CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., nueve (9) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Radicación núm.: 73001-23-33-000-2021-00293-01 Demandante: PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ Demandados: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA Y OTROS1 Coadyuvantes: CONCEJO MUNICIPAL DE IBAGUÉ Y OTROS2 Auto que resuelve nueva solicitud de medida cautelar El Despacho decide sobre la nueva solicitud de medida cautelar, presentada por la parte demandante mediante memoriales de 22 de junio de 2023, 22 y 23 de enero de 2024.

I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. La Personería Municipal de Ibagué, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y en las Leyes 472 de 5 de agosto de 19983 y 1437 de 18 de enero de 20114, presentó demanda en contra del municipio de Ibagué, la Agencia Nacional de Infraestructura, en adelante ANI, y la sociedad APP Gica S.A., para obtener la protección de los derechos colectivos previstos en los literales d), g), l) y m) del artículo 4.º5 de la Ley 472, transgredidos por el alto índice de suicidios ocurridos en el “puente de la Vida” de la ciudad de Ibagué. 2.

La demandante solicitó en el libelo introductorio una medida cautelar preventiva encaminada a: “[…] efectuar la inmediata instalación de elementos visuales que generen un efecto disuasivo en las personas que con ideación y comportamiento suicida acudan al denominado “Puente de la Vida” para terminar con su existencia […]”. 1 Municipio de Ibagué y sociedad APP Gica S.A. 2 Defensoría del Pueblo Regional Tolima y Valentina Herrera Castillo. 3 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 4 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 5 “[…] Derechos e Intereses Colectivos.

Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: […]. […] d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; […] g) La seguridad y salubridad públicas; […] l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; […]”. 2 Radicación núm.: 73001-23-33-000-2021-00293-01 Demandante: Personería Municipal de Ibagué 3.

El tribunal de primera instancia, mediante auto de 7 de marzo de 20226, negó la solicitud cautelar tras concluir que “[…] no se cuenta con elementos suficientes que permitan decretar la medida cautelar solicitada, pues no existe material probatorio alguno que soporte su eficacia y tampoco se encuentran en el libelo demandatorio argumentos técnico – científicos que lo avalen […]”. 4.

El a quo, mediante sentencia de 26 de enero de 20237, dispuso el amparo de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas. En consecuencia, impartió, entre otras, las siguientes órdenes: “[…]

TERCERO: IMPARTIR las siguientes ÓRDENES a las entidades accionadas, con miras a efectivizar la protección de los derechos colectivos ya mencionados: […] AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI Y A LA SOCIEDAD APP GICA a. Que, la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI en conjunto con la Sociedad APP GICA, atendiendo a que esta es la encargada del diseño, construcción, operación y mantenimiento de la segunda calzada entre Ibagué y Cajamarca bajo el Contrato de Concesión N° 002 de 2015, en un término no mayor a tres meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, adopten las medidas contractuales, presupuestales, técnicas y estructurales que resulten necesarias para restringir al máximo que la infraestructura del denominado “Puente de la Vida” ubicado en la vía Armenia Variante Sur a la altura del Viaducto localizado al ingreso del Totumo sea utilizado por las personas con intenciones suicidas para lanzarse al vacío, sin que tales medidas afecten el libre tránsito vehicular, peatonal o la estructura del mismo.

Esta medida puede ser sustituida por una solución de ingeniería, con eficacia probada, en la cual, mediante la utilización de instrumentos electrónicos, eléctricos, metalmecánicos o afines, se implemente una combinación de estímulos sonoros, luminosos, sensoriales, etc, que a la vez que sirven de aviso a las personas que se encuentren en los alrededores del puente o en los centros de atención dispuestos para efecto, respecto de la existencia de un evento suicida en ese sitio, actúen también como factores disuasivos en la persona que se acerca a esa estructura con esas aviesas intenciones, todo ello en aras de superar las reticencias de carácter estético y de diseño que estas accionadas han manifestado frente a la solución metalmecánica cuya instalación ha solicitado la parte actora. b. Que, la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI en conjunto con la Sociedad APP GICA, diseñen e implementen las demás actuaciones que consideren necesarias para la prevención y atención de las conductas suicidas que se presenten en el denominado “Puente de la Vida” ubicado en la vía Armenia Variante Sur a la altura del Viaducto localizado al ingreso del Totumo. […]” (negrilla y subrayado del texto). 5.

