CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02052-01 Referencia: Acción de tutela ACTOR: MAXIMINO ROBERTO TESIS: SE CONFIRMA LA PROVIDENCIA IMPUGNADA QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE LA ACCIÓN DE TUTELA POR FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.

LA DIVERGENCIA OBEDECE A UN DEBATE DE MERA LEGALIDAD Y A ASPECTOS QUE FUERON RESUELTOS DE FORMA ADMISIBLE POR LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA. DERECHOS FUNDAMENTALES: A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA VIDA DIGNA, AL MÍNIMO VITAL, AL DEBIDO PROCESO Y A LA IGUALDAD. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia de 25 de mayo de 2023, mediante la cual la SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO1 declaró improcedente la solicitud de amparo constitucional. 1 En adelante la Sección Quinta. 2 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02052-01 ACTOR: MAXIMINO ROBERTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I – ANTECEDENTES I.1.

La Solicitud El señor MAXIMINO ROBERTO, actuando a través de apoderado especial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida digna, al mínimo vital, al debido proceso y a la igualdad, los cuales, a su juicio, les fueron vulnerados por la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “C”- del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA2 al proferir la providencia de 1o. de marzo de 2023, por medio de la cual se confirmó la decisión de 14 de junio de 2022, proferida por el JUZGADO TREINTA ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ3 que accedió́ parcialmente a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en modalidad de lesividad, identificado con el radicado número 11001-33-35-030-2021-00234-02.

I.2. Hechos 2 En adelante el Tribunal. 3 En adelante el Juzgado. 3 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02052-01 ACTOR: MAXIMINO ROBERTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que la extinta Caja Nacional de Previsión Social mediante la Resolución núm. 23145 de 2002, le reconoció́ una pensión de jubilación, para lo cual le tuvo en cuenta los servicios prestados al Estado desde el 1o. de abril de 1977 al 6 de octubre de 2001.

Sostuvo que la Administradora Colombiana de Pensiones, por medio de la Resolución núm. GNR 98632 de 18 de mayo de 2013, le otorgó pensión de vejez, de conformidad con el Decreto núm. 758 de 1990, con sustento únicamente en los tiempos privados, efectiva a partir del 1o. de mayo de 2012, prestación que fue objeto de reliquidación mediante la Resolución núm. GNR 195606 de 30 de mayo de 2014.

Adujo que la Administradora Colombiana de Pensiones presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en modalidad de lesividad, en la cual solicitó la nulidad de la Resolución núm. GNR 98632 de 18 de mayo de 2013, por incompatibilidad pensional. Señaló que la citada demanda le correspondió al JUZGADO que, mediante sentencia de 14 de junio de 2022, accedió parcialmente a las pretensiones deprecadas, al considerar que las dos pensiones que 4 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02052-01 ACTOR: MAXIMINO ROBERTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co le fueron reconocidas tenían como fundamento el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que al estar amparadas en el régimen de prima media con prestación definida, su financiamiento tenía un alto porcentaje de subsidio del Estado.

Manifestó que contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el TRIBUNAL que, mediante sentencia de 1o. de marzo de 2023, confirmó la decisión de primera instancia, al considerar que los actos demandados estaban viciados de nulidad, dado que la otra administradora del régimen de prima media con prestación definida ya le había reconocido el derecho pensional.

I.3 Fundamentos de la solicitud A juicio del accionante, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente, pues la pensión que se le reconoció tuvo su origen en los servicios prestados al sector privado, por lo que no podía considerarse como una asignación por parte del Estado. 5 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02052-01 ACTOR: MAXIMINO ROBERTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.

Pretensiones El actor solicitó que se amparen sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…] 2. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDASUBSECCIÓN “C”, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 01 de marzo de 2023, que CONFIRMÓ la sentencia de primera instancia por la cual declaró la nulidad de las Resoluciones GNR 98632 del 18 de mayo de 2013 y GNR 195606 del 30 de mayo de 2014 (por medio de las cuales COLPENSIONES reconoció́ y ordenó pagar una Pensión de Vejez al accionante, así́ mismo, ordenó a Col pensiones poner a disposición de la UGPP los portes efectuados por los tiempos cotizados en dicha caja) y, en consecuencia, se ordene a COLPENSIONES seguir reconociendo y pagando al señor MAXIMINO ROBERTO la pensión en los términos de las resoluciones GNR 98632 del 18 de mayo de 2013 y GNR 195606 del 30 de mayo de 2014 […]”.

I.5. Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL señaló que no se advertía la vulneración de los derechos que invocó el accionante, pero que sometía a consideración de su superior la valoración de la sentencia de 1o. de marzo de 2023. I.6. Intervinientes 6 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02052-01 ACTOR: MAXIMINO ROBERTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.6.1.

El JUZGADO solicitó que se tuvieran como argumentos de su defensa las consideraciones expuestas en las sentencias de primera y segunda instancia proferidas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de estudio. I.6.2. La ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES- solicitó declarar improcedente la solicitud de tutela, al considerar que no se presentó ningún defecto o vicio en la decisión cuestionada y, además, su desvinculación del presente trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva.

I.6.3. LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP- solicitó declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, por cuanto la autoridad judicial accionada no incurrió́ en ninguno de los defectos endilgados por el actor. II - FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA 7 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02052-01 ACTOR: MAXIMINO ROBERTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mediante sentencia de 25 de mayo de 2023, la SECCIÓN QUINTA declaró improcedente la solicitud de amparo constitucional de la referencia, al considerar que no se cumplía con el requisito general de la relevancia constitucional, pues lo pretendido por el actor era utilizar el presente mecanismo como una tercera instancia. Sostuvo que lo que se vislumbraba es una inconformidad o discrepancia del accionante con la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada, para lo cual buscaba, por medio del mecanismo de amparo, que el asunto fuera nuevamente estudiado, sin realizar el respectivo ejercicio hermenéutico de carácter constitucional.

Adicionalmente, denegó la solicitud de desvinculación de COLPENSIONES, al considerar que la presencia de la referida entidad en la presente acción constitucional era en calidad de tercero con interés directo y no como parte accionada. III - FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó revocar la decisión para que, en su lugar, se accedan a sus 8 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02052-01 ACTOR: MAXIMINO ROBERTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretensiones.

Señaló que la solicitud de tutela sí cumplía con el requisito general de la relevancia constitucional, pues el asunto jurídico a resolver estaba relacionado con la interpretación y aplicación de la Constitución Política de Colombia en el caso de una persona de la tercera edad que prestó sus servicios al Estado y cumplió con los requisitos para acceder a su pensión en los años 2002 y 2013.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 9 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02052-01 ACTOR: MAXIMINO ROBERTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01). 10 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02052-01 ACTOR: MAXIMINO ROBERTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].

De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. 11 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02052-01 ACTOR: MAXIMINO ROBERTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. 12 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02052-01 ACTOR: MAXIMINO ROBERTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que el actor pretende que se deje sin efectos la sentencia de 1o. de marzo de 2023, proferida por el TRIBUNAL dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado número 11001-33-35-030-2021-00234-02. 13 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02052-01 ACTOR: MAXIMINO ROBERTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A la citada providencia el actor le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida digna, al mínimo vital, al debido proceso y a la igualdad, habida cuenta que, a su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente, pues la pensión que se le reconoció tuvo su origen en los servicios prestados al sector privado, por lo que no podía considerarse como una asignación por parte del Estado.

Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional. De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».

Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios 14 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02052-01 ACTOR: MAXIMINO ROBERTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional4, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».5 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación6, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. 4 Cfr. Corte Constitucional.

Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 5 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 15 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02052-01 ACTOR: MAXIMINO ROBERTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [7]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [8]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [9].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [10].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. [7] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [8] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [9] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [10] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 16 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02052-01 ACTOR: MAXIMINO ROBERTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [11].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [12]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [13]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de [11] “Corte Constitucional. Sentencia T-173/93.” [12] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [13] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 17 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02052-01 ACTOR: MAXIMINO ROBERTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.

No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).

Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.

(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que 18 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02052-01 ACTOR: MAXIMINO ROBERTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…] (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.

En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.

Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la controversia en el caso bajo estudio es de carácter meramente legal, además de 19 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02052-01 ACTOR: MAXIMINO ROBERTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recaer sobre aspectos que ya fueron resueltos por el juez natural del asunto, sin que se observe que su actuar haya sido arbitrario.

En efecto, la divergencia recae sobre un asunto de mera legalidad porque los motivos que fundamentan la inconformidad del actor se sustentan, básicamente, en que la autoridad judicial accionada desconoció que las pensiones que le fueron reconocidas tenían fuentes distintas de financiación, pues una era pública y la otra privada. Dicho aspecto, además de que carece de una perspectiva constitucional, en la medida en que se limita a una discusión meramente legal, gira en torno a la inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto, el cual fue resuelto en segunda instancia por el TRIBUNAL así: “[…] 3.2.- De la prohibición de recibir más de una asignación que provenga del erario publico (…) Corolario de lo expuesto, es posible afirmar que podía alcanzar camino de prosperidad, en alguna determinada circunstancia, la compatibilidad de dos pensiones una publica y otra privada por aportes privados, siempre que cualquiera de ellas se haya causado antes de la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993, y ese es el derecho adquirido que ampara el articulo 11 de esa 20 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02052-01 ACTOR: MAXIMINO ROBERTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ley, precisamente porque antes existía la posibilidad de reconocer las dos pensiones sin contabilizar los mismos o parciales tiempos para una y otra pensión (ejemplo una pensión del ISS con el decreto 758 de 1990 por tiempos privados y una de la ley 33 de 1985).

Con todo, no se olvide que en vigencia de la ley 100 de 1993 - régimen de prima media con prestación definida - solo existe una pensión de vejez, para la cual se deben computar todas las cotizaciones hechas antes y después de su entrada en vigencia. Por lo tanto, dos pensiones reconocidas por tiempos cotizados en el régimen de prima media previsto en el ordenamiento de la ley 100 de 1993, resultan incompatibles.

(…) 4.- Conclusiones en el caso concreto: Del análisis probatorio y jurídico que antecede, se extraen las siguientes conclusiones: - El señor Maximino Roberto está sometido al sistema general de pensiones regulado en la ley 100 de 1993, al cual fue incorporado a partir del 30 de junio de 1995, con afiliación al régimen de prima media con prestación definida. - No adquirió́ derecho pensional alguno conforme a las normas anteriores a la ley 100 de 1993, por lo cual el reconocimiento de su pensión de vejez se rige por esa ley. - Al ser beneficiario del régimen de transición consagrado en el articulo 36 de la ley 100 de 1993, tiene derecho a que la pensión de vejez del régimen al cual está afiliado (prima media con prestación definida), le sea reconocida con la aplicación de las normas anteriores a la ley 100 de 1993 única y exclusivamente en cuanto a la edad, el tiempo de servicio o el numero de semanas cotizadas y el monto de la pensión de vejez (tasa de reemplazo). - En cuanto a las demás condiciones y requisitos para acceder a la pensión de vejez, se rige por las disposiciones contenidas en la ley 100 de 1993, entre ellas los artículos 13 (literal f) y 33 (parágrafo 1) que ordenan computar la suma de todas las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la ley 100 de 1993 al Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado y todo el tiempo de 21 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02052-01 ACTOR: MAXIMINO ROBERTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co servicio como servidores públicos, con todas las semanas cotizadas en vigencia de la ley 100 en cualquier de los dos regímenes. - Aun cuando el régimen de prima media con prestación definida de la ley 100 de 1993, solo contempla una pensión para el riesgo de vejez, se le reconocieron dos pensiones. - CAJANAL y Colpensiones en los actos administrativos por medio de los cuales reconocieron la pensión de vejez al demandado, omitieron aplicar el literal f del articulo 13 y el parágrafo 1o del articulo 33 de la ley 100 de 1993, pese a que fue incorporado al sistema general de pensiones y afiliado al régimen de prima media con prestación definida, porque no computaron la suma de todas las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la ley 100 de 1993 al Instituto de Seguros Sociales y a CAJANAL, con todas las semanas cotizadas por el demandado en el régimen de prima media con prestación definida en vigencia de la ley 100 de 1993.

Siendo pensionado incluido en nómina, cotizó a Colpensiones - régimen de prima media con prestación definida - como particular y a nombre propio, desde el 1o de octubre de 2009 y hasta el 30 de abril de 2012, lo cual es contrario a la ley 100 de 1993. - Para el financiamiento de la pensión que paga Colpensiones, el Estado aporta un subsidio, en consecuencia, sí se configura la infracción a la prohibición constitucional de percibir más de una asignación proveniente del tesoro público.

En virtud de lo anterior, se infiere que, los actos administrativos demandados por medio de los cuales Colpensiones reconoció́ y reliquidó la pensión de vejez al hoy demandado, se encuentran viciados de nulidad, porque otra administradora del régimen de prima media con prestación definida (Cajanal – UGPP) ya le había reconocido la pensión de vejez a la cual tiene derecho, para la cual se debe tener en cuenta la suma de todas las cotizaciones hechas al ISS, Cajanal y Colpensiones antes y después de la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993.

Colpensiones no desvirtuó́ la buena fe del demandado, por lo tanto, no procede la devolución de las sumas que le pagó a titulo de pensión de vejez […]”. 22 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02052-01 ACTOR: MAXIMINO ROBERTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De la lectura de la sentencia objeto de tutela, la Sala observa que la autoridad judicial accionada, al conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consideró que los actos administrativos allí demandados se encontraban viciados de nulidad, porque otra administradora del régimen de prima media con prestación definida ya le había reconocido al actor la pensión de vejez a la cual tenía derecho, para la cual se debía tener en cuenta la suma de todas las cotizaciones hechas al ISS, Cajanal y Colpensiones antes y después de la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993.

Corolario de lo anterior y con base en los elementos de juicio allegados al expediente, que fueron apreciados de forma conjunta y de acuerdo con las reglas de la sana crítica, la autoridad accionada concluyó que se debía confirmar la decisión de 14 de junio de 2022, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

De lo expuesto en precedencia, la Sala advierte que la autoridad judicial accionada se pronunció frente a los aspectos que alude el actor, sin que se vislumbre que pudo haber actuado de forma 23 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02052-01 ACTOR: MAXIMINO ROBERTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co abiertamente arbitraria o desbordado los límites del principio de la autonomía judicial, por lo que el asunto carece de relevancia constitucional.

Cabe agregar que esta Sección, en otras oportunidades, ha declarado improcedentes acciones de tutela cuando la cuestión litigiosa no resulta ser de verdadera relevancia constitucional, debido a que se centra en reabrir un debate judicial debidamente clausurado. Tal fue el caso de la providencia de 29 de agosto de 201814, en la que se sostuvo lo siguiente: “[…] [E]n torno a la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se evidencia es su insistencia en el argumento de la falta de competencia del funcionario que decidió su retiro de la institución, aspecto que fue precisamente el que revisó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sede de revisión, y frente a la cual indicó de manera clara, que se trataba de un punto nuevo que no había sido presentado en su momento en el escrito de apelación, por lo que el recurso extraordinario no estaba diseñado para convertirse en una tercera instancia. Y se tiene que estos argumentos resultan válidos y razonables.

Es por ello que no se advierte la existencia de una cuestión que sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que, por lo menos en sede de revisión ya fueron estudiados por el juez natural y que no pueden volver a ser analizados ahora en sede de tutela, pues esta acción constitucional tiene por objeto la protección 14 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 02380 00, CP: María Elizabeth García González. 24 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02052-01 ACTOR: MAXIMINO ROBERTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inmediata de derechos de rango fundamental que se encuentren vulnerados, lo cual no sucede en este caso […]” (Destacado de la Sala).

Igualmente, en providencia de 9 de febrero de 201715, se indicó: “[…] En el caso objeto de estudio, la Sala observa que no se cumple con los requisitos arriba expuestos, lo cual genera que la solicitud de amparo tutelar se torne improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y/o la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales que ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33-31-015-2011- 00427-00, por parte de los jueces de dicha causa, con pleno desconocimiento de que el objeto del juicio de amparo constitucional no es otro que la defensa de los derechos fundamentales y no la revisión de la legalidad de las decisiones de la justicia ordinaria […]”.(Resaltado fuera del texto).

En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino una divergencia que obedece a un debate de mera legalidad y a aspectos que fueron resueltos de forma admisible por el TRIBUNAL, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de una tercera instancia o recurso 15 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-03249-00, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 25 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02052-01 ACTOR: MAXIMINO ROBERTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.

Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.

Consecuente con lo anterior, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia por incumplir el requisito general de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: 26 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-02052-01 ACTOR: MAXIMINO ROBERTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

COMUNÍQUESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 13 de julio de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.