado»:
TERCERO: Sin condena en costas de segunda instancia, según las consideraciones expresadas en este fallo.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el programa «SAMAI» y en esta providencia se decide el fondo del asunto.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Con impedimento JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.