CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO–ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25-000-23-42-000-2013-00652-02 (0455-2021) Demandante: Luz Elvira Rojas de Riveros Demandados: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y/o Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en liquidación Tema: reliquidación pensión de jubilación Decreto 546 de 1971.
Subtema1: bonificación por compensación. Subtema 2: topes pensionales SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la UGPP, contra la sentencia proferida el 16 de marzo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO La demandante, en su calidad de pensionada, solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE - en liquidación, la reliquidación de la pensión de vejez con la proporción que corresponde por concepto de bonificación por compensación mensual del último año de servicio. II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Luz Elvira Rojas de Riveros, por conducto de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1 de acuerdo con las pretensiones, hechos y fundamentos jurídicos que a continuación se indican. 2.1.1. Pretensiones 2. La demandante solicitó la nulidad de los siguiente actos administrativos: i) Resolución UGM 044188 del 27 de abril de 2012; ii) Resolución RDP 006302 del 26 de julio de 2012; y iii) Auto ADP 003047 del 2 de noviembre de 2012. 3.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se condene a las entidades demandadas a: i) reliquidar la pensión de jubilación de la actora con el 75% de todos los factores salariales con la inclusión de la bonificación por compensación mensual por valor de $6.665.939 que debe sumarse al promedio mensual más alto con los factores ya estimados, en cuantía mensual no inferior a $10.394.404.46, efectiva a 1 De acuerdo con el medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA.
La demanda fue presentada el 27 de febrero de 2013, de acuerdo con el acta de reparto visible a folio 52 del expediente físico. Radicación: 25-000-23-42-000-2013-00652-02 (0455-2021) Demandante: Luz Elvira Rojas de Riveros Demandado: UGPP y CAJANAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 partir del 2 de mayo de 2002; ii) liquidar y pagar las diferencias entre lo que se le pagó y lo que se determine pagar en la sentencia que resuelva la litis; iii) declarar que la presente pensión no es sujeto de tope máximo alguno por ser beneficiaria del régimen especial previsto en los decretos 546 de 1971 y 7171 de 1978; iv) pagar sobre las diferencias adeudadas los ajustes de valor conforme al IPC; v) dar cumplimiento a la sentencia de acuerdo a los artículos 192 y 195 del CPACA; vi) pagar intereses moratorios si no se da cumplimento a la sentencia en el término previsto en el numeral 2 del artículo 192. 2.1.2.
Hechos 4. La Sala sintetiza los principales hechos del caso de la siguiente manera: 1) Cajanal hoy liquidada, mediante la Resolución 18044 del 17 de junio de 1998 reconoció a la accionante una pensión de vejez en cuantía de $1.492.690, efectiva a partir del 7 de junio de 1997, condicionada al retiro del servicio. 2) A través de la Resolución 3531 del 15 de septiembre de 2000 la misma administradora reliquidó la pensión de vejez y elevó la cuantía a $1.512.932.72, efectiva a partir del 1 de julio de 1997, condicionada al retiro del servicio 3) Por medio de la Resolución 001 del 2 de enero de 2002 Cajanal resolvió un recurso de apelación interpuesto en contra del acto ficto presunto surgido del silencio administrativo frente a la solicitud del 10 de abril de 2001 y se decidió revocar dicho acto y, en su lugar, reliquidar la pensión de vejez de la accionante y elevar la cuantía a $3.957.433.38, efectiva a partir del 1 de agosto de 2001, condicionada al retiro del servicio. 4) Mediante la Resolución 4886 del 17 de julio de 20022 Cajanal dio cumplimiento al fallo de tutela del 6 de junio de 2002 proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura3 y, en consecuencia, reliquidó la pensión de vejez de la parte actora con el 75% de la asignación más elevada devengada durante el último año de servicios con todos los factores salariales a la luz de los decretos 717, 911 y 1045 de 1978 y modificó la mesada, la cual quedó en $6.785.572.69, efectiva a partir del 2 de mayo de 2002, día siguiente al retiro definitivo del servicio y hasta que la jurisdicción contencioso-administrativa decidiera definitivamente el asunto. 5) Posteriormente, Cajanal mediante la Resolución 8299 del 30 de noviembre de 2005 dio cumplimiento a un fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 3 de junio de 2004 y en consecuencia, reliquidó la pensión de vejez y modificó la cuantía en $6.180.000, efectiva a partir del 2 de mayo de 2002. 6) Cajanal por medio de la Resolución 1671 del 27 de febrero de 2006 modificó la Resolución 8299 del 30 de noviembre de 2005, en el sentido de establecer que la pensión no se debía ajustar a topes pensionales y que la liquidación debía efectuarse con el 100% de la bonificación por servicios y elevó la cuantía a $7.534.578, efectiva a partir del 2 de mayo de 2002. 7) A través de la Resolución UGM 044188 del 27 de abril de 2012, Cajanal resolvió un recurso de reposición interpuesto por la actora contra el acto ficto presunto negativo 2 Se puede evidenciar en el Auto ADP 003047 del 2 de noviembre de 2012. 3 Se puede evidenciar en la Resolución 4886 del 17 de julio de 2002.
Radicación: 25-000-23-42-000-2013-00652-02 (0455-2021) Demandante: Luz Elvira Rojas de Riveros Demandado: UGPP y CAJANAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 surgido del silencio administrativo frente a la solicitud de reliquidación de pensión de vejez del 20 de diciembre de 2010, declaró su existencia y lo confirmó. 8) Por medio de la Resolución RDP 006302 del 26 de julio de 2012, la UGPP negó la solicitud de la accionante de modificar la Resolución 044188 del 27 de abril de 2012, por considerar que la pensión se debe ajustar a topes, por lo que la mesada reliquidada quedó en cuantía de $6.180.000, suma inferior al valor reliquidado mediante la Resolución 1671 del 27 de febrero de 2006. 9) La actora solicitó nuevamente la reliquidación de la pensión con la inclusión de la bonificación por compensación y la no aplicación de topes, la cual fue resuelta desfavorablemente a través del Auto ADP 003047 del 2 de noviembre de 2012. 2.1.3.
Normas violadas y concepto de la violación 5. Como tales, se señalaron los artículos 2, 13, 25 y 58 de la Constitución Política; 21 del Código Sustantivo del Trabajo; 6 del Decreto 646 de 1971; 12 del Decreto 717 de 1978; las leyes 33 y 62 de 1985, por aplicación indebida; las leyes 57 y 153 de 1987; 36 y 288 de la Ley 100 de 1993; el decreto 314 de 1994; y Acto Legislativo 01 de 2005. 6.
En cuanto al concepto de violación expuso los siguientes argumentos: 6.1. Sostuvo que CAJANAL en liquidación así como la UGPP, en los actos administrativos que negaron la reliquidación de la pensión con la inclusión del rubro de bonificación por compensación en la proporción certificada por la Fiscalía para el año 2002, interpretan la ley de manera contra «operario». 6.2.
Aludió a la jurisprudencia del Consejo de Estado4, según la cual, argumentó que, ha sido reiterativa en afirmar que todo lo devengado por el trabajador constituye salario y como tal debe tenerse en cuenta para el cálculo del monto pensional, excepto que una norma expresamente diga que no lo es. 6.3. Indicó que lo que se persigue en esta demanda es que la proporción del factor «bonificación por compensación», ya estimado por CAJANAL en el monto pensional, se modifique y se tenga en cuenta el certificado que expidió el ente nominador. 2.2.
Contestación de la demanda 7. La UGPP5 se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, al considerar que a la actora no le asiste derecho a que la entidad demandada le reliquide la pensión reconocida, porque una vez efectuada la liquidación con la inclusión de la bonificación por compensación, se estableció que la cuantía de la pensión es de $8.994.349, suma que por lo señalado en la ley debe ser ajustada al tope, por lo cual la pensión obedece a $6.180.000 y las resoluciones UGM 044188 del 27 de abril de 2012 y demás actos se encuentran ajustados a derecho. 8.
Señaló que respecto al tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, la Corte Constitucional indicó que a partir del 1 de julio de 2013 (Sic), ninguna mesada pensional reconocida de acuerdo con el régimen contenido en la Ley 4 de 1992 podía exceder el tope contenido en la Ley 797 de 2003 y en el Acto Legislativo 01 de 2005, toda vez que esta es la regla general en materia de pensiones debe ser aplicada. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 17 de marzo de 2011, Radicado 25000- 23-25-000-2005´03884-01(0538-09) 5 Índice 00019 de SAMAI, archivo ED_CUADERNO1_30CONTESTACIONDEMAND(.pdf) NroActua 19.
Radicación: 25-000-23-42-000-2013-00652-02 (0455-2021) Demandante: Luz Elvira Rojas de Riveros Demandado: UGPP y CAJANAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 9. Finalmente, propuso las excepciones denominadas: «i) cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación; ii) prescripción; iii) imposibilidad de condena en costas; y iv) génerica». 2.3.
La sentencia apelada. 10. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante sentencia proferida el 16 de marzo de 20206, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, sin condena en costas y sostuvo que a través de la Resolución 8299 del 30 de noviembre de 2005 se dio cumplimiento a un fallo de tutela del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en consecuencia se reliquidó por nuevo factor salarial la pensión de vejez a Luz Elvira Rojas de Riveros y elevó la cuantía a la suma de $6.618.000, efectiva a partir del 2 de mayo de 2002. 11.
Argumentó que los actos administrativos se ajustan al tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, de los que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, sin embargo, el monto de la pensión de vejez que se le reconoció a la demandante en la Resolución 1671 del 27 de febrero de 2006, no debió ser la suma de $7.534.578,19, sino aquella debió corresponder a $7.725.000, que sería el tope de los 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes para el año 2002, diferencia sobre la cual se ordena su reliquidación. 12.
Indicó que como lo expuso la Corte Constitucional «[e]sa preocupación por fijar límites a los subsidios que el Estado destina al pago de las más altas pensiones por medio del establecimiento de topes, existía además desde antes de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, e incluso con anterioridad a la promulgación de la Ley 100 de 1993.
Como se indicó en apartes anteriores desde la Ley 4 de 1976, el Legislador ha sometido a topes mínimos y máximos el valor que una persona puede recibir por razón de su pensión; así esa normativa estableció un valor máximo de 22 SMMLV. Posteriormente, la Ley 71 de 1988 disminuyó el tope a 15 SMMLV y la Ley 100 de 1993 lo elevó, en su artículo 18, a 20 SMMLV para los afiliados al régimen de prima media.
Mas recientemente, el artículo 5° de la Ley 797 de 2003 elevó el tope a 25 SMMLV; ese mismo criterio fue luego acogido por el Acto Legislativo 01 de 2005» 13. Precisó que en concordancia con esa preocupación y para el caso especificó de los regímenes especiales de pensiones, en las sentencias C-089 de 1997 yC-155 de 1997, la misma corporación también sostuvo que en caso de que las normas especiales de tales regímenes no dispusieran un límite cuantitativo para las mesadas, debía aplicarse el tope señalado en las reglas generales, específicamente en la Ley 100 de 1993 y las disposiciones que la modifican en lo pertinente. 2.4.
El recurso de apelación 14. La UGPP7 argumentó que las pretensiones de la actora no tienen vocación de prosperidad, toda vez, que encontró que la negativa del reconocimiento de la reliquidación pensional solicitada por Luz Elvira Rojas de Riveros se ajustó al ordenamiento jurídico, pues no hay causales que motiven a efectuar el reconocimiento prestacional. 15.
Sostuvo que comparte la tesis de la aplicación de topes pensionales, en consideración a la inconstitucionalidad sobreviniente declarada por la Corte Constitucional mediante sentencia C-258 de 2013, conforme a la cual no es posible pagar con cargo a recursos públicos mesadas pensionales mayores a 25 salarios 6 Índice 00019 de SAMAI, archivo ED_CUADERNO1_48FALLO(.pdf) NroActua 19. 7 Índice 019 de SAMAI, archivo ED_CUADERNO1_51RECURSOAPELACIONP(.pdf) NroActua 19.
Radicación: 25-000-23-42-000-2013-00652-02 (0455-2021) Demandante: Luz Elvira Rojas de Riveros Demandado: UGPP y CAJANAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 mínimos mensuales legales vigentes y que en sentencia T-892 reiteró y conminó al cumplimiento de su precedente respecto a la aplicación de los topes a todas las mesadas pensionales, independientemente del régimen aplicable. 16.
Precisó que la sentencia de primera instancia objeto de alzada, no es clara en estipular sobre que actos administrativos demandados declara la nulidad parcial y accedió a la reliquidación pensional, lo que dejó un vacío respecto de la presunción de legalidad de los mismos, por lo que es razonable entrar a esclarecerlos y discriminarlos. 17.
Finalmente, consideró que no es viable la condena interpuesta por el a quo en la providencia del 16 de marzo de 2020, pues los actos administrativos contravertidos fueron proferidos conforme a derecho, por lo que solicita revocar la sentencia de primera instancia y negar las pretensiones de la demanda. 18. La demandante8 señaló que en la sentencia se ordenó reliquidar la mesada pensional en cuantía de $7.725.000, para el año 2002, pero no motivó la forma y los factores de salario con los que obtuvo ese valor y a cuánto ascendía la que ahora se ajusta a los 25 SMLMV. 19.
Indicó que del restablecimiento así ordenado por el Tribunal, puede entenderse que la mesada pensional reliquidada para el año 2002, sea $7.725.000 o el valor al que se le aplicaría el reajuste año por año, con lo cual, obtuvo una mesada pensional por debajo o inferior a los 25 SMLMV para los años 2003 en adelante, situación que perjudica a la actora, por lo que se hace necesario una aclaración. 20.
Sostuvo que además se requiere precisar respecto a la orden de efectuar deducciones por aportes a la seguridad social en pensiones en caso de que no se hayan efectuado a alguno de los factores que ordenan incluir en este medio de control que para este caso sería únicamente frente a la bonificación por compensación. 21. Mencionó que en el medio de control de la referencia no se pretende la inclusión de ninguna prima, por lo tanto, no puede ir más allá de lo pedido, por lo anterior solicita al a quem resolver las inconformidades expresadas. 2.5.
Trámite en segunda instancia 22. Por medio de auto del 29 de abril de 20219, se admitieron los recursos de apelación y mediante proveido del 21 de octubre de 202110 se corrió traslado a la partes para sus alegaciones finales y al Ministerio Público para que rinda concepto. 23. La parte demandante11 presentó alegatos de conclusión en los cuales insistió en los argumentos expuestos en el recurso de alzada y además manifestó que el restablecimiento del derecho, debió comprender el cálculo o liquidación de la «asignación mensual más alta», con la totalidad de factores verificados por el a quo, y haciendo corrección específicamente respecto a la «bonificación por compensación», para definir el valor de la mesada pensional, en atención a que el ultimo año laborado está comprendido entre el 3 de mayo de 2001 y el 2 de mayo de 2002. 24.
Finalmente, solicitó adicionar, complementar o modificar el fallo judicial impugnado, en el sentido de que la mesada pensional reconocida a partir del 2002, con los factores 8 Índice 019 de Samai, archivo ED_CUADERNO1_53RECURSOAPELACIONP(.pdf) NroActua 19. 9 Índice 003 de Samai. 10 Índice 010 de Samai. 11 Índice 15 de Samai, archivo 10_MemorialWeb_Alegatos(.pdf) NroActua 15 Radicación: 25-000-23-42-000-2013-00652-02 (0455-2021) Demandante: Luz Elvira Rojas de Riveros Demandado: UGPP y CAJANAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 salariales y en las proporciones reconocidas, sea ajustada correctamente al tope de los 25 salarios mínimos legales vigentes hasta el año 2018 pues así lo amerita su liquidación; todo ello en la medida en que la Fiscalía General de la Nación ordenó y efectuó la deducción de aportes al sistema general de pensiones. 25.
La UGPP12 presentó sus alegaciones finales y reiteró los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación. 2.6. El Ministerio Público 26. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no emitió concepto. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 27. El presente asunto es de competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en el inciso 1 del artículo 150 del CPACA, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.
Problema jurídico y metodología de su resolución 28. De acuerdo con lo expuesto, la Sala analizará el fondo del asunto a partir del siguiente problema jurídico: 1) ¿Determinar si debe aplicarse el tope de 25 SMLMV a la mesada pensional que devenga Luz Elvira Rojas de Riveros? 29. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala reseñará, en primer lugar, el marco normativo.
Por último, estudiará el caso en concreto. 3.3. Marco normativo. 30. El artículo 2 de la Ley 4 de 197613 dispuso que las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de los sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, y en el sector privado, «no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores a 22 veces este mismo salario». 31.
Posteriormente, el artículo 2 de la Ley 71 de 1988 preceptuó que ninguna pensión podría exceder de 15 veces el salario mínimo legal mensual.14 A su vez, el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 limitó la base de cotización a 20 SMMLV. Esta disposición fue modificada por la Ley 797 de 2003 y aumentó dicha suma a 25 SMMLV. 32. Igualmente, el Acto Legislativo 01 de 2005 acogió el anterior criterio y dispuso que «a partir del 31 de julio de 2010, no podrá causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigente, con cargo a recursos de naturaleza pública».
En relación con la existencia de topes pensionales, la Corte Constitucional ha concluido lo siguiente15: 12 Índice 16 del Samai. 13 «Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones» 14 Dicha previsión también se reiteró en el artículo 3 del Decreto 1160 de 1989. 15 Sentencia C-155 de 1997.
Radicación: 25-000-23-42-000-2013-00652-02 (0455-2021) Demandante: Luz Elvira Rojas de Riveros Demandado: UGPP y CAJANAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 «[…] el legislador puede, por razones de política legislativa, señalar cuáles son los límites máximos y mínimos que deben implantarse para que las reservas de dinero destinadas al pago de las pensiones, tanto en el sector público como en el privado, no pierdan por un lado su capacidad adquisitiva, pero por otro garanticen y protejan los recursos existentes para el pago de las pensiones (C.P. art. 48 y 53).
La Corte considera que, dentro de ciertos límites, el legislador tiene libertad para determinar el monto y los alcances de los recursos a fin de lograr el mejor uso de los mismos, en un sistema solidario de seguridad social; es perfectamente legítimo que, la ley conceda un límite mínimo o máximo al monto de la pensión, si con ello se pretende administrar recursos limitados […]. […] al establecer unos topes máximos a la mesada pensional, el legislador protege los recursos existentes para el pago de las pensiones, a fin de asignarlos preferencialmente a aquellos que se encuentran en una escala económica inferior. […]». 33.
De acuerdo con el anterior criterio, el legislador se encuentra facultado para establecer la figura de los topes pensionales como una medida idónea, proporcional y razonable en aras de garantizar la cobertura universal del sistema de seguridad social en pensiones. 34. En cuanto a los regímenes especiales, la Corte Constitucional16 ha precisado que también les son aplicables las normas generales que fijan los topes pensionales, siempre y cuando establezcan un límite superior al previsto por la normativa especial. 35.
Igualmente, es inaceptable predicar la ausencia de topes para los beneficiarios de leyes especiales, es decir, que no podría admitirse la «existencia de un grupo de pensionados privilegiados, excluidos de los límites máximos que la ley ha previsto para el reconocimiento y valor de las pensiones». 36. El anterior criterio fue reiterado en la sentencia C-258 de 2013, en los siguientes términos: «[…] Esa preocupación por fijar límites a los subsidios que el Estado destina al pago de las más altas pensiones por medio del establecimiento de topes, existía además desde antes de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, e incluso con anterioridad a la promulgación de la Ley 100 de 1993.
Como se indicó en apartes anteriores, desde la Ley 4 de 1976, el Legislador ha sometido a topes mínimos y máximos el valor que una persona puede recibir por razón de su pensión; así, esa normativa estableció un valor máximo de 22 smmlv. Posteriormente, la Ley 71 de 1988 disminuyó el tope a 15 smmlv y la Ley 100 de 1993 lo elevó, en su artículo 18, a 20 smmlv para los afiliados al régimen de prima media.
Más recientemente, el artículo 5 de la Ley 797 de 2003 elevó el tope a 25 smmlv; ese mismo criterio fue luego acogido por el Acto Legislativo 01 de 2005. En concordancia con la anterior preocupación y para el caso específico de los regímenes especiales de pensiones, en las sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, esta Corporación también sostuvo que en caso de que las normas especiales de tales regímenes no dispusieran un límite cuantitativo para las mesadas, debía aplicarse el tope señalado en las reglas generales, específicamente en la Ley 100 y las disposiciones que la modifican en lo pertinente.
Por las anteriores razones la Sala no puede mantener en el ordenamiento la regla de la ausencia de topes en el régimen de pensiones materia de análisis. Hacerlo, como en el caso de los anteriores elementos del régimen, (i) vulneraría el principio de igualdad en tanto conduce a la transferencia de subsidios públicos excesivos a un 16 Sentencia C-089 de 1997.
Radicación: 25-000-23-42-000-2013-00652-02 (0455-2021) Demandante: Luz Elvira Rojas de Riveros Demandado: UGPP y CAJANAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 grupo de personas que no sólo no están en condición de vulnerabilidad o debilidad, sino que, por el contrario, por regla general pertenecen a un sector privilegiado de la población; y (ii) avalaría la continuidad de un sacrificio desproporcionado de los principios y finalidades de la seguridad social. [Resalta la Sala]. 37.
En un caso similar, esta Sala en sentencia del 23 de septiembre de 202117, precisó: «[…] Conforme a lo expuesto en acápites precedentes, en consonancia con los documentos aportados al plenario, la Sala concluye que la UGPP no desconoció el ordenamiento superior al determinar que la mesada pensional de la actora estaba sujeta al monto de 25 SMLMV.
Esta tesis se funda en los siguientes razonamientos: i) Cajanal le reconoció a la demandante la pensión de jubilación al amparo del régimen especial previsto por el Decreto 546 de 1971 para los servidores de la Rama Judicial y el Ministerio público. ii) Cajanal estaba facultada para acudir al régimen general en cuanto a la aplicación de topes pensionales, toda vez que el régimen especial no reguló dicho aspecto.
En tal sentido, las Sentencias C-089 y C-155 de 1997 precisaron que cuando la normativa especial no establece el límite máximo de las mesadas pensionales, es posible aplicar las reglas generales previstas para esos efectos, pues de lo contrario se permitiría que algunos pensionados gozaran de privilegios injustificados. iii) Los límites pensionales se han previsto en el ordenamiento en aras de materializar los principios de sostenibilidad financiera, igualdad, solidaridad, 32 Folios 82 a 91 del expediente. 33 Folios 92 a 100 del expediente. 16 Radicación: 25000-23-42-000-2013- 06955-01 (1426-2017) Demandante: Alicia Ramírez de Traslaviña eficiencia, universalidad y progresividad que orientan el sistema de seguridad social integral. iv) Mediante las Sentencias T-892 de 2013, T-320 de 2015, T-360 de 2018 y T073 de 2019 la Corte Constitucional ha sostenido que la aplicación del límite al monto pensional resulta imperativo para las entidades encargadas del pago de estas prestaciones, pues los topes han sido consagrados por el legislador y el constituyente para todas las pensiones que se paguen con recursos públicos, incluyendo las reconocidas al amparo del régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971. […]» [Resaltado de Sala] 38.
Así las cosas, con la aplicación de los topes pensionales a todas la pensiones, ordinarias o especiales, se protege el financiamiento del sistema pensional. En efecto, desde la Ley 4 de 1976, todas las pensiones de los funcionarios públicos han estado sujetas a límites en su cuantía, toda vez que dicha medida garantiza la distribución equitativa de los recursos limitados en seguridad social y materializa los principios de solidaridad, eficiencia, equidad, universalidad y sostenibilidad fiscal. 3.4.
Caso concreto 3.4.1. Hechos probados 39. En el plenario se encuentra acreditado lo siguiente: 1) Respecto del reconocimiento y reliquidación pensional: 40. Mediante la Resolución 18044 del 17 de junio de 199818, CAJANAL le reconoció a la accionante una pensión de vejez en cuantía de $1.492.690, efectiva a partir del 7 de junio de 1997, condicionada al retiro del servicio. 17 Consejo de Estado, Sala de los Contencioso-Administrativo, sentencial del 23 de septiembre de 2021, radicado 25000-23-42-000-2013-06955-01 (1426-2017) 18 Se puede evidenciar en el Auto ADP 003047 del 2 de noviembre de 2012.
Radicación: 25-000-23-42-000-2013-00652-02 (0455-2021) Demandante: Luz Elvira Rojas de Riveros Demandado: UGPP y CAJANAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 41. A través de la Resolución 3531 del 15 de septiembre de 200019 se reliquidó la pensión de vejez y se elevó la cuantía a $1.512.932.72, efectiva a partir del 1 de julio de 1997, condicionada al retiro del servicio. 42.
Por medio de la Resolución 001 del 2 de enero de 200220 se resolvió un recurso de apelación interpuesto en contra del acto ficto presunto surgido del silencio administrativo frente a la solicitud del 10 de abril de 2001, se decidió revocar dicho acto y, en su lugar, reliquidar la pensión de vejez de la accionante y elevar la cuantía a $3.957.433.38, efectiva a partir del 1 de agosto de 2001, condicionada al retiro del servicio. 43.
Mediante la Resolución 4886 del 17 de julio de 200221 CAJANAL dio cumplimiento al fallo de tutela del 6 de junio de 2002 proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura22 y, en consecuencia, reliquidó la pensión de vejez de la parte actora con el 75% de la asignación más elevada devengada durante el último año de servicios con todos los factores salariales a la luz de los decretos 717, 911 y 1045 de 1978 y modificó la mesada, la cual quedó en $6.785.572.69, efectiva a partir del 2 de mayo de 2002, día siguiente al retiro definitivo del servicio y hasta que la jurisdicción contencioso-administrativa decidiera definitivamente el asunto. 44.
Posteriormente, CAJANAL mediante la Resolución 8299 del 30 de noviembre de 200523 dio cumplimiento a un fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en consecuencia, reliquidó la pensión de vejez y modificó la cuantía en $6.180.000, efectiva a partir del 2 de mayo de 2002. 45. La Resolución 1671 del 27 de febrero de 2006 modificó la Resolución 8299 del 30 de noviembre de 200524, en el sentido de establecer que la pensión no se debía ajustar a topes y que la liquidación de la pensión debía efectuarse con el 100% de la bonificación por servicios y elevó la cuantía a $7.534.578, efectiva a partir del 2 de mayo de 2002. 2) Respecto del incremento de la bonificación por compensación. 46.
A través de la Resolución UGM 044188 del 27 de abril de 201225 CAJANAL resolvió un recurso de reposición interpuesto por la actora contra el acto ficto presunto negativo surgido del silencio administrativo frente a la solicitud de reliquidación de pensión de vejez del 20 de diciembre de 2010, declaró su existencia y lo confirmó. 47.
Por medio de la RDP 006302 del 26 de julio de 201226 la UGPP, en virtud del principio de favorabilidad, negó la solicitud de la accionante de modificar la Resolución 044188 del 27 de abril de 2012, por considerar que la pensión se debe ajustar a topes, por lo que la mesada reliquidada quedó en cuantía de $6.180.000, suma inferior al valor reliquidado mediante la Resolución 1671 del 27 de febrero de 2006, de $7.534.578. 48.
La actora solicitó nuevamente la reliquidación de la pensión con la inclusión de la bonificación por compensación y la no aplicación de topes, la cual fue resuelta desfavorablemente a través del Auto ADP 003047 del 2 de noviembre de 201227, pues 19 Se puede evidenciar en el Auto ADP 003047 del 2 de noviembre de 2012. 20 Se puede evidenciar en el Auto ADP 003047 del 2 de noviembre de 2012. 21 Se puede evidenciar en el Auto ADP 003047 del 2 de noviembre de 2012. 22 Se puede evidenciar en la Resolución 4886 del 17 de julio de 2002. 23 Índice 19, archivo ED_CUADERNO1_02ANEXOS(.pdf) NroActua 19, fl 16. 24 Índice 19, archivo ED_CUADERNO1_02ANEXOS(.pdf) NroActua 19, fl 22. 25 Índice 19, archivo ED_CUADERNO1_02ANEXOS(.pdf) NroActua 19, fl 3. 26 Índice 19, archivo ED_CUADERNO1_02ANEXOS(.pdf) NroActua 19, fl 7. 27 Índice 19, archivo ED_CUADERNO1_02ANEXOS(.pdf) NroActua 19, fl 13.
Radicación: 25-000-23-42-000-2013-00652-02 (0455-2021) Demandante: Luz Elvira Rojas de Riveros Demandado: UGPP y CAJANAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 efectuada nuevamente la liquidación de la prestación con la inclusión de la bonificación por compensación de conformidad con el certificado elaborado por Oficina de Personal de la Fiscalía General de la Nación del 30 de junio de 2010, se estableció que la cuantía de la pensión es de $8.994.349.25, suma que debe ser ajustada al tope de 20 SMMLV, por lo cual la cuantía quedaría en $6.180.000, es decir, es inferior a la reliquidada mediante la Resolución 1671 del 27 de febrero de 2006, por lo tanto, consideró que la liquidación efectuada en la Resolución UGM 044188 del 27 de abril de 2012 se encuentra ajustada a derecho. 3.4.2.
Análisis sustancial 49. Conforme a lo expuesto en acápites precedentes, en consonancia con los documentos aportados al plenario, la Sala observa que en el presente caso, las partes no discuten el derecho a que la pensión de la demandante hubiere sido reliquidada con la inclusión de la bonificación por compensación, sino lo que se debate es si al tener en cuenta dicho factor, a la mesada pensional se le deben aplicar los topes establecidos en el ordenamiento jurídico. 50.
Al respecto, se evidencia que la UGPP desconoció el ordenamiento superior al determinar que la mesada pensional de la parte actora estaba sujeta al monto de 20 SMMLV y no de 25 SMMLV. Esta tesis se funda en los siguientes razonamientos: 51. CAJANAL le reconoció a la demandante la pensión de jubilación al amparo del régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971 para los servidores de la Rama Judicial y el Ministerio público. 52.
CAJANAL estaba facultada para acudir al régimen general en cuanto a la aplicación de topes pensionales, toda vez que el especial no reguló dicho aspecto. En tal sentido, las sentencias C-089 y C-155 de 1997 precisaron que cuando la normativa especial no establece el límite máximo de las mesadas pensionales, es posible aplicar las reglas generales previstas para esos efectos, pues de lo contrario se permitiría que algunos pensionados gozaran de privilegios injustificados, no obstante, en este caso, la entidad demandada aplicó el límite de 20 SMMLV, siendo que eran 25 SMMLV, como pasa a explicarse. 53.
Los límites pensionales se han previsto en el ordenamiento en aras de materializar los principios de sostenibilidad financiera, igualdad, solidaridad, eficiencia, universalidad y progresividad que orientan el Sistema de Seguridad Social Integral. Como pasa a explicarse. 54. Mediante las Sentencias T-892 de 2013, T-320 de 2015, T-360 de 2018 y T-073 de 2019 la Corte Constitucional ha sostenido que la aplicación del límite al monto pensional resulta imperativo para las entidades encargadas del pago de estas prestaciones, pues los topes han sido consagrados por el legislador y el constituyente para todas las pensiones que se paguen con recursos públicos, con inclusión de las reconocidas al amparo del régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971.
En igual sentido, el Consejo de Estado ha sostenido lo siguiente28: «[…] 36. Por cuanto resulta evidente, que la intención de legislador siempre ha sido la de establecer límites inequívocos a la cuantía de la pensión, y así han quedado expresamente contenidos en los diversos regímenes pensionales por lo que la Corte Constitucional, en sede de revisión de tutelas y de constitucionalidad, y también en su labor unificadora de la interpretación de los derechos fundamentales, ha decantado una 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 13 de noviembre de 2020, radicado: 25000- 23-42-000-2016-01911-01 (5824-2018).
Radicación: 25-000-23-42-000-2013-00652-02 (0455-2021) Demandante: Luz Elvira Rojas de Riveros Demandado: UGPP y CAJANAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 uniforme jurisprudencia alrededor de los topes pensionales, estableciendo que están en consonancia con la Constitución Política por sustentarse en los principios de sostenibilidad financiera del sistema pensional, igualdad y de solidaridad, y por ello los encuentra aplicables a todas las pensiones que se financian con recursos públicos, aun siendo especiales y sin distinguir que su reconocimiento hubiere sido por virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. 37.
Tal como ha sido planteado en las providencias T-892 de 2013, T-320 de 2015, T- 360 de 2018, T-073 de 2019, SU 230 de 2015, SU 210 de 2017 y C-258 de 2013, en donde la ratio decidendi es el tope pensional establecido por el legislador para limitar la cuantía de la pensión, inclusive para aquellas personas que la obtuvieron por norma especial aplicable por la transición de la Ley 100 de 1993». 55.
El legislador fijó límites máximos pensionales con el propósito de reducir los subsidios del Estado a las pensiones más altas, garantizar que los pensionados de menores ingresos también tuvieran acceso al pago oportuno de sus prestaciones y el derecho a la igualdad. Estas razones son las que impiden concebir un régimen pensional sin topes en las mesadas y las que han inspirado al legislador para establecerlos desde la Ley 4 de 1976. 56.
En virtud de lo anterior, el a quo resolvió condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP – «a que reliquide y pague el monto de la pensión de vejez que le reconoció a la señora Luz Elvira Rojas de Riveros, en la Resolución No. 1671 de 27 de febrero de 2006, no sobre la suma de Siete Millones Quinientos Treinta y Cuatro Mil Quinientos Setenta y Ocho Pesos con 19/100 ($7.534.578,19); sino que aquella debió reconocérsele […] sobre el monto de Siete Millones Setecientos Veinitcinco Mil Pesos ($7.725.000.oo), que sería el tope de los 25 SMMLV para el año 2022 […]», suma esta última que corresponde a la mesada pensional de la accionante con la inclusión de la bonificación por compensación y con la aplicación del tope de los 25 SMMLV. 57.
Por último, se observa que si bien, en la parte considerativa29 de la sentencia apelada se indicó: «Es de resaltar que la entidad demandada quedará facultada para descontar del monto total a pagar a la parte actora, las sumas correspondientes a los aportes que ésta última debe asumir por los factores salariales cuya inclusión se ordena en la presente providencia, y respecto de los cuales no se efectuó la deducción legal por parte del nominador», se entiende que se refiere a la bonificación por compensación. 3.5.
Conclusión 58. Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que la accionante tiene derecho a la reliquidación de la pensión, con la inclusión de la bonificación por compensación; prestación a la que deberá aplicársele el tope de 25 SMMLV, pues, si bien el Decreto 546 de 1971 no estableció un tope pensional para sus beneficiarios, lo cierto es que ello no impide acudir a la normativa general que así lo dispone.
En consecuencia, la sentencia impugnada será confirmada. 3.6. Costas 59. La presente providencia acoge el criterio interpretativo mayoritario30 de la Subsección sobre el artículo 188 del CPACA, según el cual la norma en cita no 29 Índice 19, archivo ED_CUADERNO1_02ANEXOS(.pdf) NroActua 19, fl 20. 30 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de Radicación: 25-000-23-42-000-2013-00652-02 (0455-2021) Demandante: Luz Elvira Rojas de Riveros Demandado: UGPP y CAJANAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 presupone la causación automática de costas contra la parte que pierda el litigio, si no que, para condenar en costas es necesario realizar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, por lo tanto, debe verificarse que la parte vencida actuó de mala fe, de manera temeraria o dilatoria, etc.
Así las cosas, en esta oportunidad no se condenará en costas, porque no se advierte que la parte demandada, vencida en esta instancia, haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero: Confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Transitoria, el 16 de marzo de 2020, la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Segundo. No condenar en costas en esta instancia. Tercero. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo. (ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».
(iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas». (iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
(v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA. Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.».
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, exp. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 25-000-23-42-000-2013-00652-02 (0455-2021) Demandante: Luz Elvira Rojas de Riveros Demandado: UGPP y CAJANAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx