CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., cinco (05) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 11001-03-25-000-2022-00691-00 (6254-20221) Demandante: Vilma Esperanza Pedraza Corredor Demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación Asunto: Recurso extraordinario de revisión Tema: Recurso extraordinario de revisión. Causal de orden constitucional.

Vulneración al debido proceso. Reiteración de jurisprudencia. SENTENCIA QUE RESUELVE EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La Sala resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Vilma Esperanza Pedraza Corredor, contra la sentencia del 22 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, que revocó la decisión dictada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal que había accedido a las pretensiones de la demanda instaurada contra la Nación, Procuraduría General de la Nación, para en su lugar declarar probada la excepción de cobro de lo no debido propuesta por la entidad demandada. 1.

ANTECEDENTES 1.1. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1. A partir de las pruebas aportadas por las partes a este trámite, las cuales se valorarán de acuerdo con las reglas probatorias establecidas en el Código General del Proceso, en adelante CGP2, y el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho allegado por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal (Casanare), identificado con el número de radicación 85001-3333-002-2014-00101- 1 Expediente digital. 2 Artículos 244 y subsiguientes del CGP. «Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia».

Artículo 246 del CGP. Radicación: 11001-03-25-000-2022-00691-00 (6254-2022) Demandante: Vilma Esperanza Pedraza Corredor Demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación 2 00/01, la Sala sintetiza, a continuación, los siguientes hechos relevantes del citado trámite ordinario: 1.1.1. La demanda 2. La señora Vilma Esperanza Pedraza Corredor radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el 4 de abril de 2014, contra la Nación, Procuraduría General de la Nación en la que solicitó la declaratoria de nulidad de la comunicación SG núm. 4037 del 1 de octubre de 2013 que le negó la reclamación presentada el 11 de septiembre de dicho año, en la que pidió el reconocimiento y pago de sus prestaciones sociales con la inclusión del 30% correspondiente a la prima especial de servicios.

Esto, por el tiempo en que permaneció vinculada desde el 1 de septiembre de 1998 y, en adelante, hasta su retiro como procuradora judicial I penal del circuito de Yopal. 3. Igualmente, pidió que se anulara la Resolución núm. 921 del 23 de diciembre de 2013 que le negó el recurso de reposición interpuesto contra la decisión inicial. En consecuencia, solicitó que se declarara que el 30% que percibe a título de prima especial constituye factor salarial durante el tiempo en que se desempeñó como procuradora judicial I Penal en Yopal (Casanare), esto es del 1 de septiembre de 1998 en adelante.

Asimismo, que se condenara a la entidad demandada al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que se le adeudan y que resulten de aplicar el 30% de prima especial como factor salarial durante las fechas consignadas y hasta que se produzca su retiro, con todas las consecuencias jurídicas que esto implica. 4. En sustento, invocó que durante el período de servicio no se le ha cancelado el valor dispuesto en el Decreto 717 de 1978, disposición según la cual la prima especial constituye factor salarial y es percibida como un ingreso de carácter permanente.

En particular, fundamentó el concepto de violación en la transgresión del inciso tercero del artículo 12 y en el artículo 3 del Decreto 053 de 1993, así como en el artículo 12 del citado Decreto 717 de 1978, toda vez que al desconocerse que la proporción del 30% no constituye factor salarial se genera un desconocimiento de la normativa3. 1.1.2.

Contestación de la demanda 5. El apoderado de la Nación, Procuraduría General de la Nación se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó que se le absolviera de todos los cargos formulados. En particular, defendió que el Gobierno nacional expide los decretos salariales anuales que rigen a los servidores de cada una de las entidades estatales en cumplimiento de la Ley 4ª de 1992 y que la prima especial percibida por la demandante no tiene carácter salarial.

Así, la liquidación prestacional de la actora 3 Samai, índice 39, 1ra. Instancia, CuadernoPrincipal, Tomo01, 04 AnexosDemanda.pdf, páginas 46 a 57 del archivo digital y 15SubsanaciónDemanda. Radicación: 11001-03-25-000-2022-00691-00 (6254-2022) Demandante: Vilma Esperanza Pedraza Corredor Demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación 3 se surtió según el régimen aplicable a la entidad, aunado a que el Decreto 53 de 1993 únicamente resulta aplicable a la Nación, Fiscalía General de la Nación. 6.

En estos términos, planteó como excepciones la prescripción extintiva de los derechos reclamados antes del 11 de septiembre de 2010 y el reconocimiento de las cesantías mediante actos administrativos que adquirieron firmeza en el marco del régimen anualizado al que hace parte la actora. 7. Del mismo modo, refirió que la demandante no puede percibir una suma superior a la comprendida en el Decreto 1251 de 2009 y que le reconoció a esta los montos hasta la vigencia del Decreto 383 de 2013, lo que ha implicado el reajuste en el 70% de devengado por los magistrados de altas cortes. 8.

Por consiguiente, en caso de otorgarle carácter salarial a la prima especial se excedería el porcentaje legalmente previsto lo que conllevaría a la aplicación de la compensación. También propuso como excepción el cobro de lo no debido, al considerar que la parte actora pretendía el reconocimiento de una suma que la entidad no debía en tanto ha pagado los salarios y las prestaciones sociales de conformidad con los parámetros que rigen la materia.

Finalmente, propuso las excepciones de ausencia de integración del litis consorcio necesario y la innominada y pidió que se negaran todas las pretensiones de la demanda4. 1.1.3. Sentencia de primera instancia 9. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal, el 9 de junio de 2017, profirió sentencia5 en la que decidió: PRIMERO.- INAPLÍCASE, bajo la excepción de inconstitucionalidad el artículo 18 de los decretos […] SEGUNDO.- DECRÉTASE la nulidad de la comunicación SG No. 4037 del 01 de octubre de 2013 expedida por la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación, acto que negó la reliquidación y pago de las prestaciones sociales, incluyendo la prima especial como componente salarial en la liquidación de las prestaciones sociales de la demandante; así como se declara la nulidad de la Resolución No. 921 del 23 de diciembre de 2013 […].

TERCERO. CONDÉNESE a la NACIÓN-PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a reconocer y pagar a la señora VILMA ESPERANZA PEDRAZA CORREDOR, […], las siguientes sumas: A. La suma que resulte como diferencia de liquidar la prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones y bonificación por servicios prestados; así como a las vacaciones, en caso de no haberse tenido en cuenta la prima especial como base liquidatoria para tal prestación; tomando en cuenta en la base liquidatoria de las citadas prestaciones, además de la asignación mensual y las doceavas ya incluidas, el cómputo de la denominada prima especial de servicios; 4 Samai, índice 39, 1ra.

Instancia, CuadernoPrincipal, Tomo01, 21 ContestacionProcuraduria.pdf. 5 Samai, índice 39, 1ra. Instancia, CuadernoPrincipal, Tomo01, 52 Sentencia.pdf. Radicación: 11001-03-25-000-2022-00691-00 (6254-2022) Demandante: Vilma Esperanza Pedraza Corredor Demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación 4 liquidación que deberá realizarse desde el 11 de septiembre de 2010 y a la fecha de ejecutoria de la sentencia o de desvinculación de la demandante, en caso que sea anterior a la misma.

B. La suma que resulte como diferencia, de liquidar las cesantías, tomando en cuenta en la base liquudatoria de las citada prestación, además de la asignación mensual y las doceavas ya incluidas, el cómputo de la denominada prima especial de servicios; liquidación que deberá realizarse desde el 1 de septiembre de 1998 y a la fecha de ejecutoria de la sentencia o de desvinculación de la demandante, en caso de que sea anterior a la misma.

CUARTO. ORDÉNESE a la NACIÓN-PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, deducir de las sumas a pagar, según lo dispuesto en el resuelve TERCERO de la presente sentencia, el valor pagado a la señora VILMA ESPERANZA PEDRAZA CORREDOR […] por concepto de nivelación salarial establecido en el Decreto 1251 de 2009, durante los años 2010, 2011 y 2012, conforme a la parte motiva de esta sentencia. […].

QUINTO. CONDÉNESE a la NACIÓN-PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, que, en lo sucesivo, mientras la actora desempeñe el cargo de procuradora judicial grado I en esa entidad y devengue prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, deberá tenerse esta como salario, en sí misma, y por ende deberá incluirse como base liquidatoria de las prestaciones a devengar. […].

SÉPTIMO. Se niegan las demás pretensiones de la demanda. […] 10. Para soportar su decisión, sostuvo que la prima especial tiene el mismo fundamento para todas las entidades al provenir del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. De esta manera, al tener el carácter de un incremento en la remuneración era necesario otorgarle dicho alcance en respeto de los principios de igualdad y de favorabilidad, sin necesidad de establecer si constituía o no factor salarial.

Así las cosas, al comprender la referida prima parte de lo que es realmente salario debía incrementarse el valor de las prestaciones sociales en un 30%. Por ende, el restablecimiento del derecho en el caso puntual implicaría para la actora el pago del 30% correspondiente al salario, lo que conducía a incrementar en la misma proporción las prestaciones sociales. 11.

Ahora bien, en punto a la prescripción puso de presente que de conformidad con los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 1848 de 1969 esta se interrumpe por un término de 3 años salvo que se trate de prestaciones periódicas sobre las cuales es posible reclamar en cualquier tiempo. En este sentido, precisó que esta regla debía emplearse para todas las prestaciones sociales entendidas como «prima de navidad, la prima de servicios, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados, vacaciones y auxilio de cesantías»]. 12.

No obstante, hizo la salvedad de que frente a estas últimas la prescripción se computa desde el momento en que se hacen exigibles, así se traten del régimen anualizado o retroactivo. Por ende, esto se presenta como lo ha señalado el Consejo de Estado a partir de la desvinculación del servidor público de la entidad. Radicación: 11001-03-25-000-2022-00691-00 (6254-2022) Demandante: Vilma Esperanza Pedraza Corredor Demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación 5 Dicho de otra forma, la permanencia en el servicio impide contabilizar la prescripción, porque esto solo ocurre desde que se materializa su retiro. 13.

Por los motivos expuestos, el Juzgado encontró procedente declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenar a título de restablecimiento del derecho la inclusión del 30% de prima especial de servicios en la base para liquidar las prestaciones sociales. Para este fin, inaplicó los decretos salariales que rigieron en la entidad demandada, por la vía de la excepción de inconstitucionalidad, durante el lapso en el cual la señora Vilma Esperanza Pedraza Corredor se benefició de la prima especial de servicios. 14.

Concretamente, accedió a la reliquidación de las prestaciones sociales de la demandante desde el 11 de septiembre de 2010, esto es, tres años antes de la reclamación administrativa que se radicó ese día y mes del 2013, pero para el caso puntual de las cesantías lo hizo a partir del 1 de septiembre de 1998, momento desde el que percibió la prima especial, con ocasión a la inaplicación de la prescripción. Finalmente, ordenó descontar los valores reconocidos por la entidad en los términos del Decreto 1251 de 2009. 1.1.4.

Recurso de apelación de la parte demandada 15. El apoderado de la Nación, Procuraduría General de la Nación apeló la sentencia de primera instancia. De forma puntual, afirmó que no se le podía otorgar carácter salarial a la prima especial, como lo hizo la sentencia de primera instancia, toda vez que de conformidad con la Ley 4ª de 1992 esta carece de ese efecto en materia prestacional.

Por consiguiente, el derecho laboral de la actora debía equivaler a lo establecido por el Congreso de la República, en aplicación de la competencia funcional que fue fijada al expedirse la citada ley. 16. Así pues, debía dejarse incólume la aplicación del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en el caso concreto, sin posibilidad de admitirse como fuente de solución un parámetro de interpretación distinto al considerado expresamente por el órgano legislativo competente.

Por consiguiente, tenía que mantenerse también el contenido de los decretos salariales anuales y, bajo este entendido, pidió revocar la sentencia de primera instancia para su orden disponer que los actos administrativos enjuiciados están ajustados a derecho. 17. Para desarrollar estos motivos, se refirió a la vigencia tanto de la Ley 4ª de 1992 como de los decretos salariales anuales para el momento en que se expidieron los actos administrativos demandados.

Además, al posible incumplimiento de los deberes funcionales del servidor si se hubiera resuelto favorablemente la solicitud de la demandante y a que la competencia para definir la materia salarial y prestacional reside en el Gobierno nacional. De este modo, la Radicación: 11001-03-25-000-2022-00691-00 (6254-2022) Demandante: Vilma Esperanza Pedraza Corredor Demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación 6 entidad no tiene a cargo el asunto presupuestal y está sometida a las previsiones de la Ley 4ª de 19926. 1.1.5.

Sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión 18. El Tribunal Administrativo de Casanare, a través de sentencia del 22 de junio de 2022, revocó el fallo proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal, el 9 de junio de 2017 y declaró probada la excepción de cobro de lo no debido propuesta por la entidad demandada. 19.

En sustento, puso de presente que al Congreso de la República le corresponde establecer las normas generales, los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. Así, en ejercicio de la citada facultad expidió la Ley 4ª de 1992 que en su artículo 14 reguló lo relativo a la prima especial de servicios sin carácter salarial. 20.

Destacó que en el fallo de nulidad del 29 de abril de 2014 se estableció que los decretos salariales anuales que reglamentaron la prima especial dieron lugar a una indebida interpretación que mermó el 30% del salario para darle esa denominación. En este orden, lo correcto debía ser entender la prima especial como un incremento del salario básico de los servidores que se benefician de esta, en lugar de sustraerla de este y sobre dicho porcentaje liquidar las prestaciones sociales, como lo consignó la sentencia proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 2 de septiembre de 2019.

Igualmente, esta prima solo constituía factor salarial para establecer el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 21. Hizo referencia a la sentencia proferida en 2020 frente a la prima especial y su reconocimiento a favor de los fiscales que se acogieron al régimen salarial del Decreto 53 de 1993, providencia en la que se sentó como regla que esta constituía un incremento del salario básico y/o asignación mensual y solo comprendía un factor salarial para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 22.

En estos términos, el Tribunal consideró que la esencia del asunto era la misma por lo que al caso concreto le eran aplicables las disposiciones contenidas en los artículos 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992. Además, que el artículo 14 de la Ley ibidem estaba vigente, lo cual permitía darle la razón al apelante en punto a que la prima especial de servicios que se creó en dicha norma no es computable para liquidar las prestaciones sociales, en tanto el legislador de manera expresa le restringió esta connotación y la Corte Constitucional declaró exequible dicha disposición. 6 Samai, índice 39, 1ra.

Instancia, CuadernoPrincipal, Tomo01, 54 RecursoApelacion.pdf. Radicación: 11001-03-25-000-2022-00691-00 (6254-2022) Demandante: Vilma Esperanza Pedraza Corredor Demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación 7 23. De este modo, fue el propio legislador quien en uso de sus competencias constitucionales dispuso que la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 carece de carácter salarial.

En consecuencia, ni el Gobierno nacional al proferir los decretos salariales anuales ni la entidad demandada estaban en la facultad de desconocerlo. En igual sentido, el Decreto 717 de 1978 sobre el que la demandante estructuró sus pretensiones fue sustituido por la ley 4ª de 1992 que se dictó dentro del margen de libertad legislativa. 24.

Por consiguiente, las súplicas de la demanda no están llamadas a prosperar frente al reconocimiento del 30% de prima especial para con ese fin incrementar la base salarial de las prestaciones sociales, en acatamiento del contenido del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y la sentencia C-279 de 1996 de la Corte Constitucional. Lo anterior, se sustenta, además, en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 en la que la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado de manera expresa consideró que las prestaciones sociales se debían liquidar sobre toda la base del salario básico, sin restar ni sumar el 30% correspondiente a la prima especial. 25.

Por ende, al no existir la posibilidad de pasar por alto el mandato que emana del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, los actos enjuiciados se ajustaron a las normas legales y no transgreden disposición constitucional alguna. Por lo tanto, concluyó que la señora Vilma Esperanza Pedraza Corredor no tiene derecho a la reliquidación y pago de sus prestaciones sociales con inclusión del 30% de prima especial en la base salarial y en razón a ello declaró probada la excepción de cobro de lo no debido propuesta por la entidad demandada. 26.

Con todo, aun cuando los argumentos expuestos eran suficientes para revocar el fallo apelado, agregó que la Nación, Procuraduría General de la Nación tiene autonomía administrativa, financiera y presupuestal, de modo que en su condición de ordenadora del gasto debe responder por las acreencias salariales y prestacionales de quienes vincule para la prestación del servicio7. 1.2.

Recurso extraordinario de revisión 27. La señora Vilma Esperanza Pedraza Corredor, el 18 de noviembre de 20228, radicó recurso extraordinario de revisión9 contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, el 22 de junio anterior, con la pretensión de que esta decisión se infirmara, para, en su lugar, proferir una de reemplazo en la que se accediera a sus pretensiones toda vez que no existía cobro de lo no debido y el término de prescripción no iniciaba a contabilizarse, dado que el retiro del servicio aún no se había producido. 7 Samai, índice 39, 1ra.

Instancia, CuadernoPrincipal, Tomo01, 2da.Instancia 11072022, 02-Apelación fallo, 71- Fallo 2da Inst. 22 Jun 2022.pdf. 8 Anotación que obra en Samai, índice 3. 9 Samai, índice 3, 2_DemandaWeb_Demanda-escritodedemandayanexosenformatopdf(.pdf) NroActua 3. Radicación: 11001-03-25-000-2022-00691-00 (6254-2022) Demandante: Vilma Esperanza Pedraza Corredor Demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación 8 28.

Sostuvo que en ambas instancias del proceso ordinario se definió que la prima especial formaba parte del salario y que debió tenerse como factor salarial en materia prestacional, en aplicación de la regla fijada en la sentencia proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 2 de septiembre de 2019. No obstante, al mismo tiempo aplicó la subregla relativa a la prescripción que se fijó en esta decisión relativa a que cuando se solicita el reajuste de prestaciones sociales solo se pueden reconocer hasta tres años hacia atrás, contados desde el momento en que se hizo la reclamación administrativa. 29.

Para soportar esta posición, partió de la base de que la Sala de Conjueces, en el fallo en que se fundamentó el Tribunal, incurrió en defecto sustantivo en la medida en que la ley prevé que las cesantías se pueden solicitar hasta tres años después del retiro definitivo del servicio, mientras que respecto de las restantes prestaciones la prescripción si empieza a correr desde que el derecho se hace exigible.

De esta forma, la decisión estableció una regla genérica para todas las prestaciones, que resultaba inapropiada para el caso de las cesantías, en tanto estas podían reclamarse tres años después de la desvinculación. Así, con su expedición se violaron los artículos 29 y 53 del texto Superior. 30. En esos términos, el Tribunal vulneró sus derechos fundamentales, en particular el debido proceso al lesionar principios como la tutela judicial efectiva, la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima y el principio de legalidad, comoquiera que desconoció el régimen vigente con lo cual le otorgó un alcance superior a la excepción de cobro de lo no debido propuesta por la demandada para reclamar por las cesantías y aplicó unos criterios desbordados en punto a la interpretación de la competencia de la Nación, Procuraduría General de la Nación para proveer los recursos destinados al cumplimiento de las obligaciones laborales de sus funcionarios.

Así, dejó de respetar las diferencias que la ley prevé para la interpretación, con la distinción de si se trata de primas, vacaciones y cesantías. 31. En particular, adujo que el Tribunal Administrativo de Casanare incurrió en la causal de revisión de orden constitucional de creación jurisprudencial, por violación al debido proceso, a la igualdad, a la tutela judicial efectiva y al principio de legalidad, sumado al hecho de que se desconoció el precedente en el que se hizo la precisión relativa al 30% de prima especial y el cómputo de la prescripción en esta clase de asuntos. 32.

Por consiguiente, puso de presente que el fallo objeto de revisión violó los derechos a la liquidación y pago de las cesantías de conformidad con la Constitución política y la ley y tomó una regla jurisprudencial inaplicable que atentaba contra los derechos mencionados. En concreto, aplicó la regla contenida en el precedente de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado que limitó la posibilidad de conferir el reconocimiento a los últimos tres años en materia de las prestaciones sociales.

De este modo, empleó una regla inaplicable que terminó en la negativa del derecho. Radicación: 11001-03-25-000-2022-00691-00 (6254-2022) Demandante: Vilma Esperanza Pedraza Corredor Demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación 9 33. Así, de esta forma, se aplicó de manera inapropiada el precedente contenido en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 en la medida en que la ratio decidendi no estableció una regla aplicable.

En cambio, la sentencia de unificación del 25 de agosto de 201610 sí atendió lo relacionado a la prescripción del derecho a las cesantías anualizadas y este aspecto no fue modificado por el nuevo precedente. Por lo tanto, en su condición de demandante no se había retirado de la entidad para el momento en que se le liquidaron sus prestaciones sin la inclusión de todos los factores salariales.

En este orden no transcurrieron más de 3 años desde el retiro y el Tribunal declaró la prescripción indistintamente para las cesantías como lo hizo con las demás prestaciones. 34. Adicionalmente, la recurrente manifestó que el Tribunal, al revocar el fallo de primera instancia, violó el principio de legalidad porque el artículo 150 Superior prevé que el Congreso de la República es la autoridad competente para hacer las leyes y señala los objetivos y límites a los que debe ceñirse el Gobierno nacional. 35.

Por todos estos motivos, consideró que le asistía derecho al reajuste de sus cesantías por el período que fue negado, en tanto no operó la prescripción. Así pues, resultaba procedente dictar una decisión de reemplazo en la que se determinara que procedía el pago del 30% de la prima especial como factor salarial y que resultaba inaplicable la excepción de cobro de lo no debido. 1.3.

Trámite del recurso extraordinario de revisión 36. Mediante auto del 27 de agosto de 2024, se admitió el recurso, se ordenó notificar de manera personal a la Nación, Procuraduría General de la Nación y al Ministerio Público, que se remitiera copia electrónica a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y se le reconoció personería al abogado de la recurrente para actuar en dicha calidad11. 37.

Luego de que esta providencia fue debidamente notificada, la agente del Ministerio Público rindió concepto en el que expuso que el recurso extraordinario de revisión no es una tercera instancia razón por la que el legislador ha previsto unas causales taxativas que deben cumplirse de forma precisa y razonada. Además, deben ponerse de presente los hechos en los que estas se fundamentan. 38.

Precisó que, en el caso bajo examen no se citó alguna de las causales enlistadas en el artículo 250 del CPACA, sino que la recurrente se limitó a advertir que se violó el debido proceso y la igualdad. Tampoco desarrolló en que consistieron estas vulneraciones. Por ende, el recurso debió haberse rechazado, porque no se consignó de forma clara que se trataba de la causal quinta. 10 Sentencia del 25 de agosto de 2016, radicado número 2011-00628-01. 11 Samai, índice 13.

Radicación: 11001-03-25-000-2022-00691-00 (6254-2022) Demandante: Vilma Esperanza Pedraza Corredor Demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación 10 39. Y destacó que, bajo la lógica de que se invocó la citada causal lo cierto es que la recurrente pretendió reabrir el debate jurídico. En consecuencia, es claro que los fines que persigue son el reestudio de las pretensiones y que se efectúe una rectificación de la jurisprudencia relacionada con la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.

De este modo, como el recurso no cumplió con los criterios técnicos, de rigor y fundamentación que se exigen, no está llamado a prosperar y en este sentido solicitó que se declarara infundado12. 40. El apoderado judicial de la Nación, Procuraduría General de la Nación contestó el recurso extraordinario de revisión y expuso que este no estaba llamado a prosperar toda vez que la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Casanare se ajustó al lleno de los requisitos legales y requisitos jurisprudenciales que rigen la materia.

Afirmó que el sustento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no fue la Ley 4ª de 1992, como se trajo a colación en sede extraordinaria, sino normas anteriores que ya habían sido derogadas como es el caso del Decreto 717 de 1978. 41. Planteó como excepciones la plena conformidad de la sentencia objeto de revisión con la normativa y la jurisprudencia aplicable al caso al considerar que este mecanismo no constituye una tercera instancia judicial en la que puede reabrirse el debate propio del proceso y porque el juez de segunda instancia tiene la competencia de evaluar los aspectos del caso que requiera y no es posible revivir oportunidades procesales para solicitar nulidades. 42.

Además, al considerar que las decisiones judiciales deben estar en armonía con el principio de congruencia, como en efecto lo hizo el Tribunal Administrativo de Casanare, quien efectuó un estudio motivado frente a los argumentos planteados en el proceso. De este modo, no era procedente otorgarle carácter salarial a la prima especial del 30%, porque esto iría en contravía del postulado que emana del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 43.

Por tanto, es claro que la decisión judicial de segundo grado se sustentó en los hechos y pretensiones invocados por las partes en el trámite judicial, que se basaron en la solicitud de nulidad por violación del Decreto 717 de 1978 y, en efecto, se declaró probada la excepción de cobro de lo no debido, pero esto no constituye una afectación al debido proceso. 44.

Finalmente, llamó la atención frente a la ausencia de argumentos planteados por el recurrente que brinden claridad en punto a las razones por las que la decisión debía anularse. En cambio, propone situaciones que escapan lo debatido en sede del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. A partir de lo anterior, consideró que se presentaba una inexistencia del derecho pretendido y pidió que se declarara probada la excepción genérica conforme a lo demostrado en 12 Samai, índice 17.

Radicación: 11001-03-25-000-2022-00691-00 (6254-2022) Demandante: Vilma Esperanza Pedraza Corredor Demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación 11 el proceso. En igual sentido, solicitó que se declarara infundado el recurso de revisión13. 45. A través de auto, el 22 de octubre de 202514, se ordenó tener como pruebas los documentos allegados con el recurso.

Se dispuso que, allegado el expediente del trámite ordinario, en debida forma, se incorporará al presente trámite sin necesidad de providencia que lo ordenará y se entendiera cerrada la etapa probatoria. Además, se aceptó la renuncia presentada por el abogado Héctor Alfonso Carvajal Londoño, y se le reconoció personería a la nueva abogada de la parte recurrente y de la Nación, Procuraduría General de la Nación. 46.

En cumplimiento de esta orden, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal remitió copia del expediente ordinario15. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 47. La Sala tiene competencia para conocer del recurso extraordinario de revisión interpuesto por Vilma Esperanza Pedraza Corredor contra la sentencia del 22 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 249 del CPACA16. 2.2.

Oportunidad 48. La sentencia objeto del recurso fue proferida el 22 de junio de 2022 y el recurso extraordinario de revisión fue interpuesto el 22 de noviembre siguiente17. Por tanto, su radicación fue oportuna dentro del término dispuesto por el artículo 251 del CPACA 18. 2.3. Legitimación en la causa 49. La señora Vilma Esperanza Pedraza Corredor y la Nación, Procuraduría General de la Nación están legitimadas en la causa para ser partes en este trámite, toda vez que fueron, respectivamente, demandante y demandada en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho. 13 Samai, índice 22. 14 Samai, índice 32. 15 Samai, índice 38. 16 «De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia». 17 Así se definió desde el auto admisorio proferido al interior de este trámite. 18 «El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia».

Radicación: 11001-03-25-000-2022-00691-00 (6254-2022) Demandante: Vilma Esperanza Pedraza Corredor Demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación 12 2.4. Problemas jurídicos 50. De acuerdo con los argumentos del recurso extraordinario de revisión, corresponde a la Sala determinar si es procedente infirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, el 22 de junio de 2022.

Con el fin de dar solución a esta premisa, tendrá que resolver los siguientes problemas jurídicos: 51. ¿La recurrente sustentó en debida forma, con la técnica y el rigor que exige el recurso extraordinario de revisión, la causal a partir de la cual pretende que se infirme el fallo impugnado? 52. ¿La violación al debido proceso, a la igualdad, a la tutela judicial efectiva, a la confianza legítima y al principio de legalidad, sustentadas en un desconocimiento de los artículos 13 y 29 del texto Superior y 3 del CPACA, constituyen causales de nulidad en la sentencia que habilitan la procedencia del recurso extraordinario de revisión? 53.

Para resolver los problemas jurídicos propuestos, la Sala se referirá, en primer lugar, a la naturaleza del recurso extraordinario de revisión; y, en segundo lugar, resolverá el caso concreto, para lo cual hará una exposición del alcance de la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, atinente a que exista nulidad originada en la sentencia. Por último, decidirá sobre la condena en costas. 2.5.

Naturaleza del recurso extraordinario de revisión 54. El recurso extraordinario de revisión ha sido considerado por la jurisprudencia y la doctrina nacional como un mecanismo de impugnación y, al mismo tiempo, una excepción al principio de inmutabilidad de las decisiones judiciales que ponen fin a una controversia, siempre que estén incursas en alguna de las causales previstas taxativamente en el artículo 250 del CPACA19. 55.

Es un medio excepcional de impugnación de las decisiones judiciales, regulado en los artículos 248 y subsiguientes del CPACA 20, para casos en los que la decisión contenga algún vicio procesal o se pretendan cuestionar «[…] aspectos que atañen a la validez o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión»21. 56.

Por tal motivo, el carácter excepcional del recurso extraordinario de revisión supone que no puede utilizarse «[…] para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. Es un instrumento 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de julio de 2024, exp. 11001-03-15-000-2022-03940-00. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de abril de 2024, exp. 11001-03-15-000-2023-04705-00. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 4, sentencia del 7de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2013-02042-00(REV).

Radicación: 11001-03-25-000-2022-00691-00 (6254-2022) Demandante: Vilma Esperanza Pedraza Corredor Demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación 13 para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material»22. 57. De ahí deviene la importancia de que los hechos del caso se subsuman en la causal de nulidad invocada sin necesidad de recurrir a interpretaciones amplias que reabran la decisión adoptada como si se tratara de una nueva instancia judicial. 58.

Para lograr lo anterior, se exige del recurrente «una carga argumentativa precisa […], toda vez que debe hacerse de manera técnica, rigurosa y fundamentada […]»23. De este modo, la parte que acuda al recurso extraordinario de revisión bajo el amparo de una de las causales previstas para su procedencia tiene el deber de «[…] explicar cuáles son los motivos que la soportan y, especialmente, los hechos que sirven de fundamento para su configuración»24. 2.6.

Caso concreto 59. La señora Vilma Esperanza Pedraza Corredor acudió en sede del recurso extraordinario de revisión para solicitarle a esta corporación que infirme la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, el 22 de junio de 2022, porque en ella se incurrió en la causal de revisión de orden constitucional de creación jurisprudencial por vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a los principios de tutela judicial efectiva, igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima y legalidad. 60.

En particular, lo atribuyó a varias razones, entre estas que: i) se desconoció el régimen vigente por lo que se le otorgó un alcance superior a la excepción de cobro de lo no debido; ii) se aplicaron criterios desbordados en punto a la interpretación de la competencia de la Nación, Procuraduría General de la Nación para cumplir con sus obligaciones; y iii) se desconoció el precedente relacionado con el 30% de prima especial y la aplicación de la prescripción en esta clase de asuntos, en especial para las cesantías cuya exigibilidad depende de la desvinculación del servicio. 61.

Así, por los anteriores motivos consideró que había lugar a infirmar la decisión judicial que estaba sustentada en un defecto sustantivo proveniente de la sentencia dictada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 2 de septiembre de 2019, toda vez que era inaplicable la excepción de cobro de lo no debido y de prescripción, aunado a que la prima especial sí constituía factor salarial por lo que procedía el pago del 30% descontado indebidamente. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 3, sentencia del 3 de agosto de 2022, exp. 11001-03-15-000-2021-11463-00. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 14, sentencia del 13 de octubre de 2020, exp. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV). 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 14, sentencia del 13 de octubre de 2020, exp. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV).

Radicación: 11001-03-25-000-2022-00691-00 (6254-2022) Demandante: Vilma Esperanza Pedraza Corredor Demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación 14 62. No obstante, lo cierto es que, de una revisión de la carga argumentativa empleada por la parte recurrente, la Sala advierte que esta no invocó con claridad la causal de revisión dispuesta en el artículo 250 del CPACA a la que hacía referencia y, por tanto, mucho menos desarrolló de forma contundente cómo esta se materializó en la decisión judicial impugnada. 63.

En contraposición, lo único que se observa es que relacionó fundamentos genéricos sobre el nuevo alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia de orden constitucional, que parten de la base de supuestos amplios y no taxativos e hizo énfasis en el supuesto del fallo inhibitorio injustificado y en la vulneración al debido proceso.

Sin embargo, omitió hacer uso de una técnica adecuada y rigurosa que permitiera la comprensión de la causal con la explicación detallada de los motivos que reflejan cómo esta se encuadra en el caso concreto. Así lo consignó textualmente el recurso: El Consejo de Estado y la Corte Constitucional han decantado su jurisprudencia, para establecer que las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión no son las citadas taxativamente por el legislador en las normas procesales, sino que este mecanismo tiene como finalidad sustancial, la búsqueda de la protección del principio de tutela judicial efectiva y la garantía del debido proceso, por lo que además de las causales establecidas en el estatuto objetivo, también resulta procedente proponer causales de carácter constitucional. […] En ese contexto, y en el marco de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, ha de entenderse que los fallos inhibitorios, que se funden en argumentos falsos, deben estar proscritos, […] Lo anterior significa que el recurso de revisión, así entendido, y las causales que dan lugar a su solicitud, constituyen un mecanismo judicial destinado a la protección de derechos fundamentales como el de acceso a la justicia y el debido proceso, es decir, es un instrumento o medio de control adicional que el legislador diseñó para la protección de esos derechos fundamentales y, por tanto, hacen parte del haz de acciones para la satisfacción plena del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva […] Lo expuesto permite concluir, que los derechos al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a una tutela judicial efectiva generan la configuración de la causal de revisión por violación del artículo 13 y 29 constitucional. […] 6.2.3 Nuevo alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia. […] Así, por ejemplo, con esta providencia queda claro que, en aras de hacer efectivos los derechos a la tutela judicial efectiva, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, es deber del juez decidir de fondo los litigios cuando las circunstancias así se lo permitan, lo que significa que la violación a tales preceptos cuando se expide un fallo inhibitorio injustificado también configura la causal de revisión alegada. […] Radicación: 11001-03-25-000-2022-00691-00 (6254-2022) Demandante: Vilma Esperanza Pedraza Corredor Demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación 15 64.

De lo anterior se desprende que la señora Vilma Esperanza Pedraza Corredor se amparó en una causal aparentemente de orden constitucional que no se desprende del contenido textual del artículo 250 del CPACA para obtener la protección de sus derechos fundamentales, y a la par citó el supuesto del fallo inhibitorio injustificado, que sí encuadraría en la causal de nulidad originada en la sentencia, pero sin mencionar que la providencia del 22 de junio de 2022 se inhibió para resolver la controversia.

En oposición, como se expuso, cuestionó aspectos propios del fondo de lo decidido como el desconocimiento del régimen vigente, la aplicación de criterios desbordados y la inaplicación del precedente judicial. 65. Con todo, lo que se logra interpretar del sustento de la revisión es que esta se deriva de una aparente nulidad de orden constitucional fundamentada en los artículos 13 y 29 del texto Superior y 3 del CPACA, lo cual justificó que en la admisión de este mecanismo extraordinario se hubiera encuadrado el estudio bajo los lineamientos de la causal quinta del artículo 250 del CPACA.

Sin embargo, desde ya la Sala debe aclarar que como el CPACA no regula expresamente en qué escenarios se configura una nulidad originada en la sentencia, la jurisprudencia se ha encargado de dotar de contenido el numeral 5 del artículo 250 ibidem. 66. En estos términos, ha considerado que esta situación se configura por las causales de nulidad insaneables establecidas en el artículo 133 del CGP.

De tal manera que, no cualquier circunstancia habilita la procedencia del recurso extraordinario de revisión, sino solo las causales expresamente dispuestas como vicios de nulidad, siempre que estos concurran en la sentencia que definió la controversia, y no en etapas procesales anteriores a la decisión. 67. Adicionalmente, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado ha avalado la procedencia del recurso extraordinario de revisión, sustentado en la causal de nulidad originada en la sentencia, en determinados eventos supralegales que comportan una lesión grave del derecho fundamental al debido proceso.

No obstante, no cualquier violación del debido proceso previsto genéricamente en el artículo 29 de la Constitución Política da lugar a la configuración de la causal de nulidad originada en la sentencia, sino solo en los escenarios que expresamente ha reconocido la jurisprudencia, lo cual puede ocurrir, entre otras, por las siguientes circunstancias excepcionales25: -Cuando la decisión se haya fundado exclusivamente en una prueba recaudada con violación al debido proceso26. -Cuando la decisión haya sido firmada por un número mayor o menor de magistrados o se adoptó con un número de votos distinto a que prevé la ley. 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 19 de septiembre de 2023, exp. 11001-03-15-000-2020-03585-00. 26 Consejo de Estado, Sala Trece Especial de Decisión, sentencia de 7 de junio de 2016, radicación: 11001-03- 15-000-2015-02493-00 (REV).

Radicación: 11001-03-25-000-2022-00691-00 (6254-2022) Demandante: Vilma Esperanza Pedraza Corredor Demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación 16 -Cuando la providencia carezca por completo de motivación27. -Cuando la decisión transgreda el principio de la non reformatio in pejus28. -Cuando la providencia pase por alto el principio de congruencia29. -Cuando se profiera un fallo de carácter condenatorio en contra de una persona que no fue vinculada al proceso30; y -Cuando la decisión haya consistido en un fallo inhibitorio injustificado31. 68.

En conclusión, esta corporación ha reconocido que «[…] no cualquier irregularidad resulta subsumible en la causal quinta de revisión derivada del artículo 29 constitucional, sino solo aquel vicio de carácter sustancial que incida en la decisión por afectar el núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso […]. Esto implica, que le corresponde al juez analizar, en cada caso en particular, si el vicio que se alega impacta el debido proceso y la correcta aplicación de la justicia material de manera que tenga la entidad suficiente para permear la inmutabilidad de la cosa juzgada»32. 69.

De tal manera que, como «[…] no puede haber nulidad sin texto legal que la consagre»33, el recurso extraordinario de revisión por la causal 5 del artículo 250 del CPACA, procede por los supuestos previstos en las disposiciones adjetivas y la jurisprudencia vigente. 70. En consecuencia, aplicado lo anterior al caso particular se extrae que el recurso extraordinario de revisión de la referencia no tiene vocación de prosperar en tanto se sustentó en el supuesto genérico de violación al debido proceso sin que se expusiera y argumentara uno de los escenarios avalados jurisprudencialmente para dotar de contenido esta vulneración. 71.

Es más, de los planteamientos del recurso salta a la vista que la señora Vilma Esperanza Pedraza Corredor partió de premisas que no corresponden con las actuaciones del proceso ordinario. Así, indicó que en ambas instancias del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se definió que la prima especial 27 Consejo de Estado, Sala Cinco Especial de Decisión, sentencia de 3 de febrero de 2015, radicación: 11001- 03-15-000-2009-00494-00 (REV). 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 2 de marzo de 2010, radicación: 11001-03-15-000-2001-00091-01 (REV). 29 Consejo de Estado, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia de 2 de febrero de 2016, radicación: 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV). 30 Consejo de Estado, Sala Veintiuno Especial de Decisión, sentencia de 17 de junio de 2022, radicación: 11001- 03-15-000-2014-04059-00 (REV). 31 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 8 de mayo de 2018, exp. 11001-03-15-000-1998-00153-01. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de julio de 2024, exp. 11001-03-15-000-2022-03940-00. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de julio de 2024, exp. 11001-03-15-000-2022-03940-00.

Radicación: 11001-03-25-000-2022-00691-00 (6254-2022) Demandante: Vilma Esperanza Pedraza Corredor Demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación 17 formaba parte del salario y que debía tenerse como factor salarial aunado a que se aplicó una subregla frente a la prescripción, cuando de una revisión del fallo del 22 de junio de 2022 emana que limitó el carácter salarial de la prima especial a la pensión de jubilación en aplicación de la Ley 4ª de 1992 y de la sentencia de constitucionalidad emitida por la Corte Constitucional, lo que motivó la negativa de las pretensiones. 72.

De este modo, la sentencia del Tribunal Administrativo de Casanare se limitó a otorgarle la razón a le entidad apelante al considerar que la prima especial creada por la Ley 4ª de 1992 no era computable para liquidar las prestaciones sociales ante la prevalencia de las competencias y de la norma vigente al momento de la expedición de los actos administrativos demandados.

Así las cosas, esto resultó suficiente para revocar el fallo de primera instancia sin tener que adentrarse en el estudio de la figura de la prescripción frente a la que alude con amplitud la recurrente. 73. En atención a lo expuesto, además de que no se evidencia una adecuada sustentación, los supuestos del recurso extraordinario de revisión de la referencia están basados en falacias frente al contenido de la sentencia impugnada, lo que deja sin fundamento los reclamos relacionados con la prescripción de las cesantías y su exigibilidad a partir del momento de la desvinculación del servicio. 74.

Adicionalmente, se hace manifiesta la intención de la recurrente de convertir este mecanismo en una tercera instancia judicial en la que pretende cuestionar aspectos sustanciales de la decisión judicial, como es el caso del desconocimiento del régimen vigente que permitió otorgarle un alcance superior a la excepción de cobro de lo no debido y de la legalidad, así como la aplicación de criterios desbordados en torno a la interpretación de la competencia de la entidad demandada y el cumplimiento de sus funciones. 75.

En este contexto, los supuestos a los que se ha hecho mención no se encuadran en alguna de las causales de nulidad expresamente avaladas por la jurisprudencia, en cambio, dan cuenta de que subyace una inconformidad con lo decidido. Al respecto, es importante precisar que esta corporación ha sostenido en múltiples decisiones que el desconocimiento o la inaplicación del precedente judicial no comprende una de las causales del recurso extraordinario de revisión, por las siguientes razones: “(…) el defecto que se predica de la sentencia objeto de revisión – violación del derecho a la igualdad por el desconocimiento del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado-, no corresponde a alguno de los presupuestos que podrían viciarla de nulidad.

Lo cierto es que la violación al precedente alegada, aun si fuera cierta, no constituye vicio formal de la sentencia, ni violación del debido proceso, ni, mucho menos, alguna de las causales taxativas previstas por el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil o 133 del Código General del Proceso, por lo que no Radicación: 11001-03-25-000-2022-00691-00 (6254-2022) Demandante: Vilma Esperanza Pedraza Corredor Demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación 18 es competencia del juez revisor analizar, por esta vía judicial, los argumentos expuestos (…) […].

El recurso extraordinario de revisión no procede para revisar una sentencia por el desconocimiento del precedente judicial, pues esta no es una causal prevista por el legislador para el efecto. Debe advertirse que cuando se trate del desconocimiento del precedente judicial – esto es, la sub regla jurídica fijada en la respectiva sentencia o sentencias que tengan la entidad de precedente-, la legislación prevé el denominado recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, procedente, sí, contra las sentencias de única y segunda instancia proferidas por los tribunales administrativos, cuando contraríen o se opongan a una sentencia de unificación del Consejo de Estado, en los términos de los artículos 256 a 268 del CPACA.

De no proceder el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, tendría cabida la acción de tutela contra providencia judicial para garantizar la aplicación de una sentencia de unificación o de un precedente judicial, en los términos expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, con el fin de proteger el derecho fundamental de igualdad.

Téngase en cuenta que la misma Corte ha aceptado el estudio de la acción de tutela contra providencias judiciales impugnadas por el desconocimiento del precedente y, por ende, por la violación del derecho a la igualdad, al considerar que el recurso extraordinario de revisión no es el mecanismo judicial idóneo para atacar dicho vicio o defecto de la sentencia, ya que no fue previsto por el legislador como una causal de dicho recurso […]34. 76.

Por ende, como la señora Vilma Esperanza Pedraza Corredor considera que la decisión judicial controvertida violó sus garantías fundamentales por inaplicación o desconocimiento del precedente judicial, la Sala le precisa que este recurso extraordinario de revisión no fue instituido para esos efectos específicos. Frente al alcance de la causal de revisión que describe el numeral 5 del artículo 250 del CPACA esta corporación ha sostenido que: «[…] es improcedente, con fundamento en dicha causal, alegar situaciones relacionadas con deficiencias en la motivación derivadas, por ejemplo […] de la indebida interpretación de las normas jurídicas aplicables; o del desconocimiento del precedente judicial […]»35. 77.

Por consiguiente, la intención de la recurrente es reabrir el debate judicial que culminó en sede ordinaria para que se corrija la interpretación relacionada con 34 Extraído de la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 17 de junio de 2022, dentro del exp. 11001-03-26-000-2021-00204-00 (67.618).

En esta providencia se citaron, entre otras, las siguientes sentencias: «Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Trece Especial de Decisión, sentencia de 7 de abril de 2015, exp: 2013-02724-00(REV). Reiterada en las siguientes providencias dictadas por esta Corporación: i) Sala Segunda Especial de Decisión, sentencia del 4 de agosto de 2020, exp: 2016-03553- 00(REV) y ii) Sala Catorce Especial de Decisión, sentencia del 7 de noviembre de 2019, exp: 2018-03604-00(REV).

También se puede consultar el fallo proferido el 7 de octubre de 2014, por la Sala Quince Especial de Decisión, exp: 2009-00445-00(REV)». 35 Sala Especial de Decisión Catorce del Consejo de Estado, sentencia del 5 de abril de 2016, exp. 110010315000 20080032000. Radicación: 11001-03-25-000-2022-00691-00 (6254-2022) Demandante: Vilma Esperanza Pedraza Corredor Demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación 19 que el 30% de prima especial sí tiene carácter salarial y, por ende, se tenga por no probada la excepción de cobro de lo no debido propuesta por la demandada.

Empero, esto fue objeto de análisis en segunda instancia precisamente por la salvaguarda del principio de congruencia, ya que la apelación de la Nación, Procuraduría General de la Nación se concentró en la ausencia del carácter salarial de la prima especial de que trata la Ley 4ª de 1992 y, por tanto, se le exigía al Tribunal Administrativo de Casanare que se pronunciara sobre el particular. 78.

Bajo estos derroteros, queda en evidencia que no existe un hilo argumentativo claro que exponga las razones por las que la sentencia judicial incurrió en una causal de revisión de las previstas en las disposiciones adjetivas y en la jurisprudencia. En contraposición, lo que está demostrado es que el Tribunal Administrativo de Casanare revocó la sentencia de primera instancia al considerar que la prima especial del 30% no constituía factor salarial, aspecto que devino directamente de las pretensiones de la parte demandante que se soportaron en el Decreto 717 de 1978. 79.

Por los motivos consignados, la Sala concluye que en el caso bajo estudio la recurrente no sustentó en debida forma y con la técnica y el rigor que exige el recurso extraordinario de revisión, la causal a partir de la cual pretende que se infirme la sentencia impugnada. 80. En línea con esto, la violación al debido proceso, a la igualdad, a la tutela judicial efectiva, a la confianza legítima y al principio de legalidad, sustentadas genéricamente en un desconocimiento de los artículos 13 y 29 del texto Superior y 3 del CPACA no constituyen causales de nulidad en la sentencia que habiliten la procedencia del mecanismo, sino están cobijadas en uno de los supuestos expresamente habilitados por la ley y la jurisprudencia, lo que no ocurrió en el caso particular.

En consecuencia, este recurso extraordinario de revisión se declarará infundado. 81. Finalmente, la Sala no pasa por alto que la recurrente planteó que el recurso extraordinario de la referencia resultaba procedente no solamente para el caso en concreto sino para rectificar el precedente unificado. De ahí que invocó la necesidad de que se efectuara una revisión sustancial en tanto se vienen negando de forma infundada y sistemática por parte de los juzgados, tribunales y los conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el derecho al pago de las cesantías con el 30% como factor salarial. 82.

Al respecto, cabe aclarar que aunque esta providencia tiene la naturaleza de ser de unificación jurisprudencial en los términos del artículo 270 del CPACA36, no 36 «ARTÍCULO 270. Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009».

Radicación: 11001-03-25-000-2022-00691-00 (6254-2022) Demandante: Vilma Esperanza Pedraza Corredor Demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación 20 es el escenario para efectuar rectificaciones en punto a la interpretación de la ley o de la jurisprudencia existente, relacionada con la forma en que debe aplicarse la prescripción de las cesantías en el marco de los procesos iniciados para reclamar la prima especial de servicios.

Lo anterior, dado que este mecanismo, como quedó visto, no permite adentrarse en cuestiones sustanciales que son propias del fondo del proceso, una de las razones por las que no prosperó en el caso concreto. Por esta razón, la Sala no está habilitada para emitir un pronunciamiento sobre el particular. 83. De esta manera, cualquier decisión que el Consejo de Estado disponga emitir en torno a la «necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación» tendrá que adoptarse en los asuntos y conforme a los parámetros expresamente regulados en el artículo 271 del CPACA37. 2.7.

Costas 84. La presente providencia acogerá el criterio de interpretación mayoritario38 de la Subsección sobre el artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse, a través de un juicio de ponderación subjetiva, si la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe39.

Por lo tanto, en el caso concreto, no habrá lugar a imponer dicha condena en atención a que, si bien el recurso se declarará infundado, no se advierte que la parte recurrente haya incurrido en las anteriores conductas, durante el trámite del presente asunto. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 37 «ARTÍCULO 271.

Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. ». 38 La magistrada ponente considera que la modificación que la Ley 2080 de 2021 introdujo al artículo 255 del CPACA, en materia de costas, implica la adopción de un criterio objetivo valorativo por varias razones, a saber: (i) se adopta la regla de procedencia en materia de costas para el recurso extraordinario de revisión bajo el supuesto de que se declare infundado el recurso;

(ii) el artículo 255 del CPACA debe leerse conjuntamente con los artículos 365 y 366 del CGP para efectos de verificar la causación y la comprobación de las cosas procesales; y (iii) la temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas». 39 Sobre el particular, pueden verse las sentencias de: (i) 22 de agosto de 2024, Rad. 11001-03-25-000-2016- 00813-00 (3722-2016).

MP Juan Enrique Bedoya Escobar, Sala Plena de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B; (ii) 18 de julio de 2024, Rad. 11001-03-25-000-2017-00079-00 (0354-2017). MP Jorge Edison Portocarrero Banguera, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Radicación: 11001-03-25-000-2022-00691-00 (6254-2022) Demandante: Vilma Esperanza Pedraza Corredor Demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación 21 FALLA PRIMERO: Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Vilma Esperanza Pedraza Corredor contra la sentencia proferida el 22 de junio de 2022, por el Tribunal Administrativo de Casanare, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas, de acuerdo con los motivos consignados en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: Archivar el expediente de la referencia, una vez realizadas las anotaciones pertinentes en el Sistema de Gestión Judicial, Samai. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.