CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., seis (6) de agosto de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-25-000-2023-00140-00 (1700-2023)1 Solicitante: Yackeline Londoño Loaiza Convocada: Bogotá, D. C. – Secretaría Distrital de Integración Social Trámite: Extensión de jurisprudencia Tema: Relaciones laborales encubiertas Decisión: Auto que niega extensión de jurisprudencia Decide la Sala la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por la señora Yackeline Londoño Loaiza, contra la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá, D. C.2.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud en sede administrativa3 El 5 de enero de 20234, la señora Yackeline Londoño Loaiza presentó solicitud ante la SDIS, con el fin de obtener la extensión de los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 20165 y, en consecuencia, el reconocimiento de existencia de una relación laboral subordinada con esa entidad entre el 26 de agosto de 2013 y el 14 de marzo de 2022, junto con el pago de las correspondientes prestaciones sociales y los aportes al sistema de seguridad social integral.
Como sustento de dicha solicitud, refirió que prestó sus servicios como maestra en 1 Expediente electrónico. 2 En adelante la «SDIS» o la «Secretaría». 3 Samai, índice 3 documento «2_DemandaWeb_Demanda(.pdf) pp 21-32. 4 Samai, índice 3 documento «2_DemandaWeb_Demanda(.pdf) pág. 19». 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda exp. 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15).
C.P. Carmelo Perdomo Cueter. Número Interno: 1700-2023 Solicitante: Yackeline Londoño Loaiza Convocada: Bogotá, D. C. – Secretaría Distrital de Integración Social 2 jardines infantiles de la SDIS durante el referido lapso, sin solución de continuidad, bajo subordinación, dependencia e instrucciones directas de coordinadoras, subdirectores, directores locales y demás funcionarios directivos de la Subdirección de Infancia de la SDIS, por lo que se encuentra en similar situación fáctica y jurídica a la tratada en la mencionada sentencia de unificación. Por último, mencionó las pruebas que soportan el requerimiento y las que haría valer si hubiere necesidad de iniciar un proceso judicial. 1.2.
Decisión administrativa sobre la petición de extensión6 La SDIS negó la petición de extensión de jurisprudencia por medio de Oficio S2023013099 de 27 de enero de 2023, en el cual manifestó que la relación con la señora Yackeline Londoño Loaiza «[…] obedeció a la necesidad de la prestación del servicio, para ejecutar unos contratos con objetos específicos y con un plazo de ejecución definido» y que con ello la solicitante «[…] al suscribir los diferentes contratos de prestación de servicios, voluntariamente aceptó las condiciones allí pactadas, las cuales conllevaban un régimen contractual y no laboral, o legal y reglamentario[…]», razón por la cual, «[…]no es posible acceder a la extensión de los efectos jurídicos de la sentencia de unificación del Consejo de Estado No. 00260 de 2016, por carencia de fundamentos fácticos y jurídicos y en consecuencia tampoco es dable el reconocimiento de la existencia de una relación laboral». 1.3.
Escrito de extensión presentado ante el Consejo de Estado7 Inconforme con la respuesta otorgada por la SDIS, el 7 de febrero de 2023, la señora Yackeline Londoño Loaiza acudió ante esta Corporación, para requerir la extensión de los efectos de la sentencia CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016, proferida dentro del expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15).
Como consecuencia de la mencionada extensión, pretende se declare la existencia de una relación laboral subordinada con esa entidad entre el 26 de agosto de 2013 y el 14 de marzo de 2022, junto con el pago de las correspondientes prestaciones sociales y los aportes al sistema de seguridad social integral. Reiteró lo afirmado en la solicitud presentada ante la SDIS, en cuanto a la ejecución de labores como maestra en virtud de la celebración de sucesivos contratos administrativos 6 Samai, índice 3 documento «3_DemandaWeb_Demanda-Pruebas(.pdf) pp. 2-14». 7 Samai, índice 3.
Número Interno: 1700-2023 Solicitante: Yackeline Londoño Loaiza Convocada: Bogotá, D. C. – Secretaría Distrital de Integración Social 3 de prestación de servicios, aunque bajo continua subordinación y dependencia, cumplimiento de horarios y directrices impuestas por diversos agentes de la entidad. Refirió que se encuentra en los mismos supuestos fácticos y jurídicos atendidos en el aludido fallo de unificación, pues este «se erige sobre la base de la profesión de la accionante, al establecer su calidad de docente o maestra para proceder a reconocer la imprescriptibilidad de unos derechos económicos prestacionales y a la existencia de una relación laboral, […] partiendo del hecho de que la naturaleza misma del servicio docente está subordinada a los lineamientos educativos formulados por la política pública estatal, razón por la cual, carecen los “maestros contratistas” de independencia técnica y administrativa».
Añade que se encuentra en identidad jurídica respecto de lo definido por el Consejo de Estado en la providencia de unificación, pues el problema jurídico que debe ser resuelto es el mismo y hay correspondencia o coincidencia de la normativa aplicable al caso concreto. Por último, enlistó los documentos que comportan evidencia de los hechos planteados y señaló que estas son suficientes para determinar el mérito de sus pretensiones, por lo que no resulta necesaria la actividad probatoria típica de un proceso contencioso administrativo ordinario. 1.4.
Contestación de la solicitud8 La SDIS, dentro del respectivo término de traslado, se opuso a lo pretendido por la solicitante al considerar que «[…] la relación existente […] se desarrolló en el marco del contrato de prestación de servicios, conforme a lo previsto en la Ley 80 de 1993[…]», concluyendo que la petición de extensión induce «[…] a la errónea idea que la relación contractual […] obedeció a un contrato de trabajo, siendo que en la realidad su vinculación lo fue mediante contratos de prestación de servicios, suscritos, ejecutados y liquidados en virtud de los postulados de los contratos estatales».
II. INTERVENCIONES 2.1. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado9 La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado intervino en el presente trámite para solicitar se niegue por improcedente la solicitud de extensión, habida cuenta que «[…] no hay identidad fáctica y jurídica con la sentencia de unificación, puesto que esta hace referencia al contrato entre el municipio de Ciénaga de Oro y una maestra municipal, para desempeñar sus tareas en colegios 8 Samai, índice 16. 9 Samai, índice 14 y 15.
Número Interno: 1700-2023 Solicitante: Yackeline Londoño Loaiza Convocada: Bogotá, D. C. – Secretaría Distrital de Integración Social 4 adscritos al sistema de educación del municipio, mientras que la solicitud de Yackeline Londoño Loaiza es acerca de los contratos entre esta y la Secretaria de Integración Social, no inscrita al sistema de educación, enmarcados en los convenios interadministrativos suscritos entre las Secretarías de Educación y de Integración Social del Distrito».
III. ALEGACIONES DE CONCLUSIÓN Las partes e intervinientes no formularon alegaciones finales en el presente trámite. IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia La Sala es competente para dictar la presente providencia, de acuerdo con lo normado por los artículos 125 (numeral 2, letra e) y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 4.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si a la parte solicitante le deben ser extendidos los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 201610 y, en consecuencia, debe declararse la existencia de la relación laboral subordinada que depreca, junto con el pago de las correspondientes prestaciones sociales y los aportes al sistema de seguridad social integral. 4.3.
Del mecanismo de extensión de jurisprudencia La extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado fue prevista por los artículos 102 y 269 del CPACA, y comporta el deber de las autoridades administrativas de «extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos».
Sobre dicho mecanismo, en sentencia C-816 de 201111, la Corte Constitucional señaló que responde «[…] al propósito de dispensación uniforme del derecho en desarrollo de la igualdad constitucional de trato debido por las autoridades a las personas» y «[…] entraña un límite a la 10 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016; expediente 23001-23-33-000-2013- 00260-01(0088-15); consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter. 11 Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia C-816 de 1° de noviembre de 2011; magistrado ponente: Mauricio González Cuervo.
Número Interno: 1700-2023 Solicitante: Yackeline Londoño Loaiza Convocada: Bogotá, D. C. – Secretaría Distrital de Integración Social 5 discrecionalidad en el ejercicio de la función administrativa por la autoridad ejecutiva, respecto de la apreciación fáctica y jurídica de los asuntos objeto de decisión, pues ciñe la aplicación de la ley a la interpretación realizada por el Consejo de Estado en su función de unificación jurisprudencial».
Además, en los términos de los artículos 102 y 269 del CPACA, cuando las autoridades nieguen total o parcialmente la extensión de los efectos de una sentencia de unificación del Consejo de Estado, o guarden silencio, el interesado puede acudir ante este con el fin de forzar la aplicación del fallo de unificación para su caso específico.
No se trata entonces de un proceso contencioso administrativo ordinario, sino de un dispositivo de naturaleza judicial que «[…] evita que el ciudadano se vea obligado a acudir a un proceso judicial, con todo lo que ello implica, para que se resuelvan sus pretensiones en relación con casos iguales que ya han sido decididos a través de sentencias de unificación y reduce los niveles de congestión en la Administración de Justicia, bondades del mecanismo que redundan en un sistema jurídico más armónico y coherente que permite la realización de principios y garantías como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, la celeridad y la economía procesal»12.
No obstante, para que los efectos de las sentencias de unificación del Consejo de Estado puedan ser extendidos a otros casos, resulta indispensable que quien promueve la solicitud cumpla con los requisitos que la legislación impone, es decir: (i) la identificación de la sentencia de unificación cuyas resultas pretende sean tendidas; (ii) una justificación razonada que torne evidente que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada; y (iii) la relación de pruebas que tenga en su poder, con enunciación de las que reposen en los archivos de la entidad encartada, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso. 4.4.
Análisis de mérito sobre la solicitud de extensión de jurisprudencia 4.4.1. Sentencia de unificación jurisprudencial invocada La solicitante ruega la extensión de los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 201613, en la que esta Corporación abordó la controversia planteada por una ciudadana que trabajó como docente contratista del municipio de Ciénaga de Oro durante 13 años y 1 mes, y en el que adujo que se trató 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera; auto de 26 de febrero de 2014; expediente 11001-03- 26-000-2013-00096-00 (47833); consejero ponente Hernán Andrade Rincón. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016; expediente 23001-23-33-000-2013- 00260-01(0088-15); consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter.
Número Interno: 1700-2023 Solicitante: Yackeline Londoño Loaiza Convocada: Bogotá, D. C. – Secretaría Distrital de Integración Social 6 de una verdadera relación laboral, «por cuanto prestó sus servicios como docente de tiempo completo en la “escuela El Brujo” bajo subordinación, en tanto cumplía las órdenes del rector de dicha institución y el secretario de educación municipal en iguales condiciones que los demás profesores de planta (horario, reglamento escolar, preparación de clases y reuniones periódicas) pero bajo la figura del contrato estatal, para el empleador evitar el pago de prestaciones sociales y los aportes a seguridad social a su cargo».
En esa oportunidad, la Sección Segunda adoptó las siguientes reglas de unificación jurisprudencial: 1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;
(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva. 2.° Unifícase la jurisprudencia en lo referente a que en las controversias relacionadas con el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación. Finalmente, en el caso concreto, luego de efectuar el análisis del material probatorio recaudado, la Corporación consideró que «[…] si bien es cierto que la accionante se vinculó como maestra al municipio de Ciénaga de Oro a través de sucesivos contratos de prestación de servicios, también lo es que se desdibujaron las características propias de este tipo de vínculo, circunstancia que originó una relación laboral distinguida por su permanencia y continuidad en la prestación de los servicios y la correspondiente subordinación», razón por la cual, declaró la existencia de la relación laboral deprecada, negó las pretensiones relacionadas con el pago de prestaciones sociales por haber operado la prescripción trienal, y condenó a la allí encartada al pago de las diferencias entre los aportes realizados en virtud de los contratos y los que corresponden al vínculo reconocido.
Número Interno: 1700-2023 Solicitante: Yackeline Londoño Loaiza Convocada: Bogotá, D. C. – Secretaría Distrital de Integración Social 7 4.4.2. Análisis crítico del caso concreto En el caso bajo análisis, la señora Yackeline Londoño Loaiza depreca le sean extendidos los efectos de la sentencia CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016 y, como secuela, la declaratoria de existencia de una relación laboral subordinada con la SDIS entre el 26 de agosto de 2013 y el 14 de marzo de 2022, junto con el pago de las correspondientes prestaciones sociales y los aportes al sistema de seguridad social integral.
Con tal propósito, adjuntó como pruebas: (i) solicitud de extensión efectuada el 5 de enero de 2023 ante la SDIS; (ii) Oficio S2023013099 de 27 de enero de 2023, a través del cual la SDIS negó la petición; (iii) certificación de contratos de prestación de servicios emitida por la SDIS; (iv) resoluciones en las que era adoptado el calendario escolar;
(iv) convenios interadministrativos entre las secretarías de educación e integración social de Bogotá, D. C., para la atención de la «educación inicial»; (v) comunicado emitido por la SDIS el 14 de diciembre de 2017, sobre aumentos salariales. Por su parte, la SDIS plantea que el mecanismo de extensión de jurisprudencia no es el adecuado para formular ese tipo de pretensiones, pues la declaración judicial de existencia de una relación de trabajo subordinada requiere del debate probatorio propio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Puestas a la vista las posiciones jurídicas de las partes, la Sala reitera la regla de derecho que rige la extensión de los efectos de la jurisprudencia de esta Corporación, en el sentido de expresar que quien promueve la solicitud debe cumplir los requisitos que la legislación impone, es decir: (i) la identificación de la sentencia de unificación cuyas resultas pretende sean tendidas;
(ii) una justificación razonada que torne evidente que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada; y (iii) la relación de pruebas que tenga en su poder, con enunciación de las que reposen en los archivos de la entidad encartada, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso.
Anotado lo anterior, la Sala observa que la solicitante no acreditó que se encuentre en la misma situación fáctica y jurídica en la que se encontraba quien fungió como demandante en el proceso en el cual fue proferida la sentencia CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de Número Interno: 1700-2023 Solicitante: Yackeline Londoño Loaiza Convocada: Bogotá, D. C. – Secretaría Distrital de Integración Social 8 2016, conclusión que no solo se deriva de la notoria diferencia entre los ámbitos funcionales a su cargo (pues la aquí solicitante ejerció como «maestra» de la SDIS, en jardines infantiles que tienen como misión atender la primera infancia, mientras que el fallo de unificación el Consejo de Estado resolvió un caso que implicaba el desarrollo de la profesión docente de que trata el artículo 2 del Decreto Ley 2277 de 1979), sino, principalmente, de la imposibilidad de establecer el mérito de lo pretendido por la interesada sin efectuar un debate probatorio robusto y completo, a partir del cual, sea viable establecer la existencia o no de la relación laboral subordinada presuntamente encubierta.
Sobre el particular, nótese que en la sentencia invocada no fue adoptada una presunción de subordinación aplicable a quienes se desempeñen como maestros contratistas de la SDIS que enerve la aplicación del principio de necesidad de la prueba consagrado en el artículo 164 del Código General del Proceso, en virtud del cual «[t]oda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso»; por el contrario, se observa que en la sentencia CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016 fue efectuada la valoración probatoria que corresponde a este tipo de controversias, sin la cual, no resulta factible dar aplicación al principio de primacía de la realidad sobre las formas establecidas por las partes.
En ese mismo sentido se pronunció la Subsección en un caso de similares contornos fácticos y jurídicos al presente, en el que afirmó que «[…] si bien en uno y otro caso existieron contratos de prestación de servicios entre organismos del orden territorial y una persona natural, el asunto en cuestión se torna en litigioso, pues exige un debate probatorio, que permita al juez llegar al convencimiento de la existencia de una relación laboral encubierta por haberse estructurado los elementos relativos a i) la prestación personal del servicio; ii) la contraprestación y iii) la subordinación o dependencia continuada»14.
Finalmente, se observa que la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016 se limitó fijar reglas de unificación en torno a: (i) la prescripción de las prestaciones derivadas de la aplicación del principio de la realidad sobre las formas; (ii) la imprescriptibilidad de los aportes a pensión; y (iii) la naturaleza de los valores reconocidos, sin que se pueda advertir en dicha decisión la adopción de un criterio unificado relativo a la forma en que las autoridades administrativas y judiciales deben valorar los medios de prueba en asuntos en los que se alega el encubrimiento de 14 Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B; auto de 29 de agosto de 2024; expediente 11001-03-25-000-2022-00656- 00 (5969-2022); consejero ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar.
Número Interno: 1700-2023 Solicitante: Yackeline Londoño Loaiza Convocada: Bogotá, D. C. – Secretaría Distrital de Integración Social 9 relaciones laborales subordinadas. Por lo tanto, comoquiera que la solicitud de la parte interesada no colma los requisitos legales indispensables para que le sean extendidos los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016, la Sala negará tal petición, tal como será dispuesto en seguida.
Por último, toda vez que quien se encuentra facultado para ello confirió poder en nombre de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, se reconocerá personería adjetiva al destinatario de este. En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala, RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de extensión de jurisprudencia formulada por la señora Yackeline Londoño Loaiza, en esta oportunidad.
SEGUNDO: RECONOCER personería adjetiva al abogado Jonathan Alber Rondón Barbosa, identificado con cédula de ciudadanía 80.745.366 y portador de la tarjeta profesional de abogado 269.664, como apoderado judicial de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con el poder allegado al expediente.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, ARCHÍVESE el expediente, previas las anotaciones y constancias de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: Esta providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.