Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 19001-23-00-000-2019-00288-01 (7515-2023) Demandante: María Eugenia Campo Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. No se logró demostrar el tiempo de servicio anterior al 31 de diciembre de 1980.
No se valora el acto de reconstrucción de los nombramientos. Valoración probatoria. REVOCA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo del Cauca, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones.
ANTECEDENTES La señora María Eugenia Campo instauró demanda1 en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 000102 del 3 de enero de 2018, mediante la cual se negó la pensión gracia;
(ii) RPD 007328 del 23 de febrero de 2018, y (iii) RDP 012072 del 6 de abril de 2018, por las cuales se confirmó la negativa al resolver el recurso de reposición y de apelación, respectivamente. Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la entidad a reconocer 1 Ver índice 2 de SAMAI, Expediente Digital, archivo 003Demanda.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 19001-23-00-000-2019-00288-01 (7515-2023) y pagar a la accionante la pensión gracia equivalente al 75% de todos los factores salariales, efectiva desde que adquirió el estatus pensional. Que las mesadas adeudadas sean canceladas desde el reconocimiento de la prestación hasta la inclusión en nómina, teniendo en cuenta los intereses moratorios.
Que la entidad dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del CPACA, y que sea condenada en costas.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que nació el 12 de diciembre de 1962 y ha prestado sus servicios como docente oficial en calidad territorial y nacionalizada por más de 20 años, labor que inició en 1979 en la «Escuela Rural Mixta El Sauce» del municipio Rosas, Cauca, y que al menos hasta la fecha de presentación de la demanda ha desempeñado sus actividades de manera continua, ejerciendo actualmente en el «Centro Docente para Varones».
Que adquirió su estatus el 23 de diciembre de 2009, motivo por el que elevó su solicitud de reconocimiento pensional, la cual fue negada a través de los actos demandados. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Afirmó que con los actos demandados se transgredieron: los artículos 1.°, 2.°, 4.°, 6.°, 13, 25, 29, 53 y 58 de la Constitución Política; las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 4.° de 1966, y 91 de 1989.
Manifestó que cumple con todos los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, como lo son los 20 años de servicio, edad superior a 50 años, buena conducta y vinculación territorial, pero que la entidad desconoce las pruebas válidas para el efecto, y omite la verificación de documentos oficiales, priorizando formalidades sobre la realidad laboral contrarias a la primacía de la realidad y la favorabilidad.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 3 de febrero de 20202 fue admitida la demanda y notificada a la UGPP, quien manifestó3 que la actora no demostró el cumplimiento de los 20 años de servicio en 2 Ibid, archivo: 012AutoAdmiteDemanda. 3 Ibid, archivo: 023ContDemanda. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 19001-23-00-000-2019-00288-01 (7515-2023) calidad territorial o nacionalizada, pues no es clara la naturaleza del vínculo entre los periodos comprendidos entre el 6 de octubre de 1982 y el 25 de enero de 1994.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido, (ii) ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, (iii) prescripción, (iv) buena fe de la entidad demandada, y (v) excepción innominada. El 29 de junio de 20234, el tribunal de origen, al advertir que no se presentaron excepciones previas para decidir conforme al parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA y que no existían solicitudes probatorias; concluyó que el caso correspondía a un asunto de puro derecho y resolvió dictar sentencia anticipada.
Corrió traslado a las partes para alegar y al Ministerio Público para que emitiera concepto si así lo estimaba pertinente. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN5 El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia del 14 de septiembre de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones y condenó en costas a la entidad demandada. Expuso que la docente acreditó todos los requisitos necesarios para ser beneficiaria de la pensión gracia y que los 20 años de servicio se encuentran debidamente demostrados, pues fue nombrada por Decreto 009 del 18 de enero de 1979, acto reconstruido por el alcalde de Rosas mediante el Decreto 0073 del 20 de agosto de 2015, y en virtud de dicha designación ejerció sus labores desde el 18 de enero al 18 de febrero de 1979.
Indicó además que en el mismo acto también se reconstruyó el Decreto 024 del 6 de octubre de 1982, mediante el cual fue nuevamente nombrada, desempeñando sus funciones desde esa fecha hasta el 31 de diciembre de 1993, tal como se corrobora en el certificado del FOMAG n.° 31999 y en la constancia expedida el 9 de febrero de 2016. Que a partir de 1994, fue nominada como educadora municipal por el gobernador del Cauca y por el alcalde de Rosas, continuando su actividad docente, por lo menos hasta el mes de julio de 2016.
En cuanto al estatus pensional, precisó que este se consolidó el 12 de diciembre de 2012, pero declaró la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 27 de julio de 2014. 4 Ibid, archivo: 0 028AutoTrámite. 5 Ibid, archivo: 035Sent2Instanc. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 19001-23-00-000-2019-00288-01 (7515-2023) RECURSO DE APELACIÓN6 La parte demandada interpuso recurso de apelación. Expresó que, aunque existiera una vinculación anterior a 1980, no se acreditó el cumplimiento de los 20 años de servicio en calidad territorial o nacionalizada.
Que la reconstrucción del Decreto 009 del 18 de enero de 1979 no reúne los procedimientos establecidos por la Ley 50 de 1886, lo que impide tener certeza sobre el tipo de vinculación de la demandante, pues no se evidencian los actos administrativos de nombramiento o posesión que indiquen la fecha de ingreso y la de retiro del servicio.
Solicitó que la condena en costas sea revocada, pues la misma debe analizarse bajo una óptica objetiva valorativa, verificando si efectivamente se generaron, pues con su imposición se busca sancionar a quien por su actuar activó el aparato judicial. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 13 de febrero de 20247 se admitió el recurso de apelación y por no haber pruebas que decretar no se hizo necesario otorgar el término de traslado para alegar.
En la oportunidad para pronunciarse, las partes guardaron silencio. El agente del Ministerio Público rindió concepto8 solicitando que se confirme el fallo apelado al considerar que la docente tuvo una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y sumó más de 20 años de servicio como territorial, calidad que puede acreditarse a partir de los actos administrativos de nombramiento y de las certificaciones oficiales que claramente la indican.
Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante acreditó en debida forma el cumplimiento de las exigencias normativas para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente la relativa a haber ejercido algún período en calidad de docente territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Marco normativo y jurisprudencial 6 Ibid, archivo: 038RecApelaciónUGPP. 7 Ver índice 6 en SAMAI. 8 Ver índice 10 en SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 19001-23-00-000-2019-00288-01 (7515-2023) Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, ya que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» De igual forma, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 5. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»9. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 19001-23-00-000-2019-00288-01 (7515-2023) De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año».
De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». Ahora bien, sobre el derecho bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» (Subrayado intencional).
Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199710 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 19001-23-00-000-2019-00288-01 (7515-2023) como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201811 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «[…] i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. 11 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 19001-23-00-000-2019-00288-01 (7515-2023) vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones. […]» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza del cargo a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,12 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 12 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 19001-23-00-000-2019-00288-01 (7515-2023) Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial.
En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Inicialmente debe resaltarse que, si bien en el recurso de apelación la entidad sugiere que efectivamente existió una vinculación como docente antes del 31 de diciembre de 1980, sostiene a la vez que el acto administrativo de reconstrucción del Decreto 009 del 18 de enero de 1979 no reúne los requisitos de ley correspondientes y en consecuencia no existe certeza de la naturaleza de vinculación ni de sus extremos temporales.
De lo anterior se desprende que la inconformidad de la apelante aborda tanto el cumplimiento del requisito de la vinculación anterior a la mencionada data, como de los demás exigidos por la Ley 114 de 1913, ya que así lo mencionó expresamente. Pues bien, con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las mencionadas exigencias previstas en la normativa aplicable Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 19001-23-00-000-2019-00288-01 (7515-2023) para consolidar el derecho a la pensión gracia. La Sala considera necesario abordar inicialmente el estudio del tercer requisito relativo a la demostración de un tiempo de servicio como docente territorial o nacionalizada anterior al 31 de diciembre de 1980, pues, a partir del acervo probatorio practicado, no se encuentra acreditado el ejercicio de tiempos antes de la referida fecha, lo cual impide satisfacer esta exigencia fundamental para acceder a la prerrogativa bajo estudio.
Al respecto, la actora aseguró que trabajó en 1979 en la Escuela Rural Mixta El Sauce (Rosas, Caldas), y, con el fin de comprobar lo anterior, aportó copia del Decreto 0073 del 20 de agosto de 201513 «por medio del cual se materializa la reconstrucción de unos decretos de nombramiento por perdida de los mismos del respectivo expediente laboral», proferido por la alcaldesa de Rosas, Cauca;
Formato Único para la Expedición de Certificado de Historial Laboral n.° 31999 del 7 de enero de 201614, y copia de constancia n.° 206 expedida por la Secretaría de Educación del Cauca el 9 de febrero de 201615. En cuanto al mencionado acto de reconstrucción, se aprecia que para adoptar esta decisión, la autoridad municipal de Rosas señaló que mediante Resolución 195 del 11 de julio de 2015, se ordenó la reconstrucción de los Decretos 009 del 16 de enero de 1979 y 024 del 6 de octubre de 1982, por medio de los cuales la actora fue designada como profesora de la Escuela del Sauce y la Soledad, pertenecientes al municipio, y que para lo propio se ordenaron y practicaron las siguientes pruebas: (i) acta de posesión del 18 de enero de 1979, (ii) acta de posesión del 6 de octubre de 1982, (iii) declaraciones extra juicio de ex alcaldes del municipio que dan fe de la expedición de los decretos de nombramiento, y (iv) constancia del auxiliar administrativo de archivo y correspondencia que da fe de la no existencia de la carpeta de la historia laboral de la actora.
Sin perjuicio de lo anterior, resulta improcedente tener en cuenta el acto de reconstrucción como prueba plena en el presente proceso, pues se advierte que para adoptar esta decisión no hubo sustento normativo en relación a la reconstrucción de actos administrativos, pese a que para el año 2015, cuando se expidieron dichos actos, ya se encontraba vigente el Acuerdo 07 del 15 de octubre de 2014 mediante el cual el Archivo General de la Nación fijó los lineamientos para la reconstrucción de los expedientes administrativos, esto con aplicación y obligatoria observancia para las entidades públicas.
Tal situación implica que, sin desvirtuar la presunción de legalidad ni advirtiendo o declarando vicios de nulidad respecto del decreto en mención (por no ser esta la 13 Ver índice 2 de SAMAI, Expediente digital, archivo 004PoderYAnexos, página 5. 14 Ver índice 2 de SAMAI, Expediente digital, archivo 005Anexos, página 1. 15 Ibid, página 10.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 19001-23-00-000-2019-00288-01 (7515-2023) oportunidad judicial para hacerlo), lo cierto es que, como medio de convicción documental, más que como manifestación jurídica, este pierde toda idoneidad probatoria por inconducencia16, ya que al no seguir los lineamientos reglamentarios para restablecer unos nombramientos que hacían parte del expediente laboral de la docente, la autoridad judicial no puede darle valor a los mismos al no generar la certeza y convencimiento suficiente de su contenido.17 Ahora, considerando la relación probatoria que realizó la entidad territorial en el acto analizado, y atendiendo a la diligencia de esta corporación para aclarar puntos oscuros del debate en búsqueda de la verdad material, el 22 de mayo de 202518 se decretó una prueba de oficio dirigida a la Alcaldía de Rosas con el fin de obtener los antecedentes administrativos que sirvieron de soporte para la expedición del Decreto 0073 del 20 de agosto de 2015, y a la UGPP, para que remitiera el expediente administrativo de la demandante.
Ante dicho requerimiento, la demandada suministró lo requerido; sin embargo, la autoridad municipal, aunque envió un memorial de respuesta, no incluyó los documentos solicitados y únicamente indicó que se encontraban anexos, sin que en realidad se adjuntara soporte alguno. A su vez, es de resaltar la inactividad de la parte actora, que es la interesada en el recaudo de estos medios de convicción, pues al margen de los requerimientos que hiciera el Consejo de Estado, aquella pudo haber realizado actividades propias que demostraran su diligencia en procura de que la entidad aportara los documentos necesarios para poder determinar su vinculación, más aún porque desde la presentación de la demanda, esta era su carga.
De esta manera, se observa que el proceso carece de los documentos que la entidad territorial valoró para elaborar nuevamente el acto de nombramiento anterior al 31 de diciembre de 1980, y, si bien en el expediente administrativo remitido por la UGPP obra el acta de posesión del 18 de enero de 1979, en la que se indica que la actora fue nombrada como «profesora municipal» mediante Decreto 009 del 16 de enero del mismo año, dicho documento por sí solo no acredita la efectiva prestación del servicio, pues únicamente demuestra la presentación de la demandante ante el despacho de la alcaldía municipal para tomar posesión del cargo.
Debe advertirse que lo anterior implica desconocer el valor probatorio del acta de posesión como medio idóneo para establecer la fecha de inicio del vínculo docente; 16 Recuérdese que la conducencia de la prueba consiste en que: «[…] el medio probatorio propuesto sea adecuado para demostrar el hecho. […]». Ver sentencia del Consejo de Estado proferida el 15 de marzo de 2013, radicado: 15001-23-31-000-2010-00933-02(19227), y el auto del 12 de diciembre de 2023 dictado por esta corporación en el proceso 85001-23-33-000-2017-00178-02 (4654-2022). 17 Esta tesis sobre los actos de reconstrucción y la valoración de las demás pruebas ya fue expuesta en un caso similar al presente, dictado por esta misma Subsección el 2 de octubre de 2024 en el proceso con radicado 54001-23-33-000-2018-00129-01 (0813-2023). 18 Ver índice 10 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 19001-23-00-000-2019-00288-01 (7515-2023) sin embargo, para que tenga la capacidad de generar certeza sobre el desarrollo de la actividad durante un lapso determinado, es indispensable realizar una valoración conjunta con otros elementos de convicción que corroboren que, desde la fecha en que la autoridad competente posesionó al docente en el cargo, este último efectivamente ejerció la actividad designada, tal como lo ha reconocido esta Sala19 en casos en los que, a partir del análisis integral de un conjunto de documentos, se logró establecer de manera inequívoca la prestación efectiva del servicio.
En consecuencia, aunque del acta de posesión aportada en este caso se desprenda la naturaleza del nombramiento efectuado mediante el Decreto 009 del 16 de enero 1979, su solo contenido no permite concluir con certeza que la labor haya sido efectivamente desempeñada, ni siquiera por un día completo de trabajo. Ahora, aunque el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historial Laboral n.° 31999 y la constancia n.° 206 registran que la demandante prestó su servicio entre el 18 de enero y el 18 de febrero de 1979, tales documentos no pueden ser considerados para determinar los extremos temporales del vínculo.
Ello porque en las observaciones de la historia laboral se señala expresamente que no se encontró el acto administrativo de retiro correspondiente a ese periodo y que el certificado se expidió con fundamento en el Decreto 0073, el cual, como ya se dijo, resulta inconducente en el marco del presente análisis. Además, la constancia 206 carece de referencia documental que respalde la información allí consignada.
Se concluye que, en ejercicio de la libertad probatoria, la accionante solo aportó el decreto de reconstrucción y las certificaciones de historia laboral y de tiempo prestado, elementos cuyo contenido se considera insuficiente para acreditar el ejercicio de la actividad docente en calidad territorial o nacionalizada de manera anterior al 31 de diciembre de 1980.
En este punto es de resaltar que tal como lo prevé la regulación procesal, quien alega la ilegalidad es quien debe invocar las normas violadas, el concepto de la violación, y además, desplegar una actividad probatoria20 suficiente y adecuada para lograr el efecto jurídico de los preceptos que fundamentan el derecho reclamado a través de un medio de control como el de nulidad o nulidad y 19 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección A. Sentencias del 20 de marzo de 2025 (exp. 20001 23 39 000 2017 00222 01 (2291-2019), C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves; del 27 de marzo de 2025 (exp. 52001-23-33-000-2018-00333-01 (0943-2023), C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez, y del 27 de marzo de 2025 (exp. 50001 23 33 000 2019 00472 01 (0949–2024), C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. 20 El concepto de carga procesal debe entenderse, tal y como fue definido por la Corte Constitucional, en Sentencia C-123 del 18 de febrero de 2004.
M.P. Álvaro Tafur Galvis, así: «Las cargas procesales son aquellas situaciones instituidas por la ley que comportan o demandan una conducta de realización facultativa, normalmente establecida en beneficio del mismo sujeto y cuya omisión trae aparejada para él consecuencias desfavorables, como la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal e inclusive hasta la pérdida del derecho sustancial debatido en el proceso.
Por tanto, no debe perderse de vista que este principio, ante todo es una carga procesal, cuya inobservancia genera una desestimación de las pretensiones o excepciones alegadas por los sujetos procesales». Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 19001-23-00-000-2019-00288-01 (7515-2023) restablecimiento del derecho, lo cual se traduce en la concreción del postulado adjetivo de la carga de la prueba al tenor del artículo 167 del CGP21.
La inobservancia de la carga mencionada trae resultados adversos para la parte que no la satisface, puesto que al no probar los supuestos de hecho que alega, se somete a que la decisión se profiera en su contra, ya sea con fundamento en lo demostrado por la otra parte o por la ausencia de medios de comprobación. En virtud de lo expusto, se colige que la reclamante no acreditó el tiempo de servicio como docente territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, de manera que resulta inane examinar las demás exigencias para consolidar el derecho en litigio, pues finalmente este no podría concederse.
En consecuencia, se revocará el fallo apelado que accedió a las pretensiones y, en su lugar, estas serán negadas. De la condena en costas en ambas instancias La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.
A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.
En consecuencia, se impondrán costas en ambas instancias en contra de la parte demandante, por cuanto se accede totalmente a las peticiones del recurso de 21 «Artículo 167. Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.
La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 19001-23-00-000-2019-00288-01 (7515-2023) apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 de la misma norma, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Cauca.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. REVOCAR la sentencia proferida el catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo del Cauca, por medio de la cual accedió a las pretensiones.
En su lugar, Segundo. Negar las pretensiones de la demanda. Tercero. Condenar en costas a la parte vencida en ambas instancias. Cuarto. Reconocer personería al abogado Nicolás Pataquiva Delgadillo, portador de la tarjeta profesional 410.182, en calidad de apoderado sustituto de la UGPP conforme al memorial en el índice 19 de la plataforma SAMAI.
Quinto. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente