Radicación: 11001-03-15-000-2025-01164 01 Accionante: Herica Nieto Comas 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-01164-01 Accionante: HERICA NIETO COMAS Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Tesis: No procede el estudio de la impugnación si la parte accionante no cumple con la carga argumentativa mínima para controvertir la decisión proferida en primera instancia, toda vez que fue sustentada por fuera del término y no se encuentra justificación para dicha omisión. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra el fallo del 27 de marzo de 2025, dictado por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1.
La señora Herica Nieto Comas solicitó el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, que estima vulnerados por el Tribunal Administrativo de Bolívar, quien por medio de proveído del 16 de febrero de 2024 confirmó la providencia de primera instancia dictada el 25 de mayo de 2023 por el Juzgado Quinto Administrativo de Cartagena, mediante la cual se adecuó la demanda de reparación directa al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y consecutivamente se rechazó por haber operado la caducidad del medio de control promovido Radicación: 11001-03-15-000-2025-01164 01 Accionante: Herica Nieto Comas 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra el Departamento de Bolívar, la Comisión Nacional del Servicio Civil y la Universidad Libre de Colombia1. 1.2.
El medio de control fue radicado el 15 de diciembre de 2022 por la accionante con el objeto de que se declarara patrimonialmente responsable a la parte demandada por los perjuicios causados con ocasión de la ejecución de las etapas del proceso de selección 772 de 2018, Convocatoria Territorial Norte, lo cual condujo a que se declarara su insubsistencia en el cargo de profesional universitario, código 219, grado 3, que ocupaba en el Departamento de Bolívar, antes de que fuera superada la emergencia sanitaria declarada por el Covid-19, mediante Decreto 555 del 8 de octubre de 2020, que dispuso un nombramiento en periodo de prueba, se dio por terminado un encargo y se declaró la insubsistencia de la provisionalidad que desempeñaba en el mencionado cargo. 1.3.
La accionante informó que la demanda de reparación directa correspondió al Juzgado Quinto Administrativo de Cartagena, quien, en proveído del 25 de mayo de 2023, adecuó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con fundamento en el artículo 171 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), y en consecuencia la rechazó, al considerar que había operado la caducidad del medio de control.
Lo anterior con fundamento en que lo que se cuestionaba era la legalidad de los actos administrativos que declararon la insubsistencia, pues de estos emergía el daño. Respecto de la caducidad, adujo que la notificación del acto administrativo que declaró la insubsistencia de la demandante se dio el 8 de octubre de 2020 y este adquirió firmeza el 2 de noviembre de 2020, fecha en la que la demandante dejó de ejercer sus funciones debido a la posesión de la nombrada.
Por lo tanto, el término para presentar el medio de control de 1 Proceso que se identificó con el radicado 13001-33-33-005-2023-00020-00/01. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01164 01 Accionante: Herica Nieto Comas 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nulidad y restablecimiento del derecho venció el 3 de marzo de 2021.
Al haber sido radicada la demanda el 15 de diciembre de 2022, esta resultó extemporánea. 1.4. Contra la anterior decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación, que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante proveído del 16 de febrero de 2024, que la confirmó, por las mismas razones del a quo. 1.5.
La parte accionante manifestó en la tutela que la decisión debatida incurrió en defecto sustantivo al aplicar de forma desproporcionada e irracional las disposiciones establecidas en los artículos 138, 140, 169 y 171 del CPACA, toda vez que su demanda buscaba obtener la indemnización de los perjuicios causados por los actos administrativos que fueron contrarios a las normas excepcionales adoptadas durante la emergencia sanitaria por el Covid-19, que dispusieron la suspensión de los concursos de méritos que estaban en etapa de aplicación de pruebas.
En consecuencia, nunca se pretendió cuestionar la legalidad del acto, sino el momento en que se produjeron sus efectos; por lo tanto, la decisión de adecuar la demanda resultó irrazonable y contraria a la finalidad y naturaleza de la acción interpuesta. 1.6. La accionante sostuvo que la decisión objeto de discusión “viola directamente la Constitución Política” al desconocer su derecho fundamental a la igualdad, toda vez que —según lo expuesto en la acción de tutela— diversos Juzgados Administrativos de Cartagena, sin precisar cuáles, han tramitado casos con identidad fáctica, jurídica y probatoria, y los han admitido bajo el medio de control de reparación directa.
Particularmente, hizo alusión a los procesos identificados con los radicados 13001-33-33-008-2022-00443-00, 13001-33-33-001-2022- 00447-00, 13001-33-33-011-2022-00448-00, 13001-33-33-011-2022- 00435-00 y 13001-33-33-007-2022-00444-00, promovidos por Uriel Antonio Mercado Rivera, Katerine Paola Hernández González, Melina Alies Fuentes, Cristina Isabel Orozco Ruíz y Lea Sandra Vizcano Escobar.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-01164 01 Accionante: Herica Nieto Comas 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.9. Con fundamento en los anteriores argumentos, formuló las siguientes pretensiones: “1. Que se ordene la protección de mis derechos fundamentales a la igualdad, el debido proceso y al acceso a la administración de justicia, conculcados por el Tribunal Administrativo de Bolívar, con la expedición del Auto Interlocutorio 102/2024 del 16 de febrero de 2024, notificado por estado el 3 de septiembre de 2024, y dictado dentro del proceso de reparación directa 13001333300520230002000, a través del cual se confirmó la decisión adoptada por el Juzgado 005 Administrativo del Circuito de Cartagena, en el sentido de rechazar la demanda, so pretexto de que había operado el fenómeno de la caducidad. 2.- Como consecuencia de lo anterior, sírvase dejar sin efectos jurídicos la providencia anteriormente descritas, y en su lugar, ordenar al despacho judicial accionado para que profiera un nuevo auto interlocutorio ajustado al ordenamiento jurídico y a los estándares constitucionales y convencionales esgrimidos en el presente escrito, teniendo en especial consideración, la procedencia del medio de control de reparación directa para tramitar las pretensiones contenidas en la demanda que originó el proceso 13001333300520230002000, en el que funjo como parte demandante”.
II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. Mediante auto del 4 de marzo de 2025, el a quo admitió la tutela y ordenó vincular en calidad de terceros con interés al Departamento de Bolívar, a la Comisión Nacional del Servicio Civil, a la Universidad Libre de Colombia y al Juzgado Quinto Administrativo de Cartagena. 2.2. El Juzgado Quinto Administrativo de Cartagena presentó informe sobre las consideraciones expuestas en la decisión objeto de debate.
Sostuvo que el proveído cuestionado fue proferido conforme a derecho y que no se configuró ninguno de los defectos alegados por la accionante. Por lo tanto, solicitó que se declare improcedente la solicitud de amparo. 2.3. La Comisión Nacional del Servicio Civil manifestó que la decisión atacada no afectó los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, toda vez que no se evidenció ninguna actuación arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-01164 01 Accionante: Herica Nieto Comas 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No obstante, solicitó su desvinculación del trámite constitucional por no ser competente para pronunciarse frente a las solicitudes elevadas en el escrito de tutela. 2.4.
El Tribunal Administrativo de Bolívar remitió copia digital del expediente de reparación directa con radicado 13-001-33-33-005-2023- 00020-00/01. 2.4. El Departamento de Bolívar y la Universidad Libre de Colombia, vinculados al trámite constitucional como terceros con interés, guardaron silencio. III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Mediante fallo del 27 de marzo de 2025, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, negó la solicitud de desvinculación del trámite constitucional elevada por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Igualmente, denegó el amparo con fundamento en que la decisión objeto de tutela fue razonada y el análisis adelantado se realizó conforme a derecho y teniendo en consideración la jurisprudencia aplicable al caso concreto. Además, consideró que los autos admisorios invocados como precedente no tenían fuerza vinculante sobre otros aspectos y, por lo tanto, la diferencia de criterios no vulneró su derecho a la igualdad ni a la seguridad jurídica.
IV. IMPUGNACIÓN La parte accionante impugnó la sentencia de primera instancia y sostuvo que sustentaría el recurso “ante el superior jerárquico de conformidad con los artículos 31 y 32 del decreto 2591 de 1991, tal y como lo ha permitido la Corte Constitucional en la sentencia T-661 de 2014”. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01164 01 Accionante: Herica Nieto Comas 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Durante el trámite de segunda instancia, a través de correo electrónico de fecha 16 de julio de 20252, la accionante allegó memorial en el cual adujo que sustentaba la impugnación. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1.
COMPETENCIA De conformidad con lo previsto por el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 5.2.
HECHOS 5.2.1. La señora Herica Nieto Comas, el 15 de diciembre de 2022, presentó demanda de reparación directa contra el Departamento de Bolívar, la Comisión Nacional del Servicio Civil y la Universidad Libre de Colombia, con la finalidad de obtener la indemnización por los perjuicios causados con el Decreto 555 del 8 de octubre de 2020, que la declaró insubsistente del cargo que ocupaba en provisionalidad en el Departamento de Bolívar, con ocasión del proceso de selección 772 de 2018, adelantado por la Comisión Nacional del Servicio Civil. 5.2.2.
Mediante auto del 25 de mayo de 2023, el Juzgado Quinto Administrativo de Cartagena, adecuó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y posteriormente la rechazó, al considerar que había operado la caducidad de la acción. 2 Visible en índice 5 del expediente en SAMAI. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01164 01 Accionante: Herica Nieto Comas 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.2.3.
La parte demandante apeló la anterior providencia y, mediante proveído del 16 de febrero de 2024, el Tribunal Administrativo de Bolívar la confirmó.
5.3. ANÁLISIS DE LA SALA 5.3.1. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El análisis de las acciones de tutela contra providencias judiciales exige una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial. 5.3.1.1.
En el asunto bajo examen, la Sala recuerda que las inconformidades planteadas por la parte accionante en la tutela consisten en que, a su juicio, el proveído del 16 de febrero de 2024, dictado por el Tribunal Administrativo de Bolívar, incurrió en: (i) defecto sustantivo por interpretación desproporcionada e irracional de los artículos 138, 140, 169 y 171 del CPACA, pues la decisión de adecuar la demanda resultó contraria a la finalidad y naturaleza de la acción interpuesta y, (ii) violación directa de la Constitución al desconocer su derecho fundamental a la igualdad, toda vez que en distintos juzgados administrativos de Cartagena fueron admitidas demandas con identidad fáctica, jurídica y probatoria bajo el medio de control de reparación directa.
Al resolver el asunto en primera instancia, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 27 de marzo de 2025, denegó la solicitud de amparo al considerar que la decisión controvertida hizo un análisis razonable del asunto, y que los autos admisorios invocados como precedente no tenían fuerza vinculante, por lo que la diferencia de criterios no vulneró su derecho a la igualdad.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-01164 01 Accionante: Herica Nieto Comas 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La accionante presentó impugnación el 13 de junio de 2025. Sin embargo, en ese memorial no expuso los argumentos sobre los posibles errores en que, a su juicio, habría incurrido el a quo, y manifestó que sustentaría el recurso ante el “superior jerárquico”.
Y, en efecto, en memorial radicado ante esta corporación el 16 de julio de 20253, manifestó exponer las razones de inconformidad con la decisión de primera instancia. Ahora, esta Sala, en la sentencia del 3 de abril de 20254, manifestó lo siguiente en cuanto a la oportunidad para sustentar la impugnación: “27. Esta Sección, mediante sentencia de 28 de febrero de 2019, fijó unas reglas en relación con la carga argumentativa que deben cumplir las impugnaciones en tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales.
Ello en los siguientes términos: ‘[…] Cuando el caso bajo estudio consista en una acción de tutela contra autoridades públicas, la parte que impugne la sentencia de tutela proferida en primera instancia, no se le exigirá una carga argumentativa mínima […]. Cuando el caso bajo estudio consista en una acción de tutela contra providencias judiciales, la parte que impugne la sentencia de tutela proferida en primera instancia precisando que i) si obra en nombre propio o ii) por medio de apoderado especial, debe cumplir con una carga argumentativa mínima, en donde exponga las razones jurídicas por las cuales una autoridad judicial, incurrió en los defectos: i) orgánico; ii) procedimental; iii) fáctico; iv) sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución, en los términos de la sentencia C-590 de 20051, proferida por la Corte Constitucional, postura jurisprudencial, que fue acogida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 31 de julio de 2012, salvo que se trate de un sujeto de especial protección constitucional, a quien no se le exigirá dicha carga argumentativa, toda vez que el Estado tiene que adoptar las medidas necesarias, para garantizar la protección de sus derechos fundamentales, especialmente, el acceso a la administración de justicia […]’.
(Negrilla del texto original). 28. Con fundamento en lo anterior, se observa que, en el escrito de 4 de febrero de 2025, la parte accionante omitió exponer los argumentos por los que consideraba que debía revocarse la sentencia de primera instancia. 29. Tal omisión hace imposible que esta Sección pueda efectuar un análisis de la impugnación. 30.
Por su parte, frente al escrito presentado el 25 de febrero de 2025, la Sala advierte que dicha solicitud fue radicada en forma extemporánea. Es decir, después de transcurrido el término previsto en el artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991. 3 Ver nota al pie 2. 4 La Sala se pronunció en igual sentido en la sentencia proferida el 3 de abril de 2025, C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes, radicación 11001-03-15-000-2024-06601-01.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-01164 01 Accionante: Herica Nieto Comas 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31. La sentencia de tutela de primera instancia fue comunicada a las partes mediante correo electrónico el 31 de enero de 2025, entendiéndose notificada el 4 de febrero de 2025 y dado que el término para impugnar era de tres (3) días, el apoderado de los accionantes tenía hasta el 7 de febrero de 2025 para presentar los argumentos de la impugnación. 32.
Así las cosas, esta Sección confirmará el fallo impugnado porque el escrito de impugnación radicado en el término legal no satisfizo la carga mínima argumentativa”. De acuerdo con lo anterior, es claro que los argumentos de la impugnación deben ser presentados dentro de la ejecutoria de la sentencia de primera instancia, término establecido en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
Adicionalmente, conviene tener en consideración que esta Sala, en sentencia de 28 de febrero de 20205, destacó particularmente la necesidad de que se sustente la impugnación en los casos de tutela contra providencia judicial: “La Sección Primera del Consejo de Estado, en diferentes oportunidades, ha sostenido que, en el caso específico de tutela contra providencia judicial, el deber de sustentar el recurso de impugnación adquiere una connotación aún más rigurosa y exigente, en tanto que quien impugna el fallo que resuelve la acción de tutela, debe cumplir con la carga argumentativa en cuestión, señalando las razones que sustentan su impugnación e identificando y justificando por qué se configura la causal específica de procedibilidad que fue desvirtuada por la primera instancia. Esta carga permite conciliar la obligación de proteger los derechos fundamentales que la parte actora manifiesta vulnerados, con los principios constitucionales de seguridad jurídica y autonomía judicial, los cuales se verían desproporcionadamente afectados si se utiliza la acción de tutela como una tercera instancia judicial y no como un mecanismo residual y subsidiario.
Por ello, esta Sala ha indicado que a pesar de que el trámite de la acción de tutela debe desarrollarse con arreglo a los principios de prevalencia del derecho sustancial, celeridad, eficacia (artículo 3 Decreto 2591 de 1991), interpretación judicial de los derechos protegidos (artículo 4 ibídem) y prevalencia de la informalidad en la solicitud de amparo (artículo 14 ibídem), dicha situación no exonera al recurrente de explicar las razones que motivan su disentimiento con la decisión judicial recurrida.
En este mismo sentido se resalta que la Sala Plena de esta Corporación, al estudiar el alcance del inciso 2° del artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991, el cual dispone que el Juez que conozca de la impugnación ‘(…) estudiará el contenido de la misma cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo (…)’, advirtió que la impugnación debe contener los fundamentos de la inconformidad del impugnante con el fallo respectivo, puesto que en ausencia de tales razonamientos o motivos, el juez carece de materia para cotejar y pronunciarse. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de febrero de 2020, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación 11001-03-15-000-2019-04314-01.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-01164 01 Accionante: Herica Nieto Comas 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con base en lo anterior, la Sala concluye que el deber de sustentar el recurso de impugnación en el caso específico de tutela contra providencia judicial, se convierte en un mecanismo de control del ejercicio de las potestades del juez constitucional en esta materia para que no actúe como una tercera instancia, lo cual estaría en contravía de los principios constitucionales de seguridad jurídica y autonomía judicial, en los términos del artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991”.
En este caso, la sentencia de primera instancia fue comunicada a las partes mediante correo electrónico el 10 de junio de 2025, entendiéndose notificada el 12 del mismo mes y año, y dado que el término para impugnar era de 3 días, la accionante tenía hasta el 17 de junio del mismo año para presentar los argumentos de su disenso con la decisión. Empero, como se vio, solo los expuso hasta el 16 de julio de 2025, cuando el expediente ya se encontraba en sede de segunda instancia, razón por la cual no pueden ser tenidos en cuenta.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala concluye que no es procedente realizar un análisis sobre el fondo del asunto, pues no se presentaron oportunamente los argumentos necesarios para revisar si la providencia impugnada se ajustó o no a derecho6, máxime cuando no se advirtió justificación válida para dicha omisión. Por lo expuesto, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, que denegó el amparo solicitado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 27 de marzo de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que negó el amparo solicitado. 6 La Sala se pronunció en igual sentido en las sentencias proferidas el 28 de abril de 2022, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, radicación 11001-03-15-000-2021-11380-01; el 25 de agosto de 2023 C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, radicación 11001-03-15-000-2023-02222-01, y del 15 de febrero de 2024, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, radicación 11001-03-15-000-2023-06623-01.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-01164 01 Accionante: Herica Nieto Comas 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CORDOBA ACOSTA Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.