Radicado: 25000-23-37-000-2022-00504-01 (29258) Demandante: Cooperativa de Trabajadores de Avianca en Liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2022-00504-01 (29258) Demandante COOPERATIVA DE TRABAJADORES DE AVIANCA EN LIQUIDACIÓN Demandado ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD ADRES Temas Apelación. Auto que rechaza la demanda.
Actos administrativos susceptibles de control judicial. AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Cooperativa de Trabajadores de Avianca en Liquidación (en adelante COOPAVA) contra el auto del 3 de agosto de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que rechazó la demanda porque el acto administrativo acusado no es susceptible de control judicial.
ANTECEDENTES Hechos relevantes. COOPAVA presentó la demanda de la referencia, la cual pretende la nulidad del oficio del 13 de junio de 2022 expedido por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES), que resolvió la solicitud de devolución de lo pagado por cotizaciones a salud entre enero de 2017 y mayo de 2022.
De forma subsidiaria, solicitó la nulidad del acto ficto o presunto porque no fue resuelta su petición de devolución de los aportes a salud, por el periodo antes referido. Providencia impugnada. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, en auto del 3 de agosto de 2023, rechazó la demanda porque el acto acusado no es susceptible de control judicial.
Para sustentar lo anterior, expuso el contenido del oficio acusado y señaló que se limitó a indicar a la actora el trámite que debe adelantar para obtener la devolución de los aportes, a través de las empresas prestadoras de salud (en adelante EPS), y la imposibilidad de realizar algún reconocimiento directo en su favor. Concluyó que el acto objeto de controversia no contiene una decisión directa o indirecta del fondo del asunto, pues la eventual devolución de los aportes a salud debe discutirse a través de los procedimientos previstos en las normas que regulan la materia.
Radicado: 25000-23-37-000-2022-00504-01 (29258) Demandante: Cooperativa de Trabajadores de Avianca en Liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Recursos de reposición y, en subsidio, de apelación COOPAVA sustentó su impugnación en que el acto acusado negó la devolución de los aportes a salud, por lo que se trató de una decisión sobre el fondo del asunto, conforme con el artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Observó que el hecho de que la ADRES sustente su decisión en normas inaplicables no significa que se limitó a señalar el trámite a seguir. Además, el artículo 43 ibidem también considera como actos definitivos aquellos que impiden continuar con la actuación y, una interpretación en contrario desconocería el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Aseguró que, en todo caso, la petición presentada ante la demandada no versaba sobre el trámite a seguir, por lo que la respuesta otorgada fue un mecanismo para evitar el reconocimiento de la devolución. Manifestó que el a quo aceptó el trámite indicado por la ADRES sin analizar su procedencia y sin tener en cuenta que se trató de una petición de pago de lo no debido.
Adujo que, ante la posibilidad de interpretar que los actos acusados son definitivos o no, se debe preferir la primera, pues da la oportunidad de debatir el asunto y que se adopte una decisión definitiva en la sentencia. Sostuvo que, en gracia de discusión, si el acto acusado no es susceptible de control judicial, procede el estudio de la pretensión subsidiaria contra el acto ficto o presunto porque no se resolvió de fondo la petición de devolución. Decisión sobre la reposición El Tribunal, mediante auto del 23 de agosto de 2023, confirmó su decisión reiterando lo expuesto en el auto objeto del recurso de apelación. Además, indicó que no se configuró un acto ficto o presunto, pues la petición de la actora fue debidamente resuelta mediante el oficio cuya nulidad se pretende.
CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala determinar si procede el rechazo de la demanda, para lo cual deberá verificar si el acto acusado es susceptible de control judicial. De forma preliminar al estudio de los cargos de la apelación, se pone de presente que esta Sala es competente para decidir el recurso de apelación con base en el literal g) del numeral 2 del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el numeral 1 del artículo 243 ibidem, por tratarse de un auto que rechaza la demanda.
Según la apelante, el oficio acusado es un acto administrativo definitivo a la luz del artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo que es un acto susceptible de control judicial. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00504-01 (29258) Demandante: Cooperativa de Trabajadores de Avianca en Liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Con el fin de resolver, la Sala reiterará la postura del auto del 30 de noviembre de 2023, exp. 28211, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, en la cual se decidió un caso similar al decidir sobre la excepción de inepta demanda.
Para estos efectos, es relevante tener presente que el oficio del 13 de junio de 2022, que dio respuesta a la petición de devolución, transcribió el artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002, modificado por el Decreto Ley 2106 de 2019, así como los artículos 2.6.4.3.1.1.6 y 2.6.4.3.1.1.8 del Decreto 780 de 2016, con base en lo cual concluyó lo siguiente: «De la precitada normativa se colige, que el aportante o cotizante independiente que efectúe aportes de manera errónea al SGSSS en el Régimen Contributivo, debe solicitar la devolución directamente ante la Entidad Promotora de Salud -EPS o Entidad Obligada a Compensar - EOC que haya recibido el aporte, a quienes les corresponde en primer lugar, el análisis de la procedencia de la devolución de la cotización, teniendo en cuenta los términos dispuestos para el efecto y en especial, el término de 6 meses para solicitar ante la ADRES los aportes compensados y de 12 meses, si no compensaron.
Una vez la EPS o EOC verifique el cumplimiento de los requisitos de la solicitud, debe remitirla a la ADRES, quien validará su pertinencia y, de ser procedente, efectuará el pago a la EPS- EOC, para que esta a su vez, realice la devolución al aportante; en caso tal, que la solicitud no cumpla los requisitos y términos, la ADRES negará la solicitud, informando el resultado a la respectiva entidad reclamante.
Ahora bien, para proceder a resolver la solicitud, la ADRES consultó la base de datos COM_4023, y producto de ello, identificó que, para los periodos 2017 a la fecha, las cotizaciones se encuentran compensadas en varias EPS. Sin embargo, advierte que a la fecha los periodos correspondientes del 2017 a enero 2022 no son procedentes para devolución de aportes compensados por la EPS, toda vez que se ha superado el término de 6 meses indicados en la norma, descrita de manera previa.
Para periodos posteriores, debe requerirlos de manera directa ante la EPS a la cual fueron pagados»1 De los apartes transcritos, al igual que ocurrió en el precedente, se observa que la ADRES no negó de forma expresa la petición de devolución presentada por la actora. En realidad, la Sala advierte que se limitó a explicar el procedimiento que la actora debió realizar para obtener la devolución de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Es decir, únicamente indicó que la solicitud debió ser radicada ante la respectiva EPS o EOC, sin determinar de fondo la procedencia de la misma. Con base en lo anterior, la Sala concluye que, contrario a lo dicho por la apelante, el acto acusado no crea, modifica o extingue una situación jurídica particular, por lo que no es susceptible de control judicial.
Se destaca, como lo hizo el auto reiterado, aunque el oficio acusado indicó que no son procedentes las devoluciones cuando han transcurrido más de 6 meses desde la compensación de aportes con algunas EPS, esta no fue la razón determinante de la decisión del ADRES, sino la falta de competencia y la omisión de la actora de solicitar la devolución ante la correspondiente EPS o EOC.
En otras palabras, y para este caso, la mención de la oportunidad para presentar la petición de devolución no modifica el carácter de actos de trámite de los oficios acusados. De otro lado, la actora sostuvo que, en gracia de discusión, si el oficio acusado no es un acto susceptible de control judicial, debe admitirse la demanda contra el acto ficto o presunto porque su petición de devolución no fue resuelta de fondo. 1 Samai del Tribunal, índice 2, pdf de la demanda y anexos, página 649.
Radicado: 25000-23-37-000-2022-00504-01 (29258) Demandante: Cooperativa de Trabajadores de Avianca en Liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Al respecto, se pone de presente que el artículo 83 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que el silencio administrativo negativo se configura cuando, transcurridos 3 meses desde la presentación de una petición, no ha sido notificada una decisión al respecto.
En este caso, la Sala reitera que el acto objeto de controversia señaló que COOPAVA «debe solicitar la devolución directamente ante la Entidad Promotora de Salud -EPS o Entidad Obligada a Compensar -»2. De esta forma, la petición formulada fue resuelta, por lo que la Sala concluye, al igual que el Tribunal, que no se configuró un acto ficto o presunto.
Cosa distinta es que la respuesta a la petición no modifica, crea o extingue una situación jurídica y, por lo tanto, no es susceptible de control judicial. En este orden de ideas, no prospera el recurso de apelación sin que sea necesario analizar los demás argumentos del demandante, por lo que la Sala confirmará el auto impugnado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE Confirmar el auto de primera instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, el 3 de agosto de 2023.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 2 Ibidem.