Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 70001 23 33 000 2017 00035 01 (0616-2022) Demandante: Enaldo Rafael Benítez Vargas Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Temas: Pensión gracia. Argumentos de apelación no atacan concretamente la sentencia cuestionada.
Aplicación del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 para la condena en costas. Decisión: Se revoca parcialmente sentencia en lo concerniente a la condena en costas y se confirma en todo lo demás. La Sala procede a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia emitida el 4 de agosto de 2021 por el Tribunal Administrativo de Sucre, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES Demanda 1. El demandante ejerció el medio de control de la referencia con miras a que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 052883 del 11 de diciembre de 2015 y RDP 013005 del 23 de marzo de 2016, a través de las cuales la UGPP le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 2. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la entidad demandada a que le reconozca dicha pensión a partir del mes de agosto de 2014, aplicando el 75% de la asignación básica mensual más los factores salariales devengados durante el último año de servicios.
Asimismo, requirió el pago de los reajuste e indexación de las sumas de dinero que resulten reconocidas. Además, que la demandada sea condenada al pago de las costas y agencias en derecho. 3. Como fundamento de sus pretensiones reseñó que laboró al servicio del Estado en calidad de docente nacionalizado y territorial por más de 20 años, así: desde el 8 de febrero de 1973 hasta el 4 de abril de 1973 en la Escuela Rural Las Llanadas de Corozal y desde el 10 de agosto de 1994 hasta el mes de abril de 2016 en las Instituciones Educativas Flor del Monte Rafel Núñez y Madre Amalia del municipio de Ovejas (Sucre). 4.
Afirmó que cumplió 50 años el 18 de abril de 2001 y reunió el resto de los requisitos para obtener la pensión gracia el 14 de junio de 2014, día en el que completó 20 años de 1 En adelante UGPP. 2 Radicación: 70001 23 33 000 2017 00035 01 (0616-2022) Demandante: Enaldo Rafael Benítez Vargas servicio. 5. Debido a lo anterior, el 17 de julio de 2015 presentó una petición a la demandada tendiente al reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta fue negada a través de los actos administrativos acusados, bajo el argumento de que al 31 de diciembre de 1980 no se encontraba vinculado a la docencia oficial y que, además, no se habían aportado los actos de nombramiento y posesión. Contestación de la demanda 6.
La parte demandada se opuso a las pretensiones aduciendo que el actor no cumple con los requisitos establecidos para acceder a la pensión gracia toda vez que en el expediente no se encuentra acreditada la existencia de una vinculación antes del 1.° de enero de 1981, sino que, por el contrario, solo se registra un vínculo como docente a partir del 10 de agosto de 1994. 7.
Propuso las excepciones de mérito que denominó «improcedencia de lo pretendido por no reunir los requisitos legales» y «prescripción trienal». Sentencia apelada 8. El Tribunal Administrativo de Sucre dictó sentencia el 4 de agosto de 2021, en la cual declaró no probadas las excepciones planteadas por la parte demandada. Asimismo, decidió anular los actos administrativos cuestionados y otorgar al accionante el derecho a la pensión gracia a partir del 18 de septiembre de 2013, en un monto equivalente al 75 % del promedio de los factores salariales devengados durante el año anterior a la adquisición del derecho, incluyendo los reajustes y actualizaciones estipulados por la ley. 9.
Para tal efecto, el a quo desestimó el argumento presentado por la entidad demandada que sostenía que el accionante no acreditó la prestación de sus servicios como docente antes del 31 de diciembre de 1980. En su lugar, afirmó que se encuentra probada la vinculación y el nombramiento como educador para cubrir una licencia de maternidad entre el 8 de febrero y el 4 de abril de 1973, pues obra en el expediente copia de la Resolución 27 del 14 de febrero de 1973 y el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral que dan cuenta de ello, demostrando así que existió una vinculación de carácter territorial. 10.
A su vez, se determinó que el actor cumplió con los requisitos necesarios para beneficiarse de la pensión gracia en tanto que completó 21 años, 9 meses y 29 días de servicios, tenía más de 50 años de edad y su ejercicio docente lo hizo de manera honrada y con buena conducta. 11. Se declaró no probada la excepción de prescripción de las mesadas pensionales, dado que el derecho se configuró el 18 de septiembre de 2013 y la solicitud de reconocimiento la presentó el 17 de junio de 2015, interrumpiendo dicho fenómeno antes de que transcurrieran los 3 años.
A más que la demanda se interpuso el 21 de febrero de 2017, es decir, en la oportunidad legal. 3 Radicación: 70001 23 33 000 2017 00035 01 (0616-2022) Demandante: Enaldo Rafael Benítez Vargas 12. Finalmente, condenó en costas a la parte demandada en virtud del criterio objetivo valorativo, sumado a que las pretensiones de la demanda prosperaron.
Recurso de apelación 13. La entidad solicitó revocar la sentencia de primer grado argumentando que no está ajustada a derecho, puesto que el tribunal no hizo un estudio juicioso sobre la calidad de la vinculación del demandante, en especial, si era territorial o nacionalizada, para lo cual era necesario acreditar en el expediente dicha circunstancia mediante certificaciones expedidas por las autoridades competentes, en las que se manifieste el origen de los recursos con los que se sufragaron los salarios y prestaciones sociales del docente. 14.
De igual modo, cuestionó lo relacionado con la condena en costas que le fue impuesta precisando que su conducta procesal estuvo cobijada de buena fe, sin que fuera procedente tal imposición de acuerdo con la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 15. Mediante auto del 28 de abril de 2022 se admitió el recurso de apelación, se le advirtió a la parte demandante que disponía hasta la ejecutoria de dicha providencia para pronunciarse en torno a la alzada y se indicó que el Ministerio Público tenía hasta antes de que el expediente ingresara al despacho para emitir el concepto. 16.
A pesar de lo anterior, las partes y el Ministerio Público no se pronunciaron. III. CONSIDERACIONES Competencia 17. De acuerdo con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.
Así las cosas, esta Corporación abordará el análisis de este litigio. Aceptación de impedimento 18. El 4 de agosto del presente año, el consejero de Estado Jorge Iván Duque Gutiérrez manifestó su impedimento para conocer del presente medio de control con fundamento en la causal 5 del artículo 141 del CGP, por cuanto el abogado de la parte demandante Jaime Alberto Romero de la Ossa, es su apoderado en un proceso ejecutivo. 19.
Al respecto, el régimen de impedimentos tiene como objetivo garantizar la imparcialidad e independencia en las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales. A través de esta figura, se busca prevenir situaciones que puedan comprometer el criterio de los jueces en las providencias que emitan. Así, cuando un funcionario judicial 4 Radicación: 70001 23 33 000 2017 00035 01 (0616-2022) Demandante: Enaldo Rafael Benítez Vargas reconozca que se encuentra impedido, debe manifestarlo para proteger los principios que rigen la adecuada administración de justicia. 20.
Una vez revisado el expediente, se confirma que el apoderado judicial de la parte demandante es la persona a quien se refiere el consejero de Estado. Por lo tanto, se identifican elementos subjetivos en la manifestación de impedimento que sugieren que la decisión que se adopte en el asunto mencionado podría afectar la objetividad e imparcialidad que se exige de los titulares de la función jurisdiccional. 21.
En consecuencia, esta Subsección declarará fundado el impedimento manifestado por el referido consejero, con el fin de salvaguardar los principios de imparcialidad y transparencia. Problemas jurídicos 22. Le corresponde a esta Sala determinar si los argumentos expuestos en el recurso de apelación son suficientes para desvirtuar las conclusiones del Tribunal en torno a la naturaleza territorial y/o nacionalizada de los vínculos docentes del demandante. 23.
Asimismo, se debe verificar si hay lugar o no a revocar la condena en costas que le impuso el a quo a la parte demandada, de conformidad con los reparos contenidos en su recurso de apelación. Análisis de los problemas jurídicos 24. Tras analizar el recurso de apelación, la Sala concluye la parte apelante no presentó objeciones concretas o específicas frente al análisis efectuado por el Tribunal respecto de la naturaleza de las vinculaciones ni de los períodos de servicio docente del demandante, limitándose, por un lado, a formular planteamientos generales y abstractos y, por otro, a proponer nuevos fundamentos que no fueron objeto de estudio en la primera instancia. 25.
En efecto, la demandada alegó de manera genérica que el fallador de primera instancia no realizó un análisis juicioso sobre la calidad de la vinculación que sostuvo el actor como docente, al no precisar si esta era de naturaleza nacionalizada o territorial, dado que en el plenario no existían pruebas que lo determinaran. No obstante, dicho argumento no constituye un reparo concreto que ataque directamente los fundamentos de la sentencia cuestionada ya que no se indica a qué períodos servidos se refiere tal omisión. 26.
Lo anterior resulta aún más relevante si se considera que la entidad demandada negó el derecho por no acreditarse la existencia de la vinculación del actor con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; lo cual fue debidamente acreditado por el a quo con base en los documentos allegados al proceso, al punto de catalogar dicho vínculo como de carácter territorial. 27.
Adicionalmente, la apelante sostuvo que la naturaleza del vínculo docente debe certificarse por las autoridades competentes, informando además con qué recursos 5 Radicación: 70001 23 33 000 2017 00035 01 (0616-2022) Demandante: Enaldo Rafael Benítez Vargas fueron financiados los salarios y emolumentos del educador. Sin embargo, este planteamiento resulta ajeno a lo controvertido y decidido en la primera instancia, sin que en sede administrativa o en la contestación de la demanda se hubiese propuesto que no asistía derecho a la prestación periódica solicitada por razón de la fuente de financiación del vínculo. 28.
Sin perjuicio de lo anterior, obsérvese que en el escrito de alzada la entidad se limitó a citar y transcribir las normas pertinentes al reconocimiento de la pensión gracia, así como algunos fragmentos de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 en relación con la prueba de la calidad docente. Sin embargo, no se presentan planteamientos específicos que cuestionen las conclusiones del tribunal mediante el cotejo de pruebas o argumentos que permitan a esta Sala reevaluar el asunto de manera diferente. 29.
Por otro lado, la accionada cuestionó la condena en costas al considerar que el a quo no tuvo en cuenta que su actuación no ha sido temeraria o de mala fe, ni se tuvo en cuenta, conforme a la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, que la entidad tenía un criterio jurídico válido para oponerse a las pretensiones de la demanda. 30.
Al respecto, el artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en esa regla legal, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer la condena en costas en vigencia del CPACA, era necesario realizar una valoración objetiva donde el juez, una vez comprobaba su causación, y sin atender a factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes, podía ordenarlas. 31.
No obstante, dicha postura debe adecuarse a lo dispuesto por artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 que adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, en el que se introdujo la condena en costas procede cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que implica que sea forzoso examinar si los fundamentos vertidos en la actuación procesal correspondiente se encuentran huérfanos de sustento legal plausible, lo que acontece, por ejemplo, cuando las normas en que se fundamente la tesis del caso no sean aplicables o se desconozcan reglas jurídicas pacíficas producto de los precedentes fijados por esta Corporación. 32.
De acuerdo con lo anterior y en vista de que para la fecha en la que se expidió la sentencia apelada (4 de agosto de 2021) ya estaba en vigor el mencionado artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 (25 de enero de 2021), es dable concluir que, en el presente caso, le asiste razón a la apelante habida cuenta que el tribunal obvió los fundamentos legales expuestos por ella en la contestación de la demanda, los cuales resultaban razonables en tanto se basaron en a demostrar que el demandante no tenía derecho a la pensión gracia por no acreditar haber estado vinculado como docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980, lo cual llevó a que el fallador de primer grado hiciera un análisis exhaustivo de las pruebas allegadas al plenario y que se encuentra visible en la parte motiva de esa providencia. 6 Radicación: 70001 23 33 000 2017 00035 01 (0616-2022) Demandante: Enaldo Rafael Benítez Vargas 33.
Así las cosas, se revocará la sentencia de primera instancia en lo atinente a la condena en costas que le fue impuesta a la entidad accionada. Condena en costas en segunda instancia 34. Realizado el estudio anterior, en el transcurso de esta instancia la entidad demandada presentó su defensa cuestionando la condena en costas que le fue impuesta en primera instancia. Los argumentos expuestos fueron razonables y serios, al punto que llevaron a la revocación de dicha condena.
Por lo tanto, esta Sala se abstendrá de imponer el pago de las costas en segunda instancia, dado que no se evidenció la falta de fundamento legal en sus argumentos. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, IV.
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR FUNDADO el impedimento presentado por el consejero de Estado Jorge Iván Duque Gutiérrez. Por tanto, se le separa del conocimiento del presente proceso.
SEGUNDO. REVOCAR el numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia del 4 de agosto de 2021 emitida por el Tribunal Administrativo de Sucre, en el que se condenó en costas a la UGPP.
TERCERO. CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia del 4 de agosto de 2021 emitida por el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda promovida por Enaldo Rafael Benítez Vargas contra la UGPP.
CUARTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado (Con impedimento) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.