CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06604-00 Actora: Edna Xiomara Ramírez Jaramillo Demandado: Consejo de Estado- Sección Segunda -Subsección A. Acción de Tutela- Fallo de primera instancia La Sala decide la solicitud de tutela presentada por la señora Edna Xiomara Ramírez, contra el Consejo de Estado -Sección Segunda- Subsección A.
ANTECEDENTES 1. La solicitud y las pretensiones La señora Edna Xiomara Ramírez Jaramillo, actuando mediante apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela, acudió ante esta Corporación para que se protejan sus derechos a la igualdad y al debido proceso, que estimó lesionados por el Consejo de Estado -Sección Segunda -Subsección A, al proferir, la sentencia del 3 de junio de 2021, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por aquí demandante, contra el Ministerio de Defensa Nacional – Dirección de Sanidad Militar.
En amparo de los derechos invocados, solicita: “(…) 1. Se le tutele a la señora EDNA XIOMARA RAMÍREZ JARAMILLO sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso (favorabilidad principio pro operario), vulnerados por el CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO, ADMINISTRATIVO - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A, HONORABLE CONSEJERO PONENTE DOCTOR WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, dentro del proceso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, RADICACIÓN No. 25000234200020160592701. 2.
Que, en consecuencia, se ordene al CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO, ADMINISTRATIVO - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A, HONORABLE CONSEJERO PONENTE DOCTOR WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, dentro del proceso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN No. 25000234200020160592701, para que sustituya la sentencia de fecha 19 de abril de 2018, procediendo a declarar su nulidad y en consecuencia, se sirva acceder a las pretensiones de la demanda conforme al principio pro operario previsto en el Canon 53 Superior. 3.
Se sirva protegerle sus derechos fundamentales, de acuerdo con las facultades ultra y extra petita con las que cuenta el Juez Constitucional. (…)” (sic). 2. Hechos La parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación: Indicó que, desde el 9 de septiembre de 2008, se vinculó a la Dirección General de Sanidad Militar, en el cargo de profesional especializado y el 27 de octubre de 2009 fue incorporada en el empleo de servidor misional en Sanidad Militar de la planta global del Ministerio de Defensa.
Adujo que el Ministerio de Defensa Nacional no le reconoció la asignación básica prevista en la Ley 352 de 1997 y el Decreto 3062 de 1997; razón por la cual le solicitó el reconocimiento y pago de la asignación básica, conforme al régimen salarial que cobijaba a los empleados de la Rama Ejecutiva del orden nacional del artículo 3, numeral 6 del Decreto 3062 de 1997.
Señaló que, mediante Oficio 416505 MDN-CFGM-DGSM-GAL 1.10 del 21 de julio de 2016, proferido por el Director General de Sanidad Militar del Ministerio de Defensa, le fue negada el reconocimiento de la asignación básica, al considerar que no existía el derecho a la asignación básica deprecada, por no existir un desmejoramiento salarial. Refirió que presentó demanda en ejercicio de la acción del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Dirección de Sanidad Militar, solicitando la nulidad del Oficio 416505 MDN-CFGM-DGSM-GAL 1.10 del 21 de julio de 2016, por medio del cual se le negó el reconocimiento y pago de la asignación básica conforme a lo previsto en la Ley 352 de 1997 y el Decreto 3062 de 1997.
Expuso que el conocimiento de la demanda correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda- Subsección D, que mediante sentencia del 19 de octubre de 2017, accedió a las pretensiones de la demanda, por cuanto encontró acreditado que a la señora Edna Xiomara Ramírez Jaramillo no se le liquidó la asignación básica de los cargos desempeñados por empleados públicos de la Rama Ejecutiva.
Relató que la entidad demanda en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, apeló la decisión y el Consejo de Estado -Sección Segunda- Subsección A, a través de sentencia del 3 de junio de 2021, revocó la decisión de primera instancia, sin tener en cuenta el marco normativo y jurisprudencial aplicable. 2.1 Consideraciones de la parte actora Manifestó que el Consejo de Estado- Sección Segunda- Subsección A, al proferir la sentencia del 19 de abril de 2018, incurrió en vía de hecho por defecto fáctico, sustancial y desconocimiento del precedente jurisprudencial, porque no aplicó la jurisprudencia de unificación favorable a sus intereses proferida por el Consejo de Estado- Sección Segunda- Subsección B, el 12 de diciembre de 2019 con radicado 25000-23-42-000-2016-04235-01, No. Interno 0901-2018 (C.P. Cesar Palomino Cortés. Consideró que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo, por cuanto no tuvo en cuenta que la señora Edna Xiomara Ramírez Jaramillo, percibió la remuneración prevista en el numeral 6 del artículo 3 del Decreto 3062 de 1997 y no era dable desmejorar su salario bajo el pretexto de que había entrado en vigencia el Decreto 4783 de 2008, reconociéndole efectos distintos a la jurisprudencia de unificación, que resultaron regresivos.
Explicó que ingresó a laborar bajo el imperio de la normativa del Decreto 3062 de 1997, por lo que, era procedente la aplicación de tales disposiciones, en consonancia por el principio de favorabilidad. 3. Trámite e intervenciones Mediante auto de 15 de diciembre de 2022, se admitió la tutela y se ordenó notificar a las entidades accionadas en los términos y para los efectos previstos en el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991.
Además, se vinculó a los terceros interesados en las resultas del proceso. 3.1. La Dirección General de Sanidad Militar solicitó que se niegue por improcedente el amparo solicitado en la presente acción constitucional. Manifestó que la providencia de segunda instancia que se cuestiona, tuvo en cuenta la normativa aplicable al caso, el precedente jurisprudencial y no se observa contradicción entre la parte considerativa y la parte resolutiva.
Añadió que el fallador de instancia goza de autonomía judicial para tomar sus decisiones, teniendo en cuenta la sana crítica, la valoración y ponderación del sustento probatorio allegado al proceso. Expuso que poner en tela de juicio una decisión proferida en segunda instancia, sin el lleno de los requisitos previstos para presentar acción de tutela en contra de tales providencias, constituye una vulneración al sistema judicial que haría interminable las decisiones tomadas por los órganos judiciales.
CONSIDERACIONES Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 6 de abril de 2021. 2. Cuestión previa Corresponde a la Sala pronunciarse frente a la manifestación de impedimento presentada por el Consejero de Estado, Doctor William Hernández Gómez para conocer de la impugnación de la tutela instaurada por la señora Edna Xiomara Ramírez Jaramillo contra la sentencia de 3 de junio de 2021, proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, por encontrarse incurso en la causal prevista en el numeral 6º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, aplicable por remisión del artículo 39 del Decreto 2591 de 1991, toda vez que fue el Magistrado ponente de la providencia impugnada en la presente acción Constitucional.
Al respecto se evidencia que efectivamente el Consejero de Estado, Doctor William Hernández Gómez, suscribió la sentencia de 3 de junio de 2021, por lo que resulta evidente que se configura la causal de impedimento invocada. En consecuencia, se aceptará el impedimento manifestado y se le declarará separado del conocimiento del presente asunto. 3.
Problema jurídico La Sala debe decidir si el Consejo de Estado- Sección Segunda- Subsección A, al proferir, la sentencia de 3 de junio de 2021 incurrió en vía de hecho por defecto fáctico y sustantivo, vulnerando los derechos a la igualdad y al debido proceso de la señora Edna Xiomara Ramírez Jaramillo, al desestimar las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto contra la Dirección de Sanidad Militar del Ministerio de Defensa. 4.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia del doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.
Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;
(vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial, y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 5. El Defecto fáctico Conforme a la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico, en una dimensión negativa, se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria ejercida por el juez se presenta la omisión de la “(…) valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez (…)”.
En esta situación se incurre “(…) cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente (…)”. En una dimensión positiva, el defecto fáctico ocurre cuando el juez, por ejemplo, “(…) aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas (…)”, de conformidad con el artículo 29 de la Carta Política.
En estos casos, sin embargo, sólo es factible fundar una acción de tutela por vía de hecho cuando ostensiblemente aparece arbitraria la valoración probatoria realizada por el Juez. Por tanto, el error en el juicio valorativo de la prueba: “(…) [D]ebe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. (…) ”.
En lo que respecta al supuesto fáctico por indebida valoración probatoria, ha dicho la Corte que éste se configura, entre otros, en los siguientes casos: “(…) (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;
(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso y (vi) cuando no valore pruebas debidamente aportadas en el proceso. (…)” Como se observa, el supuesto fáctico por indebida valoración probatoria no solo se ocupa del examen que realiza el juez sobre el material probatorio aportado con el proceso, sino que además abarca toda la actividad probatoria que aquél despliega para intentar acreditar o desacreditar los hechos de la demanda.
Sin embargo, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo probatorio dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.
Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una evaluación de la actividad realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 6.
El defecto sustantivo La jurisprudencia Constitucional ha considerado que el funcionario judicial incurre en defecto sustantivo cuando: “(…) (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible; (ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance;
(iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada; (v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática (…)”.
La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006 al referirse a la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, consideró: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”.
En las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 la Corte Constitucional, indicó: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) […]”.
(Destacado de la Sala). 7. Caso concreto 7.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que el defecto alegado puede llevar consigo una violación de los derechos a la igualdad y al debido proceso, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.
No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales la accionante puedan lograr la protección de los derechos invocados como quebrantados, pues se adelantaron las dos instancias dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora Edna Xiomara Ramírez Jaramillo contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional- Dirección de Sanidad Militar.
Adicionalmente, se advierte que la actora plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran los derechos fundamentales invocados y, que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia, no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, la Sala observa que la solicitud de tutela no cumple con este presupuesto procesal, por lo siguiente: La señora Edna Xiomara Ramírez Jaramillo, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación- Ministerio de Defensa Nacional – Dirección de Sanidad Militar, cuyo conocimiento correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Subsección D, que mediante sentencia proferida el 19 de octubre de 2017, accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó el reconocimiento y pago de la asignación básica.
En virtud de lo anterior, la entidad demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso recurso de apelación contra la referida decisión y, el Consejo de Estado -Sección Segunda- Subsección A, a través de sentencia del 3 de junio de 2021, revocó la decisión recurrida, la cual fue notificada a las partes por correo electrónico el 14 de julio de 2021, quedando ejecutoriada el 21 de julio de 2021.
Al respecto, se debe precisar que la Sala Plena del Consejo de Estado, explicó que el término de inmediatez cobra mayor relevancia cuando el recurso de amparo se dirige a cuestionar providencias judiciales, toda vez que se encuentran en juego los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. Por lo anterior, esta Corporación en dicha providencia acogió, como regla general, un plazo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia. En ese orden de ideas, el término para presentar la acción constitucional en el presente asunto venció el 21 de enero de 2022; sin embargo, el escrito de tutela fue presentado por la accionante hasta el 12 de diciembre de 2022, es decir, dieciséis meses y 28 días después de haberse notificado la decisión cuestionada, lo que significa que superó el plazo y no cumplió con el requisito de la inmediatez.
En este orden, se tiene que, revisado el contenido del expediente de tutela, no se advierte argumento o documento alguno que permita concluir la existencia de algún hecho concreto que le haya impedido al accionante ejercer oportunamente este medio de defensa judicial y que se convierta en desproporcionada la exigencia del agotamiento de este requisito; razón por la cual la Sala no continuará con el estudio de fondo de la presente tutela. lll.
DECISIÓN Por las anteriores razones, la Sala rechazará por improcedente la acción de tutela presentada por la señora Edna Xiomara Ramírez Jaramillo, contra el Consejo de Estado- Sección Segunda- Subsección A. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. - RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Edna Xiomara Ramírez Jaramillo, contra el Consejo de Estado- Sección Segunda- Subsección A, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. – ACEPTAR el impedimento manifestado por el Consejero de Estado, doctor William Hernández Gómez, para conocer de la acción de tutela formulada por la señora Edna Xiomara Ramírez Jaramillo, contra el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A. En consecuencia, SEPARAR del conocimiento del asunto al referido Magistrado.
TERCERO. - De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Por Secretaría, DEVOLVER al Despacho de origen, el expediente allegado en préstamo contentivos de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, en caso de que esta decisión, no fuere impugnada. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Discutida y aprobada en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) (Firmado electrónicamente) (con impedimento)