CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: AIDA PATRICIA HERNÁNDEZ SILVA Bogotá, D.C., Referencia: Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-02322-00 Accionante: Sindicato de Procuradores Judiciales – PROCURAR Accionados: Presidencia de la República y otro Asunto: Sentencia de Tutela Corresponde a esta sala de conjueces decidir la acción de tutela interpuesta por el Sindicato de Procuradores Judiciales -PROCURAR- contra la Presidencia de la República y el Departamento Administrativo de la Función Pública, con el objeto de amparar los derechos fundamentales a la igualdad, la movilidad salarial y el mínimo vital de sus miembros.
I.- ANTECEDENTES 1.- LA DEMANDA DE TUTELA El sindicato aquí demandante, PROCURAR, presentó acción de tutela con la finalidad de que se amparen los derechos fundamentales a la igualdad, movilidad salarial y mínimo vital de sus asociados, los procuradores judiciales de país. Afirma su representante que cuenta con legitimación en la causa por activa, pues ella se deriva de la lectura conjunta de los artículos 373 del Código Sustantivo del Trabajo, 86 de la Constitución Nacional y 10 del Decreto 2591 de 1991, los cuales, de acuerdo con la Corte Constitucional, evidencian su facultad para promover acciones de tutela con el fin de velar por los intereses de sus miembros.
PROCURAR pide en su demanda que, con efectos inter communis, se protejan los derechos fundamentales invocados y se ordene a las entidades accionadas que expidan los decretos que reglamentan el aumento salarial de los Congresistas para los años 2021 y 2022, los cuales determinan el incremento salarial de un importante número de funcionarios del Estado, dentro de los cuales se encuentran los Procuradores Judiciales y Procuradores Delegados.
La mencionada solicitud se sustenta en que, de acuerdo con los artículos 187 constitucional y 1 de la ley 644 de 2001, el Gobierno Nacional está obligado a fijar el régimen salarial de los Congresistas, el cual se reajustará cada año en proporción al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central, según certificación que, para el efecto, expida el Contralor General de la República.
Aduce el accionante que, si bien la certificación del Contralor General de la República fue expedida el 1 de septiembre de 2021, el Presidente no ha aprobado los decretos que reglamentan el aumento salarial de los Congresistas, para los años 2021 y 2022. Precisa además que el día 6 de diciembre de 2021 radicó peticiones de manera simultánea, con destino al Señor Presidente de la República y al Director General del Departamento Administrativo de la Función Pública, en las cuales solicitó que se expidiera el decreto que reglamente el incremento salarial de los Congresistas.
Explica que, como respuesta al mencionado derecho de petición, el día 17 de enero de 2022 recibió oficio suscrito por LUZ MARY RIAÑO CAMARGO, Coordinadora de Asesoría y Gestión Entidades Públicas Departamento, Dirección de Desarrollo Organizacional, en la cual se le informó que el proyecto de decreto por el cual se reajusta la asignación mensual de los Congresistas se encontraba listo para la firma del Presidente de la República, por lo que sería publicado una vez fuera firmado.
Expuso además que el 18 de enero de 2022 formuló otra petición a la Presidencia de la República para que se le informara sobre la fecha en la cual se tenía proyectada la firma del mencionado decreto; que el 27 de enero de 2022, el señor GERMAN EDUARDO QUINTERO ROJAS, Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, en su respuesta a esta última petición manifestó que el decreto por el cual se reajusta la asignación mensual de los Congresistas fue devuelto al Departamento Administrativo de la Función Pública, sin el trámite de firma del señor Presidente de la República.
Con fundamento en estos hechos PROCURAR considera en su escrito de demanda, que la Presidencia de la República omitió firmar el decreto que reglamenta el aumento de salario de los Congresistas sin justificación alguna, a pesar de que se le haya aumentó el salario a la generalidad de los servidores del Estado. Así, argumentó, se produjo la vulneración del derecho a la igualdad y a la movilidad salarial de sus asociados. 2.- ESCRITOS DE COADYUVANCIA 2.1.
Presentado por ÁLVARO HERNANDO CARDONA GONZÁLES El día 28 de abril de 2022, el señor ÁLVARO HERNANDO CARDONA GONZÁLES presentó escrito de coadyuvancia, con el objetivo de apoyar los argumentos esgrimidos en la demanda de tutela, a cuyo efecto pretende el amparo de los derechos a la igualdad, movilidad salarial y mínimo vital, en especial los del suscrito.
El señor ÁLVARO CARDONA no explicó en su escrito de coadyuvancia su condición o relación con la parte a la que manifestó coadyuvar, esto es, PROCURAR, pues se limitó a afirmar que interviene en nombre propio; de forma muy somera afirmó, en su segunda solicitud, que “los procuradores judiciales II, no hemos recibido el incremento salarial que afecta nuestros derechos fundamentales y tampoco las sumas dejadas de percibir por igual concepto.”, lo que podría dar a entender que es un procurador judicial, pero no allegó prueba siquiera sumaria de tal hecho.
Solicitó ordenar a las accionadas expedir los decretos que reglamentan el aumento salarial de los Congresistas, para los años 2021 y 2022, y que se les obligue a pagar lo dejado de recibir desde las fechas en que operan los incrementos salariales a los que dice tener derecho. 2.2 Presentado por DARÍO FERNANDO MOSQUERA GUEVARA. El día 3 de mayo de 2022, el señor DARÍO MOSQUERA presentó escrito de coadyuvancia con el objeto de que se amparen los derechos a la igualdad, movilidad salarial y mínimo vital de la accionada y, en especial, los suyos como Procurador Judicial II, condición que acreditó mediante certificación del Jefe de la División de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación. Pidió el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad, movilidad salarial y mínimo vital de los miembros del sindicato accionante, mediante orden a las accionadas de expedir los decretos que reglamentan el aumento salarial de los Congresistas, para los años 2021 y 2022, y, consecuente con esto, se les obligue a pagar lo dejado de recibir desde las fechas en que operan los incrementos salariales a los que dice tener derecho. 2.3 Presentado por los señores CARLOS MAURICIO GARCÍA y CARLOS ENRIQUE PINZÓN MUÑOZ El día 9 de mayo de 2022, los señores CARLOS MAURICIA GARCÍA y CARLOS ENRIQUE PINZÓN MUÑOZ presentaron escrito de coadyuvancia con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales a la igualdad y al salario móvil, como quiera que se encuentran en un estado de desigualdad frente al resto de servidores públicos de la administración central.
El señor CARLOS MAURICIO GARCÍA acreditó ser procurador judicial II, de acuerdo con certificación del Jefe de la División de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación; no obstante el señor CARLOS ENRIQUE PINZÓN no aportó prueba siquiera sumaria que acredite la calidad de procurador judicial II que invocó. Solicitaron se acceda a las pretensiones de la demanda de tutela para, con ello, proteger sus derechos fundamentales a la igualdad y la movilidad salarial.
Como consecuencia de lo anterior, solicitaron se ordene a las entidades accionadas a que, de forma inmediata, procedan a expedir los decretos de aumento salarial para los Congresistas, años 2021 y 2022, los cuales determinan de manera directa el incremento salarial de los Procuradores Judiciales II. 3.- LAS CONTESTACIONES A LA DEMANDA 3.1 Presentada por el Departamento Administrativo de la Función Pública El señor ARMANDO LÓPEZ CORTÉS, en su condición de director jurídico del Departamento Administrativo de la Función Pública, presentó contestación a la demanda, el 4 de mayo de 2022, en la cual se opuso a todas sus pretensiones con fundamento en que se encuentra a la espera de la expedición del certificado que debe proferir el Contralor General de la República, según los términos de los artículos 187 de la Constitución Nacional y 1 de la ley 644 de 2001, por lo que, afirmó, los argumentos de la acción devienen infundados.
Formuló las excepciones de inexistencia de perjuicio irremediable e improcedencia de la acción. Sobre la inexistencia de perjuicio irremediable, afirmó lo siguiente: “En efecto y para el caso que nos ocupa no se evidencia prueba alguna sobre algún perjuicio irremediable que requiera medidas urgentes, respecto de los derechos a que alude el accionante, tales como igualdad, pago oportuno del salario, dignidad humana y mínimo vital, que su protección sea impostergable, situación está que debe ser valorada por el Juez Constitucional.” Respecto de la improcedencia de la acción, manifestó lo siguiente: “La presente acción de tutela eventualmente deviene improcedente como quiera que se funda en una apreciación subjetiva del accionante, ya se encuentran en trámite el Decreto salarial de los miembros del Congreso República para el año 2021, una vez se cuente con el Certificado en el marco de lo establecido por el artículo 187 de la Constitución Política y la Ley 644 de 2001 por parte de la Contraloría General de la República, se dará el trámite pertinente y será firmado por el Presidente de la República, de manera tal que la acción no está llamada a prosperar.” 3.2 Contestación del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y/o del Presidente de la República El señor OSCAR MAURICIO CEBALLOS, en su condición de apoderado judicial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y/o del señor Presidente de la República, presentó contestación a la demanda, el 5 de mayo de 2022, en la que señaló que sus poderdantes no quebrantaron los derechos fundamentales de la parte actora.
Precisó que existe ausencia de legitimación en la causa material por pasiva de su representada, como quiera que “no tienen ninguna relación con las pretensiones del accionante, toda vez que corresponde al Departamento Administrativo de la Función Pública, atender los reclamos aquí ventilados, de conformidad con el Decreto 430 de 2016 ‘Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo de la Función Pública" por cuanto es la entidad competente en materia de empleo público y administración de personal, asuntos ajenos a las competencias de las entidades que represento’” Así, afirmó que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Presidente de la República no cuentan con legitimación en la causa por pasiva, por lo que solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto no existe nexo de causalidad entre la vulneración de los derechos de la accionante y la actuación de las entidades que representa judicialmente.
4. RÉPLICA DE LA DEMANDANTE A LA CONTESTACIÓN DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA El 10 de mayo de 2022, la parte actora se pronunció sobre la contestación presentada para señalar que el Contralor General de la República expidió las certificaciones de que trata el artículo 187 constitucional los días el 6 de abril de 2022 y 1 de septiembre de 2021 en las cuales consta el incremento del salario que debe aplicarse a los Congresistas, para los años 2022 y 2021, respectivamente.
5. OFICIO PRESENTADO POR LA APODERADA DE LA PARTE DEMANDANTE El día 21 de julio de 2022, la apoderada de la parte demandante aportó oficio con radicado No. PCSJO22 – 395 del 30 de junio de 2022, suscrito por los doctores Jorge Luis Trujillo Alfaro y José Mauricio Cuesta Gómez, a través del cual manifestaron que el Consejo Superior de la Judicatura y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial solicitan al señor Presidente de la República expedir los decretos que permitan la actualización de los salarios de los funcionarios de la Rama Judicial, que se encuentren sujetos al régimen de los Congresistas.
II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- SOBRE LA COADYUVANCIA EN EL PROCESO DE TUTELA La coadyuvancia se encuentra regulada en el artículo 71 del Código General del Proceso, respecto del cual el Consejo de Estado ha considerado lo siguiente: “(…) la intervención como coadyuvante está supeditada a que se demuestre la existencia de: 1. una relación sustancial con una de las partes, 2.
Que en virtud de esta relación sustancial no se extiendan los efectos de la sentencia, pero que puede resultar afectada desfavorablemente si dicha parte es vencida dentro del proceso.” La coadyuvancia es admitida en el proceso de tutela de acuerdo con lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, el cual establece que “Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud.” Sobre los requisitos para participar como coadyuvante en el proceso de tutela, el Consejo de Estado precisó lo siguiente: “Para actuar como coadyuvante, la jurisprudencia ha interpretado que la disposición antes transcrita contiene solo una exigencia: demostrar un interés legítimo en el resultado del proceso.
Luego, si el juez de tutela haya acreditado el interés del tercero o terceros intervinientes para actuar dentro del proceso, se les debe permitir su vinculación sin que para el efecto se señale una forma específica para hacerlo”. La mencionada Corporación señaló que para acreditar un interés legítimo en el trámite constitucional, es necesario demostrar la existencia de una relación sustancial con alguna de las partes, así: “Al respecto, la Sala no tendrá en cuenta las coadyuvancias presentadas, pues aun cuando Blanca Ligia Ruiz Arango y Andrés Santiago Bedoya Yepes manifestaron haberse inscrito a la Convocatoria Nº 429 de 2016, no presentaron prueba alguna que acreditara la existencia de una relación sustancial con alguna de las partes en los términos del artículo 71 del Código General de Proceso, por lo que no se demostró el interés legítimo en el resultado del trámite constitucional, requisito esencial para que se reconozca la calidad de coadyuvante.” En similar sentido, la Corte Constitucional, en sentencia T 255 de 2021, señaló lo siguiente: “La Sala constata que los intervinientes carecen de interés legítimo en el trámite de la acción de tutela sub examine.
Esto, por cuanto no acreditan la certeza de la afectación actual e inmediata de sus intereses jurídicos por el resultado del proceso, ni la existencia de una relación sustancial con la accionante que pueda resultar afectada por la decisión.” En el caso concreto, los señores ÁLVARO HERNANDO CARDONA GONZÁLEZ y CARLOS ENRIQUE PINZÓN no acreditaron la existencia de un interés legítimo en las resultas del proceso, pues no allegaron prueba siquiera sumaria de la existencia de una relación sustancial con PROCURAR, quien es la parte que pretenden coadyuvar.
Adicionalmente cabe resaltar que el señor ÁLVARO HERNANDO CARDONA GONZÁLEZ no sólo manifestó adherirse a lo solicitado en la acción de tutela interpuesta por PROCURAR, sino que, además, incluyó pretensiones nuevas, relacionadas con su propia individualidad, así: “Consecuente con lo anterior, se ordene a pagar lo dejado de percibir desde las fechas en que operan los incrementos salariales a que tengo derecho.” Con fundamento en todo lo anterior procede negar la coadyuvancia de los mencionados intervinientes, pues no acreditaron la existencia de un interés legítimo, al no probar la existencia de una relación sustancial con la parte que dijeron coadyuvar, y, en el caso del señor ÁLVARO CARDONA, al solicitar que se falle a favor de pretensiones propias, desconoció la teleología de la coadyuvancia en el marco de trámites de tutela.
Por otro lado, en lo que tiene que ver con los señores DARÍO MOSQUERA y CARLOS MAURICIO GARCÍA, estos intervinientes si acreditaron la existencia de una relación jurídica sustancial con la parte que pretenden coadyuvar y que puede verse afectada si, a quien pretenden coadyuvar, resulta vencido en el proceso, pues demostraron ser procuradores judiciales II, según certificaciones aportadas provenientes del Jefe de la División de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación. Así las cosas, debido a que cumplieron los requisitos legales y jurisprudenciales de la coadyuvancia en los trámites de tutela, procede admitir su intervención como coadyuvantes de PROCURAR. 2.- LEGITIMACIÓN POR ACTIVA DE LAS ORGANIZACIONES SINDICALES PARA EJERCER LA ACCIÓN DE TUTELA Sobre la legitimación por activa de las organizaciones sindicales para ejercer la acción de tutela la Corte Constitucional consideró lo siguiente: “Ahora bien, en lo que tiene que ver con organizaciones sindicales, desde sus primeros pronunciamientos al respecto, se ha sostenido que, los sindicatos, en la medida en que sus miembros son trabajadores de las empresas, se encuentran en estado de subordinación indirecta.
Aunado a ello, teniendo en cuenta lo estipulado en el artículo 372 del Código Sustantivo del Trabajo, según el cual las organizaciones sindicales representan los intereses de los empleados, este Tribunal ha reconocido que la legitimación de los sindicatos para promover solicitudes de amparo ‘no sólo proviene de su propia naturaleza que lo erige personero de dichos intereses, sino de las normas de los artículos 86 de la Constitución y 10 del Decreto 2591 de 1991, según los cuales la tutela puede ser instaurada por el afectado o por quien actúe en su nombre o lo represente’.
En el mismo sentido, la jurisprudencia constitucional ha establecido que en vista de que dentro de las funciones de las directivas de los sindicatos se incluye la de garantizar la existencia y adecuado funcionamiento de la organización, estas se encuentran legitimadas por activa para promover acciones de tutela. De igual manera, la persona jurídica representada en el sindicato también es titular de derechos que pueden verse amenazados o vulnerados, motivo por el cual sus dirigentes pueden presentar las solicitudes de amparo, sin necesidad de un poder especial.
En efecto, esta posición ha venido siendo reiterada por la Corte, al señalar que los sindicatos tienen como objetivo principal velar por los intereses de sus miembros en pro de unas relaciones laborales adecuadas y, por tanto, sus decisiones afectan de manera determinante a los trabajadores. Por tal motivo, es clara la legitimación de las directivas para promover acciones de tutela cuando consideren amenazados sus garantías fundamentales.” De acuerdo con lo anterior, es claro que, en el presente caso, PROCURAR cuenta con legitimación en la causa por activa para solicitar el amparo de los derechos fundamentales de sus asociados, los procuradores judiciales, pues fue debidamente constituida, según se desprende de la constancia de registro del acta de constitución de PROCURAR, de fecha 21 de junio de 2017, aportada en la demanda de tutela, y sus afiliados pertenecen a la Procuraduría General de la Nación, tal como se lee en el mencionado documento.
Adicionalmente, la organización sindical, aquí demandante, se encuentra inscrita y vigente, según se evidencia en la certificación expedida por Carlos Alberto Díaz Corredor, funcionario del Ministerio del Trabajo, aportada en la demanda de tutela. En el caso concreto pueden verse afectados los derechos fundamentales relacionados con el salario de los procuradores judiciales, pues de acuerdo con el artículo 280 constitucional, tendrán la misma remuneración de los jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo, respecto de los cuales, tal como fue señalado en los impedimentos presentados por los magistrados de la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado, su régimen salarial es determinado por el de los Congresistas, tal como lo dispone el artículo 15 de la ley 4 de 1992.
Así las cosas, está acreditada la legitimación en la causa por activa de los demandantes. 3.- PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA En relación con la procedencia de la acción de tutela, el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991 dispone que la misma procede contra toda actuación de las autoridades públicas que viole o amenace derechos constitucionales fundamentales, así como, contra actuaciones de los particulares, en los términos del artículo 42 del mismo cuerpo normativo.
Frente a su improcedencia, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 señala que la acción de tutela no procede en los siguientes casos: i) cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo cuando se trate de tutela transitoria, caso en el cual debe acreditarse la necesidad de evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable; ii) cuando se busque proteger un derecho respecto del cual se pueda invocar habeas corpus; iii) cuando se pretenda proteger derechos colectivos, salvo cuando se busque impedir la concreción de un perjuicio irremediable; iv) cuando el daño se haya consumado, salvo cuando continúe la violación del derecho; iv) cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.
Sobre lo anterior, el Decreto Reglamentario 306 de 1992, precisó, en su artículo 1, que el perjuicio irremediable es aquel que sólo puede ser reparado a partir de una indemnización y señaló unos casos en los cuales se considera que el perjuicio no tiene carácter de irremediable; además, en su artículo 2, precisó que la acción de tutela no procede para proteger derechos que tienen rango legal, ni para hacer cumplir leyes, decretos, reglamentos o cualquiera otra norma de rango inferior.
Sobre la procedencia de la acción de tutela, en lo tratante al requisito de subsidiariedad, la Corte Constitucional ha considerado lo siguiente: “para determinar la procedencia de la acción de tutela el juez constitucional debe establecer si la misma se presenta como mecanismo principal o transitorio. Procede como mecanismo principal de amparo de los derechos fundamentales, si no existe otro medio de defensa judicial o, en caso de existir, éste no resulta idóneo o eficaz.
No obstante, si el accionante cuenta con un instrumento que resulta idóneo o eficaz y persiste en la presentación de la acción constitucional como mecanismo transitorio, es necesario que se demuestre que la tutela de sus derechos es indispensable para evitar un perjuicio irremediable. En este sentido, la Corte ha manifestado que ‘siempre que la acción de tutela sea utilizada como mecanismo transitorio, su procedencia está condicionada a la existencia de un perjuicio irremediable: ese fue precisamente el requisito impuesto por el Constituyente y no puede ni la Corte, ni ningún otro juez, pasarlo inadvertido’.” Adicionalmente, la mencionada Corporación consideró que se debe constatar el cumplimiento del principio de inmediatez respecto del cual dijo lo siguiente: “Es requisito de procedibilidad de la acción de tutela que su interposición sea oportuna, esto es, se realice dentro de un plazo razonable.
Si con la acción de tutela se busca la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, frente a su vulneración o amenaza, la petición ha de ser presentada en marco temporal de ocurrencia de la amenaza o violación de los derechos. Al no limitar en el tiempo la presentación de la demanda de amparo constitucional, se burla el alcance jurídico dado por el Constituyente a la acción de tutela, y se desvirtúa su fin de protección actual, inmediata y efectiva de tales derechos.
(…) La inactividad o la demora del accionante para ejercer las acciones ordinarias, cuando éstas proveen una protección eficaz, impide que se conceda la acción de tutela. Del mismo modo, si se trata de la interposición tardía de la tutela, igualmente es aplicable el principio de inmediatez, según el cual la falta de ejercicio oportuno de los medios que la ley ofrece para el reconocimiento de sus derechos no puede alegarse para el beneficio propio del sujeto de la omisión o la tardanza.
La regla jurisprudencial acerca del principio de la inmediatez, ordena al juez de tutela constatar si existe un motivo válido, entendiéndolo como justa causa, para el no ejercicio de la acción constitucional de manera oportuna. En la Sentencia SU-961 de 1999 se establecen las circunstancias que el juez debe verificar cuando esta frente a un caso de inmediatez, así: ‘1) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; 2) si esta inactividad injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión y 3) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados.’” Sobre el mencionado requisito, más recientemente se ha dicho lo siguiente: “(ii) Al respecto, la Sala considera pertinente recordar sobre el requisito de inmediatez que si bien el Decreto Estatutario 2591 de 1991 señala que la acción de tutela puede ser interpuesta en cualquier tiempo, teniendo en cuenta que la misma pretende dar protección inmediata ante la vulneración o amenaza de los derechos, debe ser interpuesta en un tiempo razonable, contado desde que acaecieron los hechos causantes de la trasgresión o desde que la persona sienta amenazados sus derechos.
La razonabilidad del plazo está determinada por la finalidad de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. La importancia de esta exigencia radica en lo siguiente: (i) garantiza una protección urgente de los derechos fundamentales presuntamente amenazados o vulnerados; (ii) evita una lesión desproporcionada a atribuciones jurídicas de terceros;
(iii) resguarda la seguridad jurídica; y (iv) desestima las solicitudes negligentes. Bajo ese entendido, para esta Corporación no existe un término de caducidad para acudir a este amparo constitucional, ni resulta razonable imponer, como lo hace el Consejo de Estado, un plazo de 6 meses para el efecto. Cada caso concreto debe ser analizado bajo sus propias particularidades, teniendo en cuenta todos los matices y circunstancias que puedan presentarse en el curso del acontecimiento de los hechos.” La improcedencia de la tutela en el caso concreto En el caso concreto la acción de tutela versa sobre incrementos salariales y por ello es necesario tener en cuenta que la Corte Constitucional ha reiterado la improcedencia de la acción de tutela para solicitar el aumento o la nivelación salarial, así: “De tal manera que, tal como lo consideraron los jueces de instancia, mediante la acción de tutela no es posible sustituir al Gobierno Nacional en su gestión de formular y aplicar la política fiscal del Estado, como tampoco resulta procedente, con el propósito por demás loable de proteger los derechos fundamentales, cuestionar las decisiones que con respecto a ésta facultad se tomen, porque de ser posibles la sustitución y la disputa, tendríamos que concluir que el constituyente le confió al juez constitucional, por vía de tutela, el poder omnímodo de decidir en todos los asuntos públicos, incluyendo la dirección económica del Estado lo cual, además de impertinente, contradice abiertamente la Constitución Política.
Este ordenamiento determina con claridad las funciones de los diferentes órganos del poder público delimitando las concurrencias, las cuales se establecen, como mecanismos de control y cooperación en la consecución de los fines del Estado, pero nunca como inmisiones o interferencias (Art. 113. C.P.). (…) Al respecto se observa que todos los accionantes invocan la protección transitoria arguyendo que se disminuyó el poder adquisitivo de su salario al no haberse decretado su reajuste de conformidad al incremento del IPC para el año inmediatamente anterior.
Ninguno se refiere a circunstancias especiales, como tampoco se aportan pruebas de hechos excepcionales que ameriten protección. De ahí que ha de considerarse que éstos han sido afectados por el incremento del costo de vida, al igual que todos los habitantes del territorio nacional, problemática que debido a su generalidad y a su componente estructural, no puede remediarse mediante las órdenes que compete impartir al juez de tutela.
(…) No obstante no puede desconocerse el efecto general que en los ingresos de los servidores públicos ocasiona el no haberse decretado el incremento de sus salarios, por tanto, ha de recomendarse al Gobierno Nacional que tal como lo plantea en su escrito de contestación, cuando las circunstancias lo permitan expida ‘los Decretos que determinen el aumento salarial a partir del 1° de enero del año 2.000 para los empleados públicos y oficiales’ puesto que, tal como lo dispone la Constitución Política y lo ha reiterado esta Corporación, el salario es elemento esencial y definitivo para que el trabajador y su familia alcancen y mantengan una vida digna, lo cual implica que no puede permanecer estático sino que debe, cuando menos, permitirle al trabajador conservar su nivel de vida y esto no es posible, si la remuneración que recibe por su trabajo pierde su poder adquisitivo.” La misma Corporación ha afirmado que la improcedencia de la tutela, en estos casos, se debe a que, más allá de que la movilidad salarial sea un mandato de tipo constitucional, no es un derecho fundamental per se, así: “Además, el aumento salarial, en términos generales, si bien es un mandato de tipo constitucional que se deriva de la movilidad salarial consagrada en el artículo 53 de la Carta, no es un derecho fundamental per se.
Esta Corporación ha sido reiterativa en afirmar que a través de tutela no procede la orden de aumento salarial, ni para funcionarios públicos (T-218/02, T-1139/02, y T-1052/02 ), ni para empleados de empresas privadas (T-1128/01) como se trata el caso de la referencia(…)” Lo dicho anteriormente determina que este tipo de casos no son pasibles de ser ventilados ante la jurisdicción a través de la acción de tutela, pues la misma sería improcedente, según los términos del artículo 2 del decreto 306 de 1992, el cual dispone que la tutela sólo busca proteger los derechos constitucionales fundamentales.
En idéntico sentido, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ha argumentado la improcedencia de la tutela para solicitar el incremento salarial, pues en estos casos, las más de las veces, no se afecta el núcleo esencial, esto es, el mínimo vital o la vida digna, así: “Ahora bien, teniendo en cuenta que, como ya se indicó, el fin último que persigue el accionante es el reconocimiento de unas prestaciones económicas dejadas de pagar por el Gobierno Nacional al disponer en el Decreto 2940 de 2010 que el aumento salarial adicional para los docentes de los niveles 1 y 2 sería del 2.5% sobre la inflación causada en el año 2009, la Sala advierte que este es un asunto que excede la órbita del juez constitucional pues se ubica dentro de las competencias atribuibles a la jurisdicción ordinaria o a la contenciosa administrativa.
(…) De otro lado en consideración a la aducida amenaza de los derechos fundamentales del accionante, la Sala advierte que tampoco está comprometido el núcleo esencial de un derecho fundamental como sería el mínimo vital o la vida digna, ni el accionante es un sujeto de especial protección constitucional, ni se encuentra demostrado la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable, que permitiría conceder el amparo de manera transitoria.” Cabe igualmente tener en cuenta que la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en casos similares, ha afirmado lo siguiente: “Aunado a lo anterior, debe decirse que al juez de tutela no le compete disponer sobre reconocimientos, aumentos o incrementos salariales, por cuanto ello conduciría al desbordamiento de las competencias señaladas en la Carta y a una extralimitación de sus funciones (…)” Igualmente, el Consejo de Estado ha considerado que la acción de tutela es improcedente en los casos en que se solicite un aumento salarial, pues la misma está consagrada para amparar derechos fundamentales y no intereses de tipo económico, así: “En ese orden de ideas para la Corte Constitucional el amparo resulta improcedente para solicitar el reconocimiento del aumento salarial, teniendo en cuenta que la acción de tutela es subsidiaria, y es deber del actor agotar todos los medios de defensa judicial que le concede el ordenamiento jurídico para la protección de sus derechos como sería acudir a la jurisdicción ordinaria laboral.
En el mismo sentido se ha pronunciado esta Sección en donde dijo: ‘[…] Teniendo en cuenta lo anterior, lo primero que es pertinente resaltar es que la acción de tutela no fue constituida para reclamar el pago de acreencias laborales, pues para ello el ordenamiento jurídico ha consagrado diferentes mecanismos de protección ordinarios, a los que el trabajador puede acceder a fin de demostrar que su empleador, en este caso, la Rama Judicial, le adeuda salarios o prestaciones sociales debidamente reconocidas por la Ley.
Cabe resaltar que la naturaleza de la acción de tutela es la protección de los derechos fundamentales no el reconocimiento de intereses de tipo económico, como es el pago de salarios, primas, bonificaciones, vacaciones, etc. […].’” Así también, la Corte Constitucional, en sentencia T 218 del 21 de marzo de 2002, consideró lo siguiente: “Entonces, en principio la acción de tutela solamente procede, cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, dado el carácter subsidiario de la acción y que así mismo la tutela, no es el mecanismo idóneo para ventilar conflictos de carácter laboral o económico, ni para ordenar en consecuencia, nivelaciones salariales, ni el reconocimiento y pago de factores salariales, ni el reconocimiento de prestaciones sociales.” De conformidad con lo manifestado por las altas Cortes se impone concluir que la acción de tutela interpuesta por PROCURAR no cuenta con vocación de prosperidad, pues, si bien está relacionada con el incremento salarial de sus asociados, no se sustenta en la puesta en peligro o la lesión de precisos y concretos derechos fundamentales individuales y concretos.
En el caso concreto no se invocó ni se demostró la puesta en peligro o la afectación del mínimo vital de personas determinadas. Cabe incluso señalar que su salario ha sido reajustado en los años 2021 y 2022, según se desprende de los decretos 982 de 2021 y 456 de 2022. En consideración a la expedición de los mencionados decretos cabe incluso considerar la carencia de objeto de la acción de tutela interpuesta por PROCURAR, precisamente porque representan incrementos en el salario de los Congresistas coherentes con las certificaciones expedidas por la Contraloría, para los años 2021 y 2022, aportadas por la accionante.
Así, para el año 2021, según certificación de la Contraloría, expedida el 1 de septiembre de 2021, el promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central fue del 2.61% y mediante decreto 982 de 2021, se dispuso reajustar las asignaciones mensuales de los empleados, entre otras, de la Procuraduría General de la Nación, justamente en 2,61%.
Igualmente, para el año 2022, según certificación de la Contraloría, expedida el 6 de abril de 2022, el promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central fue del 7.26%. Y de manera concordante con este valor, mediante decreto 982 de 2021, se dispuso reajustar las asignaciones mensuales de los empleados, entre otras, de la Procuraduría General de la Nación, en 7.26%.
Así las cosas, a pesar de no haber sido reajustados, en los años 2021 y 2022, los salarios de los Congresistas, lo cierto es que a los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, dentro de los que se encuentran los representados por la accionante PROCURAR, les fue reajustado su salario en aplicación de los porcentajes certificados por la Contraloría. Se impone así concluir que, de ser procedente el análisis del amparo deprecado, el mismo no prosperaría como quiera que no se evidencia la vulneración de los derechos fundamentales a la movilidad salarial y la igualdad de los accionantes.
En efecto, de conformidad con todo lo expuesto, es improcedente la tutela para ordenar incrementos salariales a un colectivo de servidores públicos. Y, se reitera, en el evento de considerar viable el análisis de las lesiones a derechos fundamentales invocadas, cabría deducir la inexistencia de las mismas. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de Conjueces, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. NEGAR por improcedente la acción de tutela promovida por el Sindicato de Procuradores Judiciales -PROCURAR-.
SEGUNDO. NEGAR la vinculación como coadyuvantes de los señores ÁLVARO HERNANDO CARDONA GONZÁLES y CARLOS ENRIQUE PINZÓN, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. ADMITIR la vinculación como coadyuvantes de los señores DARÍO FERNANDO MOSQUERA GUEVARA y CARLOS MAURICIO GARCÍA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO. RECONOCER personería a los siguientes intervinientes:. A la abogada CINDY KARINA MARQUINES QUIÑONEZ, identificada con cédula de ciudadanía número 1’019.085.315, de Bogotá, y con tarjeta profesional número 303.762 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, quien interviene en calidad de apoderada judicial de PROCURAR, según consta en poder especial otorgado por PEDRO ALIRIO QUINTERO SANDOVAL, en su condición de presidente y representante legal de PROCURAR..
Al abogado ARMANDO LÓPEZ CORTES, identificado con la cédula de ciudadanía número 19.440.982, de Bogotá, y con tarjeta profesional número 61948 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, quien interviene en calidad de director jurídico del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.. Al abogado OSCAR MAURICIO CEBALLOS MARTÍNEZ, identificado con la cédula de ciudadanía 1.094.890.577, de Armenia, y con tarjeta profesional número 196.431 del Consejo Superior de la Judicatura, quien interviene en calidad de apoderado judicial del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA y/o del PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, según consta en la resolución 0114 de 2022, proferida por el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
QUINTO
NOTIFÍQUESE a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991 y en el artículo 9 de la ley 2213 de 2022.
SEXTO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
SÉPTIMO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente AIDA PATRICIA HERNÁNDEZ SILVA DANIEL POSSE VELÁSQUEZ Firmado electrónicamente GONZALO SUÁREZ BELTRÁN