Radicado: 11001-03-15-000-2024-02858-00 Demandante: Camila Fernanda Garzón Rodríguez y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2024-02858-00 Demandante CAMILA FERNANDA GARZÓN RODRÍGUEZ Y JOHANA MARCELA ROA SÁNCHEZ Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E Con el debido respeto por la decisión mayoritaria, salvo parcialmente el voto en la sentencia del proceso en referencia, en cuanto declaró la improcedencia de la acción de tutela promovida por las señoras Camila Fernanda Garzón Rodríguez y Johana Marcela Roa Sánchez, concretamente respecto de la condena en costas que les fue impuesta por el el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E que, en sentencia del 2 de febrero de 2024, por la que decidió en segunda instancia el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado Nro. 11001-33-35-028-2019-00265-00/01.

Sea lo primero indicar, que la ponencia presentada por la suscrita en el expediente de la referencia, que planteaba la tesis de conceder el amparo de los derechos fundamentales invocados por la parte tutelante respecto de la condena en costas que les fue impuesta en segunda instancia, fue derrotada por la sala mayoritaria y, por tal motivo, la ponencia de la sentencia pasó al despacho del magistrado que me seguía en turno. En mi criterio, el asunto superaba el análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, y además, permitía acceder al amparo de los derechos fundamentales invocados frente a este aspecto concreto.

Con el respeto debido, me permito citar los argumentos más relevantes, expuestos en el proyecto derrotado: 1. Defecto por desconocimiento del precedente en relación con la condena en costas 1.1. El precedente judicial alude a que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes.

Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso. Por lo anterior, la aplicación del precedente busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos idénticos se decidan de la misma forma y, consecuentemente, se garantice el debido proceso del ciudadano. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02858-00 Demandante: Camila Fernanda Garzón Rodríguez y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 La Corte Constitucional ha sostenido que la aplicación del precedente judicial implica que1 “…un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”.

Puede plantearse la transgresión del precedente si se demuestra: (i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación; (ii) que tales decisiones eran vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente;

(iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela es contraria al precedente vinculante, (iv) y que el juez de instancia no presentó una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante2. El desconocimiento del precedente constitucional es una causal autónoma y específica de procedibilidad, que se configura, entre otros motivos: (i) cuando se contraría la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad y/o (ii) cuando se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela, mucho más cuando se trata de sentencias de unificación. 1.2.

En la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E que se cuestiona, desarrolló un acápite relativo a las costas procesales y, optó por adoptar el criterio objetivo, de la siguiente manera: “15. COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA El artículo 188 del CPACA sobre la condena en costas señala que, en la sentencia se dispondrá sobre este aspecto, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso, estatuto que en el artículo 365 dispone: “Artículo 365.

Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella.

(…) 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias”. 1 Corte Constitucional. SU-573 de 2017. 2 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 23 de abril de 2014. Expediente No. 11001-03-15- 000-2013-02625-00. C.P. Jorge Octavio Ramírez.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-02858-00 Demandante: Camila Fernanda Garzón Rodríguez y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 En tal medida, se observa que el recurso de apelación de la parte demandada fue resuelto favorablemente, por lo que se revocará la decisión de primera instancia, para en su lugar negar las súplicas de la demanda, motivo por el cual la parte demandante debe ser condenada en costas de ambas instancias.

Conforme a lo anterior, la sala considera que se deberá condenar en agencias en derecho de ambas instancias a cada una de las demandantes, en la suma de setecientos mil pesos moneda legal ($700.000 M/L)”. 1.3. En el caso concreto, se encuentra que los precedentes invocados como desconocidos por la parte actora, corresponden a sentencias proferidas por la Sección Segunda de esta Corporación (especialista en asuntos laborales y de la seguridad social de los servidores públicos), en los que el órgano de cierre, para determinar sobre la condena en costas, verificó que no existiera una conducta de mala fe que involucrara abuso del derecho, como se anunció por ejemplo en la sentencia del 20 de agosto de 2015, expediente 47001-23-33-000-2012-00013-01 (precedente que fue citado por la parte actora).

En el mismo sentido se pronunció la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado (sentencias del 2 de septiembre de 2019, expediente 41001- 23-33-000-2016-00041-02 y del 15 de diciembre de 2020, expediente 73001-23-33- 000-2017-00568-01). En tales decisiones, frente a las costas procesales y agencias en derecho en vigencia de la Ley 1437 de 2011, el órgano de cierre precisó que: (i) su imposición no operaba de manera automática, sino que debía acreditarse una conducta temeraria o de mala fe de una de las partes; y (ii) debe estar probada la causación de los gastos. 1.4.

Se debe precisar que, frente a la condena en costas, en asuntos propios de la Sección Segunda, de manera uniforme y pacífica, la jurisprudencia del órgano de cierre (especialista en temas laborales y de seguridad social), a partir de la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, ha optado por señalar que sólo procede la condena en costas cuando en el proceso se acredite que la demanda fue promovida carece totalmente de fundamento legal. 2.

No desconozco que en la Corporación se han desarrollado varias posturas derivadas de la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, entre las cuales se encuentran: (i) la que defiende la tesis según la cual, la imposición de costas en los procesos contencioso administrativos se rige por el criterio objetivo, esto es, que al juez le corresponde imponer las costas a la parte vencida; y (ii) la interpretación que defiende el criterio objetivo valorativo, según el cual corresponde al juez disponer de la condena en costas, esto es, si las impone o no en el respectivo proceso, y además lo habilita para analizar aspectos como la conducta de las partes en el proceso y/o la real causación y acreditación de las costas en el expediente.

La Subsección B de la Sección Segunda por años ha defendido el criterio, según el cual en materia laboral las costas no operan automáticamente, pues el juez tiene la facultad (i) de disponer sobre su procedencia, a diferencia de otras jurisdicciones y especialidades en las cuales estas sí operan de forma objetiva en contra de la parte vencida; y (ii) de valorar no solo que estas realmente se hayan Radicado: 11001-03-15-000-2024-02858-00 Demandante: Camila Fernanda Garzón Rodríguez y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 causado, sino también elementos como la buena fe, temeridad y la manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción o recurso.

Las siguientes sentencias proferidas entre el año 2016 al 2024 dan cuenta de dicha postura: Fecha de la sentencia Radicado Sentencia de 1 de diciembre de 2016 70001-23-33-000-2013-00065-01(1908-14) Sentencia de 13 de febrero de 2020 25000-23-42-000-2013-05788-01(3680-16) Sentencia de 15 de julio de 2021 68001-23-33-000-2015-01002-01 (1992-2017) Sentencia de 7 de diciembre de 2021 25000-23-42-000-2018-02785-01 (0688-2021) Sentencia de 27 de enero de 2022 25000-23-42-000-2016-05174-01 (6484-2018) Sentencia de 3 de noviembre de 2022 25000-23-42-000-2017-05940-01 (3005-2020) Sentencia de 2 de febrero de 2023 73001-23-33-000-2014-00271-02 (677-2021) Sentencia de 11 de agosto de 2023 18001-23-33-000-2014-00249-01 (1089-2021) Sentencia de 9 de mayo de 2024, 52001-23-33-000-2019-00399-01 (0559-2022) Sentencia de 30 de mayo de 2024 05001-23-33-000-2019-00137-01 (0314-2023) Sentencia de 30 de mayo de 2024 23001-23-33-000-2016-00148-01 (1987-2023) Sentencia de 6 de junio de 2024 11001-03-25-000-2016-00592-00 (2541-2016) Sentencia de 13 de junio de 2024 25000-23-42-000-2012-01145-02 (4146-2021) Luego, en contraposición a la postura de valorar elementos como la buena fe o temeridad de las partes defendida por la Subsección B, en sentencia de 7 de abril de 2016, radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01(1291-2014), C.P. William Hernández Gómez, la Subsección A de la Sección Segunda modificó la tesis que hasta ese momento aplicaba.

A partir de esta sentencia, la Subsección A dispuso que, si bien en materia laboral las costas no operaban de forma automática pues el juez tiene la facultad de disponer sobre estas, para la imposición de costas solamente debía tenerse en cuenta la causación y comprobación en el expediente de estas, sin considerar la conducta de las partes ni la existencia de mala fe o temeridad.

Es decir, aunque la postura de la Subsección A también partía de que las costas no procedían por el solo hecho de resultar vencido en el proceso, para esa Subsección la facultad valorativa del juez tan solo abarcaba la comprobación en el expediente de que las costas efectivamente se causaron, sin incluir los otros elementos que sí tenía en cuenta la Subsección B. Luego de proferida la sentencia de 7 de abril de 2016 mencionada, la Subsección A mantuvo la postura allí plasmada, consistente en que el juez tiene la facultad de disponer sobre la procedencia de costas y de valorar si estas efectivamente se causaron en el expediente (criterio objetivo valorativo sin considerar mala fe).

En tal sentido, pueden consultarse las siguientes decisiones: Fecha de la sentencia Radicado Sentencia de 1 de marzo de 2018 25000-23-42-000-2014-04338-01(0138-17) Sentencia de 3 de noviembre de 2022 08001-23-33-000-2017 -00074-01 (0231-2020) Sentencia de 22 de junio de 2023 25000-23-42-000-2017-04122-01 (2798-2020) Radicado: 11001-03-15-000-2024-02858-00 Demandante: Camila Fernanda Garzón Rodríguez y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Sin embargo, recientemente la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado cambió el criterio que en el pasado aplicaba en materia de costas, en virtud de la modificación introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, según el que «la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».

Actualmente, las dos Subsecciones de la Sección Segunda de esta Corporación coinciden en que habrá lugar a imponer costas solo si se presenta mala fe de las partes o manifiesta carencia de fundamento legal. Para demostrar el cambio de postura de la Subsección A, algunas proferidas antes de la fecha de la sentencia controvertid, se pueden consultar las siguientes sentencias: Fecha de la sentencia Radicado Sentencia de 3 de agosto de 2023 25000-23-42-000-2015-00143-01 (2573-2021) Sentencia de 3 de agosto de 2023 25000-23-42-000-2015-05405-01 (5167-2019) Sentencia de 24 de agosto de 2023 05001-23-33-000-2017-00562-01 (1301-2021) Sentencia de 7 de septiembre de 2023 11001-03-25-000-2012- 00475-00 (1957-2012) Sentencia de 29 de febrero de 2024 25000-23-42-000-2021-00817-02 (4418-2023) Sentencia de 23 de mayo de 2024 66001-23-33-000-2017-00083-01 (2190-2020) Sentencia de 23 de mayo de 2024 76001-23-33-000-2013-00408-01 (4517-2018) Sentencia de 30 de mayo de 2024 25000-23-42-000-2018-01703-01 (4708-2022) Sentencia de 5 de junio de 2024 11001-03-25-000-2016-00173-00 (0784-2016) De lo expuesto hasta el momento se advierte que durante años la Subsección B ha realizado el análisis sobre la imposición de costas teniendo en cuenta la causación de las costas, la buena o mala fe de las partes e incluso la falta de sustento jurídico de la demanda y demás actuaciones.

La Subsección A, por su parte, aunque también partía de la premisa de que las costas no operaban automáticamente contra la parte vencida, tan solo tenía en cuenta la comprobación de las costas en el expediente desechando los elementos relacionados con la conducta de las partes. No obstante, gracias a la modificación hecha por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, la Subsección A cambió su criterio, en el sentido de que la imposición de costas deberá tener en cuenta la conducta de las partes o la carencia de fundamento jurídico.

Este cambio de postura ya existía para la fecha en que se profirió la sentencia de segunda instancia controvertida. De manera que para ese momento las dos Subsecciones de la Sección Segunda contaban con una línea pacífica en materia de condena en costas en asuntos propios de la especialidad laboral y seguridad social, gracias al cambio de postura de la Subsección A. Así las cosas, independientemente de las interpretaciones adoptadas por las otras Secciones del Consejo de Estado y de las tesis defendidas en el pasado por las Subsecciones de la Sección Segunda, lo cierto es que para la fecha en que se Radicado: 11001-03-15-000-2024-02858-00 Demandante: Camila Fernanda Garzón Rodríguez y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 profirió la sentencia de segunda instancia atacada, la máxima autoridad de lo contencioso administrativo en materia laboral ya contaba con una postura pacífica en materia de costas, según la cual, éstas se impondrán siempre que exista mala fe, temeridad o carencia de fundamento jurídico.

Elementos que en virtud del artículo 79 del Código General del Proceso se encuentran estrechamente vinculados entre sí, pues tal norma preceptúa que «Se presume que ha existido temeridad o mala fe en los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad (…)».

Así las cosas, sea que se asuma la acepción de mala fe o se acuda al concepto de manifiesta carencia de fundamento legal, las dos Subsecciones apuntan a la valoración de la conducta de las partes y su actuar o no bajo el principio de buena fe como criterios determinantes para la imposición de costas en los asuntos de que conoce esa Sección especializada (laborales y de la seguridad social de los servidores públicos).

En ese orden de ideas, a mi juicio el Tribunal accionado desconoció el precedente pacífico en materia de costas proferido por las dos Subsecciones de la Sección Segunda, pues en contravía de lo preceptuado por esta última empleó un criterio puramente objetivo para la condena en costas, bajo el cual no se contempló ninguna de las pautas mencionadas, sino únicamente cuál fue la parte vencida.

Por años las dos Subsecciones de la Sección Segunda de la Corporación se han apartado del criterio puramente objetivo de condena en costas en materia laboral. Ambas partían del criterio objetivo valorativo bajo el cual el juez tiene la facultad de disponer sobre la procedencia o no de las costas, pues estas no operan de forma automática para la parte vencida.

Mientras que una Subsección abogaba por solamente considerar si se comprobó la causación de las costas, la otra defendía valorar además la conducta de las partes. Sin embargo, ambas partían de la premisa de que el juez tiene la potestad de disponer sobre la imposición de costas. Actualmente ninguna de las Subsecciones mantiene el criterio de imponer en costas tan solo por el hecho de resultar vencido en el proceso.

Si bien las sentencias citadas por las accionantes son de años anteriores a los precedentes que se mencionan en precedencia, lo cierto es que reflejan la actual postura que la Sección Segunda en sus dos Subsecciones, de manera que, en punto a la verificación del antecedente jurisprudencial se advierte que la autoridad judicial accionada desconoció el precedente vertical de la sección especialista en temas laborales como el que se estudió por el juez natural en el caso de las accionantes.

Es por lo anterior que tales precedentes deben ser atendidos en el presente caso, por tratarse de la controversia propuesta por dos servidoras de la Procuraduría General de la Nación que, en su calidad de procuradoras judiciales I solicitaron la nivelación de su salario con las de los jueces del circuito ante quienes actúan. No obstante, frente a la condena en costas, la autoridad judicial accionada aplicó el criterio objetivo, olvidando que, como se dijo, existe un criterio jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado, especialista en asuntos laborales Radicado: 11001-03-15-000-2024-02858-00 Demandante: Camila Fernanda Garzón Rodríguez y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 y pensionales, que ha establecido unas pautas que debieron ser atendidas en el caso concreto.

En tal virtud, se concluye que en el presente caso el tribunal accionado desconoció el precedente vertical, proferido por la Sección Segunda de esta Corporación, razón por la que deberá ampararse el derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de las accionantes. Es claro entonces que la postura asumida por el tribunal accionado se distancia del precedente de la Sección Segunda, pues aquel empleó el criterio puramente objetivo.

Además, la autoridad judicial accionada no consideró ninguno de los elementos dispuestos por las dos Subsecciones de la Sección Segunda, vigentes para el momento en que se profirió la sentencia de segunda instancia controvertida de la acción de tutela, tales como la mala fe, temeridad o la carencia de fundamentación jurídica. Lo cual demuestra que esta pasó por alto completamente la interpretación hecha por las Subsecciones de la máxima autoridad en materia contencioso administrativo laboral sobre condena en costas.

Se suma a lo anterior que el tribunal accionado no explicó los motivos por los cuales se apartaba del precedente descrito, pese a que es deber de la autoridad judicial referirse a la decisión judicial de la que se aparta y dejar explícitos los motivos por los que decide hacerlo. En consonancia con lo anterior, debo resaltar que por razones de justicia y equidad, es posible acudir a criterios de interpretación a la luz de los principios constitucionales como el de igualdad y el de favorabilidad previstos en los artículos 13 y 53 de la Constitución Política.

Para determinar sobre la imposición de costas, la interpretación que mejor se acompasa con el respeto por el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 Superior), con el principio de igualdad (artículo 13) y con el derecho de acceso a la administración de justicia (artículo 229), tratándose de asuntos en los que la parte «vencida» es un trabajador, un ex trabajador o pensionado, es aquella que le permite al juez la verificación de aspectos como la calidad y la conducta de las partes, la naturaleza del litigio, además de la real causación y comprobación de las costas en el proceso, acogidos con la modificación que introdujo la Ley 2080 de 2021 al artículo 188 CPACA.

La jurisprudencia constitucional ha indicado que el principio de favorabilidad tiene un estrecha relación con la interpretación pro homine o pro persona, según la cual «las normas han de ser interpretadas en favor de la protección y goce efectivo de los derechos de los individuos, en procura de que los preceptos legales se conviertan en instrumentos que respeten en la mayor medida posible, las garantías y prerrogativas esenciales para la materialización de la mejor calidad de vida de las personas»3.

Dicho criterio de interpretación configura un parámetro de constitucionalidad, pues impide «que de una norma se desprendan interpretaciones restrictivas de los derechos fundamentales»4. 3 Corte Constitucional, sentencia T-088 de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 4 Corte Constitucional, sentencia C-438 de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-02858-00 Demandante: Camila Fernanda Garzón Rodríguez y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 3. Es importante precisar que pueden existir determinadas circunstancias o condiciones del caso concreto que permitan armonizar la interpretación de la norma que regula la condena en costas con los principios constitucionales, ya que imponer una condena en costas a un docente oficial, puede significar un sacrificio grave del derecho al acceso a la administración de justicia, entendido éste como «la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley»5 En estos términos queda expuesto mi salvamento de voto.

Atentamente, (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO 5 Corte Constitucional. Sentencia T – 799 de 2011, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.