El agente del Ministerio Público, el municipio de Ibagué, la ANI y la sociedad APP Gica S.A., inconformes con la anterior decisión, interpusieron recursos de apelación. 6 Cfr. Índice 49 expediente digital de primera instancia. 7 Cfr. Índice 2 expediente digital de segunda instancia, documento: “ED_074_SENTENCIA73001(.pdf) NroActua2”. 3 Radicación núm.: 73001-23-33-000-2021-00293-01 Demandante: Personería Municipal de Ibagué 6.

Mediante auto de 8 de mayo de 20238, se admitieron los citados recursos, se advirtió a los sujetos procesales que no había lugar a dar traslado para alegar de conclusión, y se informó al Ministerio Público que podía emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara al despacho para sentencia. II. LA NUEVA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR 7.

La Personería Municipal de Ibagué, a través de memorial de 22 de junio de 20239, solicitó el decreto de la siguiente medida cautelar preventiva: “[…] 1. La instalación transitoria de elementos anti escala sobre la estructura del puente en la calzada Ibagué– Cajamarca que impidan que las personas con ideación suicida puedan acceder al vació (sic) y con ello atentar contra su existencia. 2.

Se ordene a la Agencia Nacional de Infraestructura y a APP GICA que se efectúe mantenimiento sobre los elementos anti escala instalados por los accionados ibidem, sobre la estructura del puente en la calzada Cajamarca – Ibagué. […]”. 8. Como fundamento de lo anterior, explicó que: “[…] nuevamente dos (2) personas acabaron con su vida desde el puente de la variante, objeto de la acción popular, situación que debe ser objeto de atención especial por parte de su dignidad, en el entendido que los responsables de cumplir con la garantía de la vida no adelantan acciones efectivas para la salvaguarda de tan importante derecho. 2.-La ocurrencia de hechos lamentables de manera reiterada, en un mismo punto de la ciudad, es un referente de muerte para las personas que por los medios digitales tienen acceso a la información a la que hago referencia, ocasionando daños inminentes en la población que con ideación suicida se exponen a una infraestructura sin medidas de seguridad que impidan que las personas se lancen al vacío desde la infraestructura del puente. 3.-En el municipio de Ibagué, y en el Tolima en general, existe un problema de salud pública en torno al suicidio, que si bien es cierto, en principio atañe a una situación personal, deja de serlo en la medida que existe un fallo de acción popular que ordeno (sic) la instalación de barandas anti escala, en uno de los costados del puente, y otro que también amparó derechos colectivos, que corresponde al presente proceso, se hace evidente la necesidad de instalar elementos que impidan que las personas se suiciden. 4.

Ni la Agencia Nacional de Infraestructura ni APP GICA en la actualidad le hacen mantenimiento a las barreras antiescala que existen en uno de los costados del puente, lo que hace que la exposición para quienes quieren atentar contra su vida sea aún más grave, y por lo cual de manera respetuosa solicito su acompañamiento. […]”. 9. El 22 y 23 de enero de 202410, la demandante insistió en la solicitud cautelar, tras referirse a los siguientes hechos: “[…] El día de hoy, una mujer, que se trasladaba con una menor, quienes viajaron del sur del Tolima, fueron disuadidas de lanzarse desde el puente de la variante de la ciudad de Ibagué, infraestructura sobre la cual ya obra una sentencia de primera 8 Ibidem, documento: “AUTOQUEADMITERECURSODEAPELACION(.pdf) NroActua 4”. 9Cfr. Índice 19 ibidem, documento denominado: “RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ES CRITOPRELACIONDE(.pdf) NroActua 19”. 10 Cfr. Índices 27 y 29 ibidem. 4 Radicación núm.: 73001-23-33-000-2021-00293-01 Demandante: Personería Municipal de Ibagué instancia emanada del Tribunal Administrativo del Tolima, que amparo (sic) los derechos colectivos de los Ibaguereños, y sobre la cual no se ha realizado ningún tipo de intervención. […].

De igual forma, la semana pasada, el día 17 de enero de 2024, nuevamente la infraestructura del puente fue usada como medio para la realización de actos suicidas, cuando una mujer se lanzó al vacío desde el puente de la variante, quien finalmente falleció, como quedó registrado en un medio digital. Y antes de ella, muchas otras, que actualmente superan las 60 personas, quienes sus (sic) familias han quedado desamparadas por la falta de acciones contundentes sobre este delicado punto de la ciudad. […]”.

III. TRASLADO DE LA NUEVA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR 10. De la nueva solicitud de medida cautelar se corrió traslado a las partes, mediante auto de 1.° de abril de 202411. 11. El apoderado judicial de la sociedad APP GICA S.A., mediante escrito de 8 de abril de 202412, se opuso a la solicitud, al considerar que la parte actora no acreditó el cumplimiento de los requisitos de procedencia señalados en los numerales 3. y 4. del artículo 231 de la Ley 1437. 12.

Precisó que la parte accionante no demostró con “[…] certeza y convicción técnica y fáctica que la adopción de los mecanismos solicitados en este caso, resulten ser los necesarios, idóneos y útiles para que una persona con ideaciones suicidas cambie de parecer e impida la consumación del acto suicida […]”. 13. Alegó que tampoco existe prueba de un perjuicio irremediable y, por el contrario, una decisión de esa naturaleza impactaría el interés general. 14.

Señaló que “[…] lo ahora solicitado persigue, sin lugar a duda, anticipar una decisión respecto del fondo del asunto, lo cual […] generaría un prejuzgamiento en el presente medio de control […]”. 15. Puso de presente que esta solicitud cautelar preventiva coincide con la petición cautelar que negó el a quo mediante auto de 7 de marzo de 2022. 16.

Finalmente, precisó lo siguiente: “[…] De la lectura del Contrato de Concesión bajo el esquema de APP No. 002 de 2015 se extracta que en ninguno de ellos se estipula, a cargo de APP GICA S.A., la obligación de adelantar y ejecutar políticas y programas que propendan por la prevención y mitigación de comportamientos e ideaciones de personas relacionadas con el fenómeno del suicidio o, que deba observar, en ejecución de las obras de infraestructura a su cargo, especialmente en la construcción de Puentes, especificaciones de carácter técnico distintas de los (sic) señaladas en el referido Contrato de Concesión No. 002 de 2015 y en los Estudios y Diseños aprobados por la Interventoría del Proyecto y la Agencia Nacional de Infraestructura […]”. 11 Cfr. Índice 39 ibidem. 12 Cfr. Índices 43 y 48 ibidem. 5 Radicación núm.: 73001-23-33-000-2021-00293-01 Demandante: Personería Municipal de Ibagué 17.

Los demás sujetos procesales, guardaron silencio. IV. CONSIDERACIONES 18. Para efectos de decidir la presente solicitud cautelar, se analizarán los siguientes aspectos: (i) competencia; (ii) las medidas cautelares preventivas en las acciones populares; (iii) los requisitos de procedencia de la solicitud de una nueva medida cautelar; y (iv) el caso concreto.

IV.1. Competencia 19. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 3. del artículo 12513 y en los artículos 229 y 233 de la Ley 1437, aplicables por la remisión del artículo 44 de la Ley 472, el Despacho es competente para resolver la nueva solicitud de medida cautelar presentada por la parte accionante. IV.2. Las medidas cautelares preventivas en las acciones populares 20.

La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resultan amenazados o vulnerados, por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares. 21. Dicha acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva de los intereses colectivos, de forma rápida y sencilla, finalidad que no se restringe a la obtención de una sentencia estimatoria de las pretensiones, sino que, se hace efectiva durante el trámite del proceso mediante la posibilidad de solicitar medidas cautelares.

Los artículos 25 y 26 de la Ley 472 y el capítulo XI de la Ley 1437 fijaron los requisitos y el procedimiento aplicable para tal propósito. 22. En la providencia de 11 de abril de 201814, la Sección Primera del Consejo de Estado consideró que esas disposiciones normativas “[…] deben ser interpretadas de manera armónica […]”, según lo previsto en el parágrafo del artículo 229 de la Ley 1437. 23.

Las medidas cautelares en las acciones populares proceden de oficio o “[…] a petición de parte debidamente sustentada […]”, con el objeto de “[…] prevenir un daño inminente o hacer cesar el que se hubiese causado […]” y “[…] proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia […]”, en los términos dispuestos en los artículos 229 de la Ley 1437 y 25 de la Ley 472. 13 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]”. 14 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, radicación núm. AP 85001-23-33-000-2017-00230-01, C.P. María Elizabeth García González. 6 Radicación núm.: 73001-23-33-000-2021-00293-01 Demandante: Personería Municipal de Ibagué 24.

El artículo 231 de la Ley 1437 prevé los requisitos para decretar medidas cautelares: “[…] 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. […]”. 25. Esos requisitos resultan armónicos, con las causales de oposición a las medidas cautelares, enlistadas en el artículo 26 de la Ley 472, a saber: “[…] a) Evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger; b) Evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público; c) Evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente imposible cumplir un eventual fallo desfavorable. […]”. 26.

Como puede apreciarse, el legislador condicionó la procedencia de las medidas cautelares en las acciones populares a un criterio de proporcionalidad, conforme al cual el solicitante debe presentar “[…] documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla […]”. 27.

Adicionalmente, el artículo 229 de la Ley 1437 previó que la solicitud cautelar debe estar debidamente justificada y la Sección Primera ha indicado que los asuntos sometidos al conocimiento de esta jurisdicción se rigen por el principio dispositivo15. IV.3. Los requisitos de procedencia de la solicitud de nueva medida cautelar 28. Sobre la solicitud de nuevas medidas cautelares, el artículo 233 de la Ley 1437 de 2011 señaló que: “[…] cuando la medida haya sido negada, podrá solicitarse nuevamente si se han presentado hechos sobrevinientes y en virtud de ellos 15 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 12 de junio de 2014, C.P. María Elizabeth García González, radicación núm. 25000-23-24-000-2005-00434-01; y auto de 21 de junio de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm. 05001-23-31-000-2006-93419-01. 7 Radicación núm.: 73001-23-33-000-2021-00293-01 Demandante: Personería Municipal de Ibagué se cumplen las condiciones requeridas para su decreto […]” (negrilla fuera del texto). 29.

Frente al concepto de hecho sobreviniente la jurisprudencia del Consejo de Estado ha explicado que “[…] debe tratarse de hechos, es decir, de aspectos fácticos y no jurídicos […]”16 que ocurran con posterioridad a la decisión mediante la cual se niega la primera solicitud de medida cautelar presentada. Estas circunstancias posteriores deben tener relación con las pretensiones objeto de la demanda y contar con la fuerza suficiente para materializar el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad previstos en el artículo 231 de la Ley 1437 de 201117. 30.

Esto significa que quien pretenda solicitar nuevamente el decreto de una medida cautelar en una acción popular debe justificar su petición en hechos sobrevinientes que demuestren la apariencia de buen derecho de las pretensiones, la existencia de un perjuicio irremediable, y el juicio de ponderación de intereses que permita determinar si resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

IV.4. Caso concreto 31. Mediante memoriales de 22 de junio de 2023, 22 y 23 de enero de 2024, la Personería Municipal de Ibagué solicitó el decreto de una nueva medida cautelar encaminada a que la ANI y la sociedad APP Gica S.A. instalen nuevos elementos antiescala en la estructura del “Puente la Vida” y realicen el mantenimiento de los elementos antiescala existentes. 32.

La solicitud se soportó en los siguientes hechos sobrevinientes: (i) un intento suicida; (ii) tres suicidios consumados; y (iii) la sentencia de 26 de enero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima que accedió parcialmente a las pretensiones de la parte actora. 33. Los citados hechos son posteriores al momento en que se negó la medida cautelar presentada con la demanda, 7 de marzo de 2022; no obstante, se considera que los citados hechos sobrevinientes, por sí mismos, no demuestran el cumplimiento de las condiciones necesarias para acceder a la solicitud cautelar. 34.

En los recursos de apelación interpuestos por el municipio de Ibagué, la ANI y la sociedad APP Gica S.A., contra la sentencia de primera instancia, se afirma que la acción popular ejercida es improcedente porque la controversia planteada es de naturaleza “[…] ius fundamental […]”. 35. Los apelantes sostienen que el proceso no se relaciona con ningún derecho colectivo porque el suicidio es una decisión legítima basada en el principio de la autonomía de la voluntad. 16 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 7 de noviembre de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López., radicación núm. 11001-03-24-000-2017-00268-00. 17 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto de 8 de marzo de 2018, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación núm. 15001-31-33-000-2013-00041-01 (4226-2017). 8 Radicación núm.: 73001-23-33-000-2021-00293-01 Demandante: Personería Municipal de Ibagué 36.

Aunado a ello, la ANI y la sociedad APP Gica S.A. consideran que no quebrantaron los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; y que tampoco existe un nexo causal entre su conducta y el supuesto daño o amenaza. 37.

Al respecto, alegaron que: i) el “Puente la Vida” cumple con los criterios técnicos y legales exigidos para garantizar la seguridad de la infraestructura del sistema de transporte; ii) la problemática relacionada con el suicidio en el municipio de Ibagué se resuelve a través de una política de salud mental integral y no con la instalación de barandas, rejas o mallas en el puente objeto de la acción popular; iii) las entidades demandadas no son autoridades de tránsito encargadas de vigilar el uso adecuado de la infraestructura por los usuarios o el cumplimiento de las normas de tránsito, y tampoco hacen parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud; y iv) el juez popular no puede establecer nuevos requisitos legales respecto de las características de los puentes, a través de la sentencia condenatoria, porque ello desconoce su margen funcional y podría impactar toda la infraestructura vial del país, así como los contratos suscritos en la materia. 38.

El Despacho observa que, la sentencia de primera instancia reconoció expresamente que los estudios, diseños e infraestructura del “Puente de la Vida” cumplen con las especificaciones técnicas establecidas en la Norma Colombiana de Diseño de Puentes CCP14 y en el contrato de concesión 002 de 2015. 39. Tampoco se probó la existencia de un perjuicio irremediable que haga nugatoria la sentencia. 40.

Los hechos sobrevinientes no demuestran que la solicitud cautelar es proporcional y necesaria para evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger, o perjuicios ciertos e inminentes al interés público. 41. En todo caso, corresponderá al fondo del asunto, resolver si la construcción de elementos antiescala en el “Puente la Vida” representa un riesgo para las personas y para la integridad de la infraestructura vial. 42.

Además, se deberá evaluar cuáles son las necesidades de la política pública de salud mental del Municipio de Ibagué, para prevenir el fenómeno de la conducta suicida, así como la efectividad de la medida objeto de la solicitud cautelar. 43. Estos aspectos permiten concluir que la parte actora no cumplió con los presupuestos previstos en los artículos 229, 231 y 233 de la Ley 1437 de 2011 para acceder a la solicitud cautelar, en razón a que los hechos sobrevinientes no acreditan plenamente la apariencia de buen derecho de la petición cautelar, ni permiten determinar si resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 9 Radicación núm.: 73001-23-33-000-2021-00293-01 Demandante: Personería Municipal de Ibagué 44.

En consecuencia, se negará la nueva solicitud de medida cautelar presentada por la parte demandante, mediante memoriales de 22 de junio de 2023, 22 y 23 de enero de 2024. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria,

RESUELVE

NEGAR la nueva solicitud de medida cautelar presentada por la parte demandante, mediante memoriales de 22 de junio de 2023, 22 y 23 de enero de 2024.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.