Radicado: 11001-03-15-000-2025-04302-00 Demandante: María Alexandra Floriano Parra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C, cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-04302-00 Demandante: María Alexandra Floriano Parra Demandada: Tribunal Administrativo del Huila Temas: Tutela contra providencia, nulidad electoral.
Elección de personero municipal. Irregularidades en el desarrollo del concurso. Defectos fáctico, sustantivo y procedimental, y por desconocimiento del precedente. Sentencia primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora María Alexandra Floriano Parra, contra el Tribunal Administrativo del Huila, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 333 de 2021.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 11 de julio de 2025, la señora María Alexandra Floriano, en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Huila, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y al trabajo, a los principios de seguridad jurídica y primacía del derecho sustancial y el derecho a ser elegida.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERA: Ruego a los Honorables Consejeros de Estado, AMPARAR mis derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, (art 29 CP), al ACCESO EFICAZ A LA ADMINISTRACIÓN de JUSTICIA (art. 228 y 229 C.P.), SEGURIDAD JURÍDICA, PRIMACÍA DEL DERECHO SUSTANCIAL ANTE EL PROCESAL, DERECHO A SER ELEGIDA, TRABAJO, en conexidad con los derechos de Igualdad y confianza legítima, vulnerados con la sentencia de fecha 12 de diciembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, dentro del proceso -principal- radicado N° 470013333003201500326, en cuanto incurre en los defectos material o sustantivo, fáctico, decisión sin motivación, y desconocimiento del precedente judicial.
SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN EFECTO la citada sentencia de fecha 12 de diciembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila; en su lugar, se le ORDENE a dicho operador judicial en un término prudencial y razonable que su Señoría considere, proferir una nueva decisión de reemplazo en la cual se tengan en cuenta los lineamientos fijados por este H. Tribunal Supremo, en especial la debida interpretación y aplicación del artículo 2.2.27.1 del Decreto N° 1083 de 2015, en tanto se distinga la idoneidad de las Universidades para adelantar procesos de selección, garantizándose el respecto de la Constitución Política, el derecho al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04302-00 Demandante: María Alexandra Floriano Parra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 TERCERA: De estimarse pertinente, a través de este fallo se UNIFIQUE LA JURISPRUDENCIA, en torno al componente de “idoneidad” que deben acreditar los entes Universitarios públicos o privados y las Instituciones de Educación Superior (IES) para el adelantamiento de los procesos de selección -concursos- de personeros en Colombia, dadas las diferentes decisiones contradictorias adoptadas por diferentes Tribunales Administrativos de toda Colombia en torno a la elección de Personeros, cuyos procesos de selección vienen de ser adelantados por la Universidad Popular del Cesar -UPC- preservándose los derechos constitucionales al acceso a la administración de justicia en conexidad con la seguridad jurídica, al debido proceso, igualdad. -Ver hechos N° 10 y 12».
(se transcribe con posibles errores) 2. Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Hechos relacionados con el concurso de méritos para el cargo de personero del municipio de Guadalupe, Huila El 27 de junio de 2023, el Concejo Municipal de Guadalupe suscribió un convenio de cooperación institucional con la Universidad Popular del Cesar, representada para ese efecto por el vicerrector de la institución, con el objeto de que prestara el apoyo requerido para llevar a cabo el concurso de méritos para elegir el personero municipal.
El 22 de julio de 2023, la mesa directiva del concejo de Guadalupe expidió la Resolución 004, por la cual reglamentó el referido concurso. El 31 de julio de 2023, la mesa directiva del Concejo Municipal de Guadalupe, expidió la Resolución 019, por medio de la cual se convocó el concurso público y abierto de méritos para proveer el cargo de personero municipal, para el periodo constitucional 2024-2028; reglamentó el procedimiento para su realización y fijo el cronograma.
La señora María Alexandra Floriano se inscribió como participante del concurso de méritos para aspirar al cargo de personero municipal de Guadalupe. El 10 de noviembre de 2023, el rector de la Universidad Popular del Cesar informó al Concejo Municipal de Guadalupe que no había suscrito ni autorizado convenio relacionado con el concurso de méritos para selección de candidatos a ejercer el empleo público de personero.
El 14 de noviembre de 2023, el vicerrector de la institución de educación superior instauró denuncia penal por abuso de confianza, falsedad material en documento público y falsedad personal. El 20 de noviembre de 2023, el rector de la universidad formuló denuncia ante la Fiscalía General de la Nación por los delitos en contra de la administración pública, contra persona indeterminada y 41 convenios suscritos y en ejecución, sin autorización del rector, para la elección de personeros municipales, entre otros, del municipio de Guadalupe.
El 13 de diciembre de 2023, el rector de la institución reiteró al concejo que no había autorizado al vicerrector para suscribir convenios tendientes a apoyar concursos públicos de mérito de personeros. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04302-00 Demandante: María Alexandra Floriano Parra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 El 22 de diciembre de 2023, el rector de la Universidad Popular del Cesar envió oficio al Concejo Municipal de Guadalupe en el que relacionó las irregularidades del convenio interadministrativo suscrito por el entonces vicerrector e informó las actuaciones adelantadas ante la Procuraduría General de la Nación por esos hechos.
Sin embargo, el proceso de selección continúo y el 6 de enero de 2024, se publicaron los resultados de la entrevista y el 9 de enero, por medio de la Resolución 3, la lista de elegibles. El 10 de enero de 2024, mediante acta 3, la señora María Alexandra Floriano fue elegida y posesionada por el Concejo Municipal de Guadalupe como personera municipal, para el periodo constitucional 2024-2028.
Hechos relacionados con el proceso de nulidad electoral cuestionado El señor Grenfell Lozano Guerrero presentó demanda bajo el medio de control de nulidad electoral, radicado 41001-23-33-000-2024-00071-00, en contra el acto de elección de la señora María Alexandra Floriano Parra, en calidad de personera del municipio de Guadalupe (periodo constitucional 2024 – 2028).
Fundamentó la demanda en que el acto administrativo se encontraba incurso en la causal de anulación numeral 8° del artículo 275, porque desconoció las normas en que debía fundarse y fue expedido irregularmente. Destacó que la propia universidad admitió que el convenio de cooperación careció de validez. La Universidad Popular del Cesar presentó demanda de nulidad electoral, radicado 41001-23-33-000-2024-00079-00, en contra el acto de elección de la señora María Alexandra Floriano Parra, resaltó que se expidió de manera irregular y vulneró las normas en que debía fundarse.
La Procuradora 34 Judicial II para Asuntos Administrativos de Neiva promovió el mismo medio de control, bajo el radicado 41001-23-33-000-2024-00092-00, en contra el acto de elección de la señora Floriano Parra, porque se expidió de manera irregular y con infracción de las normas en que debía fundarse. Mediante auto del 21 de agosto de 2024, el Tribunal Administrativo del Huila acumuló los procesos de nulidad electoral 41001-23-33-000- 2024-00079-00 (expediente principal), 41001-23-33-000-2024-00071- 00 y 41001-23-33-000-2024-00092-00.
El Tribunal Administrativo del Huila, mediante sentencia del 12 de diciembre de 2024, notificada electrónicamente el 13 de diciembre de 2024, declaró la nulidad del acto de elección de la señora María Alexandra Floriano Parra, en calidad de personera del municipal de Guadalupe, porque encontró probadas las irregularidades en la representación y en la suscripción del convenio de cooperación institucional celebrado el 27 de junio de 2023 entre el concejo municipal y la Universidad Popular del Cesar y, ordenó levantar la medida cautelar impuesta el 3 de abril de 2024, en el expediente 2024-00071-001. 1 Mediante la que había dispuesto la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto de elección de la señora María Alexandra Floriano Parra, en calidad de personera del municipio de Guadalupe para el periodo constitucional 2024 – 2028.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04302-00 Demandante: María Alexandra Floriano Parra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 El 18 de diciembre de 2024, la señora Floriano Parra solicitó: i) adicionar el numeral segundo de la sentencia en el sentido de indicar el término específico dentro del cual el Concejo Municipal de Guadalupe debía adelantar un nuevo concurso de personero municipal y, ii) aclarar la sentencia, a efecto de que indicara cuáles serían las reglas que debía seguir la corporación para dar cumplimiento al fallo.
Por auto del 25 de enero de 2025, el Tribunal Administrativo del Huila adicionó la sentencia del 12 de diciembre de 2024, en el sentido de ordenar: i) inaplicar la resolución 019 del 31 de julio de 2023; expedida por el Concejo de Guadalupe, por medio del cual, «convoca y reglamenta el concurso público y abierto de méritos para proveer el cargo de personero (a) municipal de Guadalupe (…)»; ii) al cabildo municipal de Guadalupe que realizara un nuevo concurso de méritos para la elección de personero en dicha localidad, y, iii) negó la solicitud de aclaración de la sentencia. El 13 de febrero de 2025, el Concejo, el municipio de Guadalupe y la señora Alexandra Floriano interpusieron recurso de apelación contra la sentencia del 12 de diciembre de 2024.
En constancia secretarial, del 13 de febrero de 2025, «se dispuso que, el término de ejecutoria de la sentencia venció en silencio». Sin embargo, el 18 de febrero de 2025, la demandada solicitó corrección de la constancia secretarial, al estimar que de acuerdo con el artículo 242 del CPACA, recurso de apelación procede contra las sentencias de primera instancia y debe interponerse por escrito, dentro de los diez días siguientes a su notificación, por lo que, el término para interponer el recurso de apelación vencía el 14 de febrero de 2025 y lo presentó el 13 de febrero de la misma anualidad, es decir, dentro del plazo legalmente establecido.
El 26 de febrero de 2025, el tribunal ordenó corregir la constancia secretarial del 13 de febrero de 2025 y rechazó por extemporáneos los recursos de apelación interpuestos contra de la sentencia del 12 de diciembre de 2024. La señora Floriano, el 3 de marzo de 2025, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. El 14 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo del Huila: i) no repuso la providencia del 26 de febrero de 2025; ii) adecuó como recurso de queja la impugnación presentada y, remitió a la Sección Quinta del Consejo de Estado.
El 8 de abril de 2025, la Sección Quinta del Consejo de Estado resolvió la queja y, estimó bien rechazado el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de 12 de diciembre de 2024 del Tribunal Administrativo del Huila, pero, con fundamento en que el municipio de Guadalupe, según el DANE, cuenta con 15.913 habitantes, por lo que el medio de control electoral adelantado contra la personera debía ser tramitado por el tribunal en única instancia, de manera que procedió a concluir que la apelación devino improcedente y era pertinente su rechazo.
En cumplimiento de la sentencia del 12 de diciembre de 2024, el Concejo Municipal de Guadalupe expidió la Resolución 21 del 21 de junio de 2025, notificada a la señora Alexandra el 26 de junio de 2025, mediante oficio CM-40/2025, por medio de la cual dispuso iniciar las acciones del nuevo proceso de selección de personero de dicha localidad, para suplir en forma definitiva la vacancia de ese cargo.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04302-00 Demandante: María Alexandra Floriano Parra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 3. Argumentos de la acción de tutela A juicio de la actora, la sentencia emitida en única instancia por el Tribunal Administrativo del Huila vulneró los derechos fundamentales invocados porque incurrió en los defectos material o sustantivo; fáctico, y por desconocimiento del precedente judicial, por la errada interpretación y aplicación del artículo 2.2.27.1 del Decreto 1083 de 2015, y el desconocimiento y desatención del precedente judicial de la sentencia C-105 de 2013, que declaró la exequibilidad del inciso 1° del artículo 35 de la Ley 1551 de 2012.
Alegó que la autoridad judicial demandada, con la decisión de declarar la falta de idoneidad de la institución UPC para adelantar el proceso de selección, incurrió en defecto sustantivo, porque el artículo 2.2.27.1 del Decreto Único Reglamentario 1083 de 2015 del sector de la función pública, establece que el personero municipal será elegido de la lista que resulte del proceso de selección público y abierto adelantado por los concejos municipales, quienes pueden efectuar los tramites por medio de universidades o instituciones de educación superior.
Además, señaló que la Sección Quinta del Consejo de Estado2, respecto de la idoneidad de una universidad o IES ha dicho que no se exige ninguna calificación o requisito, solo que estén acreditadas como tales ante las autoridades competentes; sin embargo, que cuando se acude a la «tercera categoría», la norma dispone que sea una entidad especializada en procesos de selección, este es el requisito o cualificación que se estableció para que exista idoneidad en la entidad que acompañe o apoye el concurso de méritos para elegir personero.
Al respecto, advirtió que «( ) la UPC es una Universidad Pública del orden territorial acreditada ante el Ministerio de Educación, cuya naturaleza es de un ente autónomo e independiente, y su categoría es de una Institución de Educación Superior, luego en sí mismo es una Entidad Estatal. De ahí que se encuentra plenamente habilitada para adelantar procesos de selección de personeros sin que le sea exigible calificación o requisitos adicionales que la norma no prevé expresamente, por tanto, en cumplimiento de dicho parámetro es idónea.».
Sobre la falta de idoneidad de la universidad, también alegó el defecto por desconocimiento del precedente vertical y horizontal, porque a su juicio, la autoridad judicial accionada omitió tener en cuenta las sentencias proferidas en única instancia por el Tribunal Administrativo de Santander del 18 de junio de 20243, 28 de junio de 20244, 24 de septiembre de 20245, 8 de abril de 20256, y, 23 de mayo de 20257 y, del Tribunal Administrativo de Magdalena del 30 de septiembre de 20248, en las que negaron la nulidad de la elección de los personeros municipales cuyos procesos de selección fueron adelantados por la UPC, como en este caso de discusión, en los que se consideró la total idoneidad como Institución de Educación Superior (IES). 2 Sentencia del 17 de febrero de 2022, Exp. 25000-23-41-000-2020-00377-01. 3 Personero municipal de Palmar. 4 Personero municipal de Cepitá. 5 Personero municipal de Carcasí. 6 Personero municipal de Cepitá. 7 Personero municipal de Floridablanca. 8 Personero municipal de Concordia.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04302-00 Demandante: María Alexandra Floriano Parra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Asimismo, señaló que el Tribunal Administrativo del Huila erró al considerar la ausencia de idoneidad del operador de la universidad UPC para adelantar el proceso de selección del personero del municipio de Guadalupe, toda vez que esa conclusión riñe con la interpretación del artículo 2.2.27.1 del Decreto 1083 de 2015 que hicieron los demás tribunales del país. Alegó que se desconoció que el Consejo de Estado, Sección Quinta9, considera que, en cuanto al acompañamiento de universidades o IES, no exige ninguna calificación o requisito, solo que estén acreditadas como tales ante las autoridades competentes.
También alegó el defecto procedimental para cuestionar la conclusión, según la cual, no estaba debidamente representada la institución educativa por quien suscribió el convenio, a su juicio, era el medio de control «contractual» el trámite a seguir para la resolución de la controversia, por lo que, a su juicio, se actuó por fuera del trámite legalmente establecido.
Manifestó que, la Sección Quinta del Consejo de Estado en sentencia del 2 de febrero de 202310 reiteró que el juez administrativo carece de competencia para resolver sobre la validez del contrato estatal, porque el medio de control electoral no tiene como fin verificar la legalidad de los procedimientos contractuales; por lo tanto, no debe inmiscuirse en debates propios de la pretensión de controversias contractuales.
Sin embargo; consideró que, contrario a lo señalado por el Tribunal demandado, del análisis del material probatorio se concluye que la celebración del convenio de cooperación entre el Concejo Municipal de Guadalupe y la Universidad Popular del Cesar no existieron irregularidades, porque se acreditó que el vicerrector académico estaba plenamente facultado para suscribir el convenio interadministrativo; es decir que, la UPC goza de idoneidad.
A juicio de la actora, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico por indebida valoración de las pruebas aportadas al proceso de nulidad electoral. Indicó que en la anulación de una elección se sustentó en la indebida valoración de la prueba testimonial rendida por el rector de la Universidad Popular del Cesar e indebida valoración de la denuncia penal.
En cuanto a la prueba testimonial, la demandante señaló que, «el hecho de que el delegante desconozca los actos suscritos por el delegatario no es óbice de la invalidez o nulidad de los actos suscritos por aquel, ni ello conduce a la ilegitimidad de los actos suscritos por aquel, o que por su desconocimiento sea causal de nulidad ante el contencioso, de contera, dichos actos suscritos por el delegatario están revestidos de igual forma de presunción de legalidad tanto como si hubieran sido suscritos por su titular delegante». 9 Proceso de nulidad electoral 25000-23-41-000-2020-00377-01, Demandante: Leidy Castaño González Demandado: Fernando de Jesús Tovar Porras –personero del municipio de Funza, período 2020 – 2024. 27 de enero de 2022, radicado 52001-23-33-000-2020-00982-03, M. P. Luis Alberto Álvarez Parra. 27 de octubre de 2021, radicado 76001-23-33-000-2020-00895-03 (76001-23-33-000-2020-00835-00), actores: Juan Carlos Rengifo Velasco y Yadir Antonio Torres Palacios, demandado: Harold Andrés Cortés Laverde (personero municipal de Santiago de Cali, periodo 2020-2024), M. P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 6 de mayo de 2021, radicado 08001-23-33-000-2020-00139-01, M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 26 de noviembre de 2020, radicado 44001-23-33-000-2020-00022-01, M. P. Rocío Araújo Oñate. 8 de junio de 2017, Exp: 76001-23-33-000-2016-00233-01 17 de febrero de 2022, radicado 19001- 23-33-000-2022-00108-04, C.P. Luis Alberto Álvarez Parra 10 27 de enero de 2022, radicado 52001-23-33-000-2020-00982-03, M. P. Luis Alberto Álvarez Parra.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04302-00 Demandante: María Alexandra Floriano Parra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Respecto a la indebida valoración de la demanda penal formulada, la parte actora consideró que, fue desatinado afirmar que la presentación de una denuncia penal por sí sola, con el carácter investigativo eventual de unos hechos que ello involucra, fuera el fundamento para sostener el criterio de invalidez de los actos suscritos por el delegatario, mencionó que se trató de desavenencias entre dos funcionarios por notables diferencias, más que por irregularidades internas en el trámite administrativo.
Que, además, el desistimiento de la denuncia interpuesta por el vicerrector ante la Fiscalía General de la Nación el día 13 de diciembre de 2023 (radicado 202311-14) demuestra que la motivación inicial sobre el desconocimiento de los convenios fue inducida por información errónea proporcionada en su momento por el propio rector de la Universidad Popular del Cesar. 4.
Trámite previo El 21 de julio de 2025, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela y, ordenó notificar al demandante y al Tribunal Administrativo del Huila, en calidad de demandado, y a los señores Beatriz Eugenia Ríos Vásquez, Procuradora 34 Judicial II Administrativa de Neiva, o quien haga sus veces; Grenfell Lozano Guerrero y la Universidad Popular del Cesar, (demandantes nulidad electoral), al Concejo Municipal de Guadalupe (Huila) y el municipio de Guadalupe, en condición de terceros con interés. 5.
Oposiciones El Tribunal Administrativo del Huila solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, porque el amparo constitucional se pretende utilizar como una tercera instancia, pues, en la tutela no se observó argumento o hecho adicional que permitiera arribar a una conclusión distinta. Consideró que la decisión que se cuestiona, se analizó en su integridad; por ello, expuso que en la sentencia proferida por el Tribunal se encontró: «Está probado que el rector de la UPC desconocía el convenio de cooperación institucional que se suscribió el 27 de junio de 2023 con el concejo de Guadalupe (con el objeto de adelantar el concurso de méritos para proveer el cargo de personero municipal); toda vez que, tachó de falsedad a quien presuntamente lo suscribió (el vicerrector administrativo) y merced a dicha circunstancia se formularon las denuncias en la Fiscalía General de la Nación. Luego de que el representante legal de UPC tuvo conocimiento de ese hecho, en todas sus intervenciones certificó que la institución no cuenta con los recursos técnicos, financieros o presupuestales para prestar este tipo de servicios.
En consecuencia, sugirió tres alternativas de solución: i) revocatoria directa del acto de apertura; ii) terminación por mutuo acuerdo; o iii) terminación unilateral del contrato. A su vez, la Procuraduría General de la Nación inició una vigilancia preventiva a los convenios interadministrativos donde la universidad actúa como operador del proceso de selección de personeros municipales o distritales; advirtiendo que: “i) No existen protocolos de seguridad para la aplicación de la prueba de conocimientos con los cuales se debía verificar etapas importantes como las de organización y empaque de las pruebas; transporte, distribución, y recolección de estas; planes de contingencia, entre otros.
Lo anterior, afectando la cadena de custodia de las pruebas; ii) No se contaron con mecanismos efectivos para garantizar la objetividad, transparencia y publicidad del proceso, en ninguna de sus etapas; iii) Existen presuntas anomalías de tipo administrativo en la Universidad, en términos de gestión de calidad, por inexistencia de puntos de control de las actividades que se realizaron, iv) La UPC, de acuerdo con el Radicado: 11001-03-15-000-2025-04302-00 Demandante: María Alexandra Floriano Parra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 informe presentado por el rector Rober Romero Ramírez, no se comprometió técnica ni financieramente para adelantar los procesos de selección, lo cual genera que no era un ente universitario idóneo para llevar a cabo el proceso de selección público y abierto de méritos para seleccionar el personero municipal, ya que no destinó herramientas humanas, informáticas, administrativas y financieras para el efecto».
El rector y el vicerrector de la UPC, pusieron en conocimiento de los miembros del concejo de Guadalupe, las inconsistencias advertidas por la Procuraduría; sin embargo, continuó con el proceso de selección y se eligió a la señora María Alexandra Floriano Parra. Explicó que al interponer recurso de reposición contra el auto que decretó la medida cautelar, los impugnantes allegaron varios medios documentales y, al resolver, el Tribunal estimó que aquellas no podían ser consideradas como pruebas sobrevinientes.
Sin embargo, mencionó que: Al valorar los registros fotográficos, precisó que, de acuerdo a la jurisprudencia del Consejo de Estado, cuando no existió certeza de las condiciones en que las fotografías fueron registradas, carecían de mérito probatorio; pero para examinar los supuestos de hecho, se debían valorar los demás medios de prueba.
Concluyó que: «No obstante que se allegaron 39 fotografías, estas no ofrecen certeza de las condiciones de tiempo, modo y lugar que rodearon el proceso de elección del personero en el municipio de Guadalupe (a pesar de que están tituladas como cadena de custodia, sellamiento de tulas, aplicación de pruebas, embalaje de pruebas, recepción de tulas con pruebas y procedimiento de revisión de material de pruebas).
En primer lugar, porque a excepción del dicho de los propios demandados, no se puede establecer el lugar ni la fecha en que fueron tomadas. En segundo lugar, porque se desconoce quién es su autor y tampoco fueron ratificadas». En cuanto a los tiquetes aéreos trayecto Bogotá –Tunja – Bogotá y, en los tiquetes terrestres trayecto Valledupar - Bogotá – Valledupar; donde se afirmó que se transportaron dos cajas selladas con muestras, no se pudo corroborar que el lugar de destino final fue la ciudad de Neiva (donde se practicó la prueba de conocimientos).
Las actas de cierre de la jornada, las de sellamiento de las bolsas de seguridad y las de declaratoria de persona ausente; correspondieron a las pruebas que se realizaron para proveer los cargos de personeros de los municipios de Boyacá, y no tuvieron ninguna relación con la elección del personero de Guadalupe- Huila. En el documento denominado “Protocolo (paso a paso) para la aplicación de las pruebas en los concursos públicos de méritos” del 8 de julio de 2023; se indicó que la entidad encargada es la UPC y que el responsable de trasladarlas al sitio de aplicación es el equipo evaluador (integrado por el vicerrector, el profesional universitario Aldemar Montejo y la contratista Durvis María Lacouture), y finalmente, describió el procedimiento de embalaje y seguridad de la prueba.
Sin embargo, no se acreditó que este procedimiento haya sido acatado en su integridad. El 14 de noviembre de 2023, el vicerrector administrativo de la UPC, Orlando Gregorio Seoanes Lerma, instauró en la Fiscalía General de la Nación una denuncia contra personas indeterminadas, por los delitos de abuso de confianza, falsedad material en documento público y falsedad personal.
Resaltó que dicha institución decidió no participar en la orientación y acompañamiento de los concursos de méritos para la escogencia de personeros, y que su firma se utilizó sin su autorización, con el fin de suscribir convenios interadministrativos en varios municipios del país. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04302-00 Demandante: María Alexandra Floriano Parra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 De la lectura detenida al convenio marco 222-018, suscrito entre la UPC y la Corporación Universitaria Autónoma de Nariño el 22 de agosto de 2023 (cuyo objeto era “establecer y regular relaciones de carácter interinstitucional entre UNICESAR y AUNAR, con propósitos de mutua cooperación para el desarrollo de actividades académicas, científicas, tecnológicas, culturales y de investigación, particularmente en: 1) Congresos, Conferencias, Seminarios, Talleres y eventos académicos en general. 2) Publicaciones. 3) Investigaciones. 4) Intercambio de Docentes y Estudiantes 5) Capacitaciones 6) Asesorías, 7) Internacionalización de Currículos, 8) Ejecución de programas compartidos ofrecidos por la AUNAR 8) Presentación de los diferentes programas de AUNAR”); permitió colegir que no tenía relación alguna con la elección de personeros municipales.
Los contratos 035 y 036 del 2021, suscritos entre la Universidad Popular del Cesar y los concejos municipales de Plato (Magdalena) y San Juan del Cesar, no fueron prueba de la idoneidad de la pluricitada universidad, pues se celebraron mucho antes del convenio suscrito con el municipio de Guadalupe. En el acta de entrevista practicada conjuntamente por la procuraduría 52 judicial II, 179 judicial I y 93 judicial I administrativa de Santa Marta; el señor Orlando Gregorio Seoanes se limitó a narrar que se remitieron 250 invitaciones a distintos municipios del país, en las que se ofreció el acompañamiento en la elección de personeros, y que cuarenta de ellos aceptaron; entre ellos, Salamina, Concordia y Plato; y relató algunas particularidades de ese proceso en esas localidades; sin hacer referencia al municipio de Guadalupe.
A petición de la señora María Alexandra Floriano Parra, el 28 de enero de 2025, el Tribunal adicionó la anterior providencia, dispuso: «i) inaplicar la resolución 019 del 31 de julo (sic) de 2023; expedida por el concejo de Guadalupe, a través de la cual, convoca y reglamenta el concurso público y abierto de méritos para proveer el cargo de personero en dicha localidad».
El 23 de febrero de 2025 se rechazaron por extemporáneos los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia de primera instancia por el concejo y el municipio de Guadalupe y por la señora María Alexandra Floriano. Decisión que fue objeto de queja, resuelta por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante auto del 8 de abril de 2025, que, estimó bien rechazados los recursos. 6.
Intervención de terceros con interés El Concejo Municipal de Guadalupe – Huila pidió que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva, porque no intervino en las actuaciones judiciales cuestionadas. Los demás terceros con interés guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe Radicado: 11001-03-15-000-2025-04302-00 Demandante: María Alexandra Floriano Parra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 11, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 12 y específicas 13 de procedencia de la acción de tutela.
Problema jurídico Corresponde determinar si el Tribunal Administrativo del Huila, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la seguridad jurídica, a la primacía del derecho sustancial ante el procesal, a ser elegida y al trabajo en conexidad con los derechos de igualdad y confianza legítima de la señora María Alexandra Floriano Parra, al proferir la sentencia del 12 de diciembre de 2024, que declaró la nulidad del acto de elección de la personera del municipio de Guadalupe (periodo constitucional 2024 – 2028).
La actora alegó la configuración de los defectos fáctico, sustantivo, procedimental y por desconocimiento del precedente judicial. La Sala anticipa que abordará el estudio de fondo de los defectos invocados y negará el amparo solicitado, porque la decisión judicial cuestionada se encuentra debidamente motivada y refleja un ejercicio razonable de apreciación probatoria e interpretación de 11 La sala plena de lo contencioso administrativo y las distintas secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (expediente ac-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales. de ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
(se destaca) 12 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable;
(iii) que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) que no se trate de sentencias de tutela. 13 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04302-00 Demandante: María Alexandra Floriano Parra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 la norma, sin que se advierta una actuación arbitraria que vulnere los derechos fundamentales de la actora.
Sin embargo, de manera previa, se referirá a la falta de legitimación que alegó el concejo del municipio de Guadalupe. De la falta de legitimación en la causa por pasiva El Concejo Municipal de Guadalupe – Huila pidió que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva, porque no intervino en las actuaciones judiciales cuestionadas.
Al respecto, la Sala advierte que no accederá a dicha solicitud, porque su vinculación al presente trámite obedeció a que intervino en el proceso de nulidad electoral cuestionado como demandada, por lo tanto, le asiste interés en las decisiones que eventualmente aquí se adopten. Del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el presente caso (i) Requisito general de relevancia constitucional: La Sala anota que la acción de tutela cumple con el requisito general de procedencia, porque el accionante invoca la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la contradicción, de acceso a la administración de justicia y a ser elegido.
Además, expone de manera suficiente las razones por las cuales considera que la sentencia judicial cuestionada vulnera tales garantías, al haber incurrido en una interpretación errónea de las normas y una valoración inadecuada del material probatorio. No se trata de un asunto de mera legalidad o económico y los cuestionamientos tienen que ver con la ratio decidendi.
Tampoco se advierte que la acción de tutela se utilice como una instancia adicional, toda vez que, en la sentencia del 12 de diciembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, resolvió de fondo el proceso de nulidad electoral, en el sentido declarar la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se eligió a la señora María Alexandra Floriano Parra como personera del municipio de Guadalupe para el periodo constitucional 2024 - 2028 Además, en caso de acreditarse alguno de los defectos alegados por el accionante, se configuraría una afectación directa y grave al derecho fundamental al debido proceso, en tanto la decisión judicial cuestionada habría incurrido en una aplicación arbitraria e irrazonable de una norma o en una valoración probatoria abiertamente defectuosa, al desconocer medios de prueba relevantes que desvirtuarían el supuesto fáctico de la causal de nulidad.
Se cumple con el (ii) Requisito general de subsidiariedad, porque la parte actora no cuenta con algún otro medio de defensa idóneo para la defensa de los derechos que invoca vulnerados. En igual sentido, el (iii) Requisito general de inmediatez se satisface, pues, el ejercicio de la presente acción de tutela resulta oportuno, toda vez que, si bien, la sentencia fue proferida el 12 de diciembre de 2024, notificada por correo electrónico del 13 de diciembre de 2024, lo cierto es que fue objeto de solicitud de aclaración y adición por la parte demandada14 y, posteriormente, el Concejo, el 14 18 de diciembre de 2024 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04302-00 Demandante: María Alexandra Floriano Parra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 municipio de Guadalupe y la señora Floriano interpusieron recursos de apelación15, que fueron rechazados por extemporáneos, el 26 de febrero de 2025, contra esta providencia presentaron recursos de reposición y en subsidio apelación; sin embargo, como contra esa decisión no procede recurso de apelación, sino el de queja readecuó la solicitud y le dio trámite, el cual fue resuelto el 8 de abril de 202516 y el ejercicio de acción de tutela tuvo lugar el 11 de julio de 2025.
En lo demás, la Sala encuentra que están satisfechos los requisitos generales de procedencia, si se tiene en cuenta que la accionante alega una (iv) irregularidad que genera un efecto determinante y afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) la parte actora identificó de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y, (vi) no se está cuestionando sentencias de tutela.
Por lo que la Sala pasa a analizar si se configuran los defectos alegados. Del defecto fáctico17 en el caso concreto La accionante alegó que se configuró defecto fáctico, por indebida valoración del material probatorio en cuanto a la prueba testimonial rendida por el rector de la UPC; las marcadas desavenencias entre el rector y el vicerrector, y la presentación de una denuncia penal por parte del vicerrector de la Universidad Popular del Cesar, en los que el Tribunal fundamentó su tesis para declarar la nulidad de la elección del personero municipal de Guadalupe – Huila.
En primer lugar, en cuanto a la prueba testimonial rendida por el rector de la UPC, se advierte que el 16 de febrero de 2024, se realizó entrevista conjunta ante la procuraduría 52 judicial II, 179 judicial I y 93 judicial I administrativa de Santa Marta. En relación con los cuestionamientos con dicha prueba18, la Sala observa que, el Tribunal señaló que en este documento no se hizo referencia al municipio de Guadalupe – Huila, así: «En el acta de entrevista practicada conjuntamente por la procuraduría 52 judicial II, 179 judicial I y 93 judicial I administrativa de Santa Marta; el señor Orlando Gregorio Seoanes se limitó a narrar que se remitieron 250 invitaciones a distintos municipios del país, ofreciendo el acompañamiento en la elección de personeros, y que cuarenta de ellos aceptaron; entre ellos, Salamina, Concordia y Plato; y relató algunas particularidades de ese proceso en esas localidades; sin hacer ninguna referencia al municipio de Guadalupe.» 15 13 de febrero de 2025 16 Estimó bien rechazado el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de 12 de diciembre de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, porque se evidenció que el proceso se adelantó, por disposición legal, en única instancia. Por ello, concluyó que la apelación interpuesta contra el fallo que anuló la elección, devenia improcedente y era pertinente su rechazo. 17 Respecto del defecto fáctico, la Corte Constitucional en la sentencia T-015 de 2012 señaló que se produce cuando de la actividad probatoria ejercida por el juez se desprende, -en una dimensión negativa-, que se omitió la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez.
Esta situación ocurre cuando se produce la negación o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, cuando el juez simplemente la ignora u omite, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente. 18 Al respecto, la parte actora consideró que fue «completamente desacertado que el A Quo valore aquella prueba de esta forma, reconociéndole este inapropiado valor, desatendiendo lo que dicha prueba verdaderamente refleja y acredita, esto es, que dicho Rector si tenía conocimiento, y por ello mismo lo autorizó y lo facultó para ello.» Reseñó que mediante Resolución 1375 del 4 de agosto de 2022 el rector de la UPC, en uso de sus facultades, delegó en su vicerrector administrativo la función de celebrar contratos y convenios con los concejos municipales.
Es decir que, «la competencia del vicerrector administrativo para suscribir el convenio interadministrativo de Cooperación interinstitucional con el Concejo Municipal de Guadalupe el 27 de junio de 2023, no está en discusión, pues para la época en la que se suscribió tenía plenamente el atributo de la ejecutoriedad.» Enfatizó que «el hecho de que el delegante desconozca los actos suscritos por el delegatario no es óbice de la invalidez o nulidad de los actos suscritos por aquel, ni ello conduce a la ilegitimidad de los actos suscrito por aquel, o que por su desconocimiento sea causal de nulidad ante el contencioso, de contera, dichos actos suscritos por el delegatario están revestidos de igual forma de presunción de legalidad tanto como si hubieran sido suscritos por su titular delegante.».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04302-00 Demandante: María Alexandra Floriano Parra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Entonces, si bien, la autoridad judicial no concluyó, como pretendía la actora, que con la referida prueba se acreditaba el conocimiento previo del rector de la UPC al proceso contractual y la facultad dada al vicerrector para suscribir el contrato, lo cierto es que valoró la respectiva prueba, distinto es que, le asignó un valor probatorio diferente al que espera la aquí accionante, sin que se evidencie que se trató de una actuación irracional, arbitraria, o contraria a las reglas de la lógica y la sana crítica.
En segundo lugar, en relación con las marcadas desavenencias entre el rector y el vicerrector, la actora estimó que «no se puede cuestionar la legalidad del convenio suscrito con el concejo de Guadalupe y el proceso de selección adelantado por dicha casa de estudio en su calidad de ente contratista -y no contratante-, y menoscabar la idoneidad de la propia Universidad al amparo de meras conjeturas fruto de diferencias internas entre estos dos altos directivos de dicha Institución académica, quienes interactúan como dos personas naturales miembros de la misma Universidad.» Frente a ese aspecto, consideró que se trató de una lucha interna administrativa de poder entre el rector y el vicerrector administrativo, cuyas discrepancias existentes no son criterio válido para descalificar o invalidar las actuaciones adelantadas por el inferior ante un tercero (Concejo de Guadalupe) en representación de la UPC, no tienen la identidad para configurar nulidad de lo actuado, mucho menos, constituye vicio de nulidad o invalidez del proceso de selección llevado a cabo y adelantado en cumplimiento de la ley por el Concejo de Guadalupe.
La actora aseguró que no se tuvo en cuenta que, «el citado convenio no ha sido declarado nulo. En tal contexto, su supuesto desconocimiento por parte del rector en torno a su celebración y existencia no conlleva per se sustentó de nulidad de otro acto distinto, diferente, divergente, como lo es el acto de elección de la personera del municipio de Guadalupe, que es un acto electoral, más no contractual.» Al respecto, no se evidencia de qué manera se constituye el alegado defecto, más allá de la inconformidad de la actora con las conclusiones del juez natural de conocimiento, sin explicar verdaderos reparos o fundamentos que expliquen por qué la autoridad demandada incurrió en el alegado defecto.
En todo caso, conviene señalar que la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado ha precisado que, «(…) la nulidad electoral no tiene como función establecer la legalidad de los procedimientos contractuales, sino que se encarga de analizar y verificar que se haya cumplido con los requisitos mínimos que estableció el legislador para la realización del concurso que escoge al respectivo personero municipal para garantizar precisamente el principio al mérito, puesto que el estudio que se hace en esta instancia es de legalidad.»19 Por lo tanto, no es requisito sine qua non para declarar la nulidad de la elección del personero municipal que se haya declarado nulo el proceso contractual, pues como se evidenció, el medio de control de nulidad electoral no está enfocado en el análisis contractual previo a ello.
Sin embargo, ello no quiere decir que no se tenga en cuenta para efectos de establecer si se cumplieron los requisitos mínimos del concurso. En tercer lugar, respecto de la denuncia instaurada por parte del vicerrector administrativo de la Universidad Popular del Cesar, la Sala observa que, en la sentencia acusada el Tribunal tuvo en cuenta que el 14 de noviembre de 2023, el 19 Consejo de Estado, Sección Quinta.
Sentencias del 2 de febrero de 2023, exp. nro. 19001-23-33-000-2022-00108-04, C.P. Dr. Luis Alberto Álvarez Parra; y, del 7 de noviembre de 2024, exp. nro. 68001-23-33-000-2024-00185-01 (acumulado), C.P. Dra. Gloria María Gómez Montoya. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04302-00 Demandante: María Alexandra Floriano Parra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 vicerrector administrativo de la UPC instauró en la Fiscalía General de la Nación denuncia contra personas indeterminadas, por los delitos de abuso de confianza, falsedad material en documento público y falsedad personal; en la que resaltó que dicha institución decidió no participar en la orientación y acompañamiento de los concursos de méritos para la escogencia de personeros, y que su firma se utilizó sin su autorización, con el fin de suscribir convenios interadministrativos en varios municipios del país. Además, el Tribunal señaló que, «a pesar [de] que el vicerrector desistió de esta denuncia; no se acreditó el trámite que al mismo le dio el ente acusador.
Aunado al hecho de que este soporte documental es insuficiente para despejar cualquier manto de duda que recae sobre la suscripción y posterior ejecución del citado convenio.» La señora María Alexandra, señaló que «el desistimiento de la denuncia penal interpuesta por el propio vicerrector ante la Fiscalía General de la Nación el día 13 de diciembre de 2023 (Radicado 202311-14) demuestra que su motivación inicial sobre el desconocimiento de los convenios fue inducida por información errónea proporcionada en su momento por el propio Rector de la UPC.» A partir de lo anterior, la Sala advierte que la parte actora propone prolongar la discusión jurídica respecto del material probatorio que se presentó en el proceso de nulidad electoral que se cuestiona, porque insiste en la indebida valoración probatoria.
Siendo así, aunque en la presente solicitud de amparo se alega que la providencia objeto de tutela vulneró los derechos fundamentales invocados al incurrir en el defecto fáctico, lo cierto es que, la parte demandante pretende hacer uso del recurso de amparo de la referencia para insistir en que se le dé el alcance pretendido al material probatorio, que ya fue valorado por el juez natural.
Así, queda demostrado que la decisión judicial cuestionada se encuentra debidamente motivada y refleja un ejercicio razonable de apreciación probatoria, sin que se advierta una actuación arbitraria que vulnere los derechos fundamentales de la actora. Defecto sustantivo20 en el caso concreto A juicio de la parte actora, la autoridad judicial accionada, hizo una interpretación extensiva del artículo 2.2.27.1 del Decreto 1083 de 2015; para justificar la falta de idoneidad de la UPC para adelantar el concurso de méritos referido, al exigir el cumplimiento de ciertos requisitos adicionales que no están previstos expresamente en la norma, y que ahora deben ser acreditados por la universidad. 20 Como lo ha reiterado esta Sala, en los términos de la sentencia T – 1009 de 2000 de la Corte Constitucional, se presenta el denominado defecto sustantivo cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional o, porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado.
Sin embargo, para que se predique tal defecto es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, en razón de que los jueces son autónomos para escoger entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico (art. 230 de la Constitución Política).
Para la Corte Constitucional, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo cuando: (i) la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador, (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente, (iii) cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva (Sentencia T – 462 de 2003, Corte Constitucional).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04302-00 Demandante: María Alexandra Floriano Parra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Al respecto se evidencia que, con base en el recuento probatorio, el Tribunal consideró que de conformidad con los criterios exigidos en los artículos 2.2.27.121 y 2.2.27.622 del Decreto Único Reglamentario 1083 de 2015, el concurso no fue orientado por una entidad idónea, porque no garantizó el cumplimiento de los principios de transparencia, objetividad e imparcialidad.
Concluye la Sala que, contrario a lo señalado por la actora, el Tribunal no le exigió requisitos adicionales a la universidad, sino que del material probatorio concluyó que en la etapa inicial no se garantizaron los criterios requeridos en el artículo 2.2.27.1. del Decreto Único Reglamentario aludido. Por lo tanto, no se advierte la vulneración de derechos fundamentales a la señora Floriano Parra por parte de la autoridad judicial demandada, sino que se trató del análisis e interpretación de las normas aplicable al caso de conformidad con los elementos materiales que fueron allegados al proceso nulidad electoral, con base en el cual concluyó que la universidad incumplió con el requisito de idoneidad porque quebrantó los principios de transparencia, objetividad e imparcialidad, propios del concurso de méritos.
De manera que, no se advierte configurado el defecto sustantivo, pues, el presente caso debe respetarse la interpretación del juez natural de la causa que, como se vio, fue racional y razonable, pues, mal haría esta Sala en imponer una interpretación distinta a las normas que regulan la materia, siendo el Tribunal Administrativo del Huila el órgano competente en única instancia para resolver sobre la nulidad de la elección de los personeros municipales de municipios del departamento con menos de setenta mil habitantes, como es el caso del municipio de Guadalupe23.
Finalmente, frente a la tercera pretensión de la acción de tutela encaminada a que este fallo unifique jurisprudencia, en torno al componente de idoneidad que deben acreditar las universidades y las Instituciones de Educación Superior (IES) para el adelantamiento de los procesos de selección -concursos- de personeros en Colombia, se precisa que, el ejercicio de la acción de tutela no debe ser empleado para solicitar la unificación de jurisprudencia en asuntos electoral, pues escapa de la órbita de acción del juez constitucional.
De conformidad con el artículo 256 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, la unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales y, procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos.
Cuya 21 Artículo 2.2.27.1 del Decreto Único Reglamentario 1083 de 2015, dispone: «Estándares mínimos para elección de personeros municipales Artículo 2.2.27.1 Concurso público de méritos para la elección personeros. El personero municipal o distrital será elegido de la lista que resulte del proceso de selección público y abierto adelantado por el concejo municipal o distrital.
Los concejos municipales o distritales efectuarán los trámites pertinentes para el concurso, que podrá efectuarse a través de universidades o instituciones de educación superior públicas o privadas o con entidades especializadas en procesos de selección de personal. El concurso de méritos en todas sus etapas deberá ser adelantado atendiendo criterios de objetividad, transparencia, imparcialidad y publicidad, teniendo en cuenta la idoneidad de los aspirantes para el ejercicio de las funciones.» (negrillas de la Sala) 22 «Artículo 2.2.27.6 Convenios interadministrativos.
Para la realización del concurso de personero, los concejos municipales de un mismo departamento que pertenezcan a la misma categoría, podrán celebrar convenios interadministrativos asociados o conjuntos con organismos especializados técnicos e independientes dentro de la propia Administración Pública, para los siguientes propósitos: 1.
La realización parcial de los concursos de personero, los cuales continuarán bajo su inmediata dirección, conducción y supervisión. 2. El diseño de pruebas para ser aplicadas simultáneamente en los distintos procesos de selección convocados por los municipios suscribientes. En tales convenios, los concejos participantes unificarán los criterios de valoración de la experiencia y de la preparación académica y profesional, centralizando su evaluación en una única instancia.» 23 Auto del 8 de abril de 2025, expedido por el Consejo de Estado, Sección Quinta al resolver el recurso de queja en este proceso.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04302-00 Demandante: María Alexandra Floriano Parra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 competencia le corresponde a la respectiva sección de la Sala Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por lo que, escapa de la órbita de acción del juez de tutela impartir esta orden al juez natural.
Del defecto por desconocimiento del precedente judicial24 en el caso concreto La señora María Alexandra Floriano aseguró que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto por desconocimiento del precedente judicial, porque no tuvo en cuenta las sentencias del 27 de enero de 2022, radicado 2020-00982-03, 27 de octubre de 2021, radicado 2020-00895-03, del 6 de mayo de 2021, radicado 2020-00139-01, de 26 de noviembre de 2020, radicado 2020-00022-01, de 8 de junio de 2017, radicado 2016-00233-01 y del 17 de febrero de 2022, radicado 2022-00108-04, proferidas por el Consejo de Estado, Sección Quinta.
Si bien, las providencias reiteran que la facultad que el artículo 2.2.27.1. del Decreto 1083 de 2015 reconoce a los concejos para «efectuar los trámites pertinentes para el concurso», está condicionada a la contratación de personas jurídicas que reúnan las condiciones allí previstas, es decir, que se trate de (i) universidades o (ii) instituciones de educación superior, públicas o privadas, o (iii) entidades especializadas en procesos de selección de personal; lo cierto es que en la providencia el Tribunal no cuestionó la idoneidad desde este enfoque, sino que del acervo probatorio concluyó que se vulneraban los principios del concurso de personero, por razones distintas, ya ampliamente descritas en el acápite precedente.
La parte actora también adujo desconocimiento del precedente horizontal, para lo cual citó las sentencias del proferidas en única instancia por el Tribunal Administrativo de Santander del 18 de junio de 202425, 28 de junio de 202426, 24 de septiembre de 202427, 8 de abril de 202528, y, 23 de mayo de 202529; del Tribunal Administrativo de Magdalena del 30 de septiembre de 202430.
Sin embargo, el Tribunal Administrativo de Huila no incurrió en desconocimiento del precedente horizontal invocado; porque no resultan vinculantes en el presente caso, pues se trata de despachos judiciales diferentes y tribunales diferentes, con autonomía e independencia judicial. 24 Cuando se hace referencia al precedente judicial se alude a la forma en que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y que sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes.
Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso. El precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. Dicho de otro modo: las situaciones fácticas iguales deben decidirse conforme con la misma solución jurídica que ha previsto el órgano de cierre de cada jurisdicción, a menos que el juez competente exprese razones serias y suficientes para apartarse del precedente.
Cuando un juez no aplica la misma razón de derecho ni llega a la misma conclusión jurídica al analizar los mismos supuestos de hecho, incurre en la violación al derecho a la igualdad. No obstante, la importancia de la regla de vinculación del precedente judicial, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que esa sujeción no es absoluta, pues no se puede desconocer la libertad de interpretación que rige la actividad judicial.
Simplemente se busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos idénticos se decidan de la misma forma y, por esa razón, se ha advertido que el funcionario judicial puede apartarse de su propio precedente o del precedente fijado por el superior jerárquico, siempre que explique de manera expresa, amplia y suficiente las razones por las que modifica su posición, de ahí que al juez corresponde la carga argumentativa de la separación del caso resuelto con anterioridad. 25 Personero municipal de Palmar 26 Personero municipal de Cepitá 27 Personero municipal de Carcasí 28 Personero municipal de Cepitá 29 Personero municipal de Floridablanca.
Confirmada por el Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 28 de agosto de 2025. 30 Personero municipal de Concordia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04302-00 Demandante: María Alexandra Floriano Parra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Al respecto, debe decirse que, tal como lo ha dicho esta Sección31, cuando se trata de precedente horizontal, la observancia no es tan rigurosa como la que se predica del precedente vertical, pues, es apenas comprensible que, en virtud de la autonomía judicial, entre jueces de igual nivel funcional existan criterios de interpretación y decisión distintos frente a casos análogos.
En otras palabras, cuando el precedente invocado no fue proferido por el superior funcional (precedente vertical) ni por el propio funcionario (precedente horizontal propio), la autoridad judicial puede decidir libremente el asunto, conforme con su criterio, que, en todo caso, debe enmarcarse dentro de los límites de la razonabilidad. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-446 de 2013 indicó que «cuando el término de comparación no está dado por los propios precedentes del juez sino por el de otros despachos judiciales, el principio de independencia judicial no necesita ser contrastado con el de igualdad.
El juez, vinculado tan sólo al imperio de la ley (CP art. 230), es enteramente libre e independiente de obrar de conformidad con su criterio»32. Por las razones expuestas, la Sala concluye que el caso no se configura el defecto por desconocimiento del precedente judicial alegado por la parte actora. Del defecto procedimental33 en el caso concreto La accionante argumentó que el Tribunal demandado incurrió en un defecto procedimental porque a su juicio, no debió pronunciarse respecto de la debida representación de la institución educativa con la que el Concejo Municipal de Guadalupe suscribió el convenio para llevar a cabo el proceso de selección de personero municipal.
Ese argumento tampoco prospera, porque, lo que cuestionó fue la conclusión según la cual, no estaba debidamente representada la institución educativa, por quien suscribió el convenio. Señaló que, la Sección Quinta del Consejo de Estado en sentencia del 2 de febrero de 202334, reiteró que el juez administrativo carece de competencia para resolver sobre la validez del contrato estatal, porque el medio de control electoral no tiene como fin verificar la legalidad de los procedimientos contractuales; por lo tanto, no debe inmiscuirse en debates propios de la pretensión de controversias contractuales.
Sin embargo, no le asiste razón a la parte actora, toda vez que del análisis del material probatorio se concluyó que quien celebró el convenio de cooperación entre el Concejo Municipal de Guadalupe y la Universidad Popular del Cesar carecía de capacidad para ello, sin entrar a hacer un estudio de fondo del vínculo contractual, al ser estas 31 Al respecto, ver sentencias: del 25 de junio de 2020, expediente número: 11001-03-15-000-2020-00894-01, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; del 2 de marzo de 2023, expediente número: 11001-03-15-000-2022-06373-01 M.P. Milton Chaves García, Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, entre otras. 32 Ibídem. 33 Se precisa que, ocurre el defecto procedimental cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido.
La jurisprudencia constitucional, ha reconocido dos modalidades de defecto procedimental, uno absoluto, que se produce cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecidos para el trámite de un asunto concreto, bien sea porque: i) sigue un trámite totalmente ajeno al pertinente y en esa medida equivoca la orientación del asunto, u ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido, afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso.
Y un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, que tiene lugar cuando el funcionario arguye razones formales a manera de un impedimento, que sobrevienen en una denegación de justicia. No obstante, en definitiva, el desconocimiento del procedimiento debe tener unos rasgos adicionales para configurar el defecto bajo estudio: a) debe ser un error trascendente que afecte de manera grave el derecho al debido proceso y que tenga una influencia directa en la decisión de fondo adoptada y, b) debe ser una deficiencia no atribuible al afectado. 34 Radicado 19001- 23-33-000-2022-00108-04, C.P. Luis Alberto Álvarez Parra Radicado: 11001-03-15-000-2025-04302-00 Demandante: María Alexandra Floriano Parra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 situaciones propias de un análisis específico de otros medios de control y no del contencioso electoral.
De manera que, en el presente caso no se encontraron configurados los defectos invocados y, en esa medida, se impone, negar las pretensiones de la acción de tutela que ejerció la señora María Alexandra Floriano Parra contra el Tribunal Administrativo del Huila. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Negar la solicitud de desvinculación del Concejo Municipal de Guadalupe – Huila. 2. Negar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la señora María Alexandra Floriano Parra contra el Tribunal Administrativo del Huila. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 5.
Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. Notifíquese y comuníquese. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador