76001233300020150028401 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 76001-23-33-000-2015-00284-01 (3890-2016) Demandante: Arnul Salcedo Barandica Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial y nacional.

Contratos de prestación de servicio. Conversión solución educativa nacional a plaza docente de tiempo completo. Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el dos (2) de junio de dos mil dieciséis (2016) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual accedió a las pretensiones.

ANTECEDENTES El señor Arnul Salcedo Barandica instauró demanda1 en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones 031012 del 10 de octubre de 2014 y RDP 000694 del 8 de enero de 2015, por medio de las cuales la entidad negó la pensión gracia y confirmó la negativa al resolver el recurso de apelación. 1 Folios 25 a 31.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00284-01 (3890-2016) Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer y pagar la mencionada pensión a partir del 3 de junio de 2014, tomando como base todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, y que sobre la mesada inicial se reconozca y pague los reajustes conforme la Ley 71 de 1988, así como la respectiva indexación. Que sobre las sumas adeudadas se hagan los ajustes de valor conforme al IPC, según lo establece el artículo 178 del CCA.

Que la UGPP dé cumplimiento al fallo dentro del término del artículo 176 del CCA y que, en caso de no hacerlo, pague los intereses comerciales y moratorios.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que inició su carrera al servicio de la educación desde el 23 de septiembre de 1976, nombrado para el efecto mediante Decreto 1223 de 1976 como docente departamental en el municipio de Palmira, cargo que desempeñó hasta el 24 de septiembre de 1979.

Que, de manera posterior por Decreto 2853 de 1993 fue vinculado como maestro en Cali, posesionándose el 29 de diciembre de 1993 y que al menos hasta la fecha de presentación de la demanda, continuaba prestando su servicio. Que adquirió su estatus pensional el 2 de junio de 2002 y que el 3 de junio de 2014 solicitó ante la entidad el reconocimiento de su derecho, el cual fue negado a través de las resoluciones demandadas.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Afirmó que con los actos administrativos demandados se transgredieron: los artículos 2, 25, 58 y 84 de la Constitución Política; las Leyes 4 de 1966, 114 de 1913, 37 de 1933, 39 de 1903, 4 de 1976, 153 de 1887, 91 de 1989, los Decretos 1848 de 1969, 435 de 1971, 446 de 1973, 1221 de 1975, 1607 de 1977, 2277 de 1979, 0671 de 1984, el Código Civil en sus artículos 27, 30, 31 y el Código Sustantivo del Trabajo en su artículo 21.

Que el actor laboró por más de 20 años al servicio de la educación y conforme a la normatividad y a la jurisprudencia, tiene derecho a la pensión gracia, por lo tanto, la UGPP le negó de manera injustificada su pretensión. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00284-01 (3890-2016) TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 9 de abril de 20152 y notificada a la UGPP, quien manifestó3 que existen inconsistencias en los certificados de tiempos de servicios expedidos por el municipio de Cali, pues, el del 6 de noviembre de 2008 señala que a partir del 29 de diciembre de 1993 la vinculación fue nacional, sin embargo, en aquel emitido el 15 de octubre de 2013 se indica que el docente fue nacionalizado desde el 23 de septiembre de 1976 hasta el 2014 (sic).

Que se encuentra una inconsistencia adicional, pues en los certificados se observan unos tiempos desempeñados bajo la modalidad de prestación de servicios entre el 1.° de diciembre de 1989 y el 30 de junio de 1990, el 3 de septiembre de 1990 y el 2 de julio de 1991, el 17 de septiembre de 1991 y el 16 de julio de 1992. Que en virtud de dichas discordancias, no se logran acreditar los 20 años de servicios prestados a instituciones del orden territorial o nacionalizado.

Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido, (ii) ausencia de vicios en el acto administrativo, y (iii) prescripción. En la audiencia inicial4 se indicó que no existían excepciones previas por resolver y que las propuestas fueron de mérito. Se fijó el litigio, se señaló que no existía ánimo conciliatorio, se efectuó el decreto de pruebas y de manera oficiosa se requirió a la Secretaría de Educación de Santiago de Cali para certificar el tiempo de servicios y la naturaleza de la vinculación. En la audiencia de pruebas5 incorporó las allegadas al proceso por las partes y la solicitada de oficio.

Dio por agotada la etapa probatoria y corrió traslado a las partes para alegar de conclusión por escrito. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante sentencia del dos (2) de junio de dos mil dieciséis (2016), accedió a las pretensiones al señalar que el docente se vinculó bajo una calidad departamental en varias oportunidades, esto es, desde el 26 de agosto de 1976 hasta el 23 de septiembre de 1979, luego, por prestación de servicios desde el 20 de noviembre de 1989 hasta el 16 de julio de 1992, de manera interrumpida, y que finalmente, desempeñó sus labores desde el 16 de diciembre de 1993 al 6 de abril de 2016. 2 Folio 34. 3 Folio 81 a 87. 4 Folios 96 a 99. 5 Folios 112 a 114. 6 Folios 124 a 134.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00284-01 (3890-2016) Que si bien en certificado del 6 de noviembre de 2006 la Secretaría de Educación de Cali señaló que la vinculación a partir de 1993 fue nacional, tal calidad se desvirtúa con el acto administrativo de nombramiento en el que se evidencia que fue suscrito por el gobernador del Valle del Cauca, por lo que, en términos del artículo 1.° de la Ley 91 de 1989, se trata de un docente nacionalizado.

Que el actor cumplió los 20 años de servicios el 8 de julio de 2009, pero que, al tener en cuenta que presentó su reclamación el 3 de junio de 2014, se aplica la prescripción trienal a las mesadas anteriores al 3 de junio de 2011. Condenó en costas a la entidad demandada. RECURSO DE APELACIÓN La demandada7 interpuso recurso de apelación argumentando que al actor no puede reconocérsele la pensión gracia teniendo en cuenta las inconsistencias presentadas con los certificados de tiempo de servicio respecto al tipo de vinculación, y en ese sentido, no se demuestra el cumplimiento de los requisitos legales para que le sea concedido el derecho, específicamente el relativo a los 20 años de servicio como docente territorial.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 7 de diciembre de 20168 se admitió el recurso y el 9 de marzo de 20179 se dio traslado por el término de 10 días para la presentación de los alegatos de conclusión, se corrió el mismo traslado para el Ministerio Público. La demandada10 presentó alegaciones finales con las que ratificó los argumentos de la contestación y el recurso de apelación. El demandante y el Ministerio Público guardaron silencio.

Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si el actor cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980. 7 Folios 140 a 142. 8 Folio 187. 9 Folio 194. 10 Folios 199 a 200.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00284-01 (3890-2016) Marco normativo y jurisprudencial Desarrollo conceptual de la pensión gracia y de los requisitos para su acceso Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 5. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00284-01 (3890-2016) cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»22. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos antes consagrados para el efecto.

De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre el derecho bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00284-01 (3890-2016) reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199723 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201824 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00284-01 (3890-2016) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,25 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00284-01 (3890-2016) Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial.

En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Sin embargo, la Sala considera necesario abordar inicialmente el estudio del segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio del reclamante como docente territorial o nacionalizado, pues la determinación del incumplimiento de este sería suficiente para poder tener por no cumplida dicha exigencia y por tanto negar las pretensiones. • Periodo I: del 23 de septiembre de 1976 al 24 de septiembre de 1979 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00284-01 (3890-2016) Conforme a la página 2 del Certificado de Tiempo de Servicios No. 24,662 del 6 de noviembre de 200811, se observa que el demandante laboró desde el 23 de septiembre de 1976 al 24 de septiembre de 1979, nombrado por el Decreto 1223 de 1973.

Pese a que en el expediente se encuentra el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 6 de abril de 201612 el cual también hace alusión al ejercicio de la labor docente originada por el mismo acto de nombramiento ya referido, esta certificación deja ver una fecha de terminación de actividades posterior a la señalada anteriormente, a saber, indica que el demandante finalizó su relación laboral el 17 de noviembre de 1979.

No obstante, es el accionante quien delimitó el tiempo trabajado hasta el 24 de septiembre de 1979, por lo que no es factible tener en cuenta un lapso que supere el límite establecido por él mismo, máxime cuando se advierte un certificado que lo respalda. Ahora, respecto a la naturaleza jurídica del vínculo del docente, se aportó el Decreto 1223 del 26 de agosto 197613 proferido por el gobernador del Valle del Cauca, en el que no se observa que el cargo ejercido por el reclamante haya sido de aquellos propios de la planta de personal de la Nación, o que hubiese sido vinculado por la autoridad territorial como representante de aquella cartera en virtud de una autorización legal, por lo que se descarta que la relación legal y reglamentaria haya sido del orden nacional.

De igual manera, tampoco se señala en el acto en mención que esta plaza se hubiese ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación Nacional, intervención que tampoco se encuentra en el decreto.

Contrario a lo expuesto, sí se concluye con claridad que el nombramiento del actor en este caso tuvo lugar por decisión autónoma y directa de la autoridad nominadora, lo que logra acreditar una calidad territorial de la actividad docente. La anterior situación se ajusta a lo previsto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 en el que se dispuso: «Personal territorial.

Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975». En consecuencia, el tiempo de labor oficial del demandante como educador territorial entre el 23 de septiembre de 1976 y el 24 de septiembre de 1979 (3 11 Ver índice 51 de SAMAI, página 104. 12 Folio 110 a 111. 13 Folios 19.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00284-01 (3890-2016) años y 2 días), puede considerarse para cumplir la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prestación solicitada. • Periodo II: (i) del 1.° de diciembre de 1989 al 30 de junio de 1990, (ii) del 3 de septiembre de 1990 al 2 de julio de 1991, y (iii) del 17 de septiembre de 1991 al 16 de julio de 1992 - órdenes de prestación de servicios En atención a lo señalado por la Secretaría de Educación de Cali en el Certificado de Tiempo de Servicios No. 24,662 - página 2, se observa que el actor laboró bajo la modalidad de orden de prestación de servicios en los siguientes lapsos: (i) del 1.° de diciembre de 1989 al 30 de junio de 1990, (ii) del 3 de septiembre de 1990 al 2 de julio de 1991, y (iii) del 17 de septiembre de 1991 al 16 de julio de 1992.

Ahora bien, sobre la plaza ocupada, aunque no se aportaran las referidas órdenes en las que se identifiquen las partes contratantes, sí se pueden analizar en conjunto todos los documentos aportados a la actuación, pues a la luz de las disposiciones que gobiernan la pensión gracia, la naturaleza de la calidad docente es posible extraerla a partir de otros medios probatorios como certificaciones, actas y demás actos administrativos, acompañados de una valoración bajo elementos propios de la sana crítica, pues tal posibilidad incluso fue contemplada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, en la cual se aclara que es aplicable a los diferentes tipos de vinculación que puede ostentar el personal docente: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» En ese orden de ideas, del mencionado certificado de tiempos de servicio aportado, claramente puede extraerse la naturaleza de la vinculación, toda vez que expresamente dispone que el docente: «prestó sus servicios en el nivel básica primaria, vinculación: orden de prestación de servicios, como departamental en forma continua.».

Por lo tanto, a partir del mismo puede concluirse que la calidad ocupada fue territorial. Si bien se advierte que la forma en la que el reclamante se desempeñó como educador estatal fue en virtud de la modalidad de prestación de servicios, y no de una relación legal y reglamentaria, lo cierto es que, no se puede desconocer la naturaleza propia de la labor educativa, la cual comporta en esencia una actividad reglada y sometida a directrices de política pública que conlleva asumir que, en realidad, tales relaciones contractuales eran verdaderamente vínculos laborales Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00284-01 (3890-2016) encubiertos que tienen plenos efectos en materia del reconocimiento de derechos como la pensión gracia. Respecto a esta afirmación, basta con resaltar, como lo hizo esta corporación en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 que, en el caso de los maestros del Estado, no existe duda sobre la prestación personal del servicio, así como la remuneración que estos perciben por esa labor debido a la esencia del contrato celebrado, al igual que la subordinación y dependencia a la que están sometidos debido a la falta de autonomía y discrecionalidad que se predica del desarrollo de las funciones educativas, pues este servicio está regulado por los lineamientos revisados, controlados y materializados en órdenes de un superior.

Al respecto se recuerda que el Consejo de Estado14 ha manifestado lo siguiente sobre las vinculaciones mediante la aludida modalidad contractual: «[…] Para la Sala, esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, habida cuenta que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado mediante contrato de prestación de servicios también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado». […] En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, puesto que la labor desempeñada a través de órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Por tanto, la Sala, contrario lo dispuesto por el a quo, valida el tiempo laborado por el accionante como docente mediante contratos de prestación de servicios, para que sea contabilizado con el ejercido en propiedad, circunstancia que le permite, previo estudio de su caso particular, acceder al reconocimiento de la pensión gracia. […]» Esta postura jurisprudencial obedece al hecho de que debe garantizarse el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades en materia laboral, básicamente en la medida en que debido a que el desarrollo de la función docente implica necesariamente un elemento de subordinación intrínseco derivado de la regulación y control de las actividades educativas por parte de las autoridades, así como la prestación personal del servicio y el cumplimiento de condiciones de 14 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 19 de enero de 2017. Exp. 54001-23-33- 000-2012-00180-01 (1706-2015). CP: Carmelo Perdomo Cuéter. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00284-01 (3890-2016) formación y experiencia, lo que realmente se genera es un vínculo laboral entre la administración y los educadores contratados, el cual puede deducirse en casos particulares como el que es objeto de discusión, sin que deba exigirse el pronunciamiento judicial previo que así lo declare.

Además, resulta adecuado acudir a la tesis que esta corporación ha sostenido en casos similares al presente, cuando se ha precisado que la normativa especial de la pensión gracia no excluyó tal forma de labor oficial contractual para consolidar aquel derecho, toda vez que lo esencial para adquirirlo es que el reclamante compruebe que ejerció funciones como educador oficial en plazas del orden territorial o nacionalizado, lo cual ocurre en el asunto bajo examen si se tiene en cuenta la calidad departamental adjudicada en el certificado.

Por consiguiente, al considerar que no existe prueba de que los contratos fueron expedidos conforme al proceso de nacionalización de la Ley 43 de 1975 ni se registra información de intervención directa por parte del Ministerio de Educación Nacional, dicho tiempo se tendrá del orden territorial. Por consiguiente, deberán computarse para efectos de consolidar el derecho a la pensión gracia, los siguientes interregnos: (i) del 1.° de diciembre de 1989 al 30 de junio de 1990, (ii) del 3 de septiembre de 1990 al 2 de julio de 1991, y (iii) del 17 de septiembre de 1991 al 16 de julio de 1992, equivalentes a un total de 2 años y 3 meses. • Periodo III: del 29 de diciembre de 1993 al 6 de abril de 2016 Sobre el periodo referido, se advierte que obra en el plenario el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral No. 7915 expedido por la Secretaría de Educación de Cali en el que se observa que el docente laboró de manera ininterrumpida desde el 29 de diciembre de 1993 al menos hasta la fecha de expedición del documento (6 de abril de 2016), sin determinar la calidad docente, pues en ningún aparte hace referencia a algún tipo de vinculación sino al régimen de pensiones del docente, el cual para efectos del estudio de la causa que nos convoca, no determina la naturaleza de la vinculación de un maestro.

Respecto al tipo de plaza ocupada, se encuentra el Decreto 2853 del 16 diciembre de 199316, el cual fue allegado por la entidad demandada y por la Secretaría de Educación de Santiago de Cali en virtud de la prueba de oficio decretada por la Sala, y se observa en el mismo que el demandante fue nombrado por el gobernador del Valle del Cauca como educador de tiempo completo en virtud de la conversión de las soluciones educativas nacionales a plazas docentes de tiempo completo. 15 Folio 108. 16 Ver índice 60 y 64 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00284-01 (3890-2016) A partir del acto administrativo analizado, se concluye que el periodo alegado no puede ser tenido en cuenta para los efectos perseguidos por el accionante por pertenecer a una categoría nacional, como ya lo ha manifestado esta corporación cuando se ha presentado la referida conversión17.

Al respecto, esta subsección en sentencia del 5 de junio de 202418 determinó en cuanto a las soluciones educativas nacionales que: «Ahora bien, se advierte que esta corporación en casos similares ha precisado que las soluciones educativas pueden asimilarse a un contrato de prestación de servicios que puede ser nacional, departamental o municipal19, y que para las soluciones educativas nacionales se puede concluir que las conversiones a plazas docentes de tiempo completo sostenían la calidad inicial que originó la relación laboral del docente, es decir, la nacional, como es la del caso estudiado en esta oportunidad.

(líneas intencionales) Puntualmente, la sentencia del 20 de octubre de 202220, expresamente indicó que: «Sobre el particular, se advierte que el programa de «soluciones educativas» se asimiló a una vinculación contractual por prestación de servicios que podía ser del nivel nacional, departamental o municipal, de modo que, al indicar la orden de autorización laboral del 24 de febrero de 1993 que la vinculación de un docente era para el programa «SOLUCIONES EDUCATIVAS P.N.R» y el Decreto 076 de 1994 que las plazas objeto de conversión eran «soluciones educativas nacionales», se puede inferir que estas nacieron bajo esa misma categoría (nacional), y al pasar a ser plazas docentes de tiempo completo, continuaron con esta.» A partir de las consideraciones del decreto, en las que el gobernador del departamento del Valle del Cauca indicó: «Que por Resolución No. 03695 de Julio 28 de 1993 y 04271 de agosto 30 de 1993 emanada del Ministerio de Educación Nacional, se autorizó y fijaron las condiciones para la conversión de las soluciones educativas nacionales a plazas docentes de tiempo completo », sin lugar a dudas se entiende que el servicio que se venía ejecutando bajo una figura (solución educativa) ahora se prestaría en otra diferente (tiempo completo), sin modificarse las características propias de la vinculación. En consonancia con la jurisprudencia citada y el análisis del acto, el nombramiento del maestro no implicó una modificación de la vinculación nacional primigenia, de la cual incluso se derivó la conversión de la solución educativa, permaneciendo invariable la calidad inicial aun después de la nominación realizada por el Decreto 17 Procesos con radicado: 70001-23-33-000-2014-00301-01(0382-16), 19001-33-31-000-2016-00363-01 (2870- 2020), 70001-23-33-000-2015-00236-01 (2709-2016). 18 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 5 de junio de 2024. Exp. 19001-33-31- 000-2016-00363-01 (2870-2020). CP. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 19 Procesos con radicado: 70001-23-33-000-2015-00236-01 (2709-2016) del 20 de octubre de 2022; 81001-23- 33-000-2013-00108-01 (4784-2014) del 3 de marzo de 2022; 81001-23-33-000-2014-00050-01 (2631-2015) del 24 de febrero de 2022; 68001-23-33-000-2013-00333-01 (1098-2014) del 17 de febrero de 2022. 20 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 20 de octubre de 2022. Exp. 70001-23- 33-000-2015-00236-01 (2709-2016). CP. William Hernández Gómez. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00284-01 (3890-2016) 2853 de 1993, por tanto, se demuestra que el actor detentó una vinculación como docente nacional del 29 de diciembre de 1993 al 6 de abril de 2016, tiempo que no podrá ser tenido en cuenta para colmar la exigencia bajo estudio necesaria a fin de acceder al derecho en litigio, pues dicha relación legal y reglamentaria es incompatible con la finalidad de la pensión pretendida conforme a los presupuestos de la Ley 114 de 1913.

Incluso, se advierte que con el Certificado de Tiempo de Servicios No. 24,662 - página 121 expedido el 6 de noviembre de 2008, se corrobora la naturaleza docente colegida, pues en este se afirma que, para el nombramiento bajo análisis, el tipo de vinculación del educador fue de calidad nacional. Ahora, aunque en el proceso se acreditaron otros lapsos susceptibles para el cómputo de la prestación: del 23 de septiembre de 1976 al 24 de septiembre de 1979 (3 años y 2 días), del 1.° de diciembre de 1989 al 30 de junio de 1990 (7 meses), del 3 de septiembre de 1990 al 2 de julio de 1991 (10 meses), y del 17 de septiembre de 1991 al 16 de julio de 1992 (10 meses), estos solo equivalen en tiempo a 5 años, 3 meses y 2 días, los cuales resultan insuficientes para efectos del reconocimiento del derecho bajo estudio, pues no alcanzan a sumar 20 años de servicio.

Bajo tal contexto, en el entendido de que el demandante no cumplió con el tiempo de servicio necesario para adquirir el beneficio pretendido, resulta inane verificar los demás preceptos señalados previamente, pues ante este primer análisis se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento de la pensión reclamada, de manera que habrá de revocarse el fallo apelado que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y en su lugar, negar las mismas.

De la condena en costas en ambas instancias Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202122 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que, en el presente caso, pese a que se está revocando la decisión apelada, en consideración al numeral 4.° del artículo 365 del CGP23, y observando los argumentos esbozados por la parte demandante en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto en ninguna de las instancias, por el contrario, manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses. 21 Ver índice 51 de SAMAI, página 103. 22 «Artículo 47.

Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.» 23 Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 76001-23-33-000-2015-00284-01 (3890-2016) En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. REVOCAR la sentencia proferida el dos (2) de junio de dos mil dieciséis (2016) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual accedió a las pretensiones.

En su lugar, Segundo. NEGAR las pretensiones de la demanda. Tercero. Sin condena en costas en ambas instancias. Cuarto. Reconocer personería al abogado Richard Giovanny Suárez Torres, portador de la tarjeta profesional 103.505, quien a su vez es el representante legal de RST Asociados Projects S.A.S., identificada con NIT 900.264.538-8, quien es la apoderada general de la UGPP conforme al poder conferido mediante escritura pública visible en el índice 61 de la plataforma SAMAI.

Quinto. Reconocer personería al abogado Luisa Fernanda Lasso Ospina, portadora de la tarjeta profesional 234.063, en calidad de apoderada sustituta de la UGPP conforme al memorial en el índice 61 de la plataforma SAMAI. Sexto. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente