CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-00289-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionados: Tribunal Administrativo de Santander Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 4 de abril de 2024 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela La sociedad Seguros del Estado S.A., el 23 de enero de 20241, a través de apoderada judicial2, interpuso acción de tutela3 por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso, por entender que el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en una indebida notificación de la sentencia del 14 de julio de 2022, proferida en el marco del proceso ejecutivo identificado con el radicado No. 680012331000-2012-00325-004. 1.1.
Hechos 1.1.1. El Instituto Nacional de Vías ─ INVIAS formuló demanda ejecutiva contra la compañía Seguros del Estado S.A. y la sociedad Cajigas Dávila Asociados Limitada con el fin de que se librara mandamiento de pago a su favor, de acuerdo con lo establecido en la Resolución No. 02284 del 18 de mayo de 2011, en la que INVIAS liquidó unilateralmente el contrato No. 3058 de 2006 y determinó que el contratista (Cajigas Dávila Asociados Limitada) debía reintegrar la suma total de $4.663.403.620,10, por siniestro del anticipo declarado en la Resolución No. 03105 de 2010 y por obra ejecutada que no fue recibida por el deterioro5. 1 Obra soporte de radicación en el índice 1, expediente de tutela digital de primera instancia. 2 Obra poder en el certificado A548BC5EDB2D061C C81199BF79D56B77 48D6E6386697F999 8B43B5639E3FF84F, índice 8, expediente de tutela digital de primera instancia. 3 Obra en el certificado 81869E2ADDEB6FF8 DB6A8A0FF2AE3075 39D5C39322ADD78E 73C38B408B05F4E2, índice 2, expediente de tutela digital de primera instancia. 4 Proceso iniciado por el Instituto Nacional de Vías ─ INVÍAS contra la compañía Seguros del Estado S.A. y la sociedad Cajigas Dávila Asociados Limitada. 5 Información tomada de la sentencia del 14 de julio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que resuelve excepciones y ordena seguir adelante con la ejecución (Exp.
No. 68001233100020120032500). Obra a folios 8-18, certificado 1E1CFB4495ECCEE9 62153BCA0AE29FAF 594DA8E2B069B5FC 9137D0F9AA82D761, índice 2, expediente de tutela digital de primera instancia. 2 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-00289-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionados: Tribunal Administrativo de Santander 1.1.2.
La primera instancia fue conocida por el Tribunal Administrativo de Santander que, a través de sentencia del 14 de julio de 20226, declaró no probada la excepción de pago total de la obligación y, en su lugar, declaró probada de oficio la excepción de pago parcial de la obligación por concepto de siniestro de anticipo del contrato de obra pública 3058 de 2006.
En consecuencia, dispuso seguir adelante la ejecución contra Seguros del Estado por $118.030.061,10 (obra no recibida por deterioro). 1.1.3. A través de mensaje de datos7 del 28 de julio de 2022 se notificó a las partes la sentencia del 14 de julio de 2022. En igual sentido, se fijó edicto electrónico8 del 17 al 19 de agosto de 2022, en el micrositio de la Rama Judicial dispuesto para la Secretaría General del Tribunal Administrativo del Santander, a fin de notificar la sentencia las partes. 1.1.4.
Luego, el 5 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo de Santander corrió traslado a las partes de la liquidación hecha por el profesional grado 12 - Contador de ese despacho judicial. 1.1.5. Seguros del Estado, el 10 de octubre de 2022, presentó solicitud de nulidad9 por indebida notificación de la sentencia del 14 de julio de 2022, de conformidad con lo señalado en el numeral 8° del artículo 133 del Código General del Proceso ─ CGP, así como lo dispuesto en los artículos 203 y 205 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ─ CPACA.
Explicó que la compañía no fue notificada en debida forma, ya que no se envió el respectivo mensaje de datos a los buzones informados a la autoridad judicial y dispuestos para enterarse de las actuaciones surtidas en este trámite. 1.1.6. El 2 de febrero de 2023 el Tribunal Administrativo de Santander negó la solicitud de nulidad procesal10 al considerar que la sentencia fue notificada por edicto, con lo cual, se cumplió el trámite de notificación de sentencias establecido en el artículo 323 del CPC, cuerpo normativo aplicable en este caso, al tratarse de un proceso perteneciente al sistema escritural.
Agregó que la notificación por edicto es una figura que también está contemplada en el artículo 203 del CPACA, en aquellos casos en los que no es posible su notificación en forma electrónica. Añadió que, al tratarse de un proceso escritural, las partes interesadas tenían el deber de 6 Folios 8-18, certificado 1E1CFB4495ECCEE9 62153BCA0AE29FAF 594DA8E2B069B5FC 9137D0F9AA82D761, índice 2, expediente de tutela digital de primera instancia. 7 Folio 24, Ibídem.
La referida notificación se hizo a los siguientes buzones: (i) njudiciales@invias.gov.co, (ii) judiciales@segurosdelestado.com, (iii) nmgonzalez@procuraduria.gov.co y (iv) procesosnacionales@defensajuridica.gov.co. 8 Folio 28, Ibídem. 9 Folios 47-50, Ibídem. 10 Folios 76-79, Ibídem. 3 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-00289-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionados: Tribunal Administrativo de Santander realizar la revisión del sistema de gestión siglo XXI en el cual se reportan las actuaciones y trámites surtidos. 1.1.7.
En contra de la anterior decisión la parte actora presentó recurso de reposición11. El Tribunal Administrativo de Santander, a través de auto del 21 de septiembre de 202312, confirmó la providencia que negó la solicitud de nulidad, al considerar que con la notificación por Edicto se garantizó la publicidad de la decisión judicial y, con ello, el derecho de contradicción y defensa de las partes en contienda. 1.2.
Fundamentos de la acción de tutela La sociedad accionante expuso que el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en un defecto procedimental absoluto, dado que, en su criterio, la notificación de la providencia debió surtirse según la regulación del artículo 203 del CPACA y no al amparo del Código de Procedimiento Civil, debido a que para esa gestión no aplica la remisión normativa.
Destacó que la notificación de las sentencias se debe realizar a través de mensaje de datos dirigido al buzón electrónico de notificaciones judiciales de los sujetos procesales y solo en caso de que no sea posible esa gestión, debe procederse con la publicación del edicto. En este sentido explicó que, aunque eventualmente procedería la notificación por edicto, no se cumplió el supuesto para su aplicación porque el despacho sí conocía los buzones de notificaciones de la compañía Seguros del Estado.
Manifestó que la indebida notificación de la sentencia afectó la posibilidad de presentar la liquidación del crédito en los términos del artículo 521 del CPC. 1.3. Pretensiones de la acción de tutela La parte accionante solicitó textualmente lo siguiente: “3.1. AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso de Seguros del Estado, vulnerado por la indebida notificación de la sentencia de 14 de julio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del proceso con radicado No. 80012331000-2012-00325-00.
En consecuencia,
3.2. DEJAR SIN EFECTOS todas las actuaciones surtidas a partir de la sentencia de 14 de julio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del proceso con radicado No. 80012331000- 2012-00325-00. 3.3. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Santander ordenar la notificación de la sentencia de 14 de julio de 2022 proferida dentro del proceso con radicado No. 11 Folios 83-90, Ibídem. 12 Folios 117-120, Ibídem. 4 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-00289-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionados: Tribunal Administrativo de Santander 80012331000-2012-00325-00, y efectuar las medidas que considere necesarias para el saneamiento del proceso.”13. 2.
Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 13 de febrero de 202414 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Santander, en calidad de demandado, así como al INVIAS, a la Sociedad Cajigas Dávila Asociados Limitada y al Consorcio Inca, en calidad de terceros con interés. 2.1.
El Tribunal Administrativo de Santander15 refirió que, de acuerdo con los archivos adjuntos del expediente híbrido, la sentencia del 14 de julio de 2022 fue notificada por edicto, con lo cual, se cumplió el trámite de notificación de sentencias establecido en el artículo 323 del CPC, por ser el cuerpo normativo al cual se encontraba sometida la actuación por tratarse de un proceso perteneciente al sistema escritural.
Insistió en que las partes tenían el deber de diligencia en la revisión del sistema de gestión procesal Siglo XXI en el que se registran las actuaciones dentro de cada proceso. De acuerdo con estos argumentos, concluyó que la notificación de la sentencia se surtió al amparo de lo establecido en el Código de Procedimiento Civil y se garantizó al ejecutado su derecho de defensa. 3.
Fallo de tutela de primera instancia El 4 de abril de 202416 la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó el amparo invocado al considerar que al proceso ejecutivo objeto de controversia le eran aplicables las normas del Código Contencioso Administrativo ─ CCA, debido a que se radicó el 15 de abril de 2012 y en estos casos la notificación de la sentencia se rige por lo dispuesto en el artículo 173 de esa normativa, que no exige el envío del mensaje de datos para entender cumplida la aludida notificación. En suma, explicó que, a pesar de que se remitió un correo electrónico a un buzón que, aunque era del dominio de la compañía de Seguros del Estado no fue el indicado en la contestación de la demanda ni el dispuesto para las notificaciones judiciales, tal situación no afecta la debida notificación de la sentencia, dado que esa gestión se surtió con la publicación del edicto. 13 Folio 12 del certificado 81869E2ADDEB6FF8 DB6A8A0FF2AE3075 39D5C39322ADD78E 73C38B408B05F4E2, índice 2, expediente de tutela digital de primera instancia. 14 Obra en el certificado 3127E8F5C96018BF 1D9337F690B5ABD8 FBE293AE941D8322 BF22F7B20D3C5093, índice 10, expediente de tutela digital de primera instancia. 15 Obra en el certificado 58E7FDCA95027F47 B120941E30724607 5D60CCD3228B6990 6A5EF1984E5FE1A3, índice 17, expediente de tutela digital. 16 Obra en el certificado 2BE1AB90D4EC3B38 F39660CBAFD1FD43 B952EFEAF4E61D3E F2D20FFDC16C7DDC, índice 27, expediente de tutela digital de primera. 5 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-00289-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionados: Tribunal Administrativo de Santander 4.
Razones de la impugnación Inconforme con la decisión tomada por el juez constitucional de primera instancia la parte accionante presentó escrito de impugnación17, en el que insistió en los argumentos expuestos en el escrito de tutela. Para ello destacó que el proceso ejecutivo adelantado por INVIAS contra Seguros del Estado debió seguirse de acuerdo con los lineamientos del Código de Procedimiento Civil, sin embargo, las notificaciones se debieron adelantar conforme con lo señalado en el CPACA.
En tal sentido, destacó que la notificación de las sentencias se debe realizar por medio de mensaje de datos dirigido al buzón electrónico de notificaciones judiciales de los sujetos procesales y solo en aquellos casos que no pueda surtirse, se autoriza el uso del edicto. Precisó que, con la indebida notificación de la sentencia de 14 de julio de 2022, al seguir un trámite diferente al establecido en el CPACA, Seguros del Estado perdió su posibilidad de presentar recurso de apelación contra la decisión, así como la posibilidad de presentar la liquidación del crédito, lo que torna más gravosa y precaria la situación de la aseguradora. 5.
Trámite de la acción de tutela en segunda instancia Mediante auto del 24 de abril de 202418 el a quo concedió la impugnación. II. CONSIDERACIONES 1. Cuestión previa Si bien en este asunto la parte actora no presenta la acción de tutela en contra de una providencia judicial en concreto, alega una indebida notificación de la sentencia del 14 de julio de 2022, por lo que corresponde darle a la causa el tratamiento de tutela contra providencia judicial, en atención a lo estipulado por la jurisprudencia constitucional, que a este tipo de situaciones las identifica como un defecto específico de procedencia del amparo contra decisiones judiciales.
En concreto la Corte Constitucional señala: 17 Obra en el certificado DD80C81A915DCCCA C322A27D4F84554D 627EED42C208CAC0 60F2FAA18DD20993, índice 33, expediente de tutela digital de primera instancia. 18 Obra en el certificado 5138EBDCBEBF8635 1D5A27A59A7784C4 36AB5D2B64878151 52EE21B374E6CD2, índice 35, expediente de tutela digital de primera instancia. 6 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-00289-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionados: Tribunal Administrativo de Santander “[L]a indebida notificación viola el debido proceso y, cuando es consecuencia de la conducta omisiva de la autoridad, es un defecto procedimental absoluto porque: (i) concurre cuando el juez actúa inobservando el procedimiento establecido en la ley;
(ii) se entiende como un defecto de naturaleza calificada que requiere para su configuración que el operador jurídico haya desatendido el procedimiento establecido por la norma; y, además, (iii) implica una evidente vulneración al debido proceso del accionante”19. 2. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 4 de abril de 2024 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 3.
Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales. En caso afirmativo, se determinará si se incurrió en las causales específicas o defectos denunciados. 4. La acción de tutela en contra de providencias judiciales 4.1. La Corte Constitucional en la sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad20 y de procedencia21 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.2.
A continuación, la Subsección analizará el requisito de subsidiariedad. 5. El cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso concreto 5.1. El inciso 3 del artículo 86 de la Constitución Política claramente expresa que la acción de tutela resulta procedente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial. Sin embargo, la Corte Constitucional ha señalado que la solicitud de amparo procede de forma excepcional (i) cuando a pesar de existir otros 19 Corte Constitucional sentencia T-276 de 2020.
Ver, entre otras, la sentencia T-181 de 2019 20 De acuerdo con la sentencia C-590 del 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 21 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 7 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-00289-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionados: Tribunal Administrativo de Santander mecanismos, estos no son idóneos ni eficaces para la protección de los derechos fundamentales o (ii) cuando se ejerce para evitar la causación de un perjuicio irremediable22.
En el primero de los casos la orden de protección sería definitiva y, en el segundo, transitoria. Además, en términos de la jurisprudencia constitucional “no es admisible la pretensión orientada a revivir términos concluidos u oportunidades procesales vencidas por la negligencia o inactividad injustificada del actor”23. 5.2. La Sala observa que la parte actora alega, en esencia, que no se surtió adecuadamente la notificación de la sentencia del 14 de julio de 2022, pues debió hacerse en los términos del artículo 203 del CPACA, es decir, que no debía realizarse a través de edicto, sino que lo adecuado era surtir la notificación a través de mensaje de datos al buzón electrónico para notificaciones judiciales, situación que le impidió presentar recurso de apelación contra la sentencia y la posibilidad de presentar la liquidación del crédito. 5.3.
En este punto, la Sala estima que existía otro medio de defensa idóneo para corregir las supuestas irregularidades planteadas en la presente solicitud de amparo; puntualmente, el accionante pudo acudir al recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 250 del CPACA y, aunque la Corte Constitucional ha considerado que en ocasiones la solicitud de amparo puede desplazar a este medio procesal, para que ello ocurra es necesario que se cumplan los siguientes requisitos: “(i) el derecho fundamental cuya protección se solicita no sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso; y (ii) las causales de revisión no se encuadren dentro de los hechos denunciados por el accionante”24. 5.4.
En ese sentido, el demandante pudo acudir a la causal contemplada en el numeral 525 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, pues su argumentación estuvo encaminada a censurar la validez de la decisión del Tribunal Administrativo de Santander por un presunto desconocimiento del debido proceso. 5.5. En suma, la acción de tutela no tiene por fin sustituir al funcionario judicial en la labor que le es propia o revivir etapas procesales en las que no se utilizaron los mecanismos de impugnación disponibles.
Máxime cuando uno de los propósitos de la subsidiariedad de la tutela contra providencias judiciales radica en que el juez 22 Corte Constitucional, sentencia T 230 de 2013. 23 Corte Constitucional, sentencias T-032 de 2011, T-237 de 2018 y T-021 de 2022. 24 Corte Constitucional, sentencia SU 026 de 2021. 25 “5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. 8 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-00289-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionados: Tribunal Administrativo de Santander ordinario pueda pronunciarse, en primera instancia, sobre la cuestión constitucional debatida.
Ahora bien, esta Subsección reconoce que la parte actora presentó incidente de nulidad al interior del trámite ejecutivo, sin embargo, el recurso extraordinario de revisión también era un mecanismo idóneo y eficaz en pro de alcanzar la garantía al debido proceso que estima vulnerada. 6. En consecuencia, el presupuesto de subsidiariedad, como se expuso, no se encuentra superado en este caso y hace que la acción constitucional resulte improcedente. 7.
En suma, la Sala modificará el fallo de primera instancia que negó el amparo, para, en su lugar, declararlo improcedente. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de tutela del 4 de abril de 2024 dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
SEGUNDO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por Seguros del Estado S.A. de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
CUARTO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado