w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., cuatro (4) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05 001 23 33 000 2014 01307 01 (4303-2021) Demandante: Juan David Benjumea Demandado: Procuraduría General de la Nación Tema: Sanción disciplinaria.
Destitución e inhabilidad general. Servidor público de elección popular. Decisión: Sentencia accede a las pretensiones. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 27 de agosto de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Pretensiones de la demanda Primero: La parte demandante solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: • Fallo disciplinario del 20 de enero de 2012,1 mediante el cual la Procuraduría Provincial de Andes sancionó disciplinariamente al señor Juan David Benjumea, con destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos por el término de 12 años. • Fallo disciplinario del 27 de diciembre de 2013,2 a través del cual la Procuraduría Regional de Antioquia, en sede de segunda instancia, modificó la anterior decisión y, consecuencia, rebajó la sanción a 10 años.
Segundo: A título de restablecimiento del derecho, solicitó: • Ordenar a la Procuraduría General de la Nación cancelar la sanción impuesta en su contra. 1 Folios 32 a 59 cuaderno principal. 2 Folios 60 a 75 de esa misma foliatura. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2014 01307 01 (4303-2021) Demandante: Juan David Benjumea w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 • Condenar a la demandada al pago de 50 SMLMV por concepto de perjuicios morales. • Condenar a la accionada a pagar las costas que generó el proceso judicial adelantado. 1.2 Hechos que fundamentan la demanda En esencia, se dijo en la demanda que la Procuraduría General de la Nación adelantó investigación disciplinaria en contra del señor Juan David Benjumea, por conductas desplegadas como alcalde municipal de Hispania -Antioquia- en el periodo comprendido entre los años 2008-2011 -faltas disciplinarias gravísimas contenidas en los numerales 1 y 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, concretadas en el negocio jurídico de adquisición de tres lotes de terreno para la construcción del “Proyecto de Vivienda Entorno Saludable”3-.
Que mediante fallo disciplinario de fecha 20 de enero de 2012, la Procuraduría Provincial de Andes sancionó al actor con destitución e inhabilidad general por el término de doce (12) años. Se dijo asimismo que, al resolver el recurso de apelación presentado en contra de esa decisión, la Procuraduría Regional de Antioquia modificó esa sanción, rebajándola a 10 años.
Finalmente, adveró el libelista que la sanción impuesta le provocó a su mandante perjuicios morales, por cuanto se vio impedido para proveer a su familia de los bienes y servicios básicos para su subsistencia. 1.3 Fundamentos de derecho Se señalan como vulneradas las siguientes disposiciones: el preámbulo y los artículos 2, 4, 6, 13, 29, 53 y 209 de la Constitución Política; artículos 4, 5, 6, 9, 13, 18, 19, 20, 48 y 170 de la Ley 734 de 2002.
Al desarrollar el concepto de violación, invocó los cargos de nulidad que se sintetizan a continuación: i) Desviación de poder Se sustentó esta censura en el hecho según el cual la demandada sancionó al actor por conductas atípicas, pues no logró acreditar que la conducta endilgada en sede disciplinaria estuviera descrita en la ley como delito.
En ese contexto, señaló el jurista que, a la fecha de emisión de las decisiones enjuiciadas, el Juzgado Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ciudad Bolívar - Antioquia- no había proferida sentencia condenatoria en contra de su poderdante. 3 Se le endilgó la comisión de los delitos de peculado por apropiación en favor de un tercero (art. 397 del Código Penal) y celebración indebida de contratos (art. 410 ibidem).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2014 01307 01 (4303-2021) Demandante: Juan David Benjumea w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 ii) Desconocimiento de normas y principios constitucionales Siguiendo el derrotero marcado en el cargo de nulidad anteriormente reseñado, el abogado insistió que las decisiones demandadas son contrarían el preámbulo y los artículos 2, 6 y 29 de la Constitución Política, por cuanto, a pesar de que no se demostró que el señor Juan David Benjumea, en su calidad de alcalde municipal de Hispania violentó por acción y/o por omisión el ordenamiento jurídico vigente, se le impuso una sanción disciplinaria. iii) Violación al debido proceso: inexistencia de la falta disciplinaria Arguyó el abogado que la Procuraduría General de la Nación no demostró que su cliente realizó las dos conductas descritas en la ley como delito que le endilgó -peculado por apropiación en favor de un tercero y celebración indebida de contratos-.
En ese escenario, alegó que las pruebas recopiladas durante esa actuación evidenciaron que el avalúo comercial que determinó las bases para la realización del proceso de compra de los lotes de terreno, estuvo acorde con los parámetros definidos por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Asimismo, resaltó que el negocio jurídico se hizo por debajo del precio fijado en el avalúo, lo que de suyo impide subsumir la conducta en la ley penal, máximo porque los operadores disciplinarios no evidenciaron dolo alguno durante su ejecución. En este mismo contexto, la parte actora censuró la interpretación que, frente a las pruebas recaudadas, empleó la entidad accionada, en razón a que dichos elementos no evidenciaron responsabilidad alguna de su defendido en los hechos y omisiones que le fueron reprochados. 1.4 Contestación de la demanda Dentro de la oportunidad de ley, la Procuraduría General de la Nación contestó la demanda4, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones en ella contenidas.
Como argumentos de defensa contra los cargos indicados en el concepto de violación, expuso lo siguiente: En relación con el cargo de desviación de poder, sostuvo que en tratándose de la falta disciplinaria contenida en el numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 no supone la existencia previa de una sentencia condenatoria a nivel del derecho penal.
Para ello, indicó que existen diferencias sustanciales entre el derecho penal y el derecho disciplinario, pese a que, en términos generales, hacen parte del derecho sancionatorio. 4 Folios 115 a 124 del cuaderno principal. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2014 01307 01 (4303-2021) Demandante: Juan David Benjumea w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 Corolario, arguyó que en materia disciplinaria solo se requiere que, objetivamente se acredite la comisión de una conducta delictual para hacer surgir la falta -previa comprobación de la afectación de los deberes funcionales del servidor público-.
Respecto del cargo de desconocimiento de normas y principios constitucionales, la vocera judicial afirmó que, en el proceso disciplinario adelantado en contra del actor, su defendida siempre le brindó todas las oportunidades para que, directamente o a través de su abogado, ejerciera su derecho de defensa y contradicción. Finalmente, y en relación con el cargo de violación al debido proceso por inexistencia de la falta disciplinaria, la abogada defensora señaló que en el curso procesal se obtuvieron las pruebas que acreditaron la responsabilidad del actor en los hechos y omisiones que le fueron endilgados. 1.5 Sentencia de primera instancia Mediante sentencia adiada 27 de agosto de 20215, el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las súplicas de la demanda.
Para arribar a esa decisión, el a quo, luego de referenciar el marco normativo aplicable al juicio disciplinario que adelanta la Procuraduría General de la Nación, concluyó: i) La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido enfática al afirmar que el proceso penal y disciplinario, aunque dimanan de la potestad punitiva estatal, detentan orígenes, motivaciones y finalidades distintas que no permiten, por ejemplo, alegar la vulneración del principio non bis in idem cuando, con fundamento en los mismos hechos u omisiones, se imponen sanciones en ambas esferas.
En ese delimitado contexto, explicó el a quo que el derecho disciplinario persigue la eficiencia, la eficacia y la moralidad en el actuar de los servidores públicos, de modo que se respeten los deberes y se atiendan las prohibiciones que la ley les impone. De cara al asunto planteado, el tribunal de primera instancia adujo que, de los tres cargos imputados al actor, la entidad accionada logró acreditar el primero de ellos -en segunda instancia solo se reconoció la comisión de la falta disciplinaria contenida en el numeral 1 del artículo 48 del CDU-, pues las pruebas incorporadas a la actuación evidenciaron que en el proceso de compra de lotes de terreno para la construcción del “Proyecto de Vivienda Entorno Saludable”, el actor obtuvo un incremento patrimonial injustificado para sí y para un tercero. ii) En cuanto a la falta de acreditación de la conducta dolosa, aseguró que, del examen de los fallos demandados, se avizora que los operadores disciplinarios si analizaron este elemento, cuando concluyeron que “…la adquisición de tres lotes de terreno por la suma de $306.656.000 al señor Pedro Antonio Gómez Vásquez quien días antes adquirió los mismos lotes por la suma de $105.000.000, en 5 Folios 183 a 190 de ese mismo cuaderno. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2014 01307 01 (4303-2021) Demandante: Juan David Benjumea w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 configuración del delito de peculado por apropiación en favor de terceros, situación que se encontró claramente demostrada en el plenario disciplinario…”.
Fundado en ello, el tribunal reprochó esta actuación, al considerar que el actor, como alcalde municipal, incumplió con el deber de garantizar que en el citado proceso se respetaran los principios que rigen de la contratación estatal -tal y como lo censuró el ente accionado-. Finalmente, es del caso indicar que en la sentencia apelada no se condenó en costas al demandante. 1.6 Recurso de apelación Inconforme con esa decisión, el apoderado sustituto de la parte demandante la recurrió en apelación.6 Con tales propósitos, insistió que los fallos demandados incurren en desviación de poder al sancionar a su cliente por una conducta atípica disciplinariamente.
Ello, en razón a que al momento de su expedición no existía prueba alguna que demostrara que el señor Juan David Benjumea hubiere cometido alguna conducta tipificada en la ley como delito. Asimismo, el recurrente alegó que la citada desviación de poder también la saca a la luz el certificado emitido por el Juzgado Penal de Conocimiento de Ciudad Bolívar – Antioquia, que da fe de la inexistencia de una condena en contra del demandante por los hechos enjuiciados.
En segundo término, y frente al cargo de “falsa motivación”, el recurrente censuró la interpretación realizada por el a quo, cuando validó la declaratoria de responsabilidad disciplinaria de su defendido bajo la óptica del régimen objetivo, pasando por alto el análisis subjetivo de la conducta censurada y, además, no teniendo en cuenta que en materia disciplinaria no basta con que el disciplinado adecue su actuar a una conducta típica de las consagradas en la Ley 734 de 2002, sino además, que su acción sea realizada violando los principios de ilicitud sustancial y culpabilidad.
En tercer lugar, señaló que para incurrir en una falta disciplinaria es necesario que el hecho sea ejecutado con dolo y/o culpa y, además, que sea probado de manera concreta, más no que tal conclusión sea el resultado de una deducción o inferencia. Finalmente, sostuvo el apelante que en ningún momento ha intentado convertir el control contencioso en una tercera instancia disciplinaria, lo pretendido es que esta jurisdicción ejerza un control de legalidad y constitucionalidad de las decisiones disciplinarias. 6 Folios 199 a 200 del cuaderno principal.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2014 01307 01 (4303-2021) Demandante: Juan David Benjumea w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 1.7 Trámite correspondiente a la segunda instancia 1.7.1 La admisión del recurso Mediante auto de fecha 21 de enero de 20227, se admitió el recurso de apelación. II.
CONSIDERACIONES 2.1 Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8, esta Sala de Subsección del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación presentado. 2.2 Problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si las decisiones disciplinarias de demandadas -reseñadas en esta providencia-, a través de las cuales se sancionó al actor con destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos por el término de 10 años, deben ser anuladas.
Sin embargo, antes de resolver estos planteamientos, la Subsección, atendiendo a que la sanción disciplinaria recayó sobre un servidor público de elección popular, analizará si los actos administrativos que son materia de escrutinio se avienen a los parámetros que sobre restricción de derechos políticos y garantías jurisdiccionales están contenidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos9. 2.3 Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1 La competencia disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación En el título X de la Constitución Política -destinado a regular los órganos de control10-, fue creada la Procuraduría General de la Nación como una autoridad administrativa con potestad para vigilar la conducta oficial de todas aquellas personas que ejercen funciones públicas, potestad que también abarca a los funcionarios de elección popular. 7 Folio 205 del cuaderno principal. 8 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 9 Convención suscrita en San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969, aprobada mediante la Ley 16 de 1972. 10 En el título VIII se englobaron los distintos órganos que componen la Rama Judicial del Poder Público.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2014 01307 01 (4303-2021) Demandante: Juan David Benjumea w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Por ello, y como instrumento para fortalecer esa labor, el constituyente la dotó de un poder disciplinario de carácter preferente que no solo le permite adelantar las respectivas investigaciones, sino también imponer las sanciones previstas en la normatividad vigente11.
En cuanto a las sanciones se refiere, el artículo 278 superior autorizó a esa institución a desvincular del cargo a los funcionarios públicos que incurran en algunas de las conductas allí descritas: infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo.
Descendiendo al marco legal y de cara a la norma vigente al tiempo en que se produjeron los hechos que ahora son objeto de escrutinio, encontramos en el artículo 44 de la Ley 734 de 2002, los diferentes tipos de penas que el señalado órgano de control podía imponer a saber: - La destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o cometidas con culpa gravísima. - La suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas. - La suspensión en el ejercicio del empleo para las faltas graves culposas. - La multa para todas aquellas faltas leves dolosas. - La amonestación escrita para las faltas leves culposas.
De las anotadas sanciones, las de destitución e inhabilidad general y las de suspensión en inhabilidad especial constituyen restricciones al ejercicio de los derechos políticos de los servidores públicos electos por voto popular, en tanto implican la separación temporal y/o permanente del servicio estatal y, además, conllevan la imposibilidad de ejercer la función que les ha sido encomendada12.
En conclusión, el ordenamiento jurídico nacional delimita y precisa las potestades de investigación y juzgamiento disciplinario en cabeza de la Procuraduría General de la Nación, atribuciones que, como se anotó, también cobijan a los servidores públicos de elección popular. 2.3.2 Los derechos políticos en Colombia y sus restricciones.
Alcance del artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en el sistema disciplinario colombiano. Como expresión universal de los derechos políticos, el artículo 40 de la 11 En el artículo 277 de la Constitución Política se atribuye al citado ente de control, entre otras funciones, la de “Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”. 12 Artículo 45 de la Ley 734 de 2002.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2014 01307 01 (4303-2021) Demandante: Juan David Benjumea w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Constitución Política concibió el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.
Con tales fines permitió, entre otros, que los ciudadanos pudieran elegir y ser elegidos. A la par de esa regla, fueron erigidas a nivel constitucional13 y legal14 una serie de restricciones frente al ejercicio de ese derecho. Dentro de esas limitantes encontramos el artículo 122 superior, que estableció que la violación al régimen disciplinario generaría como consecuencia el retiro del servicio de los funcionarios públicos -sin distinguir a aquellos electos por voto popular-.
Por ende, le es permitido al operador disciplinario -en nuestro caso a la Procuraduría General de la Nación- imponer una serie de medidas restrictivas al ejercicio del poder político, medidas que se encuentran contenidas en los numerales 1, 2 y 3 del artículo 44 de la Ley 734 de 2002. Sin embargo, ante la adhesión de Colombia al sistema interamericano de protección de los derechos humanos15, las autoridades judiciales y administrativas tienen el deber de consultar y aplicar en cada caso concreto las reglamentaciones contenidas en los instrumentos internacionales que sobre derechos humanos hayan sido suscritos por el país16.
Con sustento en lo anterior, en esta oportunidad la Sala acude a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que en su artículo 23 preceptúa lo siguiente: “Artículo 23. Derechos Políticos “1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos. b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2.
La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena por juez competente, en proceso penal”. De cara a lo que aquí se viene analizando, ha de indicarse, en primer lugar, que la transcrita norma contempla el derecho en cabeza de todo ciudadano a ser elegido a través del voto universal e igualitario fruto de la libre expresión popular. 13 Artículos 98, 99, 109, 110, 122, 171, 172, 177, 191 entre otros. 14 Ley 617 de 2000, artículos 30, 33, 37, 40, entre otros. 15 Con la suscripción el 22 de noviembre de 1969 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y su posterior aprobación a través de la Ley 16 de 1972. 16 En cumplimiento de los mandatos ínsitos en el bloque de constitucionalidad contenido en el artículo 93 superior.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2014 01307 01 (4303-2021) Demandante: Juan David Benjumea w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 En segundo lugar, ha de destacarse que la disposición contenida en el numeral 2 ibidem, prevé que el derecho en cita sólo puede ser reglamentado a través de la ley.
Por tanto, debe entenderse que las restricciones que se pretendan erigir bajo el rotulo de “…condena por juez competente, en proceso penal” también están reservadas a la ley. Sobre este particular, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática al concluir que la expresión “condena por juez competente, en proceso penal” no se circunscribe exclusivamente al ámbito del derecho penal, sino que abarca todo procedimiento judicial punitivo a través del cual se impongan restricciones a los derechos políticos de los electos por voto popular, como sucede con el proceso de pérdida de investidura que se adelanta en contra de los miembros de las corporación públicas elegidos por sufragio universal17.
En sentencia de 11 de octubre de 2023, la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación18, concluyó: 86. En este sentido, para la Sección Segunda del Consejo de Estado es importante puntualizar que la interpretación que debe darse al concepto de “condena, por juez competente, en proceso penal”, contenido en el artículo 23.2 de la Convención, está referido no solo al proceso regulado en el Código de Procedimiento Penal, sino a cualquier tipo de proceso desarrollado en ejercicio del poder punitivo del Estado, que sea de carácter judicial, como lo es la pérdida de investidura, por ejemplo, en el que su fin, además de ser una medida sancionadora, correctiva y restablecedora de la ética en las corporaciones públicas de elección popular, es connaturalmente ejemplarizante.
Establecidas como vienen las potestades sancionatorias que en materia disciplinaria ejerce la Procuraduría General de la Nación -examen frente al orden jurídico interno- y precisadas las disposiciones internacionales sobre derechos humanos que fijan el marco regulatorio de las restricciones a los derechos políticos de los servidores de elección popular -examen frente al orden jurídico externo-, resulta imperioso para la Sala determinar el alcance que la Convención Americana sobre Derechos Humanos tiene sobre el régimen disciplinario interno. Así, sin mayores consideraciones, se dirá que en la sentencia proferida el 8 de julio de 2020, la Corte Interamericana de Derechos Humanos -al estudiar el caso Petro Urrego vs Colombia, fundado en la vulneración de los derechos humanos con ocasión del proceso disciplinario que culminó con la destitución e inhabilidad de ese ciudadano- concluyó que el Estado Colombiano desatendió las obligaciones contenidas en el artículo 23 de la convención, al permitir que un órgano de naturaleza administrativa restringiera el derecho político de elegir y ser elegido de un funcionario escogido por voto popular, mediante la imposición de sanciones de destitución e inhabilidad.
En el apartado respectivo de esa decisión se argumentó: 112. En el presente caso, el Tribunal constata que el artículo 277.6 de la Constitución Política de Colombia faculta al Procurador para “ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, 17 Sala plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 15 de noviembre de 2017, expediente 110010325000201400360 00 (1131-2014). 18 Expediente 150012333000201400564 01 (5828-2018).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2014 01307 01 (4303-2021) Demandante: Juan David Benjumea w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”.
Por su parte, el artículo 278 del texto constitucional establece que el Procurador ejercerá directamente la función de “1. Desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas [ ]”. La Corte observa que el primer período del inciso 6º del artículo 277 y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución de Colombia admiten la posibilidad de ser interpretados de modo compatible con la Convención Americana y con el modelo de Estado de derecho establecido por el artículo 1º de la propia Constitución, a condición de entender que la referencia a los funcionarios de elección popular está limitada únicamente a la potestad de vigilancia del Procurador.
Conforme a la regla de que no debe declararse una norma violatoria de la Convención en tanto admita una interpretación compatible con ésta, la Corte encuentra que el inciso 6º del artículo 277, y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución Política de Colombia, no son incompatibles con el artículo 23 de la Convención Americana. 113.
Por otro lado, el Código Disciplinario Único prevé en sus artículos 44 y 45 la facultad de la Procuraduría para destituir e inhabilitar funcionarios públicos, y define las implicaciones de dichas sanciones en los siguientes términos: “a) La terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección, o b) La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución, o c) La terminación del contrato de trabajo, y d) En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera”.
La Corte ya concluyó anteriormente que una sanción de inhabilitación o destitución de un funcionario público democráticamente electo por vía de autoridad administrativa y no por “condena, por juez competente, en proceso penal”, es contraria al artículo 23.2 de la Convención y al objeto y fin de la Convención (supra párr. 100). Por las mismas razones, la Corte concluye que el Estado incumplió con sus obligaciones previstas en el artículo 23 de la Convención, en relación con el artículo 2 del mismo instrumento, por la existencia y aplicación de las normas del Código Disciplinario Único que facultan a la Procuraduría a imponer dichas sanciones a funcionarios públicos democráticamente electos, como fue el caso del señor Petro.
Pues bien, el anterior pronunciamiento constituye un precedente de obligatoria aplicación para las autoridades administrativas y judiciales en el país19, dado que el control de convencionalidad allí realizado giró sobre el orden jurídico disciplinario interno. Sin embargo, se destaca que la decisión proferida no tuvo la potencialidad de vaciar las competencias de la Procuraduría General de la Nación en esta materia, en razón a que la interpretación armónica entre las reglas del derecho interno y el artículo 23 de la convención -prohijada tanto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, como por esta Corporación- apunta a establecer que las potestades de investigación y sanción que esa entidad tiene frente a los servidores públicos de elección popular se mantienen incólumes siempre y cuando no impliquen la restricción de los derechos políticos en cita, esto es, la 19 Así lo ordena: i) el artículo 93 superior, contentivo del bloque de constitucionalidad; ii) los artículos 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2014 01307 01 (4303-2021) Demandante: Juan David Benjumea w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 adopción e imposición de medidas de destitución e inhabilidad general y/o suspensión e inhabilidad especial.
Delimitado el rango de incompatibilidad existente entre el artículo 23 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos y las normas constitucionales y legales que facultan a la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad frente a los servidores públicos, se adentrará la Sala a resolver el caso concreto. 2.4 Caso concreto Como se recordará, en el presente asunto se debate la legalidad de los fallos disciplinarios proferidos por la Procuradora Provincial de Andes – Antioquia y por el Procurador Regional de Antioquia en el marco del proceso disciplinario adelantado en contra del demandante.
A través de dichas decisiones se impuso al actor una sanción consistente en la destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos por el término de 10 años, luego de evidenciar que infringió la ley disciplinaria en el proceso de compra de tres lotes de terreno para la construcción del “Proyecto de Vivienda Entorno Saludable”.
Así las cosas, atendiendo la naturaleza y alcances de las decisiones enjuiciadas, así como la condición del sujeto destinatario de las mismas, deviene procedente para esta Sala efectuar el control de convencionalidad arriba estudiado y, de esta manera, concretar los derechos fundamentales a la igualdad y acceso a la administración de justicia de la parte activa, amén de los principios de favorabilidad, in dubio pro disciplinado y pro homine.
Siguiendo esos lineamientos y de cara al estudio realizado en el acápite anterior, la Sala concluye que la Procuraduría General de la Nación, en su calidad de autoridad administrativa no se encontraba autorizada para restringir el derecho político de elegir y ser elegido del que goza la parte demandante. Por tanto, evidenciada la transgresión al principio de jurisdiccionalidad contenido en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, es dable aplicar la excepción de inconvencionalidad frente al numeral 12 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, pues esta norma constituyó el fundamentó de la sanción impuesta a través de los fallos disciplinarios objeto de escrutinio.
En consecuencia, esta Sala de Subsección accederá íntegramente a las pretensiones de la demanda, razón por la cual declarará la nulidad de los fallos disciplinarios demandados. Corolario, al devenir la nulidad de los fallos disciplinarios enjuiciados por la causal de falta de competencia de la accionada, la Sala se sustrae de resolver el resto de interrogantes planteados en el problema jurídico.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2014 01307 01 (4303-2021) Demandante: Juan David Benjumea w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 2.4.1 Del restablecimiento del derecho En consideración con lo expresado, se ordenará a la División de Registro de Sanciones y Causales de Inhabilidad de la Procuraduría General de la Nación, eliminar las anotaciones realizadas con ocasión de los fallos aquí anulados frente el señor Juan David Benjumea.
Finalmente, la Sala negará el reconocimiento de la indemnización por concepto de perjuicios morales, por cuanto dentro del expediente no reposa ni una sola prueba que evidencia que, como consecuencia de la sanción impuesta, la parte actora hubiere experimentado aflicción, dolor o pena pasible de reparación económica. 2.5 Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas a la Procuraduría General de la Nación, como quiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había o no lugar a imponer una condena por este concepto, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica de sus intervenciones.
Por consiguiente, al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, se concluye que la actuación de la parte vencida estuvo destinada a defender con seriedad la legalidad de los actos administrativos enjuiciados, defensa que se cimentó en argumentos relacionados con la observación y respeto del debido proceso disciplinario de la parte actora.
En consecuencia, no se le condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 27 de agosto de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda presentada por el señor Juan David Benjumea contra la Procuraduría General de la Nación, de acuerdo con lo expuesto en esta sentencia. En consecuencia;
SEGUNDO. DECLARAR la nulidad del fallo disciplinario de primera instancia dictado el 20 de enero de 2012, mediante el cual la Procuraduría Provincial de Andes – Antioquia sancionó disciplinariamente al señor Juan David Benjumea con destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos por el término de 12 años. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2014 01307 01 (4303-2021) Demandante: Juan David Benjumea w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 TERCERO. DECLARAR la nulidad del fallo disciplinario de segunda instancia fechado 27 de diciembre de 2013, a través del cual la Procuraduría Regional de Antioquia modificó la anterior decisión y, en consecuencia, redujo a 10 años la sanción impuesta.
CUARTO. Como restablecimiento del derecho, ORDENAR a la División de Registro de Sanciones y Causales de Inhabilidad de la Procuraduría General de la Nación eliminar las anotaciones realizadas con ocasión de los fallos aquí anulados frente al señor Juan David Benjumea.
QUINTO. NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
SEXTO. Sin condena en costas conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEPTIMO. Reconocer al doctor Jorge Humberto Serna Botero, como apoderado de la entidad demandada, de conformidad con lo establecido en la Resolución 274 de 12 de septiembre de 2001.
OCTAVO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del cuatro (4) de julio de dos mil veinticuatro (2024). LUÍS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado (Impedido)20 RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado, en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el artículo 186 del CPACA. 20 Se deja constancia que, desde la primera instancia, el citado Consejero de Estado ya había declarado su impedimento para conocer de este asunto y, a la fecha de esta sentencia, esas condiciones no han variado.