Radicado: 15759-33-33-002-2020-00130-01 (5337-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ. Bogotá D. C., once (11) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Radicación: 15759-33-33-002-2020-00130-01 (5337-2023) Demandante: Clara Cecilia Aparicio Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Temas: Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Auto interlocutorio ASUNTO La señora Clara Cecilia Aparicio interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia proferida el 7 de diciembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Sexta de Decisión. Como fundamento del citado medio de impugnación, manifestó que el fallo recurrido desconoció la Sentencia de Unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 20191, emitida por esta Corporación. CONSIDERACIONES • Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El control relativo a la admisión del recurso exige estudiar la sustentación de este a efectos de determinar que se ajusta a las exigencias del artículo 262 del CPACA, norma que contempla los siguientes requisitos: (i) la designación de las partes;
(ii) la indicación de la sentencia recurrida; (iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos objeto de debate; y (iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada, junto con las razones que le sirven de fundamento. En lo que se refiere al último de los requisitos anotados, es importante precisar que no todas las decisiones que profiere el Consejo de Estado, como máxima autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa, adquieren la naturaleza de sentencia de 1 Radicación:68001-23-33-000-2015-00569-01 (0935-2017).
Demandante: Abadya Reynel Toloza. Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, FOMAG. Radicado: 15759-33-33-002-2020-00130-01 (5337-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co unificación, pues esa calidad se reservó para las providencias que de manera expresa señala el artículo 270 del CPACA Se advierte también que no basta con la indicación precisa de la providencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada pues, como se anotó, el artículo 262 del CPACA exige que, además, se aduzcan «[…] las razones que le sirven de fundamento […]», requisito que supone para la parte recurrente realizar un ejercicio de comparación entre la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria.
De allí se desprende, la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sean la mismas y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta sino de las razones esenciales de la decisión u ratio decidendi. Por lo anterior, en caso de no satisfacerse esa exigencia, que podría denominarse de «unidad temática» entre la providencia recurrida y la sentencia de unificación jurisprudencial, no será factible la admisión del recurso extraordinario.
En este punto resulta pertinente resaltar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no puede convertirse en una tercera instancia por medio del cual las partes discutan sus inconformidades respecto de las decisiones adoptadas en el proceso ordinario, en única o segunda instancia. Su carácter extraordinario y excepcional implica que el cumplimiento de los presupuestos previstos para que se conceda y se admita deben analizarse con rigor, de manera que si resulta dable exceptuar el principio de la cosa juzgada como un efecto propio de este medio impugnatorio sea, no por una interpretación vaga y abierta respecto de los requisitos de procedencia, sino porque en realidad, con su ejercicio, se pretende «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere el caso, reparar los agravios […]»2.
Explicados como están los requisitos legales que debe reunir la sustentación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, es importante aludir a las decisiones que, luego de aplicar el respectivo test de admisibilidad, puede adoptar el consejero ponente al que haya correspondido su conocimiento. Este asunto se encuentra regulado en el artículo 265 del CPACA, en los siguientes términos: «[…] Si el recurso reúne los requisitos legales, el magistrado ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, señalará los defectos para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, si este no lo hiciere, lo rechazará y ordenará devolver el expediente al despacho de origen.
El recurso también será rechazado cuando fuere improcedente, pese a haberse concedido. 2 Artículo 256 del CPACA. Radicado: 15759-33-33-002-2020-00130-01 (5337-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PARÁGRAFO. El recurso se rechazará de plano y se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso. […]» Así las cosas, el juez del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia puede: (i) admitirlo, cuando observa que cumple las exigencias de que trata el artículo 262 del CPACA, (ii) rechazar3 el recurso disponiendo que el expediente sea regresado al tribunal de origen, lo que tiene lugar cuando no se subsanan oportuna y debidamente las falencias anotadas por el juez o bien, cuando se advierte que la sentencia no era pasible de este medio impugnatorio, a pesar de haberse concedido por el tribunal. • Análisis del despacho Se procede a estudiar si en el dossier están dadas las condiciones para admitir el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. - Oportunidad en la interposición y sustentación En el caso sub examine, la sentencia del 7 de diciembre de 2022 se notificó a la parte demandante el 12 del mismo mes y año y dado que el memorial de sustentación se radicó el 15 de diciembre de 2022, se concluye que la recurrente cumplió con la carga que le asistía dentro de la oportunidad que prevé el artículo 261 del CPACA - Designación de las partes Se trata de la señora Clara Cecilia Aparicio y el FOMAG, quienes intervinieron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se adelantó en sede de instancias. - Providencia impugnada La recurrente manifestó que la sentencia objeto de recurso es la proferida en segunda instancia por Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Sexta de Oralidad, el 7 de diciembre de 2022.
En la mencionada decisión, la autoridad judicial señaló que el reconocimiento y pago de la prima de mitad de año o mesada adicional de junio, fue regulada en el numeral 2, literal b) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, disposición sobre la cual, le resulta aplicable el inciso octavo y el parágrafo transitorio sexto del artículo 1º del el Acto Legislativo 01 de 2005, en las que se prevé que para obtener el derecho de la mesada catorce, se debe adquirir el status de pensionado antes del 25 de julio de 2005 o antes del 31 de julio de 2011, siempre y cuando la mesada pensional no supere los tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 3 El artículo 74 de la Ley 2080 de 2021 introdujo la figura del rechazo en el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Radicado: 15759-33-33-002-2020-00130-01 (5337-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, como la demandante adquirió el status de pensionada el «27 de octubre de 2016» y la pensión reconocida supero los tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, esto es, no cumplía con lo expuesto.
Refirió que en la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado del 25 de abril de 2019 SUJ-014-CE-S32-2019, se sentó jurisprudencia sobre el ingreso base de liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes del servicio público oficial, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pero, no fijó algún criterio relativo a la naturaleza, reconocimiento y pago de la prima de medio año establecida en el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, que permita inferir que se trata de una prestación o beneficio distinto a una mesada pensional, como lo afirma la apelante. - Relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio El contexto fáctico en el que la parte demandante fundamentó el recurso interpuesto puede sintetizarse como sigue a continuación: El FOMAG, mediante Resolución 3012 del 19 de abril de 2017, le reconoció a la señora Clara Cecilia Aparicio una pensión de jubilación, con fundamento en la Ley 91 de 1989.
Instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la que pretendió se declarara la nulidad del acto administrativo ficto o presunto configurado el 22 de septiembre de 2019, derivado del silencio administrativo negativo frente a la petición del 21 de junio de 2019, que negó el reconocimiento de la prima de junio establecida en el artículo 15, numeral 2.º, literal b de la Ley 91 de 1989. iii) En primera instancia conoció el Juzgado Segundo Administrativo de Sogamoso y mediante sentencia del 9 de febrero de 2022, denegó las súplicas de la demanda.
El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Sexta de Decisión, a través de fallo del 7 de diciembre de 2022 y notificado el 12 del mismo mes y año, confirmó la decisión. - Indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento La señora Clara Cecilia Aparicio consideró que la providencia del 7 de diciembre de 2023 desconoció la sentencia de unificación del Consejo de Estado SUJ-014-CE-S2- 2019 del 25 de abril de 2019, proferida dentro del expediente 68001-23-33-000-2015- 00569-01(0935-2017).
Al revisarse la naturaleza del referido fallo del 25 de abril de 2019, se observa que se trata de una decisión adoptada por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido en vigencia del CPACA. En dicha providencia se unificó sobre lo siguiente: Primero: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar lo siguiente: Radicado: 15759-33-33-002-2020-00130-01 (5337-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, son dos los regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial.
La aplicación de cada uno de estos regímenes está condicionada a la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo oficial de cada docente, así: a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. b. Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones. (Apartes resaltados del texto original) Por su parte, el apoderado de la señora Clara Aparicio, entre otros argumentos, expuso: «En ese sentido no se puede equiparar la prima de mitad de año establecida en el numeral 2, literal b) del artículo 15 de la Ley 91 de 198, con una mesada adicional, pues su naturaleza fue expresamente establecida por el legislador como una prima, no como una mesada pensional adicional; así que el hecho de que para su monto se haya establecido que equivale a una mesada pensional, no varía su naturaleza de prima.
Con fundamento en los anteriores fundamentos es que el JUZGADO y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ realizaron una equívoca argumentación jurídica que no es acorde con la ley y la jurisprudencia y que afecta gravemente los derechos de mi mandante.» El Despacho estima que lo argumentado en el recurso no satisface los requisitos de procedencia del recuro extraordinario, por las siguientes razones: Se afirma que el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Sexta de Decisión, realizó una argumentación equivocada, al considerar que la prima de mitad de año consagrada en el numeral 2.º, literal b) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, puede tenerse como una mesada adicional.
Luego de estudiar los temas unificados por la sentencia que la recurrente estima contrariada se advierte que no existe unidad de materia entre la situación particular de Radicado: 15759-33-33-002-2020-00130-01 (5337-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la señora Clara Cecilia Aparicio y lo allí resuelto, toda vez que, de un lado, la Sentencia del 25 de abril de 2019 unificó lo relacionado con el régimen pensional aplicable a los docentes y la forma de liquidar el IBL; mientras que, en este caso se pretende el pago de la prima de mitad de año prevista en el numeral 2.º, literal b) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
Lo anterior, significa que la sentencia de unificación invocada, no guarda relación con los argumentos expuestos por la recurrente, ya que dicha providencia no fijó subreglas jurisprudenciales que abarquen la situación planteada en el recurso extraordinario de la referencia. En efecto, los argumentos propuestos por la demandante están relacionados con la conclusión a la que llegó el tribunal frente a la negativa para el reconocimiento de la prima de mitad de año del numeral 2.º, literal b) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, y no con la presunta contradicción u oposición de la decisión de segunda instancia con respecto a las reglas jurisprudenciales unificadas.
De hecho, en la decisión recurrida el tribunal negó lo pretendido según lo desarrollado en la sentencia proferida por la Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, del 20 de noviembre de 2019 con radicación 05001-23-31-000-2011-01441- 01(0118-14) en la que se estudió sobre la procedencia del reconocimiento y pago de la mesada 14 en la pensión gracia. Además, que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado4, en concepto del 22 de noviembre de 2007, refirió que la modificación introducida en el Acto Legislativo 01 de 2005 era extensible a los docentes oficiales y, por tanto, no tenían derecho al pago de la mesada adicional de junio.
Situaciones anteriores que no son las mismas a la que ahora se invoca como fundamento del recurso extraordinario. Por consiguiente, se rechazará de plano el recurso extraordinario de unificación de la referencia, en atención a lo previsto en el parágrafo del artículo 265 del CPACA. Ahora, sobre la condena en costas resulta necesario precisar que, aun cuando en el parágrafo de la norma citada consagra su procedencia «cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso», tal normativa no resulta aplicable en el presente asunto, porque no se ha surtido ninguna actuación en esta instancia judicial y en concordancia con el numeral 8.º del artículo 365 del Código General del Proceso5, no están causadas ni comprobadas, ya que la entidad no ha realizado algún trámite en el presente medio de impugnación. Por lo expuesto, se
RESUELVE
PRIMERO: RECHAZAR de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Clara Cecilia Aparicio contra la sentencia de 4 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación: 11001-03-06-000-2007-00084-00. 5 «8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».
Radicado: 15759-33-33-002-2020-00130-01 (5337-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co segunda instancia proferida el 7 de diciembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Sexta de Decisión.
SEGUNDO: Sin condena en costas. Ejecutoriada la presente providencia, por secretaría devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente