Demandante: Aida Patricia Méndez Cuevas Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicado: 11001-03-15-000-2023-05293-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE (E): LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Paipa (Boyacá), siete (7) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-05293-01 Demandante: AIDA PATRICIA MÉNDEZ CUEVAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ – SALA DE DECISIÓN No. 2 Temas: Acción de tutela contra providencia judicial –– Sanción moratoria por pago tardío de cesantías - Falta de relevancia constitucional.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la señora Aida Patricia Méndez Cuevas contra la sentencia del 26 de octubre de 2023 del Consejo de Estado, Sección Cuarta, que declaró la improcedencia de la acción. I.ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo La señora Aida Patricia Méndez Cuevas, actuando por medio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo Boyacá, con el fin de que sean amparados sus derechos fundamentales «al debido proceso, derecho a la seguridad social, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, garantía a la seguridad social, a la igualdad, acceso a la administración de justicia, principio constitucional de la perpetuatio jurisdictionis, seguridad jurídica, al desconocimiento de precedente judicial vertical.» 2.

La parte accionante consideró vulnerada dicha garantía constitucional con ocasión de la sentencia del 28 de junio de 2023, que confirmó la providencia del 25 de enero de 2023, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, que negó las pretensiones de la demanda. Lo anterior, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15001-33-33-004-2022-00138- 01, instaurado contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -Fomag-, departamento de Boyacá. Demandante: Aida Patricia Méndez Cuevas Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicado: 11001-03-15-000-2023-05293-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3.

Con base en lo anterior, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales y como consecuencia pidió: (…) se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda, de acuerdo a los postulados establecidos en los siguientes expedientes. 1.2.

Hechos probados y/o admitidos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: La señora Aida Patricia Méndez Cuevas presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG-, departamento de Boyacá, con el objeto de que se declarara la nulidad del acto ficto configurado el 29 de agosto de 2021, mediante el cual se le denegó el reconocimiento y pago (i) de la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, y (ii) de la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías, contemplada en la Ley 52 de 1975 y en el Decreto 1176 de 1991.

El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja mediante sentencia proferida el 25 de enero de 2023, negó las suplicas de la demanda al considerar que la sanción moratoria reclamada no es aplicable a los docentes afiliados al FOMAG, quienes cuentan con norma regulatoria en la materia, esto es, la Ley 91 de 1989. Inconforme con la decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto mediante sentencia del 28 de junio de 2023 por el el Tribunal Administrativo Boyacá, que confirmó la decisión del a quo.

En síntesis, consideró el ad quem que la sanción moratoria contemplada en la Ley 50 de 1990 no es aplicable a los docentes como quiera que fue expedida con posterioridad a la Ley 91 de 1989. Aunado a ello, señaló que las cesantías, en estos casos son transferidas de manera gradual, por parte de la Secretaría de Educación respectiva. Así mismo indicó que no resultaba aplicable el fallo SU 098 de 2018 y que a la fecha del fallo no existía sentencia de unificación dictada por el Consejo de Estado en la materia, por lo que no era posible abordar el asunto bajo los principios de favorabilidad e igualdad, al no darse los presupuestos para ello.

Demandante: Aida Patricia Méndez Cuevas Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicado: 11001-03-15-000-2023-05293-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Respecto de la indemnización por el no pago oportuno de las cesantías adujo que su reconocimiento y liquidación estaban contemplados en la misma legislación, en la que no se estableció plazo para la consignación, y dado el trámite propio de la transferencia de recursos del sistema general de participaciones, se justificaba que los mismos fueran pagados con posterioridad al mes de enero de cada anualidad. 1.3.

Fundamentos de la vulneración Desconocimiento de precedente: La actora adujo que la decisión enjuiciada desatendió «la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional y la Sección Segunda del Consejo de Estado ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora cómo fue solicitada en la demanda, de acuerdo a los postulados establecidos en los siguientes expedientes:» • Corte Constitucional, Sala Plena.

Sentencia SU-098 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. • Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-332 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. • Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-041 de 2020. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 06.08.20.

M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 08001-23- 33- 000- 2013- 00666-01, • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 24.01.19. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 76001-23- 31-000- 200900867- 01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 29.07.19. M.P. Nicolás Yepes Corrales.

Exp. 11001-0315- 000- 2018- 03499-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 02.12.19. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Exp. 08001 23 33 000 2014 00173-01 • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 10.06.20. M.P. Sandra Lisset Ibarra.

Exp. 08001-23- 33- 000- 2014- 00208-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 22.10.20. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 08001-23- 33- 000-2014- 00132-01 • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 17.06.21. M.P. Gabriel Valbuena Hernández.

Exp. 08001 23 31 000 2014 00815 01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 27.06.21. M.P. César Palomino Cortés. Exp. 08001 23 31 000 2014 00815 01. Demandante: Aida Patricia Méndez Cuevas Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicado: 11001-03-15-000-2023-05293-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia del 04.11.21. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 19001-23- 33- 000-2015- 00445- 02 • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 17.06.21. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Exp. 08001 23 31 000 2014 00815 01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia del 25.11.21. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 08001-23- 33- 000- 2014- 01127-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 25.11.21. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 40001-23- 40- 000-2017- 00134-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia del 11.11.21. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 0080001-23- 33- 000- 2015- 00075-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 17.06.21. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Exp. 08001 23 31 000 2014 00815 01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia del 28.04.22. M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Exp. 76001-23- 33- 000-2013- 00756-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 09.05.22. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Exp. 080001-23- 40-000- 2017- 00795-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia del 19.05.22. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 08001 23 31 000 2014 00815 01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 01.07.22. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 47-001-23- 33-000- 2019- 00376-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 22.08.22.

M.P. César Palomino Cortés. Exp. 08001-23- 33- 000- 2015- 00509-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 22.09.22. M.P. César Palomino Cortés. Exp. 08001-23- 33-000- 2015-90124- 01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 19.01.23. M.P. William Hernández Gómez.

Exp. 76001-23-31- 000-2012- 00212-02 • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 26.01.23. M.P. Rafael Francisco Gomez. Exp. 47001-23-33- 000- 2018-0231- 01 Demandante: Aida Patricia Méndez Cuevas Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicado: 11001-03-15-000-2023-05293-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Explicó que la falta de aplicación de estas sentencias proferidas por el máximo órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativo, «es una abierta contradicción de la seguridad que el Consejo de Estado generó, traduciéndose en una vulneración al principio de igualdad, confianza legítima, seguridad jurídica, unidad, coherencia del ordenamiento jurídico y falta de aplicación del principio de favorabilidad a un caso concreto.» Indicó que su caso cumplía con el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la sanción moratoria conlleva el pago o consignación oportuna del auxilio de cesantías, que necesariamente tiene un alcance al derecho fundamental a la seguridad social.

Aunado a lo anterior, expuso que esta acción constitucional en ningún momento fue interpuesta como una tercera instancia, sino que solo se circunscribe a buscar la protección de los derechos fundamentales de los docentes del sector oficial, tales como, la igualdad, la seguridad social y la favorabilidad. Citó una amplia línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en la cual, a su juicio, se ha establecido de manera pacífica que el auxilio de cesantías es una obligación a cargo del empleador y que en principio, fue creada con la finalidad de proteger al trabajador en dado caso de pérdida del empleo; «ahora, su función consiste una figura jurídica que responde a una clara orientación social en el desarrollo de las relaciones entre trabajador y empleador, es decir, que debe ser vista como un mecanismo que busca en primer lugar, contribuir a la mengua de las cargas económicas que deben afrontar los asalariados ante el cese de su actividad, y en segundo lugar, cubrir sus necesidades de capacitación y vivienda.» Manifestó que los docentes se encuentran en la categoría de empleados públicos, razón por la cual, no era admisible la distinción con los demás servidores públicos a que sus prestaciones sociales sean canceladas en tiempo, como lo es, el auxilio de cesantías, «así, una interpretación contraria, conllevaría una restricción en la posibilidad de gozar de la garantía del pago oportuno del auxilio de cesantías y, a su vez, de las protecciones ya mencionadas que se derivan de esa prestación, lo que conlleva una connotación de relevancia constitucional, ya que se está vulnerando el derecho a la igualdad de los docentes, respecto de otros servidores públicos.» Violación directa de la Constitución y defecto sustantivo: Adujo que, en virtud del valor normativo superior de los preceptos constitucionales, los jueces deben aplicar las disposiciones consagradas en la Constitución y su desarrollo jurisprudencial en todo momento.

Agregó que, la interpretación y aplicación de normas relacionadas con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la consignación tardía de cesantías a los docentes, y con base en la jurisprudencia constitucional, era dable concluir que i) el pago oportuno de las cesantías es una garantía de todos los trabajadores que es protegida por la Constitución, ii) los docentes oficiales son empleados públicos, teniendo en cuenta las funciones que desarrollan, el régimen de carrera al que se encuentran sometidos y la vinculación mediante nombramiento «y por lo tanto tienen Demandante: Aida Patricia Méndez Cuevas Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicado: 11001-03-15-000-2023-05293-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por consignación tardía de las cesantías.» Hizo una amplia explicación, entre otros, de los siguientes acápites relativos a: • ANTEDENTES HISTÓRICOS DE LA OBLIGACIÓN DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL DE CONSIGNAR DE MANERA EFECTIVA LAS CESANTÍAS DE LOS DOCENTES VINCULADOS DESPUÉS DEL 1 DE ENERO DE 1990 EN EL FOMAG, ANTES DEL 15 DE FEBRERO DE CADA ANUALIDAD • CESANTÍAS CAUSADAS de los docentes que estaban vinculados COMO DOCENTES NACIONALES ANTES DEL 1 DE ENERO DE 1990, y quienes ya venían con un régimen de cesantías de liquidación anual y el reconocimiento de intereses a las cesantías desde la expedición del Decreto – Ley 3118 de 1968. • CESANTÍAS QUE SE CAUSARON DE LOS DOCENTES VINCULADOS DESPUES DEL 1 DE ENERO DE 1990 (independientemente si su vinculación se realizaba por las entidades territoriales o por la Nación), y quienes se les comenzó a liquidar las cesantías con un régimen anualizado y el reconocimiento de intereses a las cesantías. • CUÁL HA SIDO LA POSICIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA Y DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN LAS ÚLTIMAS SENTENCIAS EN TORNO AL ESTUDIO DE LA LEY 91 DE 1989, LA LEY 50 DE 1990 Y LA LEY 344 DE 1996? 1.4.

Trámite de la acción de tutela 1.4.1. Auto admisorio Mediante auto del 27 de septiembre de 2023 se admitió la demanda de tutela y se dispuso su notificación tanto a la parte accionante, al Tribunal Administrativo de Boyacá como autoridad judicial demandada. Igualmente, se ordenó vincular en calidad de terceros con interés a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -Fomag-, departamento de Boyacá - Secretaría de Educación y al Juzgado Cuarto Oral Administrativo del Circuito Judicial de Tunja.

Así mismo, se reconoció al abogado Yobany Alberto López Quintero como apoderado de la parte actora. 1.5. Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes intervenciones: Demandante: Aida Patricia Méndez Cuevas Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicado: 11001-03-15-000-2023-05293-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 1.5.1.

El Tribunal Administrativo de Boyacá Solicitó se declarara la improcedencia de la acción, pues se estaba usando como tercera instancia del proceso, aunado a que el asunto bajo examen era de carácter legal y económico. Por tanto, no se cumplían los requisitos de procedencia de tutela contra providencia judicial. 1.5.2. La Fiduprevisora S.A. Requirió declarar la improcedencia de la acción y su desvinculación del presente trámite constitucional por carecer de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que: La tutela resulta improcedente toda vez que las autoridades judiciales que conocieron el proceso actuaron conforme a la normativa establecida sin que se pueda aducir que los funcionarios judiciales accionados hayan desconocido entre otros, los precedentes judiciales relacionados con el tema objeto de la demanda.

De otra parte, aseguró que no era dable afirmar que se haya presentado trasgresión alguna contra las garantías fundamentales de la accionante, pues se observaron las normas en garantía al principio del debido proceso, es decir, que las actuaciones judiciales fueron adelantadas en debida forma y atendiendo los procedimientos legales. En consecuencia y teniendo en cuenta que las partes tienen derecho a la protección de las formas propias de cada juicio, tal y como lo establece el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, «se reitera que la acción de tutela interpuesta por la accionante resulta improcedente.» 1.5.3.

Ministerio de Educación Solicitó declarar la improcedencia de la acción por no acreditar el requisito de relevancia toda vez que, a su juicio el juez de tutela no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.

Refirió que, no existió una eventual transgresión de derechos que pudiera generar que la decisión judicial expedida por el juez de conocimiento se aparte del ámbito de legalidad, para desplegar actuaciones de hecho que resulten contrarias al ordenamiento jurídico. Demandante: Aida Patricia Méndez Cuevas Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicado: 11001-03-15-000-2023-05293-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 1.5.4.

Departamento de Boyacá Indicó que a los docentes afiliados al FOMAG no les aplica el régimen contenido en la Ley 50 de 1990. Precisó que no tenía competencia para resolver las reclamaciones relacionadas con las cesantías. A su juicio, la decisión del Tribunal Administrativo de ese departamento no contiene irregularidades. Pidió fueran tenidas en cuenta las decisiones que se han adoptado en casos similares, en las que se ha declarado la improcedencia del mecanismo constitucional. 1.5.5.

Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja Dicha autoridad judicial realizó el recuento de las actuaciones adelantadas en esa sede y concluyó que no ha desconocido el precedente, como quiera que no había sentencia de unificación en punto a la sanción moratoria por pago extemporáneo de las cesantías anualizadas a favor de los docentes, advirtiendo que con la acción de tutela se pretendía reabrir un debate jurídico ya zanjado.

Por tanto, solicitó negar el amparo invocado. 1.6. Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Cuarta mediante sentencia del 26 de octubre de 2023 declaró la improcedencia de la acción por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional. Advirtió que, en este asunto la acción de tutela estaba siendo utilizada como una instancia adicional, como quiera que se trataba de la reiteración de los argumentos presentados dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que fungió como demandante, los cuales fueron resueltos en las instancias judiciales pertinentes. 1.7.

Impugnación Mediante escrito presentado el 3 de noviembre de 20231 la parte actora impugnó el fallo de primera instancia y reiteró in extenso los argumentos expuestos en el escrito inicial, a saber, el defecto sustantivo, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente. 1 En término teniendo en cuenta que la decisión se notificó por medio electrónico el 31 de octubre de 2023.

Demandante: Aida Patricia Méndez Cuevas Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicado: 11001-03-15-000-2023-05293-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El Consejo de Estado, Sección Quinta es competente para conocer la impugnación interpuesta por la señora Méndez Cuevas contra la sentencia del 26 de octubre de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, que declaró la improcedencia de la acción, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019. 2.2.

Solicitud de desvinculación Se tiene que la Fiduprevisora S.A. solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional, pues, a su juicio, carece de legitimación en la causa por pasiva. Esta, petición será denegada en atención a que se llamó a integrar este proceso en calidad de tercero debido al interés que le asiste en las resultas del presente trámite, dado que fungió como parte pasiva en el proceso ordinario que se discute en sede constitucional. 2.3.

Problema jurídico Corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: ¿hay lugar a revocar, modificar o confirmar la sentencia de primera instancia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 26 de octubre de 2023? ¿Se superan en el caso concreto los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? De ser positiva la respuesta anterior, la Sala analizará lo siguiente: ¿El Tribunal Administrativo de Boyacá vulneró los derechos fundamentales al «debido proceso, derecho a la seguridad social, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, garantía a la seguridad social, a la igualdad, acceso a la administración de justicia, principio constitucional de la perpetuatio jurisdictionis, seguridad jurídica, al desconocimiento de precedente judicial vertical» con ocasión de la sentencia del 28 de junio de 2023, que confirmó la decisión del a quo, que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías? Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial;

(ii) de los requisitos de procedibilidad adjetiva y; (iii) análisis del caso concreto. Demandante: Aida Patricia Méndez Cuevas Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicado: 11001-03-15-000-2023-05293-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 2.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20122 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema3 y declaró su procedencia.4 Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. Relevancia constitucional Para el caso en concreto, la Sala anticipa que confirmará la improcedencia del mecanismo de amparo, dado que carece de relevancia constitucional puesto que no cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 20225 y la sentencia SU-573 del año 20196. 2.5.2.

Sentencia SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional – unificación de criterios en materia de relevancia constitucional 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 3 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 4 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” 5 Corte Constitucional, Sala Plena.

Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. 6 Corte Constitucional, Sentencia SU-573, 27.11.19, M.P. Carlos Bernal Pulido. Demandante: Aida Patricia Méndez Cuevas Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicado: 11001-03-15-000-2023-05293-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 La Corte Constitucional, al momento de estudiar los requisitos generales de procedibilidad en sede de revisión, encontró que la acción de tutela formulada contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado carecía de relevancia constitucional.

En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.

Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad.

Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

Lo anterior como un eje fundamental para: lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;

(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal7 (Énfasis de la Sala).

De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico8; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional.”9 7 Sentencia SU-573 de 2019. 8 Sentencia SU-103 de 2022. 9 Sentencia SU-103 de 2022.

Demandante: Aida Patricia Méndez Cuevas Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicado: 11001-03-15-000-2023-05293-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 (…) En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. (…) Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.”10 En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”11 En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental.

(…) Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto12, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal13.

(Resaltado de la Sala) Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. Por su parte, en asuntos como el caso en concreto, esta Sala ha sostenido que las pretensiones que versen sobre derechos de índole estrictamente económico, al no encontrarse ligados a la satisfacción de una garantía de naturaleza fundamental, se tornan improcedentes frente al amparo constitucional14. 10 Sentencia SU-103 de 2022. 11 Sentencia SU-128 de 2021. 12 Sentencia SU-573 de 2019. 13 Ibid. 14 En relación con la improcedencia de las pretensiones de índole meramente económico, ver los siguientes fallos del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, con ponencia de Rocío Araujo Oñate: Sentencia del 20.02.21, Expediente: N°11001-03-15-000-2019-04788- Demandante: Aida Patricia Méndez Cuevas Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicado: 11001-03-15-000-2023-05293-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Frente a este último punto, la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que no es suficiente alegar una violación a un derecho fundamental con base en una simple relación de los hechos, sino que se exige demostrar de manera razonable una restricción desproporcionada de aquella15.

A su turno, esta Corporación en diferentes oportunidades ha considerado que tratándose de la carga argumentativa como requisito sine qua non para definir la procedibilidad de la acción de tutela, existe un deber de sustentar en términos jurídicos el defecto en el que la autoridad judicial accionada incurrió. Por esto, el peticionario está obligado a exponer de manera detallada las razones que sustentan su demanda de amparo y los motivos que, en su criterio explican la configuración de una causal especifica de procedencia. 2.6.

Caso en concreto La sala confirmará la decisión del a quo, dado que la controversia propuesta por la señora Méndez Cuevas no tiene relevancia constitucional, al tratarse de un asunto que versó sobre el reconocimiento de la sanción moratoria por pago extemporáneo de las cesantías en un proceso judicial que resultó desfavorable a sus intereses.

Lo anterior, toda vez que el caso obedece a una situación con presupuestos fácticos análogos a los estudiados por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 del 2019, mediante la cual declaró la improcedencia de tres acciones constitucionales seleccionadas para revisión por revestir de una naturaleza eminentemente legal y patrimonial.

En la sentencia en mención, el máximo tribunal constitucional expuso que el carácter irrenunciable de las cesantías está relacionado con su naturaleza como prestación patronal de rango legal, cuya finalidad es el auxilio de la persona que se quede temporalmente en situación de desempleo y, por tanto, «solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador».

En relación con lo anterior, señaló la Corte Constitucional en aquella sentencia unificadora que todo pago adicional no correspondiente con la finalidad buscada por las cesantías, sino que está relacionado con una penalidad impuesta al empleador por el no pago o pago tardío de las mismas y cuenta con una naturaleza estrictamente patrimonial, de manera que se hace innecesaria la intervención del juez de tutela.

En efecto, las pretensiones de la parte actora se limitan al reconocimiento de dicha suma dineraria, la cual fue negada por el Tribunal Administrativo de Boyacá en su 01; Sentencia del 7.05.20, Expediente: 11001-03-15-000-2019-04762-01 y sentencia del 20.05.21, Expediente: 11001-03-15-000-2021-01836-00. 15 Corte Constitucional. Sentencia SU-103 de 2022.

Demandante: Aida Patricia Méndez Cuevas Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicado: 11001-03-15-000-2023-05293-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 calidad de juez natural de la causa. Esto, con independencia de los argumentos desarrollados por el demandante en relación con el desconocimiento del precedente alegado pues, tal como fue reiterado el escrito de tutela, lo buscado por medio del mecanismo de amparo interpuesto es el reconocimiento de la sanción moratoria aludida.

Por tanto, conforme con el criterio del máximo órgano de la jurisdicción constitucional, la cuantía correspondiente a la penalidad por una sanción moratoria no tiene relevancia de este tipo, toda vez que esta tiene el carácter de ser una simple prestación adicional de naturaleza eminentemente patrimonial, que no da lugar a la intervención del juez de tutela A su vez, se pone de presente que la tutelante no acreditó encontrarse en una situación de especial sujeción o vulnerabilidad o de violación o amenaza de su derecho fundamental al mínimo vital, lo que imposibilita una flexibilización del criterio reiterado por esta Sección en relación con el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en asuntos como el estudiado.

Aunado lo anterior, formular un simple desacuerdo con una decisión judicial o alegar la vulneración de unas garantías fundamentales, no conlleva a que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente relevancia constitucional. En estos asuntos, se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental.

Esto, pues la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter económico, legal o patrimonial o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. Finalmente, se destaca que a partir de la sentencia de unificación SUJ-032 del 11 de octubre de 2023, la Sección Segunda del Consejo de Estado como órgano de cierre en la materia, unificó jurisprudencia sobre la procedencia de aplicar la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y la indemnización de la Ley 52 de 1975 a favor de los docentes afiliados al Fomag, al efecto indicó: Los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, como quiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989.

Sin embargo, el personal docente en servicio activo que no esté afiliado a FOMAG le será aplicable la Ley 50 de 1990 y, por ende, la sanción moratoria del artículo 99, como un mínimo de protección social en favor del docente estatal. Por tanto, el asunto que se discute ya fue definido por el juez natural de la causa y, en tal sentido, no es competencia del juez constitucional estudiar la controversia en cuestión. Demandante: Aida Patricia Méndez Cuevas Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicado: 11001-03-15-000-2023-05293-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 2.7.

Conclusión En ese orden de ideas, para el caso en concreto, la Sala acoge la tesis establecida a partir del precedente unificado de la Corte Constitucional, según el cual, las pretensiones de índole meramente económico y cuya falta de reconocimiento no compromete un derecho fundamental, carece de relevancia constitucional; por lo anterior, se declarará improcedente el amparo solicitado.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRMERO: NEGAR LA SOLICITUD DE DESVINCULACIÓN propuesta por la Fiduprevisora S.A.

SEGUNDO: CONFIRMAR la decisión del 26 de octubre de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, que declaró la improcedencia de la acción instaurada por la señora Aida Patricia Méndez Cuevas.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.