Radicado: 11001-03-27-000-2024-00047-00 (29095) Demandante: Cámara Ambiental del Plástico 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad Radicación 11001-03-27-000-2024-00047-00 (29095) Demandante CÁMARA AMBIENTAL DEL PLÁSTICO Demandada DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN Temas Suspensión provisional.

Requisitos generales y específicos de procedibilidad. Impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso. AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso súplica interpuesto por la parte demandante contra el auto del 13 de febrero de 2025, proferido por el consejero Milton Chaves García, que negó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del numeral 4.1 del Concepto Nro. 2390 del 1 de marzo de 2023, del numeral 4.3 del Concepto Nro. 008252 del 25 de abril de 2024 y del numeral 2.3 del Concepto Nro. 010597 del 27 de mayo del mismo año, actos proferidos por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante DIAN), relacionados con el impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La DIAN profirió el Concepto Nro. 2390 (255) del 1 de marzo de 2023, que adicionó el concepto general del impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes. En el numeral 4.1. resolvió la siguiente consulta «¿Se causa el Impuesto sobre productos plásticos de un solo uso (utilizados para envasar, embalar o empacar bienes) que, habiéndose fabricado en Colombia, son objeto de exportación? De ser así ¿existiría algún mecanismo de devolución o compensación del Impuesto?»1.

Para estos efectos, señaló que el punto 3 del mismo concepto sostuvo que el tributo referido se causa, entre otros eventos, por la venta de productos plásticos de un solo uso para envasar, embalar o empacar bienes. Luego, indicó que el legislador no realizó distinción alguna, por lo que el impuesto se causa por las ventas efectuadas en el territorio nacional y al exterior.

De otro lado, la autoridad tributaria afirmó que la ley no contempla un mecanismo de devolución o compensación del impuesto e hizo referencia a la sentencia del 23 de mayo de 2024 (exp. 27616, C.P. Milton Chaves García). El Concepto Nro. 008252 (294) del 25 de abril de 2024 corresponde a la tercera adición al concepto general del impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes.

El numeral 4.3 resolvió el siguiente cuestionamiento «¿La exportación de productos plásticos de un solo uso se encuentra gravada con el impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes?»2. 1 Samai, índice 3, PDF «17_1100103270002024000470010DemandaWeb202472414254», página 4. 2 Samai, índice 3, PDF «19_1100103270002024000470011DemandaWeb202472414254», páginas 1 a 2.

Radicado: 11001-03-27-000-2024-00047-00 (29095) Demandante: Cámara Ambiental del Plástico 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente a lo anterior, la autoridad tributaria reiteró que la venta de productos plásticos de un solo uso que están gravadas son las efectuadas en el territorio nacional y al exterior.

Con lo anterior, precisó que «en atención al artículo 51 de la Ley 2277 de 2022, grava las ventas que den lugar a una exportación3 (…)»4. Por su parte, el Concepto Nro. 010597 (387) del 27 de mayo de 2024 se refiere a la cuarta adición al concepto general antes referido. En el numeral 2.3 resuelve la siguiente consulta: «Con ocasión de la Sentencia C-506 de 2023 ¿a partir de qué fecha es exigible el impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes?»5.

Para resolver esta pregunta indicó que, por regla general, las leyes rigen desde su promulgación, conforme los artículos 11 y 12 de la Ley 84 de 1973. Por lo anterior, concluyó que el artículo 51 de la Ley 2277 de 2022 es aplicable desde su promulgación, esto es, el 13 de diciembre de 2022. Expuso que la Sentencia C-506 de 2023 declaró inexequible la expresión «bienes para su comercialización en el territorio colombiano, que estén contenidos en» de los numerales 1 y 2 del literal c) del artículo 50 de la Ley 2277 de 2022.

Sin embargo, declaró exequible el artículo 51 ibidem porque contempló todos los elementos estructurales del impuesto. Indicó que la Corte Constitucional señaló que los efectos de la declaratoria de inexequibilidad son hacia el futuro. Empero, no realizó la misma precisión con relación a las normas ajustadas a la Constitución, por lo que la DIAN dedujo que se mantiene la regla de los artículos 11 y 12 de la Ley 84 de 1973.

Por lo anterior, concluyó que «el artículo 51 de la Ley 2277 de 2022, que fue declarado exequible, por parte de la Corte Constitucional, en el que se encuentran todos los elementos del Impuesto ha aplicado, ininterrumpidamente, desde el momento de promulgación de la Ley»6. Destacó que el Auto Nro. 497 del 6 de marzo de 2024 rechazó la solicitud de aclaración de la Sentencia C-506 de 2023 y precisó que fue declarada la exequibilidad del artículo 51 de la Ley 2277 de 2023 porque se encontró ajustado al principio de legalidad tributaria, incluso en cuanto a su creación como impuesto nacional que se causa en las ventas y en las importaciones.

ANTECEDENTES DEL PROCESO Solicitud de medida cautelar La Cámara Ambiental del Plástico, en escrito separado de la demanda, solicitó la suspensión provisional del numeral 4.1 del Concepto Nro. 2390 del 1 de marzo de 2023, del numeral 4.3 del Concepto Nro. 008252 del 25 de abril de 2024, y del numeral 2.3 del Concepto Nro. 010597 del 27 de mayo de 2024, actos proferidos por la DIAN, porque considera que incurrieron en infracción de las normas en que debían fundarse y en falsa motivación. Afirmó que la DIAN desconoció la Sentencia C-506 de 2023, la cual sostuvo que la expresión declarada inconstitucional del artículo 50 de la Ley 2277 de 2022 daba 3 A pie de página realiza la siguiente afirmación: «2.

Es importante observar que dentro de las solicitudes de aclaración a la Corte Constitucional que fueron rechazadas, se preguntó por este problema jurídico». 4 Samai, índice 3, PDF «19_1100103270002024000470011DemandaWeb202472414254», página 2. 5 Samai, índice 3, PDF «21_1100103270002024000470012DemandaWeb202472414254», página 1. 6 Ibidem, página 3.

Radicado: 11001-03-27-000-2024-00047-00 (29095) Demandante: Cámara Ambiental del Plástico 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lugar a una indeterminación de los elementos del impuesto. De este modo, la Corte Constitucional advirtió que el tributo solo sería aplicable con la corrección de esa indeterminación, esto es, a partir de esa misma providencia. Señaló que, por lo anterior, no es cierto que esa norma rigiera de forma ininterrumpida desde el 13 de diciembre de 2022.

Por el contrario, la DIAN ignoró las consideraciones de la Sentencia C-506 de 2023, su fuerza vinculante y sus efectos de cosa juzgada constitucional, sin exponer argumentación válida alguna. Así mismo, desconoció el sistema de fuentes del derecho y el orden jurídico. Indicó que entre el 13 de diciembre de 2022 y el 22 de noviembre de 2023 (fecha del comunicado de prensa de la Sentencia C-506) no había certeza de quienes eran los sujetos pasivos del tributo, lo que violaba la cláusula del Estado Social de Derecho.

Afirmó que la DIAN también cometió un error al afirmar que el impuesto sobre productos plásticos de un solo uso se aplica frente a bienes destinados a la exportación, pues esto desconoce el propósito ambiental de la Ley 2277 de 2022, ya que los efectos negativos de dicha mercancía no se generarían en Colombia. Manifestó que, por lo anterior, el parágrafo 3 del artículo 4 de la Ley 2232 de 2022 excluye de la prohibición de productos plásticos de un solo uso a la mercancía destinada a la exportación. Por lo anterior, concluyó que la autoridad tributaria desconoció el ámbito de sus competencias, pues desconoció el deseo del legislador, lo que contraría el principio de reserva de ley de los elementos del tributo, así como los principios de democracia y legalidad.

Oposición de la solicitud de medida cautelar La DIAN controvirtió la petición de suspensión provisional indicando que no se cumplen los requisitos de procedibilidad de los artículos 230 y 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo7. Adujo que la actora no cumplió su carga argumentativa, porque no propone una confrontación normativa y no alega una violación específica, sino que realiza afirmaciones generales en relación con algunos artículos de la Constitución, la Ley 2277 de 2022, la Ley 1437 de 2012 y las Sentencias C-506 de 2023 y C-634 de 2011.

En todo caso, la demandada efectuó una confrontación entre los actos acusados y los artículos 50 y 51 de la Ley 2277 de 2022 junto con los cargos de nulidad. Con base en ello, sostuvo que no se evidencia una infracción que permita decretar la medida cautelar solicita. Adujo que la suspensión provisional no era necesaria para garantizar el objeto del proceso o la efectividad de la sentencia. Señaló que el impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso rige a partir de la promulgación de la Ley 2277 de 2022, porque la Corte Constitucional no determinó algo diferente en la Sentencia C-506 de 2023. 7 Al respecto citó la sentencia del 12 de febrero de 2016, exp. 51754, C.P. Alberto Zambrano Barrera, de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

Radicado: 11001-03-27-000-2024-00047-00 (29095) Demandante: Cámara Ambiental del Plástico 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que, ante la falta de distinción por parte del legislador, el impuesto sobre productos plásticos de un solo uso opera por la venta del producto, sea en el territorio nacional o al exterior.

Manifestó que la actora no demostró un daño inminente que sea contrarrestado por la medida cautelar solicitada. Decisión impugnada El consejero Milton Chaves García, mediante auto del 13 de febrero de 2025, negó la suspensión provisional solicitada, para lo cual confrontó los numerales de los conceptos objeto de controversia con los artículos 50 y 51 de la Ley 2277 de 2022.

Con base en lo anterior, concluyó que no se advierte una manifiesta contradicción de las normas superiores, pues la discusión radica sobre la vigencia en el tiempo de la ley, conforme lo dispuesto en la Sentencia C-506 de 2023, aspecto cuyo análisis está reservado para la sentencia de mérito. De igual modo, las consideraciones sobre la procedencia del impuesto por productos sujetos a exportación debe ser objeto de estudio en la sentencia, pues la actora se refiere al propósito o finalidad del legislador.

Recurso de súplica La demandante sustentó su impugnación en que el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, derogó el requisito de la “manifiesta ilegalidad” previsto en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo auto impugnado exige el cumplimiento de un requisito no previsto en la ley.

Señaló que la Ley 1437 de 2011 no exige una infracción gramatical, evidente, de bulto o manifiesta. Por lo tanto, procede un análisis del estudio de la infracción de la ratio decidendi de la Sentencia C-506 de 2023, que sostuvo que existió una ambigüedad de los elementos del tributo hasta la declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión de los numerales 1 y 2 del literal c) del artículo 50 de la Ley 2277.

Para demostrar esta última afirmación, la demandante realizó transcripciones de las consideraciones 68, 70 y 84 de la Sentencia C-506 de 2023. De esta forma, concluyó que está demostrada la infracción de los actos acusados y las normas invocadas como violadas para sustentar el decreto de la medida cautelar. Oposición al recurso de súplica La DIAN controvirtió el recurso señalando que los argumentos expuestos en el recurso de súplica son los mismos de la petición de medida cautelar, los cuales no logran desvirtuar la transgresión de normas superiores, e insistió en que la actora incumplió su carga argumentativa.

Reiteró que la demandante realiza afirmaciones generales sobre la supuesta violación de algunos artículos de la Constitución, la Ley 2277 de 2022, la Ley 1437 de 2012 y las Sentencias C-506 de 2023 y C-634 de 2011. Radicado: 11001-03-27-000-2024-00047-00 (29095) Demandante: Cámara Ambiental del Plástico 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que la consideración 72 de la Sentencia C-506 de 2023 destacó que la declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión de los numerales 1 y 2 del literal c) del artículo 50 de la Ley 2277 de 2022, no implica una indefinición de los elementos estructurales del tributo, pues estos fueron fijados por el artículo 51 ibidem, el cual creó el impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso.

Con lo expuesto, concluyó que el legislador definió con certeza todos los elementos del tributo, por lo que los argumentos, por lo que el propuestos por la actora deben ser estudiados de fondo en la sentencia que de fin al litigio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Corresponde a la Sala decidir el recurso de súplica interpuesto por la Cámara Ambiental del Plástico contra el auto del 13 de febrero de 2025, proferido por el consejero Milton Chaves García, que negó la medida cautelar de suspensión provisional del numeral 4.1 del Concepto Nro. 2390 del 1 de marzo de 2023, del numeral 4.3 del Concepto Nro. 008252 del 25 de abril de 2024, y del numeral 2.3 del Concepto Nro. 010597 del 27 de mayo de 2024, actos proferidos por la DIAN.

Para estos efectos, la Sala verificará si la recurrente cumplió su carga argumentativa, que corresponde al cumplimiento de un requisito general de procedibilidad de todas las medidas cautelares. De ser así, con base en el recurso de súplica, determinará si está demostrado que los conceptos objeto de controversia infringen normas superiores, requisito específico de procedibilidad de la suspensión provisional.

Competencia La Sala es competente para proferir esta providencia, con exclusión del consejero que profirió el auto recurrido, de conformidad con lo previsto en el literal c) del numeral 2 del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Procedencia del recurso El auto que decide sobre medidas cautelares proferido en procesos de única instancia, como el de la referencia, es susceptible del recurso de súplica por mandato del numeral 2 del artículo 246 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el numeral 5 del artículo 243 ibidem.

Análisis del caso concreto 1. Requisito general de procedibilidad de la carga argumentativa La DIAN sostuvo, en las oposiciones a la petición de medida cautelar y al recurso de súplica, que la demandante no cumplió su carga argumentativa para que sea decretada la medida cautelar de suspensión provisional. Radicado: 11001-03-27-000-2024-00047-00 (29095) Demandante: Cámara Ambiental del Plástico 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para decidir sobre lo anterior, se pone de presente que el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 señala que el decreto de las medidas cautelares solo procede «a petición de parte debidamente sustentada».

En concordancia, el artículo 231 ibidem, establece que la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo procede por la violación de las normas superiores «invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado», siempre que se acredite por alguno de dos métodos especiales: i) e «análisis» del contenido del acto y su «confrontación» con dichas normas superiores invocadas por el demandante, o ii) el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Se destaca que la decisión sobre la suspensión provisional únicamente constituye un estudio preliminar de legalidad, no definitivo, pues el análisis de fondo del litigio está reservado para la sentencia8. De ahí que el legislador exija que la suspensión provisional sea decidida, atendiendo alguno de los métodos expuestos. Entonces, del análisis conjunto de estas normas se deriva que el interesado en la suspensión provisional tiene la carga de exponer al juez, por qué el acto administrativo acusado es prima facie nulo, aplicando alguno de los dos métodos especiales previstos por la ley para decidir la solicitud de suspensión provisional.

En el caso bajo examen, se evidencia que la actora cumplió su carga argumentativa, porque sustentó suficientemente su petición de medida cautelar, así como el recurso de súplica. En efecto, la actora sostuvo que los conceptos objeto de controversia desconocen que los artículos 50 y 51 de la Ley 2277 de 2022 contenían una indeterminación de los elementos del tributo, que solo fue superada con la expedición de la Sentencia C-506 de 2023, por lo que no es cierto que el impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso fuere aplicable de forma ininterrumpida desde el 13 de diciembre de 2022.

De igual modo, la demandante planteó que, contrario a lo expuesto en los conceptos demandados, el legislador no tenía la intención de que el impuesto se aplicara sobre productos destinados a ventas al exterior, tanto así que la Ley 2232 de 2022 no extendió la prohibición de elaboración de este tipo de mercancía destinada a la exportación. Por lo anterior, se tiene por acreditado el requisito general de procedibilidad de las medidas cautelares. 2.

Requisito específico de procedibilidad de la suspensión provisional La recurrente sostuvo que el consejero ponente cometió un error al exigir la comprobación de una manifiesta ilegalidad, porque este requisito fue derogado por el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011. De esta forma, consideró que nada impide efectuar la confrontación del contenido de los actos acusados y la ratio decidendi de la Sentencia C-506 de 2023.

Además, consideró acreditada la infracción de las normas superiores, con base en el método de la confrontación dispuesto por el legislador. 8 Auto del 22 de junio de 2023, exp. 27668, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 11001-03-27-000-2024-00047-00 (29095) Demandante: Cámara Ambiental del Plástico 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con el fin de resolver estos argumentos, la Sala reitera que el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, para que proceda la suspensión provisional, debe demostrarse la infracción de las normas superiores por alguno de dos métodos: i) el “análisis” del contenido del acto y su “confrontación” con dichas normas superiores invocadas por el demandante, o ii) el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Además, en otras ocasiones, ha puesto de presente que la norma referida derogó el requisito de la manifiesta ilegalidad, pues la norma actualmente vigente no exige que en el ejercicio de confrontación entre el acto administrativo y la ley se observe una «manifiesta infracción», como si lo hacía el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo9.

En todo caso, la Sala insiste en que lo anterior no significa que para resolver la petición de suspensión provisional proceda un estudio de fondo del litigio, el cual está reservado a la sentencia, pues el legislador exige categóricamente agotar alguno de los métodos dispuestos para esos efectos. Precisado lo anterior, la Sala advierte que en esta etapa del proceso no es posible efectuar una confrontación entre los actos acusados con la ratio decidendi de la Sentencia C-506 de 2023, pues su identificación requiere un ejercicio interpretativo que está reservado para un estudio de fondo, en la sentencia. De esta forma, no existió un error en que el auto impugnado limitara la confrontación normativa a los conceptos objeto de controversia, y a los artículos 50 y 51 de la Ley 2277 de 2022, sin determinar el alcance de los efectos ni el contenido de la Sentencia C-506 de 2023.

En otras palabras, le asiste la razón al auto impugnado al indicar que el estudio del alcance de la Sentencia C-506 de 2023, la determinación del momento a partir del cual rigen los artículos 50 y 51 de la Ley 2277 de 2022, y la intención del legislador frente a la posibilidad de gravar con el impuesto la exportación de productos plásticos de un solo uso, corresponden al fondo del asunto y, por lo tanto, están reservados para la sentencia. Por lo anterior, la Sala concluye que no se acreditó el cumplimiento de los requisitos específicos de procedibilidad de la medida cautelar de suspensión provisional.

Conclusión El recurso de súplica no prosperó, por lo que la Sala confirmará la decisión impugnada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE Confirmar el auto proferido el 13 de febrero de 2025 por el consejero Milton Chaves 9 Auto del 20 de octubre de 2022, exp. 26914, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Reiterada en auto del 5 de octubre de 2023, exp. 28072, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 11001-03-27-000-2024-00047-00 (29095) Demandante: Cámara Ambiental del Plástico 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co García. Cópiese, notifíquese y comuníquese. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador