CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Ejecutivo Radicación: 52001-23-33-000-2019-00231-01 (0912-2025) Ejecutante: Isaac Castro Capurro Ejecutada: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio1 Apelación contra medida cautelar de embargo __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto del 18 de febrero de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante el cual se decretó la medida cautelar de embargo contra el Fomag. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda ejecutiva 1.1.1. Las pretensiones 1. Isaac Castro Capurro presentó una solicitud ejecutiva, seguida del proceso declarativo, en orden a que se librara mandamiento de pago contra el Fomag por las siguientes sumas: i) $122.571.802 correspondiente a cesantías; ii) $ 2.544.371 por concepto de costas procesales; y iii) los intereses moratorios causados desde el 2 de diciembre de 2022 hasta que se verifique el pago de las cesantías.

Asimismo, pidió condenar en costas a la demandada. 1.1.2. Los fundamentos fácticos 2. En el acápite de hechos, se indicó los siguientes: 2.1. El Tribunal Administrativo de Nariño, en sentencia del 8 de julio de 2022 accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por cuanto i) declaró la nulidad del acto demandado; ii) ordenó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales liquidadas bajo el régimen de retroactividad a favor del 1 En adelante Fomag. 2 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00231-01 (0912-2025) Demandante: Isaac Castro Capurro ejecutante; y iii) condenó en costas a la demandada.

La sentencia quedó ejecutoriada el 2 de diciembre de 2022, por lo tanto, contiene una obligación clara, expresa y exigible. 2.2. El 9 de febrero de 2023 se liquidaron las costas por valor de $2.544.371. 2.3. El 15 de febrero de 2023 se solicitó el cumplimiento de la sentencia; sin embargo, la Secretaría de Educación de Tumaco, mediante oficio del 1 de septiembre de 2023, señaló que la solicitud de cesantías definitivas se había radicado por el aplicativo Humano en Línea, plataforma que no había sido desarrollada en su totalidad, lo cual había impedido continuar con su trámite respectivo. 2.4.

La demandada no había pagado suma alguna correspondiente a la condena impuesta en su contra. 1.2. Solicitud de medida cautelar 3. Isaac Castro Capurro solicitó en la demanda, como medida cautelar, el embargo de los «[…] dineros que posea la entidad demandada NACION- MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, en las siguientes entidades bancarias.

Banco Agrario de Colombia, Bancolombia, Banco BBVA, Davivienda, Banco Popular, Banco de Bogotá, Banco de Occidente, Banco Av Villas, Banco Caja Social, Banco Colpatria, hasta por la suma de $200.000.000». 1.3. Auto que libró parcialmente el mandamiento de pago 4. En auto del 28 de octubre de 2024 el Tribunal Administrativo Nariño libró mandamiento de pago contra el Fomag por las siguientes sumas: i) $ 122.571.802 por concepto de capital correspondiente a las cesantías retroactivas; ii) $15.097.111 por intereses moratorios causados entre el 14 de diciembre de 2022 y el 14 de octubre de 2023; iii) $41.650.911 por intereses moratorios causados entre el 15 de octubre de 2023 y el 28 de octubre de 2024.

En esta oportunidad se abstuvo de librar mandamiento por las costas procesales. 1.4. Oposición a la medida cautelar 5. El Fomag contestó la demanda el 18 de diciembre de 2024 y se opuso a las pretensiones del ejecutante. Al respecto, indicó que i) había cumplido con lo ordenado en la sentencia del 8 de julio de 2022 pues ordenó el pago mediante el oficio 1116 del 30 de septiembre de 2024, que fue desembolsado el 21 de noviembre de ese año, por un valor de $120.712.022; y ii) no procedía la condena 3 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00231-01 (0912-2025) Demandante: Isaac Castro Capurro en costas, especialmente en lo relativo a agencias en derecho, ya que no se había demostrado objetivamente su causación dentro del expediente.

En relación con la medida cautelar señaló que el embargo de recursos públicos era improcedente según el artículo 594 del CGP, el cual estableció que no podían embargarse bienes, rentas o recursos del presupuesto general de la Nación, incluidos los destinados a la seguridad social o al sistema general de participaciones. Afirmó que cualquier medida de embargo sobre estos recursos debía estar sustentada en una norma legal expresa, lo cual no ocurría en este caso.

Además, recordó que los recursos del Fomag eran constitucionalmente inembargables porque contaban con una destinación específica y formaban parte de un patrimonio autónomo manejado mediante un contrato de fiducia, cuya única finalidad era el pago de las prestaciones sociales del magisterio. 1.7. Auto que decretó la medida cautelar – decisión apelada 6.

El Tribunal Administrativo de Nariño, en providencia del 18 de febrero de 2025, estudió la solicitud de medida cautelar. En relación con ello, consideró lo siguiente: 6.1. Los recursos del presupuesto general de la Nación, el sistema general de participaciones y los de la seguridad social están protegidos por el principio de inembargabilidad; sin embargo, este principio no resulta absoluto, ya que existen excepciones legales que permiten decretar embargos en determinadas circunstancias. 6.2.

En el caso concreto se buscó el pago de una obligación reconocida a través de una sentencia judicial, lo cual constituyó una excepción al principio de inembargabilidad. Por lo tanto, resultaba admisible la procedencia de la medida cautelar solicitada, especialmente porque la entidad ejecutada no había cumplido plenamente con el pago de la obligación, lo que reforzaba la necesidad de decretar el embargo. 6.3.

El embargo debía recaer únicamente sobre los recursos que la entidad ejecutada tuviera o llegare a tener en cuentas de ahorro o corriente abiertas con recursos del presupuesto general de la Nación en determinadas entidades bancarias [como el Banco Agrario, BBVA, Davivienda, entre otros]. Se excluyeron expresamente las cuentas a nombre de la Nación, Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, así como las partidas presupuestales destinadas al pago de sentencias, conciliaciones y al fondo de contingencias, de conformidad con el parágrafo 2 del artículo 195 del CPACA. 6.4.

Al momento de hacer efectiva la medida cautelar, las entidades debían tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 594 del CGP, es decir, la inembargabilidad de 4 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00231-01 (0912-2025) Demandante: Isaac Castro Capurro cuentas que contuvieran recursos del sistema general de participaciones, regalías y fondos de la seguridad social. 6.5.

En cuanto a la identificación de los bienes embargables, el artículo 83 del CGP estableció que en la solicitud de medidas cautelares debía indicarse la persona o los bienes sobre los cuales recae la medida, así como su localización. Aunque en este caso la parte ejecutante mencionó de forma general las entidades bancarias, el Consejo de Estado ha señalado que no resulta indispensable precisar el tipo ni el número de las cuentas bancarias a embargar.

Basta con identificar que se trata de productos financieros del ejecutado y el lugar donde se encuentran, lo que permite al juez decretar válidamente la medida cautelar. 6.6. De conformidad con el numeral 10 del artículo 594 del CGP, si se decreta el embargo de dineros depositados en bancos, se debe comunicar la medida a la entidad bancaria correspondiente, indicando la cuantía máxima, que no puede superar el valor del crédito, las costas y un 50% adicional.

El banco debe expedir un certificado del depósito y ponerlo a disposición del juez. Además, el artículo 599 ibidem faculta al juez para limitar el embargo a lo estrictamente necesario, sin que el valor de los bienes supere el doble del crédito, sus intereses y las costas estimadas, salvo en casos especiales como bienes únicos o gravados con garantía. 7.

En atención de ello, el a quo resolvió: «PRIMERO. Decretar la medida cautelar solicitada por la parte ejecutante, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este pronunciamiento.

SEGUNDO. En consecuencia, ordenar el embargo de los dineros que la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio posea o llegare a tener en las cuentas de ahorro o corrientes abiertas a su nombre con recursos del Presupuesto General de la Nación en las siguientes entidades bancarias: Banco Agrario, Bancolombia, Banco BBVA, Davivienda, Banco Popular, Banco de Bogotá, Banco de Occidente, Banco AV Villas, Banco Caja Social y Banco Colpatria.

Se advierte que por tratarse de la ejecución de una sentencia judicial en firme, se constituye en una excepción a la imposibilidad de embargar recursos públicos de naturaleza inembargable, conforme a la dicho por la Corte Constitucional en las sentencias C – 1154 de 2008 y C – 539 de 2010. Dicha excepción a la inembargabilidad, en todo caso, NO procede respecto a los recursos depositados para atender el rubro de sentencias y conciliaciones judiciales y al fondo de contingencias.

Así mismo, lo establecido en el Artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015 referente a los recursos depositados en las cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o cualquier establecimiento de crédito Se advertirá, además, a dichas entidades bancarias que al momento de hacer efectiva la medida cautelar decretada tengan en cuenta las restricciones del art. 594 del CGP, en 5 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00231-01 (0912-2025) Demandante: Isaac Castro Capurro el sentido de que son inembargables las cuentas del sistema general de participaciones, regalías y recursos de la seguridad social.

TERCERO. Poner de presente a las siguientes entidades bancarias: Banco Agrario, Bancolombia, Banco BBVA, Davivienda, Banco Popular, Banco de Bogotá, Banco de Occidente, Banco AV Villas, Banco Caja Social y Banco Colpatria que la cuantía máxima de la medida cautelar decretada no podrá exceder el valor del crédito más un 50%, el cual se determinó en el auto del 28 de octubre de 2024 […]» 1.8.

La «solicitud de levantamiento de embargo» 8. El Fomag presentó el 20 de febrero de 2025 un escrito titulado «solicitud de levantamiento de embargo», mediante el cual pidió que i) se declarara la inembargabilidad de sus recursos; ii) se ordenara el levantamiento de las medidas cautelares de embargo decretadas; y iii) se autorizara la entrega de dichos recursos mediante los respectivos títulos judiciales.

Al respecto, señaló lo siguiente: 8.1. De conformidad con el artículo 597 del CGP una de las causales para levantar un embargo es que este recaiga sobre los recursos públicos previstos en el artículo 594 ibidem y que con ello se produzca insostenibilidad fiscal o presupuestal del ente demandado. En efecto, el artículo 594 dispuso que no podrían embargarse bienes, rentas o recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación, incluidos aquellos destinados a la seguridad social o provenientes del sistema general de participaciones. 8.2.

Resulta improcedente el embargo de recursos públicos sin una disposición legal que lo autorice expresamente, por lo tanto, los funcionarios judiciales deben abstenerse de decretar medidas cautelares sobre recursos inembargables, y en caso de hacerlo, deben justificar legalmente su procedencia, lo cual no se presenta en el presente caso. 9.

Los recursos del Fomag tienen un origen constitucionalmente protegido. El artículo 63 de la Constitución Política los califica como inembargables por su destinación específica, y por estar incorporados en el presupuesto nacional. A esto se suma su manejo como patrimonio autónomo, constituido mediante contrato de fiducia, lo que refuerza su carácter inembargable, ya que tales bienes están destinados exclusivamente al cumplimiento de la finalidad para la cual fueron constituidos: el pago de prestaciones sociales del magisterio. 1.9.

Pronunciamiento frente a la solicitud y su adecuación al recurso de apelación 10. El Tribunal Administrativo de Nariño se pronunció en auto del 25 de marzo de 2025 en relación con la solicitud de la entidad ejecutada. Indicó lo siguiente: 6 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00231-01 (0912-2025) Demandante: Isaac Castro Capurro 10.1.

El memorial presentado por la ejecutada no precisó sí se trataba de i) un incidente de levantamiento de embargo, ii) una solicitud de desembargo en los términos del artículo 597 del CGP; o iii) un recurso de apelación contra el auto que decretó el embargo de las cuentas bancarias. En atención a ello, debía analizarse en cuál escenario podría encuadrar el escrito presentado por el Fomag. 10.2.

En primer lugar, en caso de que se tratara de un incidente, aquel no podría tramitarse bajo esa figura procesal. Según lo ha señalado la Sección Tercera del Consejo de Estado, el CPACA no estableció la posibilidad de que el levantamiento de medidas cautelares se pudiera tramitar como un incidente, esto porque este mecanismo solo procede cuando la ley lo prevé de forma expresa.

El CGP en el artículo 127 señaló que únicamente «[…] se tramitarán como incidente los asuntos que la ley expresamente señale» y el artículo 597 ibidem, aunque estableció la posibilidad de levantar embargos sobre recursos públicos, no abrió la posibilidad de que se tramitara como un incidente. 10.3. En segundo lugar, de entenderse que la solicitud correspondió a una petición de levantamiento de embargo con fundamento en el numeral 11 del artículo 597 del CGP, la demandada no estaba legitimada para formularla.

Según la norma, solo pueden presentar esta solicitud ciertos funcionarios públicos como el procurador general, ministros, alcaldes, gobernadores o el director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Por tanto, el Fomag carecía de competencia para solicitar el levantamiento. 10.4. En tercer lugar, de comprenderse que lo presentado fue un recurso de apelación contra el auto que decretó la medida cautelar, aquel se encontraba interpuesto en término legal y también resultaba procedente. 11.

En atención a ello, adecuó la solicitud presentada como un recurso de apelación y lo concedió en el efecto devolutivo ante el Consejo de Estado. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 12. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación presentado por la entidad ejecutada contra el auto que decretó la medida cautelar, de conformidad con los artículos 125, 150 y 243 del CPACA. 7 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00231-01 (0912-2025) Demandante: Isaac Castro Capurro 2.2.

Problemas jurídicos 13. El estudio de la Sala se centrará en resolver si en el presente asunto ¿el embargo decretado sobre los recursos del Fomag debe revocarse? 14. Con miras a resolver el problema jurídico planteado, la Sala estudiará el marco normativo y jurisprudencial de las medidas cautelares en el proceso ejecutivo; y luego de ello analizará el caso en concreto. 2.3.

Las medidas cautelares en el proceso ejecutivo y la inembargabilidad de los recursos 15. La medida cautelar es un instrumento que protege la integridad de una obligación o derecho que es controvertido ante el juez. La Corte Constitucional ha señalado que estas tienen por objeto «garantizar el ejercicio de un derecho objetivo, legal o convencionalmente reconocido, impedir que se modifique una situación de hecho o de derecho o asegurar los resultados de una decisión judicial o administrativa futura, mientras se adelante y concluye la actuación respectiva, situaciones que de otra forma quedarían desprotegidas ante la no improbable actividad o conducta maliciosa del actual o eventual abogado»2. 16.

En los procesos ejecutivos, el artículo 599 del CGP prevé que i) desde la presentación de la demanda, el ejecutante podrá solicitar el embargo y secuestro de los bienes del ejecutado; ii) al decretar los embargos, el juez podrá limitarlos a lo necesario y, el valor de los bienes, no podrá exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas prudencialmente calculadas, salvo que se trate de un solo bien o de bienes afectados por hipoteca o prenda que garanticen aquel crédito, o cuando la división disminuya su valor o su venalidad; y iii) el ejecutado que proponga excepciones de mérito o el tercero afectado con la medida cautelar, podrán solicitarle al juez que ordene al ejecutante prestar caución hasta por el 10% del valor de la ejecución para responder por los perjuicios que se causen con su práctica, so pena de levantamiento. 17.

Ahora, el artículo 63 de la CP estableció que «[l]os bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables». Asimismo, el artículo 72 dispuso que «[e]l patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado.

El patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables, inembargables e imprescriptibles. [ ].» 2 Sentencia C-523 de 2009. 8 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00231-01 (0912-2025) Demandante: Isaac Castro Capurro 18. De igual forma, el artículo 594 del CGP estableció que los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales no se podrán embargar.

Estos son, entre otros, los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. Adicionalmente, en el parágrafo, dispuso lo que se transcribe: «PARÁGRAFO. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables.

En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.

En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.

Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.

En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene.» [se resalta] 19. A su turno, el literal del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 «por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto», señaló que son inembargables las rentas incorporadas al presupuesto general de la nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman; no obstante, los funcionarios competentes debían adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarían en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas instancias.

En esta prohibición se incluyeron las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4 del título XII ibidem [de la distribución de recursos y de las competencias]. 20. El canon citado fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-354 de 1997. En esta oportunidad, se remitió a la sentencia C-546 de 1992, en la cual se expuso el criterio de la embargabilidad de los bienes y rentas incorporadas al presupuesto de la Nación cuando se pretendía hacer efectiva una 9 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00231-01 (0912-2025) Demandante: Isaac Castro Capurro obligación de naturaleza laboral, «cuya satisfacción e[ra] necesaria para realizar el principio de la dignidad humana y hacer efectivo el ejercicio del derecho fundamental al trabajo en condiciones justas y dignas»; asimismo, consideró que i) si bien la regla general era la inembargabilidad, tenía excepciones cuando se trataba de sentencias judiciales con miras a garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en aquellas; ii) los créditos a cargo del Estado que constaran en sentencias o en otros títulos legalmente válidos (como actos administrativos, por ejemplo), debían ser pagados y, cuando fueran exigibles, era posible adelantar la ejecución «con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos». 21.

De otro lado, el artículo 21 del Decreto Ley 028 de 20083 previó que i) los recursos del sistema general de participaciones eran inembargables y que, para «evitar situaciones derivadas de decisiones judiciales que afect[aran] la continuidad, cobertura y calidad de los servicios financiados con cargo a estos recursos, las medidas cautelares que adopt[aran] las autoridades judiciales relacionadas con obligaciones laborales, se har[ían] efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial»; y ii) para cumplir con la decisión judicial, la entidad territorial debía presupuestar el monto del recurso a comprometer y pagar el respectivo crédito judicial en la siguiente vigencia fiscal. 22.

Este postulado fue declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-1154 de 2008, bajo el supuesto de que el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debía efectuarse dentro de los 18 meses [en razón a que estaba vigente el CCA4] a partir de la ejecutoria y «de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica». 23.

Del mismo modo, se refirieron a la inembargabilidad de los recursos, los artículos 318 del Decreto 1222 de 19865, 134 de la Ley 100 de 19936, 25 de la Ley 80 de 19937, 18 y 91 de la Ley 715 de 20018, 275 [parágrafo 2] de la Ley 1450 de 1. «Por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos al Sistema General de Participaciones» 4 Código Contencioso Administrativo. 5 «Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental». 6 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». 7 «Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública». 8 «[P]or la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». 10 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00231-01 (0912-2025) Demandante: Isaac Castro Capurro 20119, 45 de la Ley 1551 de 201210, 25 de la Ley 1751 de 201511, 357 de la Ley 1819 de 201612, 133 de la Ley 2056 de 202013 y, en especial, el 2.8.1.6.1.1. del Decreto 1068 de 201514, que dispuso lo siguiente: «ARTÍCULO 2.8.1.6.1.1.

Inembargabilidad en cuentas abiertas a favor de la Nación. Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva.

Parágrafo. En ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito.» 24. Igualmente, la Sala Plena de esta corporación, desde el auto proferido el 22 de julio de 199715 prohijó el criterio consistente en que la «no ejecución de la Nación» tiene 3 excepciones que son: i) el cobro compulsivo de las sentencias dictadas por la jurisdicción administrativa; ii) los créditos laborales contenidos en actos administrativos; y iii) los créditos provenientes de contratos estatales. 25.

En otras oportunidades, se ha conciliado el concepto de inembargabilidad con los derechos reconocidos por el Estado a través de distintos medios, de ahí que, la evolución jurisprudencial, se dirija a establecer reglas de excepción respecto de los acreedores del Estado que buscan asegurar la efectividad, por ejemplo, de un pronunciamiento judicial o una conciliación. 26.

En el auto proferido el 14 de marzo de 201916, la Sección Tercera sostuvo que la excepción de inembargabilidad de los recursos públicos «se presenta cuando lo que se reclama tiene que ver con i) la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, ii) el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias y iii) la ejecución de una obligación clara, 9 «[P]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014». 10 «[P]or la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios». 11 «[P]or medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones». 12 «[P]or medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones». 13 «[P]or la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías». 14 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público». 15 Radicación S-694. 16 Radicación 20001-23-31-004-2009-00065-01 (59802) 11 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00231-01 (0912-2025) Demandante: Isaac Castro Capurro expresa y exigible contenida en un título emanado del Estado» y también precisó lo siguiente: [ ] estas excepciones mantienen vigente “la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación. Además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado”. [ ] El Despacho resalta que, por tratarse de disposiciones con un contenido normativo semejante al que ya fue analizado por la Corte Constitucional en las providencias que consolidaron el precedente que establece excepciones a la inembargabilidad de los recursos públicos, dicho criterio jurisprudencial se mantiene incólume y condiciona la interpretación constitucional adecuada de los nuevos preceptos legales, en el sentido de reconocer la regla general de inembargabilidad de los recursos públicos, pero aceptando que hay tres excepciones relativas a la ejecución de créditos de carácter laboral, o de obligaciones contenidas en sentencias o títulos ejecutivos emanados del Estado, las cuales permiten el embargo excepcional de dichos recursos, siempre que la obligación ejecutada se encuadre en alguna de ellas y que, en el caso de embargo de recursos que tienen destinación específica, se haya constatado que con el embargo de otros recursos de la entidad deudora no se logre cubrir la totalidad de la acreencia. 27.

Y, en pronunciamiento del 11 de octubre de 202117, se fijaron los límites de la regla de inembargabilidad con las siguientes reglas: i) la prohibición del parágrafo 2 del artículo 195 del CPACA se refirió a los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias; ii) también eran inembargables las cuentas corrientes abiertas exclusivamente a favor de la Nación, Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y iii) podían ser objeto de embargo las cuentas corrientes, de ahorros y otros productos bancarios abiertos por las entidades públicas que recibieran recursos del presupuesto general de la nación, cuando se trataba del cobro ejecutivo de sentencias o conciliaciones. 28.

En suma, la regla general de inembargabilidad de rentas y bienes del Estado tiene una excepción cuando se trata del pago de sentencias proferidas por esta jurisdicción, siempre que haya vencido el plazo otorgado por la ley para su cumplimiento. 2.4. Análisis del caso en concreto 29. En el sub examine, la parte ejecutante pretende el cumplimiento de la sentencia del 8 de julio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual se ordenó el reconocimiento y pago de «[…] las cesantías parciales 17 Sección Tercera, expediente 13001-23-33-000-2013-00832-01 (66527). 12 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00231-01 (0912-2025) Demandante: Isaac Castro Capurro liquidadas bajo el régimen de retroactividad, teniendo en cuenta que la fecha de vinculación como docente fue el 1 de abril de 1977 […]» 30.

Como se indicó en el acápite anterior, el legislador previó que las rentas del presupuesto general de la nación son inembargables; sin embargo, esta regla no es absoluta, en razón a que existen créditos a cargo del Estado que deben ser garantizados dentro de los procesos ejecutivos. 31. En efecto, la jurisprudencia ha señalado que una de las excepciones a la inembargabilidad de los recursos consiste en que se podrá acudir al embargo cuando se trate del cumplimiento de sentencias proferidas por esta jurisdicción, presupuesto que se cumple en el asunto bajo estudio, comoquiera que la orden de embargo se dirigió a las sumas de dinero depositadas por la entidad ejecutada en los productos bancarios, sin que con ello se desconozcan las prohibiciones legales relativas a la inembargabilidad de los recursos públicos, como se lee en el auto que decretó la medida cautelar. 32.

En ese orden, no le asiste razón a la entidad ejecutada en afirmar que la medida cautelar es improcedente por recaer sobre recursos inembargables. El criterio de la jurisprudencia constitucional y de esta Corporación es clara y uniforme al señalar que se permite el embargo del presupuesto general de la Nación cuando se ejecuta una sentencia judicial. 33.

Además de lo anterior, el a quo sí tuvo en cuenta las prohibiciones legales sobre la materia, pues advirtió a los entes bancarios que el embargo: «[…] NO procede respecto a los recursos depositados para atender el rubro de sentencias y conciliaciones judiciales y al fondo de contingencias. Así mismo, lo establecido en el Artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015 referente a los recursos depositados en las cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o cualquier establecimiento de crédito.

Se advertirá, además, a dichas entidades bancarias que al momento de hacer efectiva la medida cautelar decretada tengan en cuenta las restricciones del art. 594 del CGP, en el sentido de que son inembargables las cuentas del sistema general de participaciones, regalías y recursos de la seguridad social». 34. Por otra parte, aunque la entidad ejecutada alegó haber cumplido con la obligación debida y propuso la excepción de pago en su contestación, lo cierto es que dicha circunstancia no tiene la virtualidad de desvirtuar la medida cautelar decretada.

Ello, por cuanto la verificación de un eventual pago es una cuestión que debe ser evaluada y resuelta en la sentencia que decida de fondo el proceso ejecutivo, y no en esta oportunidad. En consecuencia, no corresponde a la Sala 13 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00231-01 (0912-2025) Demandante: Isaac Castro Capurro entrar a valorar en este momento la procedencia de la excepción de pago, ni considerar su efecto sobre la medida cautelar previamente adoptada. 35.

Finalmente, se observa que la ejecutada señaló que los recursos del Fomag tienen un origen constitucionalmente protegido y que son inembargables por su destinación específica, y por estar incorporados en el presupuesto nacional. Añadió que su manejo como patrimonio autónomo, constituido mediante contrato de fiducia, refuerza su carácter inembargable, ya que tales bienes están destinados exclusivamente al cumplimiento de la finalidad para la cual fueron constituidos, esto es, el pago de prestaciones sociales del magisterio. 36.

Al respecto, se advierte que el argumento de la ejecutada no está llamado a prosperar por las siguientes razones: 37. Se observa que el Fomag es una cuenta especial que, aunque no tiene personería jurídica, goza de independencia patrimonial. Esto significa que puede administrar sus recursos de forma separada y destinarlos al pago de prestaciones sociales de los docentes oficiales afiliados. 38.

Por mandato legal, esos recursos no pueden destinarse para cubrir prestaciones de personas no afiliadas ni para otros fines del Ministerio de Educación Nacional. 39. Ahora bien, se encuentra que el Ministerio de Educación Nacional celebró un contrato de fiducia mercantil con la sociedad Fiduprevisora S.A. para la administración e inversión de los recursos del Fomag.

Aunque se trata de un contrato mercantil, los recursos involucrados conservan su carácter de públicos, ya que al ser una fiducia pública no se transfiere el derecho de dominio ni se constituye un patrimonio autónomo como ocurre en una fiducia mercantil ordinaria. Por eso, a pesar de que el Código de Comercio dispone que los bienes en fiducia no pueden ser perseguidos por los acreedores del fiduciante, esta norma no aplica de manera estricta en el caso del Fomag. 40.

En un caso similar al presente, en el que se perseguía el embargo de los bienes del Fomag esta Subsección señaló: «A guisa de corolario, por constituir los ingresos del Fomag un fondo especial del orden nacional, en tanto aquel carece de personería jurídica por disposición del legislador y, por lo mismo, al ser tales recursos un componente del presupuesto de rentas, que a su vez hace parte del presupuesto general de la Nación", acierta la decisión recurrida cuando afirma que tales bienes son inembargables, puesto que su descripción se subsume en la regla general del artículo 19 del EOP. Ahora, frente a los productos financieros concretos sobre los cuales se pide imponer la medida cautelar, en el folio 39 puede ser consultada la constancia expedida por el director general del presupuesto 14 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00231-01 (0912-2025) Demandante: Isaac Castro Capurro público nacional, según la cual, de conformidad con las disposiciones aludidas y con independencia «de la denominación del rubro presupuestal o de la cuenta bancaria en que se encuentran», los recursos o rentas de la entidad demandada gozan de la protección de inembargabilidad.

Pues bien, aun cuando ciertos componentes del erario han sido revestidos por la ley y la Constitución con una protección especial para evitar su sustracción del peculio estatal como prenda garante del pago de sus obligaciones, la rigurosidad de tal restricción cede si, tras haberse vencido el plazo para que la autoridad correspondiente cumpliera voluntariamente (legal o contractual), esta no ha satisfecho los créditos de origen laboral, ni los impuestos en una sentencia ni aquellos que surgen de la actividad estatal de la contratación. Por consiguiente, debido a que el objeto del proceso ejecutivo bajo análisis es obtener el cumplimiento compulsivo de una sentencia judicial, la prohibición de embargo sobre los recursos del Fomag pierde su fuerza, por lo cual estos pueden fungir como garantía de la deuda que la demandada tiene para con su afiliado.

Especial prevalencia se predica de la pretensión cautelar del caso, puesto que el crédito cuyo pago se demanda, además de mostrarse como una orden judicial, se relaciona con una prestación de origen laboral, a saber, el derecho a percibir una pensión. El segundo pilar de la decisión impugnada se construyó sobre dos situaciones: las implicaciones que, sobre el patrimonio del Fomag, genera la destinación específica de los recursos implicados en la petición y la regla de su manejo a través de un contrato público de fiducia. Como se recordó, la sección tercera señaló que en la fiducia pública no hay transmisión de la propiedad sobre el bien fideicometido ni se constituye con este un patrimonio autónomo, por lo cual las reglas comerciales sobre la inembargabilidad de los mismos resultan inaplicables en el ámbito de la contratación estatal.

Sumado a ello, la destinación específica del dinero reclamado por el demandante, más que conllevar a su inembargabilidad, lo que activa es una restricción en torno a los bienes que pueden retenerse en función de la obligación insoluta. Esta idea subyace al tratamiento que la sección tercera ha dado a las solicitudes de embargo cuando recaen sobre recursos públicos, pues tanto entonces como ahora, tras determinar que no aplica sobre ellos la regla general de inembargabilidad, lo que se ha revisado en los antecedentes jurisprudenciales es si los bienes por embargar han sido destinados a una finalidad que corresponde con la naturaleza de la obligación cobrada»18. 41.

De conformidad con lo anterior, se reitera que como en el presente asunto se persigue el cumplimiento de una sentencia judicial procede la medida de embargo contra el Fomag. 42. En consecuencia, se confirmará el auto de primera instancia que accedió a la medida cautelar. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 21 de julio de 2017, proferida en el proceso 08001-23-31-000-2007-00112-02 (3679-2014). 15 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00231-01 (0912-2025) Demandante: Isaac Castro Capurro En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda, Subsección B

RESUELVE

Primero. Confirmar el auto del 18 de febrero de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante el cual se decretó la medida cautelar de embargo contra el Fomag. Segundo. Una vez ejecutoriada esta providencia, por medio de la Secretaría de la Sección Segunda devolver el expediente al tribunal de origen para que continúe con el trámite del proceso.

Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Cuarto. Dejar las anotaciones pertinentes en la plataforma digital Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR  Firmado electrónicamente  ELIZABETH BECERRA CORNEJO  Firmado electrónicamente    JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA  Firmado electrónicamente      CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. DFMS