w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” Consejero Ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de enero de 2023 de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 11001-03-15-000-2022-06036-00 Accionante: BERTA CECILIA MEDINA CASTRO Y OTROS Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA Tema: Acción de tutela contra providencia judicial / caducidad del medio de control de reparación directa / desconocimiento del precedente jurisprudencial Acción de tutela - sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela interpuesta por los señores Leyner Alfonso Meriño Medina, Berta Cecilia Medina Castro, Mayerlis de Jesús Meriño Medina, Mariluz Esther Camacho Cerpa, Miriam Meriño Suárez, Katy Yulides Meriño Medina, Aljadys Meriño Medina, Dani Luz Rúa Pérez, Jhon William Meriño Rúa, Luz Meri Meriño Guerrero, Ana Milena Barreto Meriño, Alexander Barreto Meriño, Kevin Barreto Meriño, Ana Esther Alvis de Barreto, Ingris Milena Barreto Alvis, Steven Barreto Alvis, Darlinson Barreto Alvis, Sania Barreto Alvis, María Angélica Barreto Alvis, Luis David Barreto Orozco, Rubí Esther de Arco Acosta, Milena de Arco Acosta, Luis Rafael de Arco Acosta, Edilsa Acosta Vanegas, Luz María Candelario Acosta, Diana Patricia Varela Acosta, Dunia Esther Acosta Vanegas, Efraín Antonio Charris Acosta, Marbel Cecilia Diaz Barros, Luis Manuel Acuña Diaz, Deleskar Castillo Durán, Wiston Antonio Castillo Durán, Osiris del Carmen Martínez Castro, Edilma Rosa Ayala Donado, Milton Manuel Mercado Ayala, Adolfo David Mercado Ayala y Martha Mercedes Meriño Medina, contra el Tribunal ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-06036-00 Accionante: Berta Cecilia Medina Castro y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Administrativo del Magdalena, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 333 de 2021.
I.
ANTECEDENTES Los accionantes, actuando por conducto de apoderado1, interponen acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Magdalena por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, con fundamento en los siguientes: 1.
HECHOS 1.1. Los accionantes describen que el 27 de agosto del 2000, en el municipio de Ciénaga – Magdalena, se vivió una masacre denominada “la masacre de polvorín” que fue llevada a cabo por grupos armados al margen de la ley, en la que se ocasionó la muerte de los señores Delexcar Antonio Castillo Granados, Francisco Meriño Suárez, Rafael de Arco Ruíz, Luis Acuña Londoño, David Mercado Parejo, William Antonio Meriño Medina, Elkin José Meriño Medina, Alexander Barreto y Dora Isabel Camacho Serpa (QEPD). 1.2.
Con ocasión de lo anterior, los accionantes instauraron medio de control de reparación directa en contra de la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, cuyo conocimiento correspondió en primera instancia al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta, despacho que, en sentencia del 16 de diciembre de 2020, declaró a la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, administrativa y patrimonialmente responsable por los perjuicios causados a los demandantes por la muerte de sus familiares. 1 Camilo José David Hoyos.
ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-06036-00 Accionante: Berta Cecilia Medina Castro y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 1.3. Lo anterior, al considerar que la Policía Nacional, teniendo el deber constitucional de proteger la vida de los ciudadanos, no realizó ninguna acción para evitar la masacre de la que fueron víctimas los familiares de los demandantes. 1.4.
Apelada la decisión, el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante providencia de 27 de julio de 2022, revocó lo resuelto por el a quo y declaró la caducidad del medio de control, al considerar que desde que se tuvo conocimiento de la ocurrencia de los hechos hasta la presentación de la demanda transcurrieron más de 2 años y la parte demandante no demostró ningún hecho que le impidiera ejercer el medio de control en tiempo. 2.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN La parte accionante manifiesta que la providencia cuestionada incurrió en un desconocimiento del precedente jurisprudencial, por cuanto omitió que, en los casos de acción de reparación directa por graves violaciones a derechos humanos cometidas por agentes estatales, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, inaplicaron el rigor restrictivo de acceso a la administración de justicia por el incumplimiento del término de caducidad contemplado en el artículo 164 del CPACA.
Asimismo, manifestaron que, si bien con anterioridad.se tramitó un proceso con las mismas pretensiones el cual ya había sido fallado en primera y segunda instancia de forma negativa, aparecieron nuevas pruebas de confesión por parte de los paramilitares que participaron en la masacre, donde confirmaban la omisión intencional por parte de la Policía Nacional.
ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-06036-00 Accionante: Berta Cecilia Medina Castro y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 Es por lo anterior, que promueven una nueva demanda por tratarse de delitos de lesa humanidad cuyo término de caducidad no se aplicaba en las líneas jurisprudenciales vigentes para la época en que fue formulada.
Por otro lado, aseguraron que la magistrada María Victoria Quiñones Triana ya había participado en otras decisiones en las que se estudiaron mismos hechos y circunstancias de tiempo modo y lugar, en los que no se decretó la caducidad del medio de control. Sostienen que la autoridad judicial accionada no analizó la audiencia inicial que se llevó a cabo el 17 de julio de 2017 adelantada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta, en la que se declaró no probada la excepción de caducidad y se argumentó que, de conformidad con la línea jurisprudencial del Consejo de Estado, esta no operaba frente a los delitos de lesa humanidad.
En ese orden de ideas, no podía la autoridad judicial accionada aplicar con retrospectividad al año 2016 las sentencias de unificación del 29 de enero de 2020 del Consejo de Estado y 312 del 13 de agosto de 2019 de la Corte Constitucional que no existían al momento de analizarse el caso concreto. Finalmente, exponen que se desconoció en su integridad el bloque de constitucionalidad y la Convención Interamericana De Derechos Humanos suscrita y ratificada por Colombia. 3.
PRETENSIONES Así las cosas, solicitan: ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-06036-00 Accionante: Berta Cecilia Medina Castro y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 «1. Que se declare procesalmente nula y/o se deje sin efectos ni valor jurídico la sentencia de fecha julio de 2022, pero notificada el día 3 de octubre de 2022 en virtud de la cual se declaró de oficio la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa y cumplimiento, cuando el Juez Segundo Administrativo de Santa Marta en la primera audiencia de trámite de acuerdo con el articulo (sic) 180 del CPACA había resuelto declarar no probada la excepción de caducidad propuesta por el demandado, notificada por estrados y ninguna de las partes, especialmente la demandada, interpusiera recurso de apelación que era lo procedente, quedando esa decisión en firme y debidamente ejecutoriada, perdiendo a nuestro juicio el Tribunal posibilidad alguna de pronunciarse sobre ese tema ya resuelto en primera instancia superando el control de legalidad, lo que no queda duda viola el debido proceso y derecho de defensa, y se negaron las pretensiones de la demanda contra la Nación Ministerio de Defensa- Policía Nacional, originados por las muertes de los señores WILLIAM ANTONIO MERIÑO MEDINA, DORA CAMACHO SERPA, ELKIN JOSE MERIÑO MEDINA y ALEXANDER BARRETO ALVIS, en los hechos ocurridos en la ciudad de Ciénaga (Magdalena) al ser masacrados por un grupo fuerte de hombres armados que irrumpieron en el sector del Polvorín Municipio de Ciénaga. 2.
Que como consecuencia de ello se emita o dicte una nueva sentencia ajustada a derecho, a la realidad jurídica en los términos de las pretensiones de la demanda, es decir se confirme en su integridad la sentencia recurrida por la demandada proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta, adicionando a la misma a la señora Aljadis Meriño quien fuera excluida de la parte resolutiva de la sentencia en primera instancia; aplicando para ello control de convencionalidad o excepción de convencionalidad respecto de la sentencia SU 2020, teniendo en cuenta que la acción o medio de control de reparación directa no tiene término de caducidad conforme lo venía sosteniendo esa alta Corporación para la fecha en que se presentó una segunda demanda, es decir en el año 2016». 4.
INFORMES Mediante auto del 13 de diciembre de 2022 se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Magdalena como accionado y a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, como tercero interesado en las resultas del proceso. 4.1. El Tribunal Administrativo del Magdalena manifestó que al momento de analizar el caso concreto aplicó la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado y por lo tanto no incurrió en la violación de los derechos invocados en protección. ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-06036-00 Accionante: Berta Cecilia Medina Castro y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 4.2.
La Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional solicitó rechazar por improcedente la presenta acción constitucional al considerar que el fallo cuestionado no vulneró los derechos fundamentales de la parte accionante. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico De conformidad con los antecedentes descritos, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a establecer: • ¿La presente solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales? De resultar afirmativo el anterior interrogante, se determinará: • ¿El Tribunal Administrativo del Magdalena al proferir la sentencia del 27 de julio de 2022 mediante la cual revocó lo resuelto por el a quo y declaró la caducidad del medio de control de reparación directa, incurrió en desconocimiento del precedente jurisprudencial y en consecuencia en la vulneración de los derechos fundamentales invocados en protección por los accionantes? Para dar respuesta a los anteriores interrogantes se procederá a analizar i) el marco conceptual de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia; y, de encontrarla procedente; iii) el marco conceptual del desconocimiento del precedente; y iv) el caso concreto.
ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-06036-00 Accionante: Berta Cecilia Medina Castro y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 2. La acción de tutela contra providencias judiciales En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente2 aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta corporación3, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la carta política le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para 2 Corte Constitucional, sentencia C-590-05. 3 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012).
Radicación número: 11001-03-15-000- 2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-06036-00 Accionante: Berta Cecilia Medina Castro y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. En ese orden, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción constitucional resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la actividad jurisdiccional, se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución y (vi) desconocimiento del precedente.
ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-06036-00 Accionante: Berta Cecilia Medina Castro y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 2.1. En el presente caso, la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 2.1.1.
En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados se encuentran plenamente individualizados. 2.1.2. Así mismo, se observa que la parte accionante no contaba con recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 2.1.3. Se advierte, igualmente, que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», contado desde la fecha de notificación de la sentencia cuestionada (03 de octubre de 2022) hasta la radicación de la acción de tutela (15 de noviembre de 2022). 2.1.4.
Finalmente, el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental como consecuencia del desconocimiento del precedente jurisprudencial en que, presuntamente, incurrió la autoridad judicial cuestionada. 2.2. Desconocimiento del precedente En materia de decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad (artículo 13 de la C.P.) el cual implica no solamente la igualdad ante la ley sino también la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades y específicamente la igualdad en la interpretación y aplicación de la ley por parte de las autoridades ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-06036-00 Accionante: Berta Cecilia Medina Castro y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 judiciales, preservándose de esta manera la seguridad jurídica y con ella la certeza en los jueces van a decidir los casos iguales de la misma forma4.
En ese sentido, el precedente judicial5 es la figura jurídica que sirve como dispositivo de preservación de la confianza de la ciudadanía en el ordenamiento, pues no solo hace previsibles las consecuencias jurídicas de sus actos sino también materializa la igualdad en la aplicación del derecho6. En ese orden de ideas, la Corte Constitucional ha diferenciado lo que constituye un antecedente jurisprudencial y el precedente en estricto sentido7.
Por una parte, ha aclarado que antecedente es una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de derecho que guían al juez para resolver el caso objeto de estudio y por tanto, tiene un carácter orientador, lo que no significa que (a) no deba ser tenido en cuenta por el juez al momento de fallar y (b) que lo exima del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad”8. 4 Ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-808 de 2007, T-766 de 2008 y T-014 de 2009. 5 En la sentencia SU-053 de 2015.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado., la Corte Constitucional precisó que precedente judicial se concibe como “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que, por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”. 6 MARINON, Luiz Guilherme.
El precedente en la dimensión de la seguridad jurídica. Ius et Praxis, 2012, vol. 18, no 1, p. 249-266. 7 Sentencia T-109 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 8 Sentencias T-830 de 2012 y T-714 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-06036-00 Accionante: Berta Cecilia Medina Castro y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 Por otra parte, ha precisado que puede predicarse la existencia de un precedente, cuando “(i) los hechos relevantes que definen el asunto pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan un caso del pasado;
(ii) la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado constituye la pretensión del caso presente; y (iii) la regla jurisprudencial no ha sido cambiada en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”9. No obstante lo anterior, el sometimiento al precedente no puede convertirse en una camisa de fuerza para el juzgador, por lo que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que las autoridades judiciales pueden apartarse válidamente de precedentes previos, bien sean estos verticales u horizontales10, siempre y cuando cumplan con (i) la carga de transparencia, de hacer referencia al precedente del que se va a apartar, y (ii) la carga de argumentación que les impone el deber de señalar una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, en la que manifiesten las razones por las cuales se apartan de la regla jurisprudencial; elementos con los que, en palabras de la misma Corte, se protegen el carácter dinámico del derecho y los principios de autonomía e independencia que caracterizan la labor judicial11. 9 Sentencia T-794 de 2011.
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 10 Se entiende por precedente vertical aquellas decisiones previas promulgadas por un superior jerárquico y que resultan pertinentes para resolver el caso concreto, y por el horizontal aquellas decisiones fijadas por una autoridad judicial de la misma jerarquía y que resultan relevantes para resolver un caso concreto.
Al respecto ver la Sentencias T- 589 de 2007. 11 Sentencia T-109 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-06036-00 Accionante: Berta Cecilia Medina Castro y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 3.
Caso concreto En el presente asunto, los accionantes cuestionan la providencia de 27 de julio de 2022, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Magdalena revocó lo resuelto por el a quo y declaró la caducidad del medio de control de reparación directa instaurado en contra de la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, por la muerte de los señores Delexcar Antonio Castillo Granados, Francisco Meriño Suárez, Rafael de Arco Ruíz, Luis Acuña Londoño, David Mercado Parejo, William Antonio Meriño Medina, Elkin José Meriño Medina, Alexander Barreto y Dora Isabel Camacho Serpa (QEPD), en la masacre de polvorín ocurrida el 27 de agosto del 2000.
La causa de su inconformidad consiste, en síntesis, en que no debió darse aplicación a la regla establecida en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 por la Sección Tercera del Consejo de Estado a hechos ocurridos con anterioridad a su expedición y desconoció la postura vigente para la fecha en que se radicó la demanda de reparación directa, esto es, el 11 de mayo de 2016.
Así las cosas, se tiene que el Tribunal Administrativo del Magdalena consideró que el medio de control se interpuso por fuera del término de caducidad, por las siguientes razones: «(…) De conformidad con lo anterior, y en aras de establecer si operó o no el fenómeno de la caducidad en el medio de control de la referencia, es pertinente traer a colación los pronunciamientos del máximo órgano de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de unificación del veintinueve (29) de enero de dos mil veinte (2020), radicado 85001-33-33002-2014- 00144-01, consejera ponente Marta Nubia Velásquez Rico, con respecto a la caducidad del medio de control de reparación directa con fundamento en el conocimiento del hecho dañoso estableció unas premisas para procedencia de la caducidad, en los siguientes términos: ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-06036-00 Accionante: Berta Cecilia Medina Castro y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 “( ) A juicio de la Sala, el término de caducidad de la pretensión de reparación directa no resulta exigible en los eventos en los que se afectan de manera ostensible los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia por la configuración de circunstancias que obstaculizan materialmente el ejercicio del derecho de acción y, por ende, impiden agotar las actuaciones necesarias para la presentación de la demanda, dentro de las cuales se encuentra la constitución de apoderado.
La Sección enfatiza en que se trata de supuestos objetivos, como secuestros, enfermedades o cualquier situación que no permita materialmente acudir a esta jurisdicción, pues lo referente a la imposibilidad de conocer la relación del Estado con el hecho dañoso no da lugar a la inaplicación de las reglas de caducidad, sino al cómputo a partir del momento en el que, dado el conocimiento de los hechos, surge el interés para reclamar la indemnización de los perjuicios causados, como se explicó en el acápite precedente.
En síntesis, el juez de lo contencioso administrativo debe, excepcionalmente, inaplicar el término de caducidad de la pretensión de reparación directa cuando advierta que la no comparecencia ante la administración de justicia se encuentra justificada por razones materiales, pues el paso del tiempo no puede empezar a correr contra quien no goza del acceso efectivo a la administración de justicia, lo cual, se insiste, depende de las circunstancias especiales de cada sujeto.
(…)” En igual sentido, la Corte Constitucional en la sentencia de unificación SU3122020 de fecha trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020), con ponencia del Magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez, acogió la postura fijada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación previamente citada. En la sentencia en mención, la Corte Constitucional dispuso lo siguiente: “( ) 6.26.
Para empezar, este Tribunal observa que en la jurisprudencia contencioso administrativa, de conformidad con el literal ¡) del numeral 2* del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se ha señalado que el término de caducidad de dos años del medio de control de reparación directa sólo inicia a contabilizarse: (i) desde el momento en el cual los interesados tienen conocimiento de que el daño es imputable al Estado, y (ii) siempre que se encuentren materialmente en posibilidad de acudir al aparato judicial para interponer la demanda correspondiente“, 6.27.
En esta oportunidad, a fin de unificar la jurisprudencia, esta Corporación estima que dicho entendimiento del término de caducidad del medio de control de reparación directa es razonable y proporcional desde una perspectiva constitucional y convencional, incluso en casos en los que el daño que se pretenda reparar sea causado por un delito de lesa humanidad, un crimen de guerra o genocidio.
ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-06036-00 Accionante: Berta Cecilia Medina Castro y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 6.28. En efecto, esta Sala considera que el referido plazo es razonable para que las víctimas de violaciones a los derechos humanos tengan la oportunidad de acceder a la administración de justicia con el fin de obtener la declaración de responsabilidad de la administración y gestionar el resarcimiento de los menoscabos padecidos, porque el término respectivo sólo empieza a contabilizarse cuando exista claridad en torno a lo sucedido, incluso sin han trascurrido lustros o décadas desde el instante en el que ocurrió el delito de lesa humanidad, el crimen de guerra o el genocidio que causó el perjuicio.
Lo anterior, comoquiera que no es determinante la fecha de ocurrencia de la conducta, sino la posibilidad del interesado de identificar la participación en la misma de sujetos vinculados a una autoridad pública y de acudir al sistema jurisdiccional para presentar la reclamación respectiva. 6.29. De igual forma, este Tribunal evidencia que la exigencia del término legal de caducidad del medio de control de reparación directa en tratándose de daños originados en delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra permite, en la mayor medida de lo posible, la optimización de los intereses constitucionales en tensión en asuntos como el estudiado en la presente oportunidad.
Específicamente, por una parte, protege la seguridad jurídica y, por otra, no implica una afectación grave al acceso a la administración de justicia de las víctimas de violaciones a los derechos humanos a efectos de obtener la reparación patrimonial de los daños causados por las mismas. (,,,)” De conformidad, con la jurisprudencia antes citada se advierte que, resulta factible contabilizar el termino de caducidad visto desde un momento diferente a la ocurrencia de los hechos, cuando se demuestre que la no comparecencia del interesado ante el juez se encuentra justificada en el hecho de que i) se desconocía la participación del Estado o ii) por razones materiales que impedían el acceso ante la jurisdicción contencioso administrativa de justicia, situación que debe ser analizada rigurosamente con las circunstancias especiales de cada caso.
Es decir, que en las acciones que contengan pretensiones indemnizatorias dentro de aquellos asuntos que se solicita la responsabilidad patrimonial a Estado por casos de lesa humanidad, crímenes de guerra y cualquier otro, el término de la caducidad establecido por el legislador empezará a contabilizase una vez sean superadas las situaciones que hubiesen impedido el ejercicio material del derecho de acción salvo en los casos de desaparición forzada los cuales tienen regulación especial.
Ahora bien, descendiendo al caso concreto, una vez revisadas las pruebas obrantes en el expediente, se encuentra probado que los señores William Antonio Merino Medina, Dora Camacho Serpa, Elkin José Meriño Medina y Alexander Barreto Alvis fallecieron en los hechos ocurridos el 27 de agosto del año 2003, en el municipio de Ciénaga, Magdalena, como consecuencia de laceraciones cerebrales y traumas craneoencefálico ocasionado por proyectil de arma de fuego.
ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-06036-00 Accionante: Berta Cecilia Medina Castro y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Para la Sala, debido a las especiales condiciones en que se dieron los hechos, es claro que los demandantes tuvieron conocimiento de la muerte de sus familiares a manos de grupos armados al margen de la Ley, desde el mismo momento de su ocurrencia, pues dicha situación de conformidad con lo esbozado en los hechos de la demanda fue de conocimiento público; se señaló en la demanda que, toda la ciudadanía del municipio de Ciénaga, Magdalena tuvo conocimiento del hecho y durante la incursión del grupo armado se dio aviso a las autoridades de policía. Por lo que el término de caducidad debió empezar a computarse desde el 28 de agosto de 2000, lo que quiere decir que, los actores podían demandar hasta el 28 de agosto de 2002, encontrándose a todas luces configurada la caducidad del medio de control.
Al respecto, es necesario para la Sala precisar que en el presente asunto no obra ningún elemento de prueba con la entidad suficiente que permita acreditar las circunstancias que impidieron a los demandantes su acceso a las administración de justicia, por el contrario, con la demanda se allegaron elementos de prueba que permiten inferir a esta Sala que los demandantes pese a conocer desde el momento mismo de la ocurrencia de los hechos, no accionaron para reclamar los perjuicios que le fueron causados.
De los hechos de la demanda, se tiene que no existe manifestación alguna que permita conocer porqué los hoy demandantes acudieron ante el juez contencioso administrativo a reclamar sus derechos, después de más de 15 años de la ocurrencia del hecho dañoso el 11 de mayo de 2016. En la demanda se afirmó que los hechos en los que murieron entre otros señores William Antonio Merillo Medina, Dora Camacho, Rafael de Arco Ruiz, causaron gran consternación entre los habitantes de la región, la ciudad y en especial de sus familiares.
Se afirma en la demanda que, en la madrugada del 27 de agosto del año 2000, un grupo de hombres fuertemente armado vestidos con prendas de uso privativo de las fuerzas militares de Colombia ingresaron a los barrios Obrero, El Polvorín, Nelson Pérez y 18 de enero y masacraron salvajemente a sus víctimas, sin que pese al aviso que hicieron los vecinos del lugar a la Policía Nacional, estos acudieran a contrarrestar los actos violentos.
De lo anterior se deduce, que la muerte de los mencionados señores fue conocida de inmediato por los habitantes del barrio y del municipio, entre ellos sus familiares. Esto cobra especial relevancia, si se tiene en consideración que se encuentra probado dentro del proceso que, tal como lo señaló en apoderado demandante en los hechos de la demanda, en año 2002- 2 años después de los hechos – otros familiares de las víctimas mortales de los hechos ocurridos el 27 de agosto del 2000, acudieron ante la jurisdicción contencioso administrativa, para reclamar los perjuicios de orden material y moral causados por la muerte de los señores Dora Isabel Camacho Serpa, Rafael de Arco Ruiz, Luis Manuel Acuña Londoño, Deleskar Castillo Granados, Francisco Suarez Meriño y Adolfo David Mercado Parejo.
Mediante sentencia de 26 de septiembre de 2011 el Juzgado Segundo de Descongestión de Santa Marta, accedió a las pretensiones de la demanda al encontrar responsable a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional por la omisión en que incurrió la entidad, dicha providencia fue confirmada por este Tribunal mediante sentencia de 23 de agosto de 2013, ordenando además medidas de naturaleza no pecuniaria, atendiendo la magnitud del caso.
ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-06036-00 Accionante: Berta Cecilia Medina Castro y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 (…) De las anteriores declaraciones queda probado que, los otrora accionantes y los hoy demandantes —igualmente familiares de las víctimas — conocían los hechos, es decir, se encontraban enterados no solo de la muerte sino de los hechos que rodearon su ocurrencia, pues como ya se indicó, por la magnitud de los hechos es indudable que los mismo fueron conocidos por todas las personas incluyendo a los familiares hoy demandantes, por tratarse de padres, hijos, hermanos, esposos, nietos y demás, algunos que incluso presenciaron sus muertes.
Lo anterior, quiere decir, que al igual que los aquí demandantes contaban con la misma posibilidad de demandar, sin embargo, los primeros actuaron en término y los segundos demandaron más de 15 años después, sin lograrse comprobar que estos hubiesen estado expuestos a algún impedimento para acudir ante la justicia oportunamente». Ahora bien, sobre el conteo del término de caducidad cuando se alega la configuración de un delito de lesa humanidad, como ocurre en el presente asunto, la Sección Tercera de esta corporación dictó una sentencia de unificación, en la que fijó las siguientes reglas: “3.1.
Término de caducidad de la pretensión de reparación directa: ocurrencia y conocimiento del hecho dañoso En cuanto al término para ejercer la pretensión de reparación directa, el numeral 8 del artículo 136 del C.C.A.12, adicionado por el artículo 8 de la Ley 589 de 2000, establecía que, en los casos de desaparición forzada, la caducidad se contaba con fundamento en la fecha en la que aparecía la víctima y, si ello no ocurría, desde el momento en el que quedaba ejecutoriado el fallo adoptado en el proceso penal. 12 “8.
La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa. “Sin embargo, el término de caducidad de la acción de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que tal acción pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición” (se resalta).
Esta disposición regula la caducidad de la pretensión de reparación directa en los eventos en los que el término empezó a correr con anterioridad al 2 de julio de 2012, según lo previsto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012. ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-06036-00 Accionante: Berta Cecilia Medina Castro y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 En los demás eventos desde el acaecimiento de la situación causante del daño; sin embargo, esta Sección precisó que no bastaba con la ocurrencia del hecho dañoso, pues, además, resultaba necesario su conocimiento por parte del afectado, ya que a partir de ello surgía el interés para ejercer el derecho de acción13.
El literal i) del numeral 2 de la Ley 1437 de 201114 prevé la misma regla frente a la desaparición forzada y para los demás casos establece como determinante la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño o del momento en el que el afectado la conoció o debió conocerla, si fue en fecha posterior, “siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.
Así las cosas, para computar el plazo de caducidad no basta con la ocurrencia “de la acción u omisión causante del daño”, pues, además, se debe determinar si el interesado advirtió o tuvo la posibilidad de saber que el Estado participó en tales hechos y que le era imputable el daño. De este modo, si un grupo familiar conoce la muerte de uno de sus miembros, pero no cuenta con elementos para inferir que el Estado estuvo involucrado y era el llamado a responder patrimonialmente, la caducidad no se cuenta desde la ocurrencia del hecho u omisión dañosa, sino desde que tuvo la posibilidad de advertir que la pretensión de reparación directa resultaba procedente para los fines previstos en el artículo 90 de la Constitución Política.
Lo anterior no implica la individualización o sanción penal del agente que ocasionó el daño, sino el conocimiento de la intervención de una autoridad, porque ello restringiría el derecho de acceso a la administración de justicia, en cuanto condicionaría la declaratoria de la responsabilidad estatal a un requisito de procedibilidad que la ley no contempla, como es la identificación del autor o partícipe.
(…) Precisado lo anterior, a modo de conclusión, la Sección Tercera aclara que, mientras no se cuente con elementos de juicio para inferir que el Estado estuvo implicado en la acción u omisión causante del daño y que le era imputable el daño, el plazo de caducidad de la reparación directa no resulta exigible, pero si el interesado estaba en condiciones de inferir tal situación y, pese a ello no acudió a esta jurisdicción, el juez de lo contencioso administrativo debe declarar que el derecho de acción no se ejerció en tiempo, bien sea al analizar la admisión de la demanda, al resolver las excepciones en la audiencia inicial o al dictar sentencia, según el caso.
Lo expuesto resulta aplicable a todos los asuntos de reparación directa, al margen de que se trate de delitos de lesa humanidad o de crímenes de guerra, pues ni el Decreto 01 de 1984 13Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 2 de marzo de 2006, expediente 15785, MP: María Elena Giraldo. 14 “i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. “Sin embargo, el término para formular la pretensión de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que la demanda con tal pretensión pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición” (se destaca).
ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-06036-00 Accionante: Berta Cecilia Medina Castro y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 ni la Ley 1437 de 2011 establecen una regla especial frente a estas conductas, salvo lo referente al delito de desaparición forzada.
Establecido que el conocimiento de la posibilidad de imputar responsabilidad al Estado es lo que da paso al conteo del término de caducidad, la Sala determinará si la imprescriptibilidad que opera en materia penal frente a delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra, entre otros, da lugar al cómputo del término para demandar de una manera distinta”15.
Es claro entonces que, de acuerdo con la posición unificada del Consejo de Estado, la caducidad del medio de control de reparación directa debe contabilizarse a partir del momento en que se tiene conocimiento del daño, pero además de eso, cuando se cuenta con elementos de juicio que permiten inferir la intervención del Estado en la acción u omisión causante del detrimento.
No obstante, se aprecia que, para la fecha de radicación del medio de control de reparación directa, esto es, el 11 de marzo de 2016, la posición mayoritaria de la Sección Tercera del Consejo de Estado16 sostenía que cuando las pretensiones de la demanda estaban encaminadas a obtener la reparación de los perjuicios causados por crímenes de lesa humanidad, la imprescriptibilidad de la acción penal se extendía a la responsabilidad patrimonial del Estado.
Así las cosas, y como lo ha sostenido esta Sala de Subsección en casos similares17, la sentencia de unificación de la Sección Tercera no moduló sus efectos, por lo que se entiende que opera hacia el futuro y el Tribunal debió dar aplicación a la jurisprudencia vigente para el momento de la interposición de la demanda. 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 29 de enero de 2020.
Radicación número: 85001-33- 33-002-2014-00144-01 (61.033), actor: JUAN JOSÉ COBA OROS Y OTROS, demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL Y OTROS. 16 Consejo de Estado, Sección Tercer, providencia de 17 de septiembre de 2013. Radicación número: 25000- 23-26-000-2012-00537-01 (45092), actor: TERESA DEL SOCORRO ECHEVERRY Y OTROS, demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda -Subsección A, providencia de 7 de julio de 2022.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-02106-01, accionante: GUSTAVO DE JESÚS IDÁRRAGA Y OTROS, demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA. ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-06036-00 Accionante: Berta Cecilia Medina Castro y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 En la providencia de la referencia, esta Sala de Subsección consideró lo siguiente: (…) Es claro que para la fecha en que se emitió la providencia del 28 de septiembre de 2021 objeto de censura, ya existía un criterio definido en torno a la caducidad del medio de control de reparación directa, en casos relacionados con delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado, contenido en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado y, por tanto, puede concluirse prima facie que la autoridad judicial accionada estaba en la obligación de aplicarla dado su carácter vinculante, en términos de lo dispuesto en el artículo 270 del CPACA y en la sentencia C-836 de 2001.
No obstante, en el sub examine debe tomarse en cuenta que, para el año 2018, cuando se procedió a accionar al Estado para efectos de la reparación por responsabilidad patrimonial de la administración, el criterio mayoritario de la Sección Tercera del Consejo de Estado, apuntaba a que no era procedente aplicar el fenómeno jurídico de la caducidad a las acciones de reparación directa con pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de crímenes de lesa humanidad, genocidios y otras violaciones graves de los derechos humanos, en atención a su naturaleza imprescriptible.
Lo anterior puede corroborarse, entre otras, en las siguientes providencias: i) auto del 17 de septiembre de 201318;ii) sentencia del 7 de septiembre de 201519; iii) auto el 11 de abril de 201620; iv) sentencia del 5 de septiembre de 201621;y v) sentencia 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto del 17 de septiembre de 2013, expediente radicado núm. 25000 23 26 000 2012 00537 01. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 7 de septiembre de 2015, expediente radicado núm. 85001 23 31 000 2010 00178 01 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto del 11 de abril de 2016, expediente radicado núm.50001 23 31 000 2000 20274 01.
En esta decisión se resolvieron los recursos de apelación interpuestos en tres expedientes acumulados (Nros. 43481, 43626 y 36079), se analizó y decidió de fondo la responsabilidad patrimonial del Estado derivada de los hechos acaecidos el 3, 4 y 5 de agosto de 1998, cuando guerrilleros de las FARC atacaron la Base Militar antinarcóticos con sede Miraflores, Guaviare, donde fueron víctimas los miembros de la fuerza pública que en dicha Toma se configuró una falla en el servicio significándole la condena indudable a la entidad demandada por los daños antijurídicos causadas a soldados 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 31 de julio de 2019, expediente radicado núm. 05001 23 33 000 2016 00587-01.
ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-06036-00 Accionante: Berta Cecilia Medina Castro y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 del 31 de julio de 201922 en las que, en aplicación al control de convencionalidad, la Sección Tercera del Consejo de Estado no tomó en cuenta la caducidad.
En virtud de lo anteriormente expuesto, la Sala observa que en la providencia objeto de reproche se incurrió en el desconocimiento del precedente jurisprudencial vigente para el año 2016 sobre la imprescriptibilidad de los delitos de lesa humanidad, razón por la cual se concederá el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de los demandantes y se dejará sin efectos la providencia del 27 de julio de 2022.
Como consecuencia de lo anterior, se ordenará al Tribunal Administrativo del Magdalena que, en un término no superior a veinte días contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, dicte una providencia de reemplazo, en la que tenga en cuenta las consideraciones aquí señaladas. III.DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de los accionantes. 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de julio de 2019, expediente radicado núm. 25000 23 36 000 2018 00109
01. ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-06036-00 Accionante: Berta Cecilia Medina Castro y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS la providencia de 27 de julio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena.
ORDENA R a dicha autoridad judicial que en un plazo no superior a veinte (20) días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, dicte una decisión de remplazo en la que tenga en cuenta los lineamientos a que ha hecho referencia la parte motiva de este fallo.
TERCERO: REGISTRAR la presente providencia en la plataforma “SAMAI”.
CUARTO: De no ser impugnada esta sentencia, ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado Con salvamento de voto WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado