CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-00977-00 Actor: CARLOS ANDRÉS CEDEÑO VARGAS Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Requisitos / IMPROCEDENCIA – Inexistencia de carga argumentativa.
Procede la Sala a pronunciarse, en primera instancia, en relación con la demanda de tutela instaurada por el señor Carlos Andrés Cedeño Vargas, de acuerdo con el Decreto 333 de 2021. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda En escrito presentado el 7 de febrero de 2022, el señor Carlos Andrés Cedeño Vargas, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y el Tribunal Administrativo del Caquetá, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad.
Radicación: 110010315000202200997 00 Accionante: Carlos Andrés Cedeño Vargas Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela 2. Hechos 2.1. Mediante la Resolución 1123 del 27 de marzo de 2008, la Policía Nacional retiró del servicio al señor Carlos Andrés Cedeño Vargas, con fundamento en que en su contra se registraron 3 sanciones disciplinarias. 2.2.
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Cedeño Vargas solicitó que se declarara la nulidad del anterior acto administrativo. 2.3. Adicionalmente, el aquí demandante solicitó a la Procuraduría General de la Nación la revocatoria de las sanciones impuestas el 25 de junio, el 11 de abril y el 16 de diciembre de 2005. 2.4.
Por sentencia del 25 de agosto de 2011, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Florencia negó las pretensiones de la demanda. 2.5. Posteriormente, la Procuraduría General de la Nación revocó las sanciones del 25 de junio, 11 de abril y 16 de diciembre de 2005. 2.6. En virtud de lo anterior, el 14 de febrero de 2013, el aquí demandante solicitó el reintegro a la Policía Nacional, así como el reconocimiento de todos los emolumentos dejados de percibir como consecuencia de su retiro injusto. 2.7.
La Policía Nacional accedió parcialmente a la anterior petición, toda vez que únicamente ordenó el reintegro a la institución y el reconocimiento como tiempo de servicio desde el 11 de enero de 2013 hasta el 15 de abril del mismo año. 2.8. El señor Carlos Andrés Cedeño Vargas presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del anterior acto administrativo. 2 Radicación: 110010315000202200997 00 Accionante: Carlos Andrés Cedeño Vargas Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela 2.9 Mediante sentencia del 27 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo del Caquetá negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en proveído del 29 de julio de 2021. 2.
Fundamentos de la demanda de tutela En síntesis, la parte actora alegó que las autoridades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, toda vez que “no solo analizaron de forma errónea las pruebas aportadas en la demanda y las existentes en el proceso, sino además, fundamentaron sus decisiones en requisitos que no se encuentran establecidos en la Constitución, las normas y la misma jurisprudencia de las altas cortes”.
En línea con lo anterior, indicó que se vulneró el derecho a la igualdad, con fundamento en lo siguiente (trascripción literal): … al momento de ordenar su reintegro, no se le reconocieron los mismos derechos que a sus compañeros, independiente si las revocatorias fueron expedidas por una u otra autoridad administrativa, si tenían el mismo grado, el mismo tiempo que ellos, si fueron o no retirados en la misma fecha, si ingresaron a la institución el mismo día, etc., pues la alegación de dicho derecho es la consecuencia de sus reintegros con fundamentos en las revocatorias de unas sanciones, que habían dado lugar a la inhabilidad sobreviniente y no quien profirió las revocatorias, si habían o no demandado los actos administrativos de retiro, etc.
Con base en lo anterior, la parte actora solicitó (se transcribe de forma literal, con posibles errores incluidos): Con fundamento en lo expuesto en la presente acción, solicito a los honorables magistrados, se revoquen las decisiones de primera y segunda instancia proferidas dentro del proceso contencioso administrativo adelantado por mi poderdante en dichos despachos y se profiera una nueva providencia en la cual se accedan a las pretensiones. 3 Radicación: 110010315000202200997 00 Accionante: Carlos Andrés Cedeño Vargas Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela 3.
La admisión y el trámite de la demanda de tutela 3.1. Mediante auto del 10 de febrero de 2022, se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas y se vinculó a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional como tercero interesado en el proceso. 3.2. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por conducto de uno de sus magistrados, sostuvo que “en lo que concierne a los hechos sobre los cuales se fundamenta [la demanda de tutela] me atengo a lo que se demuestre durante el trámite, y en cuanto dice relación con los motivos de inconformidad de la providencia de 29 de julio de 2021 proferida dentro del referido asunto, somos del criterio que las razones que le sirvieron de fundamento están consignadas en sus motivaciones, las que deben dar suficientemente cuenta de aquellas”. 3.3.
Por su parte, la Policía Nacional sostuvo que en el caso sub examine el director general de la Policía Nacional profirió el acto administrativo No. 1001 del 18 de marzo de 2013, mediante el cual se declaró la pérdida de fuerza de ejecutoria de la Resolución No. 1123 del 27 de marzo de 2008 –por la cual se retiró del servicio al señor Cedeño Vargas–, cuestión que no conlleva automáticamente el pago de los salarios y prestaciones de manera retrospectiva, toda vez que ello únicamente podría ocurrir si fuese declarado vía judicial, cuestión que no ocurrió. Adicionalmente, afirmó que, respecto a la vulneración del derecho a la igualdad, la parte actora pretende debatir aspectos que ya fueron analizados y definidos por el juez de segunda instancia, el cual efectuó un juicio de igualdad y determinó que no existía afectación al referido derecho.
Así las cosas, solicitó se declarara improcedente la solicitud de amparo, por cuanto no se advierte la vulneración de los derechos fundamentales del señor Carlos Andrés Cedeño Vargas. 4 Radicación: 110010315000202200997 00 Accionante: Carlos Andrés Cedeño Vargas Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela 3.4.
El Tribunal Administrativo del Caquetá guardó silencio. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 1 Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena Contenciosa de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. 2 Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son: 3 - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de febrero de 2017, exp. 2016-03336-00 (AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de julio de 2012, exp. 2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. 5 Radicación: 110010315000202200997 00 Accionante: Carlos Andrés Cedeño Vargas Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 6 Radicación: 110010315000202200997 00 Accionante: Carlos Andrés Cedeño Vargas Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado. 4 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, entre otras. Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa;
SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. 7 Radicación: 110010315000202200997 00 Accionante: Carlos Andrés Cedeño Vargas Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela Conviene mencionar, además, que cuando controvierten providencias judiciales dictadas por las altas cortes, como ocurre en el caso bajo estudio, la Corte Constitucional ha establecido que además de verificar el cumplimiento de los requisitos generales y los especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se debe evidenciar “la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”.
Puntualmente, en sentencia SU–573 de 2017, la Corte Constitucional indicó: Además de los anteriores requisitos, cuando se trate de acciones de tutela contra providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, se ha determinado un criterio adicional, en atención a que ‘dichos organismos judiciales son los llamados a definir y unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones’.
En este sentido, la sentencia SU-917 de 2010, 5 reiterada en la SU-050 de 2017, determinó que: ‘La tutela contra providencias judiciales de las altas Corporaciones es más restrictiva, en la medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional.
En los demás eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aún cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión’.
Así las cosas, para determinar la procedencia de la acción de tutela contra una providencia judicial proferida por una Alta Corporación, la jurisprudencia constitucional ha delimitado tres requisitos: (i) el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el cumplimiento de uno de los requisitos especiales de procedencia; y (iii) la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional. 2.
Caso concreto La Subsección estima que la petición de amparo resulta improcedente, porque la demanda de tutela no se sustentó en la configuración de alguna de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, de 5 Original de la cita: “SU-050 de 2017”. 8 Radicación: 110010315000202200997 00 Accionante: Carlos Andrés Cedeño Vargas Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela las que habrían de adolecer las sentencias proferidas por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 29 de julio de 2021 y por el Tribunal 6 Administrativo del Caquetá el 27 de octubre de 2017.
En efecto, la parte actora se limitó a afirmar que las autoridades judiciales “analizaron de forma errónea las pruebas aportadas en la demanda y las existentes en el proceso”, sin especificar cuáles pruebas fueron valoradas defectuosamente y qué relevancia o incidencia tenían en el caso concreto, de igual forma sostuvo que las decisiones se fundamentaron en requisitos que no se encuentran previstos en la “Constitución, las normas y la misma jurisprudencia de las altas cortes” sin sustentar tal afirmación. Finalmente, señaló que se vulneró el derecho a la igualdad, por cuanto al momento de ordenar el reintegro del señor Cedeño Vargas no se reconocieron los mismos derechos que a otros compañeros; sin embargo, sobre el particular no se edificó y mucho menos se desarrolló una argumentación dirigida a establecer, de un lado, una causal específica de procedibilidad y, del otro, las razones que sustentan la supuesta violación de derechos fundamentales.
Al respecto, se ha considerado que: … no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional. 7 En línea con lo anterior, la jurisprudencia de la Corporación ha precisado: Esta Corporación ha señalado que en la demanda de tutela no se puede escuetamente invocar alguna de las causales específicas de procedencia de 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 12 de agosto de 2019, radicación número: 11001-03-15-000-2019-03205-00, M.P. María Adriana Marín, reiterada en fallo de 19 de septiembre del mismo año, exp. 110010315000201903701-00. 6 Notificada al aquí demandante el 13 de septiembre de 2021. 9 Radicación: 110010315000202200997 00 Accionante: Carlos Andrés Cedeño Vargas Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela la tutela contra providencias judiciales para obligar al juez de tutela que revise las decisiones que estiman contrarias a los derechos fundamentales.
Como se sabe, detrás de las causales específicas de prosperidad que ha fijado la Corte Constitucional existen fuertes razones para limitar el uso abusivo y desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Las providencias de los jueces son decisiones intangibles e inmodificables, que gozan de la presunción de acierto y legalidad y no son fácilmente anulables por vía de tutela. 8 En otras palabras, la tutela no prospera por el simple hecho de que se invoque alguno de los requisitos específicos que la Corte Constitucional ha identificado para la prosperidad del amparo.
Las causales específicas para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales no pueden abrir la puerta para que los jueces de tutela revisen de fondo las decisiones de los jueces ordinarios. La tutela sigue siendo un mecanismo subsidiario y excepcional. No puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses, menos aún cuando la providencia que se cuestiona ha sido proferida por un órgano de cierre, caso en el cual, se reitera, la propia Corte ha venido sosteniendo que para la prosperidad de la tutela es necesario que la decisión contenga una anomalía de tal entidad que riña abiertamente con la Constitución y la jurisprudencia que esa Corporación ha trazado al definir el alcance y límite de derechos fundamentales. 9 En definitiva, en el caso bajo estudio, la parte accionante no cumplió con la carga argumentativa exigida para promover la acción de tutela contra providencias judiciales, dado que ni siquiera identificó cuál(es) defecto(s) estaría(n) configurado(s).
De conformidad con lo anterior, la Sala declarará la improcedencia del amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 12 de agosto de 2019, radicación número: 11001-03-15-000-2019-03205-00, M.P. María Adriana Marín, reiterada en fallo de 19 de septiembre de 2019, exp. 110010315000201903701-00. 8 Original de la Cita: “Sección Cuarta, sentencia del 29 de 2015, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente no. 2014-00552-01”. 10 Radicación: 110010315000202200997 00 Accionante: Carlos Andrés Cedeño Vargas Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela F A L L A PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 11