Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá, D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 13001-23-33-000-2018-00754-01 (29973) Demandante: COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A. Demandada: DIAN Tema: Importación temporal a largo plazo.
Finalización de la modalidad y pago de tributos aduaneros en proceso de reorganización empresarial. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes, demandante y demandada, contra la sentencia del 30 de julio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión No. 7, que resolvió:1 «PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD parcial de los numerales SEGUNDO y TERCERO de la Resolución No. 000123 del 22 de enero de 2018 y su confirmatoria, expedidos por la División de Gestión de Liquidación de Aduanas de la Dirección Seccional de Aduanas de Cartagena, y por la División de Gestión Jurídica de la Dirección Seccional de Aduanas de Cartagena respectivamente, en lo que atañe al pago de tributos aduaneros por la suma de noventa y cuatro millones setecientos treinta y tres mil seiscientos ochenta y un pesos m/cte.
($94.773.681); de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho CONDENAR a la DIAN a: - Reintegrar a MUNDIAL SEGUROS S.A. la suma de noventa y cuatro millones setecientos treinta y tres mil seiscientos ochenta y un pesos m/cte. ($94.773.681), por concepto de pago de tributos aduaneros, debidamente ajustadas tomando como base el Índice de Precios al Consumidor, en los términos del inciso final del artículo 187 del CPACA; solo en el caso en que se demuestre que en virtud de la efectividad de la Póliza No. C-100007046 se realizó este pago; en caso contrario exonerar a la demandante del pago; conforme a las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones; por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
CUARTO: SIN CONDENA en costas en esta instancia procesal; según lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. […].
ANTECEDENTES Construcciones Civiles S.A., Conciviles S.A., introdujo al país, bajo la modalidad de importación temporal a largo plazo, una volqueta usada para túnel de bajo perfil, para 1 Documento 20 expediente digital. Radicado: 13001-23-33-000-2018-00754-01 (29973) Demandante: COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 lo cual presentó la declaración 0120410282501 del 21 de agosto de 20102, y otorgó la póliza de cumplimiento de disposiciones legales C-10000007046 del 25 de agosto de 2010, expedida por la Compañía Mundial de Seguros S.A.3, para garantizar la finalización de la importación y el pago oportuno de los tributos aduaneros.
El 22 de enero de 2018, previo requerimiento especial 4 y respuesta a éste5, la División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Aduanas de Cartagena, por medio de la Resolución 0001236, declaró el incumplimiento por la no finalización de la modalidad de importación, con la consecuente imposición de sanciones y liquidación de tributos aduaneros con intereses moratorios.
Asimismo, ordenó hacer efectiva la póliza otorgada. Contra este acto se interpuso recurso de reconsideración7. El 05 de julio de 2018, a través de la Resolución 0013758, la División de Gestión Jurídica de la Dirección Seccional de Aduanas de Cartagena, confirmó la Resolución 000123 del 22 de enero de 2018. DEMANDA La Compañía Mundial de Seguros S.A., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló las siguientes pretensiones: 2.1.
Se decrete la nulidad de los actos administrativos contenidos en las resoluciones Nos. 000123 de enero 22 de 2018 de la División de Gestión de Liquidación y su confirmatoria 001375 de julio 05 de 2018 de la División de Gestión Jurídica, dependencias de la Dirección Seccional de Aduanas de Cartagena, Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito. 2.2.
Mediante la resolución No. 000123 de enero 22 de 2018 […] se decidió: […]. Esta decisión fue confirmada por el artículo primero de la Resolución No. 001375 de julio 05 de 2018 […]. 2.3. Como consecuencia de las anteriores declaraciones, también se declare que era improcedente decretar el cobro de todos los montos señalados en los numerales precedentes, por medio de la efectividad de la Póliza de Cumplimiento de Obligaciones Legales No. C-100007046, vigente del 21/08/2010 hasta el 03/09/2015, expedida por la COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A., NIT […], que garantizaba el pago de tributos aduaneros, la sanción y los intereses, así como la finalización del régimen de importación temporal a largo plazo de mercancía amparada en la Declaración de Importación inicial con autoadhesivo No. 01204101282501 del 21/08/2010, aceptación No. 482010000241672 del 21/08/2010 y levante No. 482010000229951 DEL 26/08/2010, por el valor total de CIENTO TREINTA Y UN MILLONES SETECIENTOS SESENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS CATORCE PESOS M/CTE ($131.766.514.oo), ordenado por medio de los actos administrativos objeto de la presente demanda. 2.4.
Se declare que las resoluciones Nos. 000123 de enero 22 de 2018 de la División de Gestión de Liquidación y su confirmatoria 001375 de julio 05 de 2018 de la División de Gestión Jurídica, dependencias de la Dirección Seccional de Aduanas de Cartagena, no pueden ser consideradas como título ejecutivo para el cobro de los tributos 2 Pg. 212 a 213.
Cuaderno 01 expediente digital. 3 Pg. 220 a 223. Cuaderno 01 expediente digital. 4 Pg. 48 a 57. Cuaderno 02 expediente digital. 5 Pg. 59 a 71. Cuaderno 02 expediente digital. 6 Pg. 135 a 149. Cuaderno 02 expediente digital. 7 Pg. 183 a 201. Cuaderno 02 expediente digital. 8 Pg. 136 a 154. Cuaderno 03 expediente digital. Radicado: 13001-23-33-000-2018-00754-01 (29973) Demandante: COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 aduaneros o de las sanciones por ellas impuestas, porque no decretaron una suma expresa de dinero cuando simplemente ordenaron la efectividad de la Póliza de Cumplimiento de Obligaciones Legales No. C-100007046, vigente del 21/08/2010 hasta el 03/09/2015, expedida por la COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A., NIT […]. 2.5 En caso de que, en el transcurso del presente proceso contencioso administrativo, se haga efectivo por la DIAN el cobro de lo ordenado por los actos administrativos demandados, en contra de la sociedad COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A.; bien sea por cobro persuasivo o cobro coactivo, o porque voluntariamente la demandante pague las sumas mencionadas, se condene a la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público al pago de las siguientes sumas: 2.5.1.
Por daño emergente: La suma de CIENTO TREINTA Y UN MILLONES SETECIENTOS SESENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS CATORCE PESOS M/CTE ($131.766.514,00), suma que consta dentro del expediente administrativo, según Resolución No. 000123 de enero 22 de 2018 de la División de Gestión de Liquidación de Aduanas de la Dirección Seccional de Aduanas de Cartagena, confirmada por la Resolución No. 001375 de julio 05 de 2018 de la División de Gestión Jurídica de la Dirección Seccional de Aduanas de Cartagena.
Este monto corresponde al cobro de los tributos aduaneros y la imposición de las sanciones, que si bien no están fijados específicamente en los actos administrativos demandados, como declaratoria de la efectividad de la Póliza de Seguro de Cumplimiento de Disposiciones Legales No. C- 100007046, vigente del 21/08/2010 hasta el 03/09/2015, expedida por la COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A., NIT […], sí es la cuantía del proceso y constituyen las declaratorias de tipo económico de los actos objeto de demanda.
La póliza mencionada fue otorgada por la COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A. para respaldar las obligaciones derivadas de las importaciones realizadas por la sociedad CONSTRUCCIONES CIVILES S.A., que fue decretado por los actos administrativos demandados, al final del proceso de sede administrativa. O, se haga el reintegro de la suma que se pague efectivamente por el demandante a la DIAN, con el incremento de intereses y actualizaciones. 2.5.2.
Por lucro cesante: La actualización de la suma realmente pagada, según el índice de precios al consumidor, más un 6% desde el momento en que se haga el pago a la DIAN hasta el día en que se realice efectivamente el reintegro al demandante. NOTA: Reiteramos que al momento de la radicación de la presente demanda la sociedad COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A. no ha pagado suma alguna por las condenas plasmadas en los actos administrativos demandados, debido a que decidió controvertir las resoluciones de la DIAN, pero si en el transcurso del proceso contencioso se llegare a realizar un pago total o parcial se informará al Despacho para que se incluya en la decisión de fondo a título de restablecimiento del derecho».
Invocó como disposiciones vulneradas los artículos 13 y 29 de la Constitución Política; 17, 20, 24, 34, 40, 43, y 126 de la Ley 1116 de 2006; 1081 del Código de Comercio; 150, 156 y 482-1 del Decreto 2685 de 1999; y el Auto 400-01455 de 23 de agosto de 2013 de la Superintendencia de Sociedades. Como concepto de violación, expuso, lo siguiente: Inaplicación de las normas del proceso de reorganización empresarial: En la respuesta al requerimiento especial, el importador explicó que el incumplimiento en el pago de las cuotas 5 a 10 obedeció a la imposibilidad de sufragarlas por estar incurso en un proceso de reorganización empresarial ante la Superintendencia de Sociedades, del cual hizo parte la DIAN, entidad que aceptó el pago diferido al año 2021 de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias.
Los actos acusados solo ordenaron hacer efectiva la garantía otorgada, pero no indicaron por cuál monto, por lo que no pueden considerarse como un título ejecutivo. Radicado: 13001-23-33-000-2018-00754-01 (29973) Demandante: COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Los artículos 17 y 126 de la Ley 1116 de 2006 prohíben realizar pagos de cualquier clase de obligación, normas que prevalecen sobre las disposiciones tributarias y aduaneras, por lo que su desconocimiento constituye una causal de nulidad y puede derivar en fraude o sustracción de una decisión judicial, pues la Superintendencia de Sociedades funge como juez en la reorganización empresarial.
La solicitud de reorganización se presentó el 30 de julio de 2013, y se aprobó por auto 400-014355 del 23 de agosto del mismo año por la Superintendencia de Sociedades; además, en el proyecto de calificación y graduación de créditos y derechos de voto, se tasaron las acreencias de la sociedad con la DIAN, incluidas las cuotas no pagadas por la importación temporal cuestionada, para lo cual se firmó el acta de conciliación de objeciones del 12 de marzo de 2014, acuerdo en el que se aceptó que estas obligaciones fueran pagadas en dos cuotas iguales, el 5 de marzo y el 5 de julio de 2021.
Resulta contradictorio que dicha circunstancia fuera reconocida en varios apartes de los actos acusados y, pese a ello, fueran impuestas las sanciones y liquidados los tributos aduaneros. En efecto, mientras se encuentra en curso el proceso de reorganización, no pueden realizarse pagos por fuera de las reglas propias de ese trámite, tales pagos serían ineficaces de pleno derecho y darían lugar a la imposición de las sanciones correspondientes, hasta tanto se revierta la operación. Además, de hacerlo, violaría el principio de igualdad de los acreedores.
La importación temporal cuestionada no puede ser finalizada porque el artículo 150 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 8 del Decreto 4136 de 2004, exigía el pago total de los tributos aduaneros para estos efectos. Los artículos 43 [numerales 6 y 7] y 72 de la Ley 1116 de 2006 establecen que queda suspendida la exigibilidad de gravámenes y garantías reales y fiduciarias constituidas por el deudor, aunque las estipulaciones del acuerdo de reorganización no ponen fin a las responsabilidades de los garantes.
La Superintendencia de Sociedades, en el comunicado 2018-01-219067 del 2 de mayo de 2018, le indicó a la DIAN que ningún acreedor reconocido podría iniciar o continuar procesos de cobro por obligaciones que hagan parte del acuerdo, porque implicaría una contradicción de dicha ley. La mercancía importada no está ilegalmente en el país porque cuenta con una declaración de importación temporal que, a su vez, está cobijada por el acuerdo de reorganización empresarial del que hizo parte la DIAN; las obligaciones no están incumplidas sino diferido su pago al año 2021.
Aplicación indebida e interpretación errónea del concepto 00055 de 29 de enero de 2016: Aunque la normativa aduanera -Circular 0175 de 2001- prohíbe la aplicación retroactiva de la doctrina de la entidad, los actos acusados se fundamentaron en dicho concepto emitido en el año 2016, sin tener en cuenta que la importación temporal inició el 26 de agosto de 2010, con la orden de levante de la mercancía, y el plazo de los cinco años para su finalización venció el 26 de agosto de 2015; y la vigencia de la póliza inició el 21 de agosto de 2010 y finalizó el 3 de septiembre de 2015.
Además, no es aplicable al caso porque parte de sus consideraciones se refieren a la liquidación de empresas y al cobro coactivo; en cuanto a la restructuración empresarial, solo ordena la suspensión de garantías reales y fiduciarias, mas no aduaneras. Empero, se ignoró Radicado: 13001-23-33-000-2018-00754-01 (29973) Demandante: COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 que en el concepto también se señaló que las obligaciones por importaciones temporales quedan sometidas al acuerdo de reorganización. Violación del principio de igualdad y del precedente horizontal: La DIAN vulneró este principio al decidir este caso de manera contraria a como lo hizo en cinco casos iguales, los cuales constituyen precedente, y en los que aceptó que el proceso de reorganización empresarial dio lugar al aplazamiento en el pago de las cuotas por la importación temporal, por lo que no existió incumplimiento.
Violación de los principios de confianza legítima, buena fe y coordinación administrativa: La Administración vulneró estos principios al exigir el pago de los tributos aduaneros y la terminación de la importación temporal, pues el importador y la aseguradora confiaron legítimamente en lo acordado en el proceso de reorganización empresarial.
Inaplicación de las normas que regulan la importación temporal: El artículo 482-1 [inc. final] del Decreto 2685 de 1999 establece que las infracciones y sanciones previstas en la norma solo son aplicables al importador; la DIAN debió valorar la existencia del proceso de reorganización empresarial del importador, y el hecho de que no es posible hacer la reexportación de la mercancía (art. 157) o efectuar su importación (art. 117) sin el pago de los tributos aduaneros, supeditado al cumplimiento del acuerdo de reorganización. Y no consideró viable una importación con franquicia (art. 135).
Y la terminación de la importación temporal de oficio le corresponde a la DIAN de acuerdo con el artículo 150 ib., por lo que no puede trasladarle esta obligación al particular, y no opera la causal de finalización de la importación por destrucción de la mercancía, pues esto no ha ocurrido, y es improcedente la aprehensión de la mercancía importada temporalmente por expreso mandato legal.
Prescripción de la acción de cobro: Se configuró la prescripción del contrato de seguros conforme al artículo 1081 del Código de Comercio pues la resolución que ordenó hacer efectiva la garantía se debió expedir dentro de los dos años siguientes a la ocurrencia del siniestro; como el plazo máximo para finalizar la importación temporal era el 26 de agosto de 2015, el término de dos años vencía el 26 de agosto de 2017, y el referido acto se expidió el 22 de enero de 2018.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La DIAN9 se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: Sobre la inaplicación de las normas del proceso de reorganización empresarial: Si bien es cierto que Conciviles suscribió un acuerdo de reorganización empresarial en el que se incluyeron obligaciones contraídas con la DIAN y se difirió su pago para el año 2021, entre ellas, las cuotas 5 a 10 de los tributos aduaneros de la importación discutida, no ocurrió lo mismo con la declaratoria de incumplimiento por la finalización de la modalidad de importación temporal a largo plazo y la imposición de la sanción impuesta, por ser obligaciones que no habían nacido a la vida jurídica al momento de la expedición del auto por medio del cual se inició el proceso de reorganización empresarial -23 de agosto de 2013- sino que surgieron en una fecha posterior -21 de 9 Pg. 138 a 187.
Cuaderno 01 expediente digital. Radicado: 13001-23-33-000-2018-00754-01 (29973) Demandante: COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 agosto de 2015-, fecha en la que se cumplieron los cinco años autorizados para la importación temporal amparada con la declaración de importación del 21 de agosto de 2010.
El artículo 43 de la Ley 1116 de 2006 prevé que el acuerdo de reorganización no pone fin a las obligaciones de los garantes del deudor, por lo que la DIAN estaba facultada para iniciar los procesos de cobro de las obligaciones incumplidas por la importadora y ordenar hacer efectiva la póliza de cumplimiento de disposiciones legales, la cual constituye una garantía personal que ampara el pago de los tributos y las sanciones a que hubiera lugar de la importación temporal a largo plazo.
En el acta de conciliación de objeciones consta expresamente que la demandada se reservó la facultad de exigir el cumplimiento de las garantías conforme a dicho artículo, lo cual fue aprobado por el importador y el promotor designado para el proceso de reorganización. La importadora no puede seguir usufructuando una mercancía que no tiene definida su situación administrativa, pues su ingreso al país estuvo restringido a las condiciones especiales aplicables a los bienes de capital y a las importaciones temporales; además, no consta el comunicado que, según la demandante, fue enviado por la Superintendencia de Sociedades a la DIAN.
Sobre la aplicación indebida e interpretación errónea del concepto 000055 de 29 de enero de 2016: Contrario a lo señalado por la demandante, los actos acusados no se fundamentaron en este oficio; la obligación de finalizar el régimen de importación temporal era objeto de una garantía personal, la cual podía hacerse efectiva, con lo cual la discusión no gira en torno a si la DIAN actuó como acreedor en el proceso de reorganización, sino si podía afectar la póliza de cumplimiento de disposiciones legales expedida por la actora.
Sobre la violación del principio de igualdad y del precedente horizontal: Los cinco casos invocados por la actora tienen elementos fácticos y jurídicos diferentes a los estudiados en el presente asunto, pues en ellos se limitó el estudio al pago de cuotas por la importación temporal, y no a la obligación de dar por terminada esa modalidad; además, los errores en los que pudo haber incurrido la administración no la atan ni impiden que ejerza su facultad fiscalizadora.
Sobre la violación del principio de confianza legítima: No se vulneró este principio porque se actuó conforme a lo dispuesto en el Decreto 2685 de 1999, la Ley 1116 de 2006, y el acuerdo de reorganización empresarial; la administración no creó un derecho que luego negó, y no tomó una decisión diferente en una situación idéntica. Sobre la inaplicación de las normas que regulan la importación temporal: Los actos acusados resolvieron los argumentos planteados por los usuarios vinculados al proceso, y explicó que en cualquiera de las hipótesis a las que se ve enfrentado el importador temporal -reexportar la mercancía, importarla de manera ordinaria o con franquicia, destruir o legalizar la mercancía-, el elemento común es la mercancía no el pago de los tributos aduaneros, con lo cual, lo determinante es la resolución de la situación administrativa de la mercancía por cualquiera de las opciones expuestas.
Sobre la prescripción de la acción de cobro: La vigencia de la póliza de seguro de cumplimiento de disposiciones legales C-100007046 inició el 25 de agosto de 2010 y finalizó el 25 de agosto de 2015, por lo que el plazo para terminar el régimen de Radicado: 13001-23-33-000-2018-00754-01 (29973) Demandante: COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 importación y pagar la totalidad de las cuotas finalizaba dentro de la vigencia de la póliza.
Y como para la fecha de admisión del proceso de reorganización -23 de agosto de 2013-, estaba vigente la póliza, y conforme al artículo 72 de la Ley 1116 de 2006, a partir de ese momento se interrumpió el término de prescripción, no operó la caducidad de las acciones respecto de los créditos causados contra el deudor antes del inicio de dicho proceso.
Conciviles S.A. coadyuvó las pretensiones de la demanda presentada por la actora, y solicitó declarar la nulidad de los actos acusados. Propuso las excepciones de «inexistencia de los requisitos procesales y legales para exigir el pago», «cobro de lo no debido» e «innominada o genérica». Frente a las dos primeras excepciones explicó que, al acogerse al régimen de insolvencia previsto en la Ley 1116 de 2006, en virtud del acuerdo alcanzado con los acreedores, entre ellos, la DIAN, los valores pendientes de pago quedaron diferidos al año 2021, por lo que, al encontrase suspendido el plazo o término de exigibilidad de las obligaciones a cargo de la sociedad, cualquier actuación encaminada a exigir su pago contraría el ordenamiento jurídico.
Los actos acusados vulneraron el artículo 43 [numeral 7] de la Ley 1116 de 2006 pues la DIAN solo podía iniciar proceso de cobro en contra de los garantes en caso de incumplimiento del acuerdo de reorganización, lo cual, a la fecha, no se ha verificado, dado que la sociedad viene cumpliendo todas y cada una de las obligaciones establecidas en el acuerdo de reorganización. La posición de la DIAN, apoyada en el oficio 00055 del 29 de enero de 2016, en el sentido de que la empresa, con independencia del inicio del proceso de reorganización, debía cumplir las obligaciones del régimen de importación temporal, es contradictoria e imposible de satisfacer dado que son obligaciones de pago que, al ser diferidas, no estaban vencidas y, sin pago, no se pueden normalizar las importaciones temporales.
Según lo previsto en el artículo 17 de la Ley 1116 de 2006, no era posible pagar las cuotas pendientes, por cuanto las mismas fueron diferidas y hacen parte de un acuerdo aprobado, por lo que de haberse procedido con el pago, se hubiere inaplicado dicha norma, específicamente, el principio de igualdad de todos los acreedores dentro de un proceso concursal, y la DIAN se hubiere visto obligada a reembolsar las sumas de dinero que eventualmente se hubieren pagado.
Aunque la DIAN hizo parte del proceso de reorganización empresarial, la Seccional de Cartagena inició procesos sancionatorios por no haber terminado el régimen de importación temporal, a sabiendas de que las cuotas pendientes quedaron incluidas en el acuerdo; por auto 2019-01-004209 del 11 de enero de 2019 la Superintendencia de Sociedades le comunicó a la DIAN que recibió copia de los actos acusados, y le recalcó la prevalencia de las normas de insolvencia. Asimismo, en comunicación 2018-01-219067 del 02 de mayo de 2018, la Superintendencia de Sociedades, como juez del proceso concursal, en respuesta a lo señalado por la DIAN en el sentido de que una vez verificado el incumplimiento, debía determinarlo y exigir el cumplimiento del contrato de seguro mediante acto administrativo, le precisó que «tratándose de obligaciones reconocidas en el acuerdo, las Radicado: 13001-23-33-000-2018-00754-01 (29973) Demandante: COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 mismas están sometidas a lo previsto en las normas indicadas en el oficio antes mencionado, es decir los artículos 40 y 69.3 de la Ley 1116 de 2006, de tal forma, que no pueden exigirse por fuera de los términos pactados en el acuerdo y confirmados por este Despacho».
SENTENCIA APELADA El Tribunal anuló parcialmente los actos acusados, y no condenó en costas, por lo siguiente10: El pago de las cuotas de los tributos aduaneros, y la finalización de la modalidad de importación, son dos obligaciones independientes a cargo del importador cuya ejecución es autónoma; aunque las normas aduaneras exigen el pago de los tributos para finalizar o modificar la modalidad de importación, los artículos 17 y 34 de la Ley 1116 de 2006, privilegian el contenido del acuerdo frente a las normas aduaneras y tributarias, lo que permite suspender o diferir el pago de los tributos pero no suspenden el cumplimiento de la obligación de finalizar el régimen de importación temporal.
En el acuerdo de reorganización se incluyó el pago de las cuotas pendientes de la declaración de importación 01204101282501 del 21 de agosto de 2010, por lo que esta obligación estaba cobijada en el acuerdo de acreedores; no ocurrió lo mismo frente a la obligación de finalizar la modalidad de importación, toda vez que si bien el pago de los tributos aduaneros estaba diferido en el tiempo con ocasión del proceso de reorganización empresarial, subsistía la obligación de finalizar la modalidad de importación temporal a largo plazo, y en consecuencia, aplicar uno de los supuestos señalados en el artículo 156 del Decreto 2685 de 1999, por lo que era dable, ante la realidad del importador, finalizar el régimen liquidando los tributos aduaneros, sin pagarlos, por efecto del acuerdo de reorganización al que estaba sometido.
No se trata de un imposible jurídico la exigencia de terminar la modalidad de importación temporal, como lo sostiene la actora, pues se insiste que bastaba con que se cumpliera con la obligación de finalización sin que fuera exigible el pago de tributos aduaneros; así, la DIAN no desconoció el proceso de reorganización empresarial al que se encontraba sometido el importador, y le era permitido hacer efectiva la póliza de cumplimiento que respaldaba la sanción; no obstante, en la parte resolutiva del acto acusado se ordenó el pago de los tributos reconocidos en el acuerdo, lo cual es contradictorio por lo que se anulará parcialmente la actuación acusada, para excluir el pago por concepto de los tributos aduaneros.
De acuerdo con el objeto y las condiciones generales de la póliza de cumplimiento C- 100007046, con vigencia desde el 21 de agosto de 2010 hasta el 03 de septiembre de 2015, el riesgo asegurado se materializó con la expedición de la Resolución 0001375 de 22 de enero de 2018, notificada el 25 del mismo mes y año, acto administrativo que impuso efectivamente la sanción, fecha a partir de la cual se tuvo certeza sobre la comisión de la infracción aduanera.
En consecuencia, era procedente hacer efectiva la póliza expedida por la actora mediante la cual se garantizó el cumplimiento de la finalización del régimen de importación temporal y el pago de los tributos aduaneros, comoquiera que según el artículo 43 [numeral 6] de la Ley 1116 de 2006, el acuerdo de reorganización no 10 Documento 20 expediente digital.
Radicado: 13001-23-33-000-2018-00754-01 (29973) Demandante: COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 extingue la responsabilidad del garante frente a las obligaciones cobijadas en la póliza, la cual estaba vigente en la fecha indicada. RECURSOS DE APELACIÓN La demandante11 solicitó revocar la sentencia de primera instancia en lo que le es desfavorable y, en su lugar, acceder a la totalidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: No existe fundamento legal para que en la sentencia recurrida se considerara que podía finalizarse la importación temporal sin el pago de los tributos aduaneros, ya que las normas aduaneras exigen que el importador haya satisfecho dicha obligación para dar trámite a cualquiera de las figuras de terminación de la importación temporal, consagradas en el artículo 156 del Decreto 2685 de 1999, vigente para la época de los hechos.
La posición del a quo en el fallo recurrido corresponde a una interpretación que pretende armonizar la Ley 1116 de 2006 con la legislación aduanera, normas que regulan materias diferentes, lo que impide que la primera reemplace en toda su extensión a la segunda, por lo que hay inconformidad en cuanto a la conducta que sugiere el fallo debió adoptar el importador, esto es, terminar la importación temporal pese al no pago de los tributos, considerando que el diferimiento del pago al final del proceso de reorganización empresarial, permitía la finalización de la temporalidad de las importaciones.
Lo procedente era interpretar, una vez aceptado que el pago de los tributos aduaneros estaba diferido hasta el final del proceso de reorganización empresarial, que la terminación de la modalidad de importación también lo estaba, corriendo la misma surte en razón a la imposibilidad de escindir la modalidad de importación temporal y sus obligaciones.
La ley 1116 de 2006 no contiene alguna norma que permita finalizar una importación temporal pese a que esté suspendido o diferido el pago de los tributos aduaneros porque el cumplimiento de la obligación de finalización depende del pago de los mismos, por ello, la interpretación correcta era aceptar que la obligación de finalización se suspendía por la aceptación expresa del diferimiento del pago de los tributos que efectuó la DIAN dentro del proceso ante la Superintendencia de Sociedades.
Si, a la luz de la normativa aduanera, fuera posible la terminación de la importación temporal sin el pago de los tributos aduaneros, por qué la DIAN no hizo la finalización de oficio como se lo permite el artículo 156 [literal c]; la omisión que la sentencia recurrida le atribuye al importador, debería ser reprochada a la DIAN por lo que la interpretación del fallo recurrido solo sirve para sostener las sanciones al importador y su cobro a la aseguradora por la no finalización, olvidando que ella depende directamente del pago de los tributos.
En la demanda se analizaron inextenso las diferentes formas de terminación de la importación temporal para reexportación en el mismo estado, contenidas en el artículo 11 Documento 029 expediente digital. Radicado: 13001-23-33-000-2018-00754-01 (29973) Demandante: COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 156 del Decreto 2685 de 1999, concluyendo que es imposible jurídicamente dar por terminada la importación sin el pago de los tributos aduaneros, suspendidos en virtud del acuerdo final del proceso de reorganización empresarial.
Las normas aduaneras no permiten la finalización de las importaciones temporales sin el pago de los tributos aduaneros debidos, por lo que, al estar estos tributos inmersos en un proceso de reorganización empresarial, diferidos de común acuerdo con la DIAN, sin haber llegado el plazo acordado, se puede afirmar que no hubo incumplimiento de parte del importador, con lo cual, no podía imponerse las sanciones, ni cobrar los tributos suspendidos y, por ende, no podía hacer efectiva la póliza de cumplimiento de obligaciones legales.
Las sanciones impuestas y la declaratoria de efectividad de la garantía no solucionan la situación de las mercancías en el país pues, pese a los actos administrativos, siguen las mercancías en el país sin modificación; cuando se cumpla el acuerdo final del proceso de reorganización se modificará la declaración y se finalizará la temporalidad.
En virtud del acuerdo de reorganización empresarial las obligaciones fiscales quedaron congeladas y diferidas, al igual que las garantías, por lo que no pueden darse por finalizadas; llegado el plazo señalado, la DIAN cuenta con las herramientas legales para declarar los incumplimientos e imponer las sanciones que la normativa aduanera consagra.
La póliza no puede hacerse efectiva porque debe respetarse lo dispuesto en el artículo 43 de la ley 1116 de 2006, en especial, el numeral 7 el cual establece que la DIAN solo puede iniciar proceso de cobro en contra de los garantes, únicamente en caso de incumplimiento del acuerdo de reorganización, hecho que a la fecha no se ha verificado, pues el importador viene cumpliendo las obligaciones establecidas en el acuerdo de reorganización. La DIAN12 solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, por lo siguiente: Erró el a quo al establecer que se debe excluir de los actos acusados la orden de pago de los tributos aduaneros al considerar que están reconocidos en el acuerdo de reorganización empresarial dado que, si bien es cierto, en dicho acuerdo se incluyeron obligaciones contraídas con la DIAN y se difirió su pago al año 2021, también lo es que en el mismo no quedaron contempladas todas las obligaciones que el importador tenía con la entidad, sino solo aquellas que se causaron al momento de la suscripción del acuerdo, en aplicación de lo dispuesto en los artículos 18 y 25 de la Ley 1116 de 2006.
Además, las acreencias garantizadas con póliza podrán hacerse efectivas por parte de la administración, razón por la cual, no es un obstáculo para su cobro, el hecho de que las mismas hubieran sido relacionadas en el acuerdo de reorganización empresarial. De acuerdo con la información que obra en el expediente administrativo y en el acuerdo de reorganización suscrito por Conciviles S.A., algunas cuotas de la importación temporal en estudio y los intereses moratorios, fueron reportadas como obligaciones pendientes de pago y quedaron incluidas en el texto del acuerdo.
Sin embargo, no 12 Documento 22 expediente digital. Radicado: 13001-23-33-000-2018-00754-01 (29973) Demandante: COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 ocurrió lo mismo con la declaratoria de incumplimiento por la finalización de la modalidad de importación temporal a largo plazo y la imposición de la sanción impuesta, por ser obligaciones que no habían nacido a la vida jurídica al momento de la expedición del auto que dio inicio al proceso de reorganización empresarial -23 de agosto de 2013-, sino que surgieron en fecha posterior, -21 de agosto de 2015-, día en el que se cumplieron los cinco años autorizados para la importación temporal amparada en la declaración discutida; contrario a aquellas acreencias que hicieron parte de la negociación, cuyo pago se haría en dos cuotas iguales: el 5 de marzo y el 5 de julio de 2021.
Y, a junio de dicho año, ni la demandante, ni el importador, habían acreditado el pago correspondiente a la primera cuota. Conforme al numeral 6 del artículo 43 de la Ley 1116 de 2006, la administración está facultada para ordenar y hacer efectiva la póliza correspondiente, e iniciar los procesos de cobro de las obligaciones incumplidas por el importador, debido a que éste garantizó el pago de los tributos y las sanciones a que hubiera lugar con la póliza expedida por la actora.
Además, está demostrado que en el acta de conciliación la DIAN se reservó de manera expresa la facultad de exigir el cumplimiento de dicha garantía en virtud del referido artículo. Los actos administrativos se expidieron en debida forma por lo que era procedente que se declarara el incumplimiento de la modalidad de importación temporal a largo plazo, pues la obligación aduanera de finalizar la modalidad no se incluyó en el acuerdo de reorganización empresarial, por lo que respecto de los tributos aduaneros y sanciones a que hubiera lugar por la declaratoria de incumplimiento, la administración podía ordenar hacer efectiva la garantía. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Por auto del 3 de octubre de 202513, se admitieron los recursos de apelación y se concedió el término previsto en los numerales 4 a 6 del artículo 247 del CPACA, para que los sujetos procesales se pronunciaran.
El Ministerio Público14 solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, por considerar que el acuerdo de reorganización empresarial no suspende la facultad de la administración para declarar el incumplimiento de la modalidad de importación, ni para hacer efectiva la garantía, actuaciones que no constituyen un proceso de cobro, por lo que los actos acusados se ajustaron a derecho, respetaron el debido proceso y los principios de buena fe, transparencia y seguridad jurídica.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales se sancionó al importador -Conciviles S.A.- por incumplir el régimen de importación temporal a largo plazo, se determinaron los tributos aduaneros, y se ordenó hacer efectiva la póliza de cumplimiento de disposiciones legales, expedida por la demandante. 13 Índice 4 en Samai. 14 Índice 11 en Samai.
Radicado: 13001-23-33-000-2018-00754-01 (29973) Demandante: COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 En los términos de los recursos de apelación interpuestos por las partes, demandante y demandada, correspondería establecer, sin limitación15: i) si era procedente la declaratoria de incumplimiento de las obligaciones derivadas de la modalidad de importación temporal, cuando el importador se encontraba en proceso de reorganización y no podía finalizar dicha modalidad sin el pago previo de los tributos aduaneros; o si, por el contrario, ii) la DIAN estaba facultada para declarar el incumplimiento y exigir el pago de los tributos y, en la medida en que dicha obligación no hacía parte del acuerdo de reorganización y, por ende, no se encontraba cobijada por sus efectos.
En la actuación acusada, en concreto, en la Resolución 000123 del 22 de enero de 2018, la autoridad aduanera resolvió: i) declarar el incumplimiento del importador por no finalizar la modalidad de importación temporal a largo plazo (art. 1); ii) sancionar al importador por el incumplimiento y extemporaneidad en el pago de las cuotas 5 a 10, y liquidar los tributos aduaneros ($94.773.681) con los respectivos intereses moratorios (art. 2) y iii) hacer efectiva la póliza otorgada (art. 3).
Decisión confirmada en reconsideración. La aseguradora demandó dichos actos por considerar, en esencia, que desconocieron el acuerdo final del proceso de reorganización empresarial adelantado por la Superintendencia de Sociedades, del cual hizo parte la DIAN, entidad que aceptó el pago diferido al año 2021 de las cuotas pendientes a cargo del importador por lo que, no existió incumplimiento, con lo cual, no podía imponerse las sanciones, cobrarse los tributos suspendidos y hacerse efectiva la póliza otorgada.
La DIAN estima que el incumplimiento de la obligación de no finalización de la modalidad de importación, que conllevó a la imposición de sanciones, no hizo parte del acuerdo de acreedores, por ser una obligación que no había nacido a la vida jurídica al momento de la expedición del auto que dio inicio al proceso de reorganización empresarial -23 de agosto de 2013-, dado que surgió el 21 de agosto de 2015, esto es, cuando se cumplieron los cinco años autorizados para la importación temporal, por lo que podía hacerse efectiva la póliza.
El Tribunal avaló la tesis de la administración respecto de la declaratoria del incumplimiento al considerar que la modalidad de importación se podía finalizar sin el pago total de los tributos aduaneros en virtud del proceso de reorganización empresarial, siendo procedentes las sanciones y la orden de hacer efectiva la póliza, pero consideró que el pago de dichos tributos debía excluirse de los actos acusados por hacer parte del acuerdo de acreedores -lo que lo llevó a anular parcialmente los artículos segundo y tercero de la resolución sanción-, aspecto que cuestionó la DIAN en el recurso de apelación. Se aclara que en el presente caso, al haberse realizado una declaración de importación temporal a largo plazo de una volqueta usada para túnel de bajo perfil nació para el importador dos obligaciones diferentes e independientes.
La primera, la de pagar tributos aduaneros en cuotas semestrales, por el término de permanencia de la mercancía, y la segunda corresponde a finalizar la modalidad de importación, de acuerdo con el Decreto 2685 de 1999. 15 El segundo inciso del artículo 328 del CGP, al fijar la competencia en segunda instancia, estableció que, «… cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones».
Radicado: 13001-23-33-000-2018-00754-01 (29973) Demandante: COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Así, sobre la primera obligación, el artículo 143 del Decreto 2685 de 1999, Estatuto Aduanero entonces vigente, preveía que las importaciones temporales para reexportación en el mismo estado, que fue la efectuada por el importador, pueden ser de largo plazo, «cuando se trate de bienes de capital, sus piezas y accesorios necesarios para su normal funcionamiento, que vengan en el mismo embarque.
El plazo máximo de esta importación será de cinco (5) años contados a partir del levante de la mercancía». (Resalta la Sala) Por su parte, el artículo 145 ib. precisa que los tributos aduaneros liquidados en la declaración de importación temporal de largo plazo se distribuirán en cuotas semestrales iguales por el término de permanencia de la mercancía en el territorio aduanero nacional.
En complemento del mencionado artículo, el artículo 146 ib. determina que el pago de los tributos aduaneros debe realizarse en entidades financieras habilitadas por la DIAN y en caso de incumplimiento se deben pagar intereses moratorios. De acuerdo con las normas enunciadas, la primera obligación que se genera en el momento de realizarse una importación temporal de mercancías al territorio nacional es el pago de una cuota semestral, que corresponde a tributos aduaneros.
Como obligación correlativa del importador, el régimen aduanero exige la finalización de la modalidad de importación temporal. En ese contexto, el artículo 156 del Decreto 2685 de 1999 prevé diversas formas de terminación de dicha modalidad. Si bien una de ellas corresponde a la modificación de la declaración de importación para convertirla en importación ordinaria, supuesto en el cual procede el pago de los tributos aduaneros cuando haya lugar, conforme al artículo 150 ibídem, también lo es que el ordenamiento aduanero contempla otros eventos de finalización que no conllevan el nacimiento de esa obligación tributaria.
En efecto, una de las formas de finalización de la importación temporal corresponde a la reexportación de la mercancía, la cual puede efectuarse en cualquier momento dentro del plazo autorizado y supone la salida de la mercancía del territorio aduanero nacional, sin que ello genere el pago de tributos aduaneros. Esta figura no se restringe a la salida definitiva de los bienes del país, sino que también comprende su envío al exterior o a una zona franca industrial de bienes y de servicios para efectos de reparación o reemplazo, conforme al parágrafo del artículo 303 ibídem.
Asimismo, el régimen aduanero prevé otras hipótesis de terminación de la importación temporal que tampoco implican el pago de tributos aduaneros, como ocurre con la destrucción de la mercancía por fuerza mayor o caso fortuito, evento que extingue la obligación aduanera derivada de la permanencia del bien en el territorio nacional. De esta manera, se advierte que el pago de tributos aduaneros no constituye un requisito inherente ni indispensable para la finalización de la modalidad de importación temporal a largo plazo, puesto que la normativa aplicable contempla diversos mecanismos para definir la situación jurídica de la mercancía, algunos con pago de tributos y otros exentos de dicha carga.
Por ello, no prospera el argumento de la demandante según el cual la terminación del régimen exige, en todos los casos, el pago total de los tributos aduaneros. Radicado: 13001-23-33-000-2018-00754-01 (29973) Demandante: COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 De otra parte, en atención a la naturaleza especial de la importación temporal y con el propósito de garantizar la permanencia transitoria de los bienes en el territorio nacional dentro del plazo autorizado, el artículo 147 del Decreto 2685 de 1999 estableció la obligación de constituir una garantía a favor de la Nación, equivalente al 150% de los tributos aduaneros.
Dicha garantía tenía por objeto asegurar, al vencimiento del término señalado en la declaración de importación, la finalización de la modalidad mediante el pago de los tributos aduaneros, junto con los intereses moratorios y las sanciones a que hubiere lugar. En el evento de que la importación temporal dure más de 5 años, el artículo 147 ibidem estableció: «Tratándose de importaciones temporales de mercancías en arrendamiento, cuando la duración del contrato de arrendamiento sea superior a cinco (5) años, la garantía se constituirá con el objeto de responder, al vencimiento del quinto año o al vencimiento del término para la cancelación de la cuota correspondiente a la mitad del plazo de los cinco (5) años, por los tributos aduaneros, los intereses moratorios y la sanción a que haya lugar.
En ambos casos, el objeto de la garantía también comprenderá los tributos aduaneros, intereses y sanciones que se generen por el incumplimiento de la obligación prevista en el inciso segundo del artículo 149 del presente decreto. (…)
PARÁGRAFO. La garantía prevista en este artículo también podrá hacerse efectiva cuando la autoridad aduanera determine el incumplimiento en cualquiera de las cuotas que se hayan causado hasta la mitad del plazo de importación señalado en la declaración.» Conforme a lo anterior, se advierte que la garantía constituida para respaldar la importación temporal de bienes, independientemente del tiempo autorizado de permanencia en el territorio nacional, tiene por objeto amparar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de dicha modalidad, incluyendo el pago de las cuotas que se causen, la debida finalización de la importación y los intereses y sanciones a que haya lugar.
En el presente caso, en la póliza de seguros expedida por mundial de seguros en relación con la declaración de importación se estableció lo siguiente16: «Garantizar la finalización de la importación temporal a largo plazo dentro de los plazos señalados en la declaración y el pago oportuno de los tributos aduaneros de acuerdo con la declaración de importación con autoadhesivo No. 01204101282501 del 21/08/2010, con aceptación No. 482010000241672 del 21/08/2010 y responder al quinto año por el pago de los tributos aduaneros, los intereses moratorios y/o sanciones a que hubiere lugar según lo dispuesto en los artículos 143 literal b, 145, 146, 147 y 156 del Decreto 2685 de 1999, modificado por los artículos Nrs. 5, 6, 8 y 11 del Decreto 4136 del 10 de diciembre de 2004, Decreto 2394 del 2002 y los artículos 98, 99, y 511 de la Resolución 4240 del 2000 y demás normas que los modifiquen o complementen.
La Compañía Mundial de Seguros renuncia expresamente al beneficio de excusión, de acuerdo con el parágrafo del artículo 496 de la Resolución 4240/2000. (…)» (Subraya la Sala) 16 Pg. 220 a 223. Cuaderno 01 expediente digital. Radicado: 13001-23-33-000-2018-00754-01 (29973) Demandante: COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 De acuerdo con la póliza transcrita, la demandante se obligó a garantizar de forma integral la importación temporal respecto a los tributos aduaneros junto con la finalización de la importación temporal, intereses y sanciones.
Durante el trámite del proceso se evidenció que el importador, llamado legalmente a atender las obligaciones, fue admitido en un proceso de reorganización empresarial en los términos de la Ley 1116 de 2006. Como lo ha precisado la Sala17 «Acorde con el artículo 1 de la Ley 1116 de 2006, el proceso de reorganización pretende a través de un acuerdo preservar empresas viables y normalizar sus relaciones comerciales y crediticias, mediante su reestructuración operacional, administrativa, de activos o pasivos.
Ahora, acorde con la específica regulación, a partir de la fecha de inicio del proceso de reorganización, no podrá admitirse ni continuarse demanda de ejecución o cualquier otro proceso de cobro en contra del deudor (art. 20 ibidem), de ahí que dicho régimen esté referido a identificar aquellos títulos que deben calificarse y graduarse para su pago, dirigiéndose la medida a establecer nuevos plazos para satisfacer las obligaciones de acuerdo con la prelación de los créditos, a efectos de preservar el ente económico que ha perdido la capacidad de cumplimiento de sus obligaciones. […] Sin embargo […] este trámite está referido a establecer nuevos plazos para atender las deudas de títulos que para el momento de su inicio presten mérito ejecutivo, cuya ejecución vía proceso judicial o administrativo de cobro coactivo erosionarían los recursos para la supervivencia económica».
(Resalta la Sala) En cuanto a los créditos a favor de la DIAN, el artículo 34 de la ley de insolvencia, que alude al contenido del acuerdo de reorganización, señala expresamente que «Los créditos a favor de la DIAN y los demás acreedores de carácter fiscal no estarán sujetos a los términos del estatuto tributario y demás disposiciones especiales, para efectos de determinar sus condiciones de pago y tasas, las cuales quedarán sujetas a las resultas del acuerdo de reorganización o de adjudicación».
(Resalta la Sala) Por su parte, el artículo 40, relativo a los efectos de los acuerdos de reorganización, prescribe que «serán de obligatorio cumplimiento para el deudor o deudores respectivos y para todos los acreedores, incluyendo a quienes no hayan participado en la negociación del acuerdo o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en él» (Resalta la Sala) Y el artículo 126 dispone que las normas del régimen de insolvencia establecido en la Ley 1116 de 2006, «prevalecerán sobre cualquier otra de carácter ordinario que le sea contraria».
(Resalta la Sala) En cuanto a la prevalencia del régimen de insolvencia sobre las demás normas y la igualdad entre acreedores la Corte Constitucional en sentencia C- 006 de 2018 explicó: «Con el ánimo de evitar la redundancia, la Corte advierte que en virtud de la importancia de los principios de universalidad e igualdad del trámite de insolvencia, particularmente relevantes en el proceso liquidatorio, el trato paritario entre los acreedores se convierte en la piedra angular del proceso concursal y constituye una regla acogida por la jurisprudencia constitucional.
Por otra parte, y en concordancia con lo sostenido por el Ministerio Público, la preferencia de las normas del proceso de liquidación judicial responde a la 17 Sentencias del 14 de noviembre de 2024, Exp. 26740, C.P. Wilson Ramos Girón, y del 6 de noviembre de 2025, Exp. 29226, CP. Luis Antonio Rodríguez Montaño Radicado: 13001-23-33-000-2018-00754-01 (29973) Demandante: COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 naturaleza universal del proceso, característica que lo dota de efectividad y sin la cual sería inoficioso acudir a él, pues una vez iniciado el proceso, no puede admitirse demanda alguna en la cual se pretenda la apertura de otro proceso concursal o de reorganización. La naturaleza y principios del trámite de insolvencia exigen evitar la dispersión procesal y normativa, y unificar el trámite bajo un mismo régimen.
En ese sentido, la Corte Constitucional reitera que las diferencias entre los grupos de acreedores propuestos por el actor, no tienen relevancia para su participación en el proceso liquidatorio, y por lo tanto, son sujetos con similitudes que exigen un trato igual por parte de la ley. El carácter igualitario con que deben ser tratados todos los acreedores y que excluye la aplicación de normas que favorezcan o discriminen a algunos entre ellos, resulta acorde por lo tanto con los postulados constitucionales y coherente con el contexto normativo, a efectos de lograr la más amplia cobertura posible con los bienes del deudor, sin ventajas ni discriminaciones de ningún tipo.» (Subraya la Sala) De acuerdo con el criterio expuesto, la igualdad entre acreedores es necesaria en un proceso de insolvencia, para que se cumplan con los principios de universalidad e igualdad, que son pilares de dicho régimen.
Descendiendo al caso concreto, son hechos probados los siguientes: El 21 de agosto de 2010, Conciviles S.A. -sociedad que se vinculó a este proceso e intervino como litisconsorte necesario-, introdujo al país, bajo la modalidad de importación temporal a largo plazo, una volqueta usada para túnel de bajo perfil, y presentó la declaración de importación 01204101282501 con levante 482010000229951 del 26 de agosto de 201018; los tributos aduaneros liquidados se pagarían en 10 cuotas, y la finalización de la importación se daría el 26 de agosto de 2015.
Para amparar el cumplimiento de la obligación de finalizar la modalidad de importación y cancelar la totalidad de los tributos aduaneros, se otorgó la póliza No. C- 10000007046 del 25 de agosto de 2010, expedida por la parte demandante19. El importador pagó las cuotas 1 a 4, no así las cuotas 5 a 10 debido a que por auto 400-014355 del 23 de agosto de 201320, fue admitido por la Superintendencia de Sociedades a un proceso de reorganización empresarial regido por la Ley 1116 de 2006, el cual culminó con el acuerdo suscrito con los acreedores, entre ellos, la DIAN.
En el acta de conciliación de objeciones del 12 de marzo de 2014, se acordó con la DIAN que se incluirían algunas obligaciones tributarias y aduaneras, entre ellas, las que se derivaban de la declaración de importación cuestionada. En efecto, en dicha acta21 se hizo constar lo siguiente: «[…] ACTA DE CONCILIACIÓN […] Así mismo, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales acepta que el valor total adeudado a esta dirección por concepto de obligaciones Cambiarias y Aduaneras […] da un valor total adeudado de $1.976.205.933. […]. 18 Pg. 212-213.
Cuaderno 02 expediente digital. 19 Pg. 220 a 223. Cuaderno 01 expediente digital. 20 Pg. 207 a 212. Cuaderno 02 expediente digital. 21 Pg. 27 a 29. Cuaderno 02 expediente digital. Radicado: 13001-23-33-000-2018-00754-01 (29973) Demandante: COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 En desarrollo de la conciliación se dejó expresa constancia que las declaraciones de importación antes indicadas se causaron con anterioridad a la fecha en la cual CONCIVILES S.A. fuera admitida al proceso de reorganización, por lo que su pago se supedita a lo que se apruebe en el acuerdo de acreedores.
Sin perjuicio de lo anterior, dado que sobre las obligaciones Cambiarias y/o Aduaneras en cuantía $1.976.205.933 existen garantías otorgadas por un tercero (Mundial de Seguros), la DIAN, en desarrollo de lo previsto en el artículo 28 de la ley 1116 de 2006, en concordancia con el numeral 6 del artículo 43 de la misma ley -relativo a la conservación y exigibilidad de garantías-, se reserva el derecho de exigir el cumplimiento de tales garantías. […]» (Resalta y subraya la Sala) En la relación con las deudas asociadas a las importaciones temporales a largo plazo efectuadas por Conciviles se incluyó la declaración en estudio, así: RADICADO DEL BANCO PÓLIZA FECHA DE LEVANTE CUOTAS VENCIDAS AL 22 DE AGOSTO DE 2013 CUOTAS POR VENCER DEUDA TOTAL CIUDAD DEL PAGO 01204101282501 C-0000007046 26/08/2010 […] [….] […] CARTAGENA Total: $1.976.205.933 En cuanto al plazo para el pago de dichas obligaciones, en el artículo 9 del acuerdo de reorganización empresarial22, se estableció lo siguiente: «Artículo
9. PAGO DEL PASIVO OBJETO DEL ACUERDO. […].
9.2. PAGO DE OBLIGACIONES FISCALES. Las OBLIGACIONES FISCALES a favor de entidades públicas por concepto de impuestos incluidas en el auto de calificación y graduación de créditos, previa depuración y compensación de los saldos adeudados por y a CONCIVILES S.A. se pagarán en dos (2) cuotas iguales los días cinco (5) de marzo y cinco (5) de julio del año 2021. […]».
(Resalta la Sala) En relación con las garantías de las obligaciones cambiarias y aduaneras, en el Acta de Conciliación de Objeciones del 12 de marzo de 2014, suscrita dentro del proceso de reorganización, se consignó lo siguiente: «Sin perjuicio de lo anterior, dado que sobre las obligaciones Cambiarias y/o Aduaneras en cuantía $1.976.205.933 existen garantías otorgadas por un tercero (Mundial de Seguros), la DIAN, en desarrollo de lo previsto en el artículo 28 de la ley 1116 de 2006, en concordancia con el numeral 6 del artículo 43 de la misma ley -relativo a la conservación y exigibilidad de garantías-, se reserva el derecho de exigir el cumplimiento de tales garantías.
Para el efecto, en caso de que el tercero proceda al pago en nombre de CONCIVILES de las obligaciones amparadas con garantía, operará la subrogación a la que se refiere el artículo 28 de la ley 1116 de 2006, según el cual ‘…La subrogación legal o cesión de créditos traspasan al nuevo acreedor todos los derechos, acciones, privilegios y accesorios en los términos del artículo 1670 del Código Civil.
El adquirente de la respectiva acreencia será titular también de los votos correspondientes a ella.». (Resalta la Sala) El anterior acervo probatorio permite establecer que el plazo máximo para la finalización de la importación y el pago total de los tributos aduaneros vencía el 26 de agosto de 2015. No obstante, dicho término fue modificado mediante el acuerdo de 22 Pg. 283 a 316.
Cuaderno 02 expediente digital. Radicado: 13001-23-33-000-2018-00754-01 (29973) Demandante: COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 reorganización, instrumento en el que, además, se reconoció expresamente que la DIAN se reservaba la facultad de hacer efectiva la póliza de seguros.
Por lo anterior, resulta procedente que la DIAN mediante la Resolución No. 000123 del 22 de enero de 2018 declarara el incumplimiento de las obligaciones adquiridas por la importación temporal en discusión e hiciera exigible la póliza de cumplimiento, para garantizar el pago de la sanción por no finalizar el régimen del 5% del valor FOB por $32.254.178, sanción por extemporaneidad de $4.738.655 y la suma por tributos aduaneros de $94.773.681.
De modo que, para la Sala aun cuando las obligaciones aduaneras derivadas de las declaraciones de importación fueron incluidas dentro del acuerdo de reorganización y su pago quedó sometido a las condiciones allí pactadas, la DIAN en el Acta de Conciliación de Objeciones del 12 de marzo de 2014 dejó expresamente consignada su reserva para exigir el cumplimiento de las garantías que amparaban dichas obligaciones, así como las consecuencias jurídicas derivadas de su eventual pago por parte del garante.
En ese contexto, dicha estipulación no constituye una manifestación aislada de voluntad de la administración, sino que hace parte integral de los actos que estructuraron el acuerdo de reorganización empresarial, razón por la cual sus efectos deben analizarse a la luz del régimen especial previsto en la Ley 1116 de 2006. En particular, los artículos 34 y 40 de dicha normativa que disponen que el acuerdo de reorganización y las decisiones que integran su formación resultan obligatorios para el deudor y para todos los acreedores, incluidos aquellos que no hubieren participado en su negociación. Adicionalmente, el artículo 126 ibidem establece que las normas del régimen de insolvencia prevalecerán sobre cualquier otra disposición de carácter ordinario que les sea contraria, lo que implica que las condiciones y reservas expresamente consignadas dentro del acuerdo y en las actuaciones que hacen parte de su construcción deben regir las relaciones entre las partes durante la vigencia del mismo.
En este orden de ideas, se advierte que en el proceso de insolvencia se acordó, que el pago de tributos aduaneros se debió realizar en dos cuotas en el año 2021, por lo que, en principio no podían ser cobrados por la DIAN en los actos demandados. Sin embargo, como en dicho proceso la demandada se reservó el derecho de exigir el cumplimiento de garantías podía cobrar todos los conceptos, incluidos tributos aduaneros, sanciones e intereses a la entidad aseguradora, por lo que resultaba procedente hacer efectiva la póliza, como lo hizo la DIAN en los actos administrativos demandados.
Lo anterior difiere de lo establecido por el Tribunal en el fallo de primera instancia, ya que la DIAN se encontraba facultada para ejecutar la póliza de seguro al haberse reservado el derecho de exigir dicha garantía en el proceso de reorganización empresarial. En consecuencia, se revocará el fallo de primera instancia y se negarán las pretensiones de la demanda.
Radicado: 13001-23-33-000-2018-00754-01 (29973) Demandante: COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Costas en segunda instancia De acuerdo con lo establecido en el numeral 5 del artículo 365 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA23, y teniendo en cuenta lo dispuesto en el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025, procede la condena en costas en esta instancia a la parte demandante toda vez que se revocará en su totalidad la sentencia dictada por el Tribunal.
Al efecto, se tasan las agencias en derecho en un (1) SMMLV, por lo que se ordenará al tribunal tramitar el respectivo incidente de liquidación de la condena en costas, conforme a las reglas consagradas en el artículo 366 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1.
Revocar la sentencia del 30 de julio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión No. 7, en su lugar se establece: «PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.» 2. Condenar en costas a la demandante en segunda instancia. En consecuencia, ordenar al Tribunal que dé trámite al respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad de este documento pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 23 «Art. 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».