CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., siete (7) de julio de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-42-000-2019-00107-01 (567-2021) Demandante: Amparo Eugenia Perea Amaya Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Reconocimiento de pensión gracia; cumplimiento de las tres cuartas partes de tiempo requerido en caso de invalidez Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 15 de julio de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 32 a 48). La señora Amparo Eugenia Perea Amaya, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 35732 de 31 de agosto, RDP 39845 de 2 de octubre y RDP 45313 de 27 de noviembre, todas de 2018, por las cuales se le negó a la actora la pensión gracia deprecada por ella. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer tal prestación «[…] a partir del 07/10/2004, fecha en la cual fue retirada del servicio por invalidez […] en cuantía del 75% […], 2 Expediente: 25000-23-42-000-2019-00107-01 (567-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Amparo Eugenia Perea Amaya contra la UGPP con la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicio» (sic); junto con la indexación de las sumas adeudadas e intereses moratorios; dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA y sufragar costas procesales. 1.1.2 Fundamentos fácticos.

Relata la actora que nació el 13 de octubre de 1954 y laboró (i) como «docente nacionalizada» en la Escuela Rural de La Venta de Boyacá desde el 23 de marzo hasta el 22 de mayo de 1977; en la Concentración Escolar Urbana de Belén del 22 de julio al 21 de septiembre de la misma anualidad; (ii) en condición de maestra temporal con vinculación territorial en Bogotá, entre el 6 de marzo y el 2 de diciembre de 1991 y del 21 de enero al 1º de diciembre de 1992; y (iii) posteriormente, en propiedad en calidad de educadora distrital, desde el 8 de febrero de 1993 hasta el 7 de septiembre de 2004.

Afirma que el 15 de junio de 2018 reclamó de la UGPP la pensión gracia, negada a través de los actos administrativos acusados, por no acreditar vinculación como docente territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados, los artículos 1º, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1º, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913, 6 de la Ley 116 de 1928 y 15 de la Ley 91 de 1989; y los Decretos 81 de 1976 y 2277 de 1979.

Dice que los actos administrativos acusados vulneran la normativa antes citada, toda vez que «[…] la UGPP, no hace una valoración plena de la documental aportada con la solicitud y el recurso de reposición, a fin de establecer el cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, [pues] se allegó en ORIGINAL CERTIFICACIÓN expedida […] por el ALCALDE MUNICIPAL DE BELÉN – DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, junto con el [a]cta de [p]osesión […] donde se acredita la vinculación como docente interina […], el Decreto No. 32 del 25 de [e]nero de 1979, […] documento que no fue tenido en cuenta por la entidad y lo que constituye una vulneración tajante al derecho que le asiste […] porque allí se evidencia el cumplimiento del requisito de la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 y con claridad se establece que […] es nacionalizado, [comoquiera que el] nombramiento fue emanado […] [d]el Alcalde [m]unicipal» (sic).

De igual modo, de la constancia de la historia laboral expedida por la secretaría de educación de Bogotá «[…] se colige que […] es [t]erritorial – [d]istrital. Así mismo, […] posterior a 1990 […] se evidencia que 3 Expediente: 25000-23-42-000-2019-00107-01 (567-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Amparo Eugenia Perea Amaya contra la UGPP [la designación la efectuó] el [a]lcalde y los salarios fueron cancelados con recursos propios» (sic). 1.2 Contestación de la demanda (ff. 75 a 87).

La accionada, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y los demás no. Asimismo, propuso las excepciones denominadas legalidad de los actos administrativos, inexistencia de la obligación y prescripción. Asevera que a la demandante «[…] no le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia por cuanto: i) su vinculación a la docencia lo fue con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, esto es el 11 de septiembre de 1990 ii) aun cuando laboró a favor del servicio oficial docente no acredita los 20 años […] pues los [trabajados después de esa fecha] no son susceptibles de ser contabilizados […] por tanto ha de entenderse de una parte, que la vinculación no fue como nacionalizado, y de otra, a partir de dicha calenda su régimen será igual que de los servidores públicos, siendo merecedores a una sola pensión como lo es de jubilación y finalmente, se acabaría la distinción o clasificación de docente nacionales y nacionalizados a la luz de la Ley 91 de 1989» (sic). 1.3 Providencia apelada (ff. 235 a 248).

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), mediante sentencia de 15 de julio de 2020, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] la actora no acreditó la calidad de docente territorial o nacionalizada regularmente vinculada antes del 31 de diciembre de 1980, habida consideración a que los tiempos que reclama como laborados en el año 1977 no pueden ser tenidos en cuenta como en efecto lo decidió la entidad demandada a través de los actos acusados, en razón a que no existe medio de prueba alguno que permita determinar con certeza que los tiempos que laboró como educadora interina en los meses de mayo a diciembre de 1977 lo hayan sido en calidad de docente territorial o nacionalizada, toda vez que no se trajo al expediente copia de los actos administrativos de nombramiento de donde pueda extraerse sin asomo de duda la autoridad que dispuso la vinculación de la actora en esa época –lo que permitiría establecer la clase de vinculación-, así como tampoco obra en el plenario certificación […] que permita [establecer] lo propio.

Contrario sensu, la [constancia] expedida por el municipio de Belén expresamente indica que “No se encontró ningún documento donde conste si la plaza o categoría era territorial, nacional o nacionalizado, ni nómina donde se pueda certificar los factores percibidos…”» (sic). 1.4 El recurso de apelación (ff. 253 a 257). La demandante, a través de apoderada, interpone recurso de apelación contra la decisión de primera 4 Expediente: 25000-23-42-000-2019-00107-01 (567-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Amparo Eugenia Perea Amaya contra la UGPP instancia, al estimar que «[…] frente a los tiempos de servicios prestados […] en los períodos comprendidos entre 23 de marzo de 1977 y por el término de sesenta (60) días 22 de julio de 1977 […] como docente interina, son desestimados, sosteniendo que no es clara la vinculación […] lo cual a todas luces es un retroceso jurisprudencial respecto al tema de la validez de las interinidades […].

Así mismo, desconoce el tiempo de servicio prestado al […] Magisterio de […] Bogotá, entre los años 1991- 1992, como docente temporal […] claramente se establece que la vinculación […] es Territorial, así lo determinan los certificados de historia laboral […]. [Por tanto,] [n]o se puede establecer que [aquella] es NACIONAL, [toda vez] que el [p]agador fue la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL DEL DISTRITO, desvirtuando el hecho de que los salarios fueron pagados con recursos de la Nación» (sic).

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 16 de octubre de 2020 (f. 259 y 259 vuelto) y admitido por esta Corporación a través de auto de 28 de enero de 2022 (f. 264), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 24 de marzo de 2022 (f. 266), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por la entidad accionada1, para reiterar sus argumentos de defensa.

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación2, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el 1 Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 2 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 5 Expediente: 25000-23-42-000-2019-00107-01 (567-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Amparo Eugenia Perea Amaya contra la UGPP reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º. de la Ley 114 de 19133 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4º. de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 19034, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 19285 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los 3 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 4 «[S]obre Instrucción Pública». 5 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 6 Expediente: 25000-23-42-000-2019-00107-01 (567-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Amparo Eugenia Perea Amaya contra la UGPP términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan.

Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual6.

La Ley 37 de 19337 tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º.

(parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley. 6 «ARTICULO 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 7 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 7 Expediente: 25000-23-42-000-2019-00107-01 (567-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Amparo Eugenia Perea Amaya contra la UGPP Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 19758, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación».

Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas transcritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 8 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 8 Expediente: 25000-23-42-000-2019-00107-01 (567-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Amparo Eugenia Perea Amaya contra la UGPP de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley9.

En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de 9 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 9 Expediente: 25000-23-42-000-2019-00107-01 (567-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Amparo Eugenia Perea Amaya contra la UGPP la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta 10 Expediente: 25000-23-42-000-2019-00107-01 (567-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Amparo Eugenia Perea Amaya contra la UGPP situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación10 (se subraya y resalta).

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Según cédula de ciudadanía, la demandante nació el 13 de octubre de 1954 (f. 2). b) Actas de presentación de la accionante como profesora interina de la Escuela Rural de La Venta de 23 de mayo de 1977, en licencia de la titular del cargo, pero sin indicar hasta cuando lo ejerció (f. 4); y de la Concentración Escolar Urbana para laborar del 22 de julio al 11 de septiembre de la misma anualidad, ante la alcaldía de Belén (f. 6). 10 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 11 Expediente: 25000-23-42-000-2019-00107-01 (567-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Amparo Eugenia Perea Amaya contra la UGPP c) De conformidad con certificación emanada de la secretaría de hacienda de Belén (Boyacá) de 3 de diciembre de 2019, la accionante laboró como profesora interina de la Escuela Rural de La Venta desde el 23 de mayo de 1977 y en la Concentración Escolar Urbana del 22 de julio al 11 de septiembre de ese año; asimismo, informa que «[…] [n]o se encontró ningún documento donde conste si la plaza o categoría era [t]erritorial, [n]acional o [n]acionalizado, ni nóminas donde se pueda certificar los factores percibidos por la señora» (f. 225). d) Actas de posesión de la actora en el empleo de profesora «área de Biología» del Colegio Nacional Clemencia Caycedo de Bogotá de 28 de junio de 1988 (f. 179); en los mismos colegio y condición en el «área de Ciencias Naturales» de 28 de septiembre de 1989 (f. 181); y como docente en la planta incremental del subprograma del programa Ciudad Bolívar de 12 de febrero de 1993 (f. 192 a 194). e) Resoluciones 4920 de 1988, a través de la cual el Ministro de Educación Nacional nombra a la accionante como profesora del área de biología «por lo que resta del año lectivo 1988», en el Colegio Nacional Clemencia Caycedo de Bogotá (f. 180); 11642 de 11 de septiembre de 1989, por la que dicho ente designa a la actora «por lo que resta del año lectivo 1989, Calendario “A”» en la misma calidad, en el área de ciencias naturales (f. 182 a 184); 14910 de 25 de octubre de 1990, con la que la secretaría general del Ministerio de Educación Nacional determina las fechas del calendario escolar «A-1991», para los institutos docentes públicos y privados de educación preescolar, básica (primaria y secundaria) y media vocacional (f. 186 y 186 vuelto); 748 de 10 de marzo de 1992, por la cual el alcalde de Bogotá vincula temporalmente a la fecha de iniciación de labores y durante el año lectivo 1992, entre otros, a la demandante en el empleo de maestro IX de biología del Colegio Darío Echandía (ff. 188 a 190); y 176 de 29 de enero de 1993, por medio de la cual el referido alcalde nombra a la actora como docente de tiempo completo en la planta incremental del subprograma educación del programa Ciudad Bolívar, a partir de esa fecha (ff. 16 a 20). f) «FORMATO [Ú]NICO PARA LA EXPEDICI[Ó]N DE CERTIFICADO DE HISTORIA LABORAL» de la secretaría de educación de Bogotá el 11 de mayo de 2018 (ff. 8 y 9), según el cual la actora tuvo vinculación de carácter territorial (distrital) y prestó sus servicios de la siguiente manera: 12 Expediente: 25000-23-42-000-2019-00107-01 (567-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Amparo Eugenia Perea Amaya contra la UGPP Novedad Acto administrativo Desde Hasta Vinculación temporal tiempo completo 06/03/1991 02/12/1991 Vinculación temporal tiempo completo 21/01/1992 01/12/1992 Nombramiento en propiedad Resolución 176 de 29 de enero de 1993 08/02/1993 Retiro por invalidez Resolución 786 de 24 de agosto de 2004 07/09/2004 En este documento también se constata que mediante Resoluciones 5495 de 31 de diciembre de 1990, se ascendió a la demandante en el escalafón nacional docente al grado 9º; 5802 de 8 de agosto de 1994, al 10º; 5622 de 23 de septiembre de 1995, al 11º; 2009 de 11 de marzo de 1997, al 12º; 5658 de 5 de agosto de 1998, al 13º; y 12345 de 2 de diciembre de 1998, al grado 14º. g) «FORMATO [Ú]NICO PARA LA EXPEDICI[Ó]N DE CERTIFICADO DE SALARIOS» (ff. 10 a 15), expedido por la entidad antes mencionada, en el que se indican los emolumentos que recibió la accionante desde el 8 de febrero de 1993 hasta el 6 de septiembre de 2004. h) Certificación suscrita por el profesional especializado de la dirección de talento humano de la secretaría de educación de Bogotá, que da cuenta de que la educadora «[…] ostenta como [t]ipo de [v]inculación TERRITORIAL – DISTRITAL y fuente de financiación RECURSOS PROPIOS» (sic) [f. 228]. i) Resolución 35732 de 31 de agosto de 2018, por la que la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a la actora, reclamada el 15 de junio de 2018 (ff. 113 a 115), porque «[…] al 31 de diciembre de 1980, […] no acreditó vinculación anterior a la fecha citada ni se encontraba vinculad[a] a la docencia oficial» (sic) [ff. 22 a 24]. j) Inconforme con la determinación anterior, la demandante formuló recursos de reposición y en subsidio de apelación, desatados de manera desfavorable mediante Resoluciones RDP 39845 de 2 de octubre (ff. 25 a 27) y 45313 de 27 de noviembre (ff. 29 a 31), ambas de 2018. 13 Expediente: 25000-23-42-000-2019-00107-01 (567-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Amparo Eugenia Perea Amaya contra la UGPP De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que la actora nació el 13 de octubre de 1954 y prestó sus servicios (i) como profesora interina, en el municipio de Belén en la Escuela Rural de La Venta «desde el 23 de mayo de 1977» (sin certificar hasta cuándo) y en la Concentración Escolar Urbana del 22 de julio al 11 de septiembre de ese año (1 mes y 20 días);

(ii) en calidad de docente nacional en el Colegio Nacional Clemencia Caycedo de Bogotá durante 1988 y 1989; (iii) en condición de maestra distrital en Bogotá desde el 6 de marzo de 1991 hasta el 7 de septiembre de 2004 (11 años y 7 meses), cuando fue retirada por invalidez. El 15 de junio de 2018 solicitó de la UGPP la pensión gracia, negada mediante Resoluciones 35732 de 31 de agosto, RDP 39845 de 2 de octubre y 45313 de 27 de noviembre, todas de 2018, porque «[…] al 31 de diciembre de 1980, […] no acreditó vinculación anterior a la fecha citada ni se encontraba vinculad[a] a la docencia oficial» (sic).

En lo atañedero al tiempo servido en interinidad, no se certificó en qué condición fue designada ni quién la nombró, pues únicamente se aportó el acta de presentación que la educadora hizo ante la alcaldía de Belén y una constancia que dan cuenta de que trabajó desde el 23 de mayo de 1977 (sin indicar hasta cuándo ejerció el empleo) y del 22 de julio al 11 de septiembre de ese año, no obstante, en la última, además, se advierte que «[…] [n]o se encontró ningún documento donde conste si la plaza o categoría era [t]erritorial, [n]acional o [n]acionalizado, ni nóminas donde se pueda certificar los factores percibidos por la señora», por lo que no existe certeza del carácter de su vinculación en ese interregno, pese a que el a quo requirió del municipio de Belén los documentos necesarios para esclarecer esa situación, pero la demandante no ejerció otra actividad probatoria tendiente a comprobarla.

Sin embargo, de tenerse en cuenta el lapso laborado como profesora interina, solo sería el comprendido entre el 22 de julio y el 11 de septiembre de 1977 (1 mes y 20 días) y un día que corresponde a la vinculación del 23 de mayo de ese año (dado que no se conocen sus extremos temporales), que computado al trabajado en calidad de docente territorial, sumaría un total de 11 años, 8 meses y 21 días.

Ahora bien, sobre el reconocimiento de la pensión gracia sin el cumplimiento del requisito de los 20 años al servicio docente territorial o nacionalizado, en razón al estado de invalidez que impida continuar en la labor de enseñanza, cabe precisar que, en un caso similar al presente, en sentencia de 30 de septiembre de 201011, esta subsección sostuvo: 11 Expediente 17001-23-31-000-2007-00187-01 (1067-09), C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 14 Expediente: 25000-23-42-000-2019-00107-01 (567-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Amparo Eugenia Perea Amaya contra la UGPP […] con el propósito de garantizar el derecho a la seguridad social de la actora previsto en el artículo 48 de la Constitución, la Sala encuentra que la docente prestó sus servicios al Magisterio durante dieciocho (18) años, ello significa que laboró más de las dos terceras partes del tiempo exigido legalmente para tener derecho a la pensión gracia, pero por razones que no le fueron imputables a ella, sino debido a su situación de invalidez –fue calificada con la pérdida del 95% de la capacidad laboral-, no pudo continuar trabajando en la docencia, quedándole faltando tan sólo dos años para completar los veinte años de servicios.

Es en consideración al estado de invalidez de la actora y por haber laborado más de las dos terceras partes, esto es, por más de quince (15) años como maestra territorial de primaria y secundaria, que la Sala considera que tiene derecho a percibir la pensión gracia. Esta última circunstancia (prestación de servicios por más de las dos terceras partes del tiempo exigido por la ley) ha sido tenida en cuenta igualmente por la Corte Constitucional frente al reconocimiento de prestaciones de carácter pensional, especialmente, en aplicación del régimen de transición y que ahora se acoge para el caso sub lite.

Expuso dicho Tribunal sobre el particular: «[…] el principio de proporcionalidad no alcanza la misma importancia que adquiere en el caso de quienes han completado el 75% del tiempo indispensable para reclamar el reconocimiento y pago de la pensión, pues con las tres cuartas partes del tiempo cotizado tiene mayor fundamento tanto el interés del trabajador en la pensión futura, como la protección que a esa aspiración se le brinda, lo que no ocurre cuando apenas se cuenta con la mitad del tiempo cotizado, porque en este evento la aspiración a pensionarse no tiende a concretarse tan pronto y, en esa medida, es menor la relevancia del mantenimiento de las condiciones del régimen de transición que permite pensionarse con los requisitos del sistema anterior a la vigencia de la Ley 100 de 1993›12. […]» (subraya la Sala).

El anterior pronunciamiento ha sido reiterado por la sección segunda de esta Corporación13, en el sentido de que para que sea procedente el reconocimiento de la pensión gracia sin colmar los 20 años de servicio porque las labores de 12 Sentencia C-794 de 2009, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 13 Entre las cuales pueden consultarse las sentencias de 22 de septiembre de 2016, expediente 41001-23-33- 000-2013-00360-01 (5006-2014); 23 de febrero de 2017, expediente 25000-23-33-000-2013-04047-01 (1550- 2014); y de 3 de febrero de 2022, expediente 25000-23-42-000-2014-03031-01 (3597-2018). 15 Expediente: 25000-23-42-000-2019-00107-01 (567-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Amparo Eugenia Perea Amaya contra la UGPP enseñanza cesaron por un estado de invalidez del docente, se requiere alcanzar 15 años14.

No obstante, nótese que al examinarse en la aludida sentencia de 30 de septiembre de 2010 esa situación, se acogió el criterio expuesto por la Corte Constitucional, en fallo C-794 de 2009, y si bien es cierto que indicó que era indispensable satisfacer mínimo 15 años, también lo es que erróneamente dispuso que correspondía a las dos terceras partes, cuando lo correcto es que equivalen a las tres cuartas partes del lapso legal.

De conformidad con el derrotero jurisprudencial que precede, se observa que los asuntos objeto de estudio en esas oportunidades por esta Corporación no se avienen al que ahora ocupa la atención de la Sala, puesto que la demandante solo acreditó 11 años, 8 meses y 21 días, mientras que en aquellos los interesados contaban con mayor tiempo de servicios, por lo que superaban las tres cuartas partes del presupuesto temporal exigido por la normativa que rige la pensión gracia. Por tanto, no es dable acceder a la pensión reclamada, habida cuenta de que la accionante tiene menos de las tres cuartas partes (15 años) de los 20 años de servicio que se requiere para tal efecto (solo demostró 11 años, 8 meses y 21 días), y pese a ser un sujeto de especial protección constitucional, no se advierte que su mínimo vital se vea gravemente afectado, toda vez que recibe una pensión de invalidez.

Una decisión en contrario implicaría la violación del principio de igualdad respecto de aquellas personas que alcanzan dicho período, y una extralimitación en la aplicación de una normativa de origen legal, cuya constitucionalidad se encuentra incólume. Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en 14 Al respecto, se destaca que han sido varios los pronunciamientos de esta Corporación en los que ha abordado el tema del reconocimiento de la pensión gracia sin haber colmado el requisito de los 20 años de servicio, para determinar, como criterio a seguir, que se alcancen al menos las dos terceras partes de este período, ello con la merma previa de la capacidad laboral en un porcentaje que haya configurado el otorgamiento de una pensión de invalidez.

Sobre el tema, pueden consultarse las siguientes sentencias de la sección segunda: 12 de octubre de 2017, expediente 73001-23-33-000-2013-00484-01 (2406-2014); 30 de noviembre de 2017, expediente 05001-23-33-000-2013-01030-01 (2681-2017); y 21 de junio de 2018, expediente 25000-23-42-000-2013- 04847-01 (0229-2015). En igual sentido, las siguientes providencias de las secciones quinta y tercera, empero en sede de tutela: 9 de abril de 2015, expediente 11001-03-15-000-2014-02940-01 (AC) y 12 de agosto de 2019, expediente 11001-03-15-000-2019-01578-01 (AC), en amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y seguridad social. 16 Expediente: 25000-23-42-000-2019-00107-01 (567-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Amparo Eugenia Perea Amaya contra la UGPP nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.

Confírmase la sentencia de 15 de julio de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la señora Amparo Eugenia Perea Amaya contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a la parte motiva. 2º.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS