Radicación: 11001032500020250019600 (1555-2025) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad Radicación: 11001032500020250019600 (1555-2025) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Nación – Ministerio del Trabajo Tema: Auto que resuelve recurso de súplica AUTO INTERLOCUTORIO 1.
Se procede a resolver el recurso de súplica interpuesto por la parte demandante, contra el auto del 14 de julio de 2025,1 por medio del cual se rechazó la demanda de la referencia. I.
ANTECEDENTES 2. En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del CPACA,2 la Fundación para el Estado de Derecho, actuando por intermedio de su representante legal, interpuso demanda en orden a que se anule la Circular Externa 61 del 27 de mayo de 2025 - «Garantías laborales frente a la participación en las jornadas de movilización del 28 y 29 de mayo de 2025». 3.
El 14 de julio de 2025, el magistrado conductor del proceso rechazó la demanda, por las siguientes razones: i) La circular demandada no es susceptible de control judicial, ya que no produce efectos jurídicos, pues simplemente menciona el derecho que tienen los trabajadores de asistir a las jornadas de movilización en ejercicio de sus derechos de expresión, reunión y manifestación pública; sin embargo, no concede una licencia remunerada para que los empleados públicos y privados se ausenten de sus puestos de trabajo. ii) Además, los verbos rectores empleados en texto no tienen un alcance 1 La providencia fue proferida por el consejero Jorge Iván Duque Gutiérrez. 2 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Radicación: 11001032500020250019600 (1555-2025) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co normativo, pues no prescriben, ordenan o imponen algún tipo de obligación, sino que se limitan a «reiterar» y «recordar». «Incluso, cuando la Circular se refiere a las potestades de inspección y vigilancia del Ministerio del Trabajo, aduce que este «podrá iniciar» investigaciones administrativas ante la eventual vulneración de derechos.
En lo demás, el acto se limita a invocar fundamentos jurídicos y derechos de los trabajadores que, al igual que sus competencias, emanan del ordenamiento jurídico». 4. El demandante interpuso recurso de súplica contra la anterior decisión, con base en los siguientes argumentos: i) La circular demandada es susceptible de control judicial, pues corresponde a la noción de acto administrativo, en tanto creó y modificó situaciones jurídicas para los trabajadores y empleadores del país.3 De ahí que no se limitó a reproducir normas preexistentes o a brindar orientaciones generales, sino que adoptó las siguientes decisiones: a) dispuso que los trabajadores tienen derecho a ausentarse de su trabajo para participar en las movilizaciones del 28 y 29 de mayo de 2025; b) ordenó a los empleadores abstenerse de aplicar sanciones, descuentos salariales o cualquier tipo de represalia por dichas ausencias; y c) advirtió que el Ministerio del Trabajo podría iniciar investigaciones administrativas contra quienes incumplan tal directriz. ii) El acto acusado también reguló los siguientes aspectos: a) modificó las ausencias remuneradas de los servidores públicos, en contravía de las normas sobre empleo público; b) permitió la ausencia de los trabajadores de las entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional y territorial, durante el 28 y 29 de mayo de 2025, sin prever mecanismos de continuidad institucional ni salvaguardar la prestación de funciones esenciales del Estado; c) reguló una materia que corresponde exclusivamente al Congreso, esto es, la declaratoria de días de descanso remunerado para empleados del Estado y del sector privado; d) estableció un supuesto deber jurídico para empleadores públicos y privados; e) impidió que los empleadores ejercieran las facultades inherentes a la gestión de sus empresas, como la organización del trabajo, la exigencia de cumplimiento de la jornada laboral y la aplicación de las consecuencias previstas en el CST4 para las ausencias injustificadas, lo cual interfiere directamente con la autonomía de la voluntad privada y la capacidad de dirección empresarial; y f) obligó a los empleadores a asumir los costos financieros derivados de la imposibilidad de descontar los salarios correspondientes a las jornadas que no fueron laboradas. iii) Contrario a lo sostenido en la providencia recurrida, el efecto principal de la circular acusada es el otorgamiento de una licencia remunerada de hecho, pues 3 El actor se fundó en el auto del 19 de septiembre de 2023, proferido por el Consejo de Estado, radicado 11001032500020220034800. 4 Código Sustantivo del Trabajo.
Radicación: 11001032500020250019600 (1555-2025) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reconoce un derecho antes inexistente, es decir, la posibilidad de participar en movilizaciones masivas, sin necesidad de solicitar autorización del empleador y sin lugar a descuentos salariales, imposición de restricciones o sanciones por la inasistencia injustificada.
En efecto, ni la legislación laboral ni las disposiciones aplicables a los empleados públicos contemplan un derecho a abstenerse de asistir al trabajo con ocasión de protestas o movilizaciones. Tal prerrogativa tampoco encuentra respaldo en el régimen sindical, cuyo marco normativo únicamente prevé permisos expresamente regulados, como los relativos a la huelga y a la actividad sindical, pero en ningún caso autoriza ausencias generales remuneradas para manifestaciones o marchas. iv) El hecho de que la circular utilice la expresión «recordar» no le resta su fuerza normativa, pues «el derecho que se ordena “hacer recordar” no existía previamente y solo fue reconocido a favor de los trabajadores, mediante la expedición de la Circular demandada.
En realidad, bajo la apariencia de una simple reiteración, la Circular instituyó por primera vez un derecho a ausentarse dos días del trabajo con goce de salario, lo cual confirma su carácter constitutivo y no meramente declarativo». v) La protesta no puede convertirse en un mecanismo de abandono reiterado del puesto de trabajo, pues ello desnaturaliza la conmutatividad básica de la relación laboral, esto es, el pago del salario como retribución por el trabajo realizado. vi) Asimismo, la sola previsión del inicio de investigaciones administrativas frente a eventuales vulneraciones a las disposiciones de la circular «constituye un mensaje claro sobre la existencia de consecuencias jurídicas, generando así un efecto directo en el comportamiento de los empleadores públicos y privados».
De manera que el ejercicio de la facultad sancionadora no resulta meramente potestativo, sino que es una consecuencia inmediata ante la inobservancia de la circular. II. CONSIDERACIONES 1. Procedencia y oportunidad del recurso de súplica 5. De conformidad con el numeral 2 del artículo 2465 del CPACA, el recurso de súplica procede contra los autos enlistados en los numerales 1 a 8 del artículo 243 ibidem, entre los que se encuentra el que rechaza la demanda, cuando sean dictados en el curso de la única instancia. 6.
En consecuencia, el recurso de súplica que se formuló contra el auto del 14 de julio de 2025, por el cual se rechazó la demanda de la referencia, resulta procedente. 5 Modificado por el artículo 66 de la Ley 2080 de 2021. Radicación: 11001032500020250019600 (1555-2025) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.
Adicionalmente, según el artículo 246 del CPACA, el recurso debe interponerse dentro de los 3 días siguientes a la notificación de la providencia objeto de reproche. 8. En este caso, el auto suplicado fue notificado personalmente el 14 de julio de 2025; sin embargo, la parte actora solicitó la notificación por estado, a lo cual accedió el magistrado conductor del proceso, mediante auto del 20 de agosto de 2025. 9.
El 21 de agosto de 2025, un día antes de que se surtiera la notificación por estado, el demandante presentó el recurso de súplica, por lo cual se entiende que fue presentado oportunamente. Al respecto, el Consejo de Estado ha sostenido que «el ejercicio anticipado de una competencia carga o derecho no puede ser óbice para no otorgársele efectos jurídicos.
Es lo que se ha denominado la inviabilidad de la extemporaneidad por anticipación».6 2. Caso concreto 10. De acuerdo con el contenido de la providencia recurrida y los reparos esgrimidos en el recurso de súplica, corresponde a la Sala determinar si debe revocarse el auto que rechazó la demanda de la referencia en consideración a que el acto acusado no es pasible de control jurisdiccional. 11.
En primer término, es importante anotar que en este caso el acto enjuiciado corresponde a una circular. Al respecto, el artículo 137 del CPACA prevé que «puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio». 12. En cuanto al entendimiento de la citada disposición, esta corporación ha esgrimido dos tesis principales.
A continuación, se resume cada una de ellas y sus fundamentos: Tesis 17 Toda clase de circulares, con independencia de su objeto, por ser expresión del ejercicio de la función administrativa a cargo de las autoridades que la expiden, se encuentra sujeta al control de los jueces de la Administración. Tesis 28 Serán pasibles de enjuiciamiento ante la jurisdicción las decisiones administrativas, independientemente de su denominación, solo aquellas que tengan la capacidad de producir efectos jurídicos vinculantes y, por lo mismo, controladas por las causales de nulidad previstas por el legislador.
Fundamentos: - No es adecuado sostener que sólo son demandables las circulares que constituyan Fundamentos: - Las instrucciones o circulares son demandables si contienen una decisión de la 6 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 8 de mayo de 2025, radicado 25000-23-41-000-2023-00435- 01. 7 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala, sentencia del 27 de noviembre de 2014, radicado 05001-23-33-000-2012-00533-01. 8 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón, sentencia del 20 de febrero de 2020, radicado 11001-03-24-000-2010-00317-00.
Radicación: 11001032500020250019600 (1555-2025) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co verdaderos actos administrativos, pues ello crea una suerte de inmunidad jurisdiccional a favor de actos que pese a ser expresión de la función administrativa presentan solo efectos orientativos, instructivos o informativos al interior de la Administración o hacia los particulares. - El contenido normativo del artículo 137 CPACA denota que toda circular administrativa, cualquiera que sea su contenido, es susceptible de control judicial. - El control judicial debe extenderse a aquellas manifestaciones de la función administrativa que pese a proyectar sus efectos únicamente sobre la órbita interna de la Administración o limitarse a informar o a instar a los particulares a una determinada conducta deben también someterse plenamente a la Constitución y la ley. - Esta postura viabiliza un verdadero ensanchamiento del ámbito del control judicial de las actuaciones de la Administración, ya no controlables solo en tanto que actos administrativos, sino en cuanto manifestaciones de la función administrativa. - El hecho de que las circulares carezcan de efectos jurídicos directos por no crear, modificar ni extinguir situaciones jurídicas determinadas en nada impide su control judicial, no solo por ser éste un dato indiferente a la luz de los principios de supremacía constitucional y de legalidad que rigen por igual las distintas expresiones de la función administrativa y que a voces del artículo 103 del CPACA sirven de motores que impulsan la actividad del contencioso, sino también –y especialmente- a la luz de las nuevas circunstancias en las que opera la Administración en la actualidad. - Así las cosas, «con independencia de que por su contenido orientativo, instructivo o puramente informativo las circulares no afecten de manera directa los derechos o intereses particulares de las personas, su calidad de expresión de la función administrativa y su no poca capacidad de incidencia sobre las decisiones y actuaciones materiales de la Administración (ellas sí plenamente oponibles y ejecutables Administración capaz de producir efectos jurídicos frente a los administrados, esto es, si son actos administrativos, pues, si se limitan a reproducir el contenido de otras normas, o las decisiones de otras instancias, o a brindar orientaciones e instrucciones a sus destinatarios, sin que contengan decisiones, no serán susceptibles de control judicial. - En materia de control lo relevante es privilegiar que los asuntos que se judicialicen interesen al ámbito del derecho. - «Conferirle trámite a “toda manifestación de la función administrativa”, bajo el entendido que es susceptible de control conllevaría un raudal de demandas en aumento, las que ocuparían en igual proporción la actividad judicial respecto de aquellos asuntos que sí contienen una manifestación susceptible de control, que es finalmente sobre las cuales debe dirigir su función». - Esta interpretación cumple con fin constitucional del Estado de promover la vigencia de un orden justo, el cual se logra, entre otras formas, mediante la garantía de acceso a la administración de justicia para cuestionar los actos que, por sus elementos de existencia, validez y eficacia, son controlables. - En suma «en orden a establecer cuándo un acto es susceptible de control, esta Sala privilegia el examen sobre la condición de acto demandable para establecer su carácter judiciable, sin atenerse al criterio de la “manifestación de la función administrativa” y a las diferentes denominaciones que giran en torno al ejercicio de la función administrativa, sin que implique que por este hecho son actos controlables de la jurisdicción». - El juez se enfrenta a un evidente auge normativo, lo cual implica identificar cuándo un acto es objeto de control, «por cuanto, evidentemente, todos no lo son».
Radicación: 11001032500020250019600 (1555-2025) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el ámbito de los particulares) justifican su sometimiento al control de esta jurisdicción». 13. Una lectura preliminar de las citadas tesis llevaría a concluir que la primera es amplia y la segunda restrictiva; sin embargo, la Sala considera que ambas pueden interpretarse de manera amónica, ya que una y otra contienen finalidades que materializan los cometidos del Estado Social de Derecho, como lo son la prevalencia del interés general, el principio de legalidad, el acceso efectivo a la administración de justicia y la eficiencia en la prestación de este servicio. 14.
Así las cosas, una mirada holística de dichas tesis, permite concluir que las circulares o instrucciones son pasibles de ser enjuiciadas ante la jurisdicción cuando: i) revistan el carácter de actos administrativos, es decir, que materialmente contienen disposiciones con carácter vinculante para sus destinatarios y con las cuales se creen, modifiquen o extingan situaciones jurídicas; o ii) tengan una clara incidencia en el comportamiento, derechos o deberes de las personas y, en general, incidan o repercutan en el mundo del derecho, pues en tales casos resulta necesario que una autoridad judicial verifique si la administración se ajustó al ordenamiento superior. 15.
Al respecto, es pertinente recordar la importancia del principio del control de la actividad pública, que ha sido desarrollado por la doctrina en los siguientes términos:9 341. Desde su formulación el Estado de derecho, en cuanto fenómeno contradictorio del absolutismo y la tiranía, predica como regla impulsora de su funcionamiento la de los “pesos y contrapesos” para el ejercicio del poder.
En ese sentido se puede afirmar que el denominado principio del control de la actividad pública constituye a no dudarlo un verdadero sistema que se expande como una gran malla protectora y garantizadora de la estabilidad del Estado de derecho. La misma existencia de la división de poderes encuentra su naturaleza en el carácter de medio de control para evitar la concentración del poder.
Sin embargo, una aproximación a la identificación de los tipos de controles existentes al interior del Estado, y específicamente de la administración pública, nos permite concluir que el sistema de controles es esencialmente complejo y de dificultosa clasificación. Un Estado sin controles no es un verdadero Estado de derecho, no olvidemos que este principio se funda precisamente en la lucha contra la arbitrariedad. 16.
En similar sentido, la Corte constitucional ha mencionado la importancia de cumplir «con el postulado básico del constitucionalismo que impone la necesidad de que no existan poderes o actuaciones sin control».10 17. Ahora bien, en aras de resolver el caso concreto y contextualizar el debate, es pertinente revisar el contenido de la Circular Externa 61 del 27 de mayo de 2025, que tiene como asunto «Garantías laborales frente a la participación en las jornadas de movilización del 28 y 29 de mayo de 2025» y fue dirigida por el Ministerio del Trabajo 9 Compendio de derecho administrativo / Jaime Orlando Santofimio Gamboa - Bogotá: Universidad Externado de Colombia. 2017. 10 Sentencias C-157 de 2016 y C-184 de 2016.
Radicación: 11001032500020250019600 (1555-2025) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a «entidades del sector central y descentralizado de la rama ejecutiva del orden nacional y territorial, empleadores del sector privado, trabajadores y ciudadanía en general».
El acto demandado dispuso: El Ministerio del Trabajo, en el marco de sus funciones constitucionales y legales de inspección, vigilancia y control -en especial las conferidas por el artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo y el artículo 2 del Decreto 4108 de 2011- reitera su compromiso como garante del dialogo social, la protección de los derechos fundamentales de las personas trabajadoras y el equilibrio entre los intereses económicos y sociales en el ámbito laboral.
En ese sentido, se recuerda que las y los trabajadores tienen derecho a participar en las jornadas de movilización convocadas para los días 28 y 29 de mayo de 2025, sin que ello pueda dar lugar a restricciones, sanciones, descuentos salariales, ni ningún tipo de represalia por parte de los empleadores, sean públicos o privados. Este deber de respeto y garantía encuentra sustento en la Constitución Política (arts. 37, 53, 93 y 94), en instrumentos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Convenio 87 de la OIT, y en la jurisprudencia tanto nacional como internacional.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su Opinión Consultiva OC-27/21, ha destacado que la protesta social constituye un mecanismo legítimo para la defensa de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales. Por su parte, la Corte Constitucional, en Sentencia C-090 de 2024, reiteró que el ejercicio de este derecho por parte de los trabajadores no puede ser restringido ni sancionado por los empleadores, bajo ninguna circunstancia. Para tal efecto, esta cartera Ministerial en concordancia con lo dispuesto por el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la Sentencia C-009 de 2018 de la Corte Constitucional, destaca la necesidad de ponderar las normas legales aplicables al ejercicio de la actividad empresarial con las garantías constitucionales y supralegales que protegen a las personas trabajadoras, particularmente en lo que respecta a los derechos a la libertad de expresión, reunión y manifestación pública y pacífica, como principios fundamentales para la materialización de una democracia participativa y pluralista, propios del Estado Social de Derecho.
En esta instancia, se recuerda como estos derechos, que se fundamentan en el principio de dignidad humana, reconocen la autodeterminación de las personas trabajadoras para expresar sus opiniones y demandas sin que ello comprometa sus condiciones vitales mínimas ni genere consecuencias adversas en el entorno laboral. En virtud de lo anterior, el Ministerio del Trabajo, en ejercicio de sus facultades de vigilancia y control, podrá iniciar las investigaciones administrativas correspondientes ante la eventual vulneración de estos derechos.
Las personas trabajadoras podrán presentar sus quejas, incluso de forma anónima, por los canales institucionales dispuestos para tal fin, con el objeto de activar los mecanismos de protección verificación e intervención previstos en la normativa vigente A continuación, se informan los canales de atención del Ministerio del Trabajo: Línea nacional gratuita: 018000 112518 Conmutador Bogotá: (601) 5185830 Sitio web: www.mintrabajo.gov.co Atención presencial: Con cita previa en cada Dirección Territorial o Inspección Municipal del Trabajo Radicación: 11001032500020250019600 (1555-2025) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.
Una vez revisadas, las normas constitucionales, convencionales y legales citadas en la circular demandada, así como la jurisprudencia y la opinión consultiva de la OIT allí invocadas, no es posible extraer el derecho de los trabajadores públicos y privados a participar en protestas o movilizaciones durante su jornada laboral. 19. Para efectos ilustrativos, a continuación, se menciona la fuente normativa, jurisprudencial u opinión consultiva invocada en la circular demandada y el entendimiento o directriz allí fijado: Fuente normativa, jurisprudencial u opinión consultiva Entendimiento o directriz fijada Artículo 486 del CST Determina que los funcionarios del Ministerio del Trabajo podrán: i) hacer comparecer a sus respectivos despachos a los empleadores, para exigirles las informaciones pertinentes a su misión, la exhibición de libros, registros, planillas y demás documentos, la obtención de copias o extractos de los mismos; ii) entrar sin previo aviso, y en cualquier momento en toda empresa con el mismo fin y ordenar las medidas preventivas que consideren necesarias.
Además, los funcionarios del Ministerio del Trabajo tienen el carácter de autoridades de policía para ejercer sus funciones de vigilancia y control y están facultados para imponer multas de entre 1 y 5000 smmlv según la gravedad de la infracción y mientras esta subsista, las cuales prestan mérito ejecutivo, sin perjuicio de las demás sanciones contempladas en la normatividad vigente.
Esta multa se destina al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA. Artículo 2 del Decreto 4108 de 2011 Enlista las funciones del Ministerio del Trabajo, pero no hace referencia al derecho de los trabajadores a protestar o participar en manifestaciones públicas durante el horario laboral. Artículo 37 de la Constitución Política Prevé que toda parte del pueblo puede reunirse y manifestarse pública y pacíficamente.
Sólo la ley podrá establecer de manera expresa los casos en los cuales se podrá limitar el ejercicio de este derecho. Artículo 53 de la Constitución Política Establece que el Congreso expedirá el estatuto del trabajo, teniendo en cuenta los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
Además, se prevé que i) el estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales; ii) los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna; iii) la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de Radicación: 11001032500020250019600 (1555-2025) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.
Artículo 93 de la Constitución Política Establece que: i) los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno; ii) los derechos y deberes consagrados en esta Carta se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia; iii) el Estado Colombiano puede reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional en los términos previstos en el Estatuto de Roma adoptado el 17 de julio de 1998 por la Conferencia de Plenipotenciarios de las Naciones Unidas y, consecuentemente, ratificar este tratado de conformidad con el procedimiento establecido en esta Constitución; iv) la admisión de un tratamiento diferente en materias sustanciales por parte del Estatuto de Roma con respecto a las garantías contenidas en la Constitución tendrá efectos exclusivamente dentro del ámbito de la materia regulada en él. Artículo 94 de la Constitución Política Determina que la enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos El pacto se compone de 58 artículos que surgen de la necesidad de salvaguardar los principios enunciados en la Carta de las Naciones Unidas, la libertad, la justicia y la paz en el mundo. Además, se reconoce la dignidad inherente a la persona humana y de sus derechos iguales e inalienables.
También se reconoce que, con arreglo a la Declaración Universal de Derechos Humanos, no puede realizarse el ideal del ser humano libre en el disfrute de las libertades civiles y políticas y liberado del temor y de la miseria, a menos que se creen condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos civiles y políticos, tanto como de sus derechos económicos, sociales y culturales.
Asimismo, se tienen en cuenta que la Carta de las Naciones Unidas impone a los Estados la obligación de promover el respeto universal y efectivo de los derechos y libertades humanos. Igualmente se indica que el individuo, por tener deberes respecto de otros individuos y de la comunidad a que pertenece, tiene la obligación de esforzarse por la consecución y la observancia de los derechos reconocidos en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Sin embargo, ninguno de los 58 artículos establece expresamente el derecho de los trabajadores de protestar o acudir a manifestaciones públicas durante la jornada laboral. Convenio 87 de la OIT Establece medidas tendientes a proteger la libertad sindical y el derecho de sindicación; sin embargo, la circular no se refiere a estos derechos.
El convenio tampoco establece expresamente el derecho de los trabajadores de protestar o acudir a manifestaciones públicas durante la jornada laboral. Opinión Consultiva OC- 27/21 - Corte Interamericana de Derechos Humanos Se refirió a los derechos a la libertad sindical, negociación colectiva y huelga, y su relación con otros derechos, con perspectiva de género; sin embargo, estas temáticas no fueron abarcadas en la circular demandada.
Sentencias C- 009 de 2018 y Analizaron la exequibilidad de la Ley 1801 de 2016, «por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana» y abordaron Radicación: 11001032500020250019600 (1555-2025) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co C-090 de 2024, Corte Constitucional los derechos de reunión, manifestación pública y protesta, pero no se refirieron al ejercicio de tal derecho durante el horario laboral, ni su impacto en las relaciones de trabajo.
Artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos Aborda los derechos a la libertad de pensamiento y de expresión, pero no se menciona su ejercicio durante la jornada laboral. 20. De manera que, aunque la circular demandada se apoya en normas, jurisprudencia y una opinión consultiva para recordar y reiterar el derecho que tienen los trabajadores de participar en protestas o manifestaciones públicas durante su horario laboral, en realidad refleja el criterio del Ministerio del Trabajo frente a esa materia, pues, como quedó expuesto, ninguna de las fuentes invocadas en el acto acusado entroniza dicho derecho en forma expresa. 21.
Asimismo, la circular constituye una manifestación de la función administrativa que incide en el comportamiento de trabajadores y empleadores, pues a los primeros les recuerda el derecho que tienen de participar en manifestaciones y protestas durante su jornada laboral y a los segundos les indica que, en caso de oponer barreras al ejercicio de ese derecho, el Ministerio del Trabajo podrá imponerles correctivos sancionatorios. 22.
Por lo tanto, cuando la circular demandada «recuerda que las y los trabajadores tienen derecho a participar en las jornadas de movilización convocadas para los días 28 y 29 de mayo de 2025, sin que ello pueda dar lugar a restricciones, sanciones, descuentos salariales, ni ningún tipo de represalia por parte de los empleadores, sean públicos o privados», incide en el comportamiento de los empleados para asistir a las mencionadas movilizaciones. 23.
En forma correlativa, la circular incide en el comportamiento de los empleadores públicos y privados en el sentido de abstenerse de adoptar correctivos disciplinarios o efectuar descuentos salariales ante la ausencia de sus colaboradores al lugar de trabajo cuando estén participando en tales protestas. 24. Por lo tanto, la circular acusada tiene incidencia en la conducta de empleadores y trabajadores en aras de habilitar la participación del conglomerado social en las manifestaciones programadas para el 28 y 29 de mayo de 2025.
Además, para garantizar el contenido de la decisión, se anunció la posibilidad de adelantar las investigaciones sancionatorias, en cabeza del Ministerio del Trabajo. 25. Esta previsión que se redactó como una posibilidad, materialmente tiene una alta probabilidad de ocurrencia, ya que dicho ministerio fijó su entendimiento frente al derecho de los trabajadores a participar en movilizaciones durante la jornada laboral, autorizó a los empleados para participar en las protestas programadas para las citadas fechas y determinó que si los empleadores desplegaban acciones que impidieran el Radicación: 11001032500020250019600 (1555-2025) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejercicio de ese derecho se podrían iniciar investigaciones administrativas, las cuales justamente se enmarcan dentro de las funciones que le corresponden a ese ministerio. 26.
Por lo tanto, el incumplimiento de la circular es razón suficiente para activar las competencias de «prevención, inspección, control y vigilancia del cumplimiento de las normas sustantivas y procedimentales en materia de trabajo y empleo, e imponer las sanciones establecidas en el régimen legal vigente».11 27. De esta manera, resulta necesario habilitar el control de legalidad de la circular demandada en aras de verificar su impacto en las relaciones laborales y si se encuentra ajustada al ordenamiento superior. 28.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, se revocará la decisión suplicada, con el fin de que el magistrado ponente provea sobre la admisión de la demanda. 29. En mérito de lo expuesto, la Sala
RESUELVE
Primero. Revocar el auto del 14 de julio de 2025, proferido dentro del proceso de la referencia y, en su lugar, se devolverá el proceso al despacho de origen para que provea sobre la admisión de la demanda, conforme se explicó en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Por intermedio de la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación, en firme la presente providencia, devolver el expediente al despacho de origen para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS EDUARDO MESA NIEVES JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA. 11 Decreto 4108 de 2011.