Radicado: 11001-03-15-000-2023-03133-01 Accionantes: Jesús María Salazar López y otro Se revoca la sentencia de primera instancia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C. dieciocho (18) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-03133-01 Accionantes: Jesús María Salazar López y otro Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho / Defecto fáctico y desconocimiento de las reglas jurisprudenciales / Se revoca la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se niega el amparo.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación presentada contra la sentencia proferida el 21 de julio de 2023 por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró la improcedencia por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional de la acción de tutela presentada por Jesús María Salazar López y Jorge William Giraldo Giraldo contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer el asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicado: 11001-03-15-000-2023-03133-01 Accionantes: Jesús María Salazar López y otro Se revoca la sentencia de primera instancia 2 I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 13 de junio de 2023 Jesús María Salazar López y Jorge William Giraldo Giraldo presentaron, en nombre propio, una acción de tutela para obtener la protección de su derecho fundamental al debido proceso. Los accionantes consideraron vulnerado su derecho por la sentencia proferida el 30 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 76001-33-33-010-2015-00249-00/01 que adelantaron contra el Municipio de Santiago de Cali.
En dicha providencia se revocó parcialmente la sentencia de 30 de septiembre de 2020 proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Cali que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, (i) se declaró probada la excepción de cosa juzgada frente a las pretensiones de declaratoria de nulidad y (ii) se confirmó la providencia de primera instancia en todo lo demás. 2.- Como pretensiones, los accionantes formularon las siguientes (se transcribe): << PRIMERO: que se DECLARE vulnerado por parte del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, en cabeza del magistrado JHON ERICK CHAVES BRAVO, el DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO, con ocasión a la sentencia de segunda instancia del 30 de junio de 2022, notificada mediante correo electrónico el día 21 de julio de 2022, aclarada mediante auto del 05 de diciembre de 2022 y notificado mediante correo electrónico el día 14 de diciembre de 2022.
SEGUNDO: se ORDENE proferir una decisión conforme con los precedentes judiciales y se condene en abstracto para que sea posible adelantar el trámite incidental de liquidación, con la finalidad de hacer efectivo el restablecimiento del derecho en razón de la nulidad declarada en los decretos>>. B. Hechos 3.- El 31 de diciembre de 2014 el alcalde de Santiago de Cali profirió el Decreto 4110.20.0928, en el cual se implementó el servicio de pico y placa en el perímetro urbano de Cali y se restringió la circulación de vehículos particulares y tipo bus, buseta, microbús y camperos destinados a la prestación del servicio colectivo urbano de transporte de pasajeros.
Para los últimos, la restricción de circulación se Radicado: 11001-03-15-000-2023-03133-01 Accionantes: Jesús María Salazar López y otro Se revoca la sentencia de primera instancia 3 estableció de lunes a viernes entre las 5:00 de la mañana y las 10:00 de la noche, de acuerdo con el último dígito de la placa. 3.1.- El 13 de marzo de 2015, la autoridad municipal expidió el Decreto 4110.20.00106 con el objeto de modificar el artículo 2° del Decreto 4110.20.0928 de 31 de diciembre de 2014 respecto de la restricción de la circulación de vehículos tipo bus, buseta, microbús y camperos destinados a la prestación del servicio colectivo urbano de transporte de pasajeros, para lo cual dispuso que la medida de pico y placa sería de lunes a domingo entre las 5:00 de la mañana y las 10:00 de la noche. 3.2.- Jorge William Giraldo y Jesús María Salazar López -aquí accionantes-, propietarios de un vehículo de servicio público colectivo de placas VCA696, afiliado a la Cooperativa Especializada de Transporte y Servicios “La Ermita”, presentaron una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara la nulidad de los Decretos No. 4110.20.0928 de 31 de diciembre de 2014 y 4110.20.00106 de 13 de marzo de 2015.
Alegaron que dichos actos fueron expedidos sin el fundamento técnico requerido para adoptar la medida de pico y placa de vehículos destinados a la prestación del servicio de transporte público colectivo urbano de pasajeros. A título de restablecimiento del derecho, solicitaron que se condenara al municipio de Cali al reconocimiento y pago de $79.555.000 por concepto de perjuicios materiales y morales causados, pues con la medida de pico y placa se limitó el número de frecuencias realizadas al mes por el automotor de su propiedad, lo que causó la reducción de sus ingresos. 3.3.- Mediante sentencia del 30 de septiembre de 2020 el Juzgado Décimo Administrativo de Oralidad del Circuito de Cali negó las pretensiones de la demanda.
Señaló que los actos administrativos demandados fueron expedidos conforme a las normas en que se fundaron, por un funcionario competente y sin falsa motivación, por lo que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los mismos. 3.4.- La parte demandante apeló la anterior decisión1. Mediante sentencia de 30 de junio de 2022 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (i) revocó parcialmente 1 Señaló que el alcalde de Cali no era competente para regular el transporte masivo en la ciudad, pues las normas aplicables en el asunto disponen que la Secretaría de Tránsito es la única autoridad aprobada para ejercer la administración del Sistema de Servicio Público Urbano. Reiteró el argumento de la falsa motivación y Radicado: 11001-03-15-000-2023-03133-01 Accionantes: Jesús María Salazar López y otro Se revoca la sentencia de primera instancia 4 la sentencia de primera instancia;
(ii) declaró probada la excepción de cosa juzgada frente a las pretensiones de declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados y (iii) confirmó la decisión de primera instancia en todo lo demás. 3.5.- Frente a la nulidad de los actos administrativos demandados, el tribunal expuso que, mediante sentencia de 13 de noviembre de 2019 proferida en otro proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, esa Corporación declaró la nulidad de los Decretos No. 4110.20.0928 del 31 de diciembre de 2014 y 4110.20.00106 del 13 de marzo de 2015, por lo que se configuró la excepción de cosa juzgada. 3.6.- Respecto del restablecimiento del derecho solicitado, el tribunal señaló que el único material probatorio allegado por la parte demandante para sustentar los perjuicios que se predicaron como causados (la limitación de frecuencias de recorridos del vehículo de su propiedad) fueron: (i) la prueba de la propiedad que tienen sobre el vehículo tipo bus de placas VCA696 y (ii) la afiliación de dicho vehículo a la cooperativa de transporte La Erimita Ltda. 3.7.- Así, el tribunal sostuvo que no se acreditó lo afirmado sobre la disminución de las frecuencias de las rutas ni la reducción del patrimonio de los demandantes a causa de la implementación de la medida de pico y placa en Cali. 3.8.- La parte demandante presentó solicitud de adición y aclaración de la providencia de segunda instancia, la cual fue resuelta mediante auto del 5 de diciembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca.
C. Fundamentos de la vulneración 4.- Los accionantes afirman que: 4.1.- El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró su derecho fundamental al debido proceso, pues los perjuicios causados con ocasión de los actos administrativos demandados sí se probaron. Sin embargo, al no estar cuantificados, procedía la condena en abstracto para su resarcimiento. afirmó que la medida tomada en el año 2014 no podía sustentarse en estudios realizados en el 2003.
Sostuvo que los actos administrativos demandados no eran de carácter general, por lo que se requería la notificación a los afectados e interesados. Radicado: 11001-03-15-000-2023-03133-01 Accionantes: Jesús María Salazar López y otro Se revoca la sentencia de primera instancia 5 4.2.- Los ingresos económicos que percibían antes de la implementación del pico y placa se encontraban discriminados en la liquidación presentada en la demanda, de la que se evidencia que se generó un daño efectivo a la parte demandante.
Por lo tanto no era correcto afirmar que no se allegaron medios de prueba que permitieran evidenciar la utilidad que presuntamente se dejó de percibir como consecuencia de la restricción en la movilidad del vehículo. 4.3.- En la providencia atacada se incurrió en un desconocimiento del precedente, pues no se dio aplicación a las sentencias proferidas por el Consejo de Estado2 respecto de la condena en abstracto.
D. Oposiciones e intervenciones 5.- El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (accionado) solicitó negar el amparo porque no transgredió los derechos fundamentales invocados por los accionantes. Señaló que en el escrito de tutela no se especificó qué prueba se dejó de valorar; sin embargo, la decisión de segunda instancia se adoptó teniendo en cuenta las únicas pruebas aportadas, por lo que concluyó que no se acreditó el perjuicio. 6.- El Distrito de Santiago de Cali (tercero con interés) solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, porque se pretendía utilizar este mecanismo como una tercera instancia. E. Sentencia impugnada 7.- Mediante sentencia de 21 de julio de 2023 la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
En su concepto, los 2 Sentencia de 18 de febrero de 2016, Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. María Claudia Rojas Lasso, radicado No. 13001-23-31-000-2001-00362-01; sentencia de 16 de agosto de 2012, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. Carlos Alberto Zambrano, radicado No. 25000-23-26-000-1994-00427-01. Radicado: 11001-03-15-000-2023-03133-01 Accionantes: Jesús María Salazar López y otro Se revoca la sentencia de primera instancia 6 accionantes pretendieron revivir el análisis efectuado por el tribunal accionado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 8.- Señaló que la parte actora pretendió que se evaluara la posibilidad de que le fuera reconocida la indemnización de perjuicios por daños materiales y morales, pese a que el tribunal accionado indicó que no allegaron los medios de prueba necesarios para acreditar la causación del perjuicio; por el contrario, se limitaron a demostrar su propiedad sobre el vehículo y la afiliación de este a la cooperativa especializada de transporte y servicios La Ermita Ltda. F. Impugnación 9.- Los accionantes impugnan la anterior decisión. Señalan que se demostró su propiedad del vehículo con placas VCA696 afiliado a la cooperativa especializada de transporte y servicios La Emita Ltda mediante contrato de vinculación, y que se probó que los actos administrativos demandados cancelaron algunas rutas a la empresa de transportes. 10.- Afirman que la condena en abstracto se puede aplicar cuando el daño material no esté cuantificado específicamente, pues solo se necesita demostrar que el acto demandado causó un daño y que este no puede verse resarcido con la nulidad del acto.
Agregan que no pretenden convertir la acción de tutela en una instancia adicional del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. II. CONSIDERACIONES 11.- La Sala revocará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional y, en su lugar, negará el amparo por no encontrar configurados los defectos alegados.
G. Se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 12.- Los requisitos generales se cumplen pues: (i) los accionantes indicaron de manera clara los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; (ii) el asunto es de evidente relevancia constitucional porque se alega la vulneración del derecho fundamental al debido proceso por la presunta configuración de un defecto fáctico Radicado: 11001-03-15-000-2023-03133-01 Accionantes: Jesús María Salazar López y otro Se revoca la sentencia de primera instancia 7 y desconocimiento de las reglas jurisprudenciales3;
(iii) se encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad porque los accionantes utilizaron todos los mecanismos judiciales a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales; (iv) la solicitud se presentó en un término prudencial (inmediatez), puesto que el auto que resolvió la solicitud de aclaración y adición de la sentencia de segunda instancia se notificó el 14 de diciembre de 2022 y la tutela se presentó el 13 de junio de 2023, es decir, dentro del término de 6 meses precisado tanto por esta Corporación4 como por la Corte Constitucional5; y (v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela.
H. No se incurrió en desconocimiento de las reglas jurisprudenciales, pues el tribunal accionado tuvo en cuenta los criterios fijados frente a la condena en abstracto 13.- La Sala advierte que si bien en las sentencias que los accionantes alegaron como desconocidas se discutió el reconocimiento de perjuicios ocasionados como consecuencia de la expedición de actos administrativos, en estas, a diferencia de lo que ocurrió en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por los accionantes, las autoridades judiciales encontraron probada la existencia de los perjuicios (aunque no su cuantía), por lo que dispuso que había lugar a condenar en abstracto a la autoridad demandada. 13.1.- No obstante, en el presente caso, la Sala evidencia que el tribunal accionado concluyó que no obraba prueba alguna en el expediente que demostrara lo afirmado por los accionantes frente a la disminución de las frecuencias de las rutas ni la reducción del patrimonio por causa de la implementación de la medida del pico y placa en Cali; además, señaló que tampoco se allegaron elementos de prueba para acreditar los perjuicios morales que se alegaron en la demanda. 3 De conformidad con la posición mayoritaria de la Sala, tampoco se trata de una reiteración de argumentos que hubiesen sido resueltos dentro del proceso ordinario, en tanto se originaron en la providencia de segunda instancia. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 Corte Constitucional, sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-03133-01 Accionantes: Jesús María Salazar López y otro Se revoca la sentencia de primera instancia 8 13.2.- Adicionalmente, el tribunal accionado referenció una sentencia de esta Corporación en un asunto similar, en la que se dispuso6 que debía evidenciarse la existencia de un aprovechamiento económico previo y la existencia de una pérdida derivada de la aplicación de la medida de pico y placa, por lo que la prueba del lucro cesante no podía ser sustraída de un cálculo aportado por la parte demandante, sino que debía apoyarse por elementos de prueba que evidenciaran la afectación económica derivada de la ejecución del acto administrativo que fijó el pico y placa en el municipio de Cali. 13.3.- Así las cosas, el tribunal accionado no desconoció las sentencias invocadas por los accionantes, sino que, por el contrario, fundó su decisión en un antecedente fijado por el Consejo de Estado para asuntos similares.
I. No se incurrió en el defecto fáctico alegado, en tanto el tribunal accionado realizó una valoración integral de las pruebas 14.- La Sala observa que el tribunal accionado sí valoró de manera integral y razonable el material probatorio obrante en el expediente ordinario, pero le dio un alcance distinto al pretendido por los accionantes, pues no encontró acreditados los perjuicios que afirmaron haber sufrido como consecuencia de la expedición de los actos administrativos demandados. 14.1.- Así, en la providencia cuestionada el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca señaló: << (…) Es necesario recordar que en la demanda se solicitó el reconocimiento y pago de perjuicios tasados en la suma de $79.555.000, correspondiendo un total de $15.120.000 por daños materiales y $64.435.000 por daños morales, basados en la limitación de frecuencias de recorridos del vehículo de propiedad del demandante.
No obstante, debe indicarse que el único material arrimado para sustentar los perjuicios que se predicaron como causados a los actores fue lo referido a la propiedad que tiene sobre el vehículo tipo BUS de placas VCA696. Y la afiliación del precitado vehículo de servicio público a la COOPERATIVA DE TRANSPORTE ESPECIALIZADA DE TRANSPORTE Y SERVICIOS LA ERMITA 6 Sentencia de 5 de marzo de 2021, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, radicado No. 19001-23-31-000-2010-10340-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-03133-01 Accionantes: Jesús María Salazar López y otro Se revoca la sentencia de primera instancia 9 LTDA, con la cual el 15 de septiembre de 2015 los demandantes suscribieron contrato con el objeto de prestar el servicio público de transporte. De lo anterior deviene que no se acreditó lo afirmado sobre la disminución de las frecuencias de las rutas ni mucho menos la reducción del patrimonio del demandante por causa de la implementación de la medida de pico y placa en Cali>> (subrayado fuera de texto). 14.2.- De conformidad con lo anterior, el tribunal indicó que no se probaron los perjuicios materiales ni morales alegados en la demanda, por lo que no era posible acceder a la pretensión de restablecimiento del derecho. 14.3.- Ahora bien, la Sala precisa que la condena en abstracto procede: (i) cuando las pruebas le permiten al juzgador determinar que el daño está probado, en este caso, en el sentido de verificar que efectivamente fue la decisión adoptada la que generó el detrimento patrimonial, y (ii) cuando lo que se echa de menos es la simple determinación de la cuantía de ese detrimento. 14.4.- Como la autoridad judicial accionada indicó que los accionantes no acreditaron la existencia de un perjuicio porque no aportaron pruebas suficientes para demostrarlo, el reconocimiento de una condena en abstracto no resultaba procedente7. 14.5.- Así, para la Sala es claro que las pruebas presentadas por los accionantes en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no acreditan la existencia del perjuicio alegado, de manera que la decisión atacada resulta razonable.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE 7 Al respecto, esta Sala se ha pronunciado en el mismo sentido en las sentencias de 17 de mayo de 2023, radicado No. 11001-03-15-000-2022-06652-01 y de 4 de agosto de 2023, radicado No. 11001-03-15-000-2023- 01603-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-03133-01 Accionantes: Jesús María Salazar López y otro Se revoca la sentencia de primera instancia 10 PRIMERO: REVÓCASE la sentencia de primera instancia proferida el 21 de julio de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo, y en su lugar NIÉGASE el amparo del derecho fundamental invocado por los señores Jesús María Salazar López y Jorge William Giraldo Giraldo.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: Una vez notificada, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Con aclaración de voto