11001032500020180118200 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., catorce (14) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicación: 11001 03 25 000 2018 01182 00 (4058-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Uriel Monroy Salcedo Temas: Causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Reliquidación de pensión de jubilación __________________________________________________________________ Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Bogotá, de 28 de junio de 2013, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La acción de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por conducto de apoderado judicial, solicitó infirmar la sentencia del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Bogotá, del 28 de junio de 2013, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda formulada por el señor Uriel Monroy Salcedo, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado 11001 33 31 023 2012 00179 00. 2 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01182-00 (4058-2018) Demandante: UGPP Con fundamento en lo anterior, solicitó i) revocar la sentencia emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Bogotá, el 28 de junio de 2013; ii) declarar que el señor Uriel Monroy Salcedo, en cuanto a su mesada pensional, no es acreedor de un derecho adquirido amparable por la legislación colombiana; y iii) ordenar a la UGPP reliquidar la mesada pensional del demandado, teniendo en cuenta la tasa de reemplazo del 75 %, el ingreso base de liquidación previsto en los artículos 36, inciso 3.° y 21 de la Ley 100 de 1993, y los factores de los Decretos 1158 y 1835 de 1994, de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional en las Sentencias C-168 de 1995, C- 258 de 2013, SU- 230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017 y los Autos 326 de 2014 y 229 de 2017. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la entidad recurrente señaló los siguientes: i) El 24 de diciembre de 1967, nació el señor Uriel Monroy Salcedo. Prestó sus servicios en el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) desde el 2 de septiembre de 1988 hasta el 30 de octubre de 2011 y el último cargo que desempeñó fue el de detective profesional 207-11. ii) El 1.° de septiembre de 2008, el demandado adquirió el estatus jurídico de pensionado. iii) El 29 de octubre de 2010, a través de la Resolución PAP 024036 CAJANAL reconoció una pensión de jubilación al señor Monroy Salcedo, a partir del 1.º de enero de 2009, condicionada al retiro definitivo del servicio.

Para tal efecto, la autoridad pensional efectuó la liquidación de la prestación en el equivalente del 75 % del promedio del salario devengado en los últimos 10 años, esto es, desde el 1.° de enero de 1999 hasta el 30 de diciembre de 2008, de acuerdo con los artículos 36 de la Ley 100 de 1993 y 4 del Decreto 1835 de 1994. 3 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01182-00 (4058-2018) Demandante: UGPP iv) A partir del 31 de octubre de 2011, el señor Monroy Salcedo fue retirado del servicio mediante la Resolución 1060 de 2011. v) El 12 de abril de 2012, a través de la Resolución UGM 042389 CAJANAL negó una solicitud de reliquidación de la pensión de jubilación elevada por el señor Monroy Salcedo, con el fin de que se incluyeran todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. vi) El 28 de junio de 2013, el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Bogotá profirió sentencia de primera instancia, a través de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor Uriel Monroy Salcedo contra CAJANAL, hoy UGPP y resolvió, entre otras cosas, lo siguiente:1 […]

TERCERO: Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución UGM 042389 del 12 de abril de 2012, mediante la cual la entidad demandada negó la reliquidación de la pensión del actor, con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicios.

CUARTO: Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, Condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, así: a) Reliquidar la pensión de jubilación del señor URIEL MONROY SALCEDO, identificado con la C.C No. 7.231.194 de Monterrey, con el 75% de lo devengado entre el 31 de octubre de 2010 y el 30 de octubre de 2011, teniendo en cuenta los siguientes factores: asignación básica, prima expre-exvicep (sic), prima de riesgo y las doceavas partes de los siguientes: la bonificación por servicios y las primas de servicios, navidad, vacaciones, a partir del 31 de octubre de 2011 fecha de retiro del servicio, conforme se advierte en la parte motiva de este proveído. […]

SÉPTIMO: Negar las demás pretensiones de la demanda. (Resaltado original del texto). vii) El 23 de julio de 2013, quedó ejecutoriada la sentencia emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Bogotá. viii) El 1.° de octubre de 2013, la UGPP expidió la Resolución RDP 45552 mediante la cual dio cumplimiento a la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Bogotá. De esta manera, resolvió reliquidar la 1 Folio 184 reverso. 4 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01182-00 (4058-2018) Demandante: UGPP pensión de jubilación del señor Monroy Salcedo, efectiva a partir del 31 de octubre de 2011, en cuantía de $ 1.614.554. ix) El 4 de diciembre de 2013, la UGPP a través de la Resolución RDP 0055090 modificó la Resolución RDP 45552 de 2013, en el sentido de elevar la cuantía de la prestación a la suma de $ 1.923.276,56, efectiva a partir del 31 de octubre de 2011, toda vez que se incurrió en un error involuntario al momento de efectuar la liquidación. x) La UGPP interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida el 28 de junio de 2013 por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Bogotá, invocando la causal consagrada en el numeral 7 del artículo 250 del CPACA. xi) El 30 de mayo de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, profirió sentencia mediante la cual negó el recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 28 de junio de 2013, emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Bogotá. 1.1.3.

La sentencia objeto de revisión El Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Bogotá, el 28 de junio de 2013, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por el señor Uriel Monroy Salcedo contra CAJANAL hoy UGPP, con sustento en las siguientes consideraciones:2 i) Del material probatorio se advierte que el señor Monroy Salcedo prestó sus servicios en el Departamento Administrativo de Seguridad desde el 2 de septiembre de 1988 hasta el 30 de octubre de 2011, esto es, por 23 años, 1 mes y 29 días, razón por la cual es innegable que cumple con los presupuestos para acceder a la pensión de jubilación en los términos de los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989.

Por lo tanto, aquella prestación debe liquidarse con una tasa de reemplazo del 75 % de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, es decir, todas aquellas sumas que de manera habitual y periódica el trabajador percibiera 2 Folios 175 al 185. 5 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01182-00 (4058-2018) Demandante: UGPP como contraprestación del servicio.

Lo anterior, en armonía con lo consagrado en el artículo 73 del Decreto 1848 de 1969 y con lo sostenido por el Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010.3 ii) De acuerdo con la certificación expedida por el coordinador del Grupo de Tesorería del DAS, el señor Monroy Salcedo percibió los siguientes factores salariales durante el último año de servicio: asignación básica, bonificación por servicios, prima expre-exvicep (sic), prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones y prima de riesgo. iii) La prima de riesgo, debe incluirse en la liquidación de la pensión (aunque no constituyera factor salarial), en virtud del criterio vigente en la jurisprudencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, contenido, entre otras, en las sentencias del 10 de noviembre de 2010, N.I. 568-2008 y 7 de abril de 2011, radicado 2007-00249- 01 (0953-10). iv) Por lo expuesto, declaró la nulidad del acto administrativo reprochado y a título de restablecimiento del derecho, condenó a la entidad demandada a reliquidar la pensión de jubilación del señor Monroy Salcedo, a partir del 31 de octubre de 2011, en el equivalente al 75 % de lo devengado entre el 31 de octubre de 2010 y el 30 de octubre de 2011, con la inclusión de los factores aludidos y ordenó tener en cuenta las doceavas partes de la bonificación por servicios y las primas de servicios, de navidad y de vacaciones. 1.2.

Las causales de revisión invocadas El apoderado de la entidad recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, en desarrollo de estas, expuso los siguientes argumentos: i) El Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Bogotá, se apartó de la interpretación que había desarrollado la Corte Constitucional sobre el inciso 3.º del 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09). 6 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01182-00 (4058-2018) Demandante: UGPP artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Con ello, se desconoció el derecho al debido proceso, las formas propias de cada juicio y los principios superiores de legalidad consagrados en los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 29, 121, 123 inciso 2.º y 124 de la Constitución Política. ii) El demandado no adquirió el derecho pensional antes del 1.° de abril de 1994, sino con posterioridad.

A pesar de ello, el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Bogotá, no tuvo en cuenta que el ingreso base de liquidación no forma parte del régimen anterior, sino que, para tales efectos, se debe observar el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. iii) Es indiscutible que el régimen pensional aplicable al señor Uriel Monroy Salcedo es el dispuesto en el Decreto 1835 de 1994, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por estar inmerso en el régimen de transición contenido en el artículo 4 del referido decreto.

En este sentido, las prerrogativas de transición consisten en que las personas cobijadas por éstas, les asiste el derecho a que se les aplique el régimen anterior al cual se encontraban afiliadas, en lo que tiene que ver con la edad, el tiempo de servicio y el monto de la prestación. Sin embargo, en lo atinente al ingreso base de liquidación la norma aplicable es la Ley 100 de 1993, específicamente la regla que indica que el IBL para liquidar la pensión de jubilación de las personas en transición que les faltare menos de 10 años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior.

En igual sentido, lo ha señalado la Corte Constitucional en Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, Auto 229 de 2017, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, T-039 de 2017. iv) El Decreto 1158 de 1994 recoge los factores salariales sobre los cuales debe calcularse la mesada pensional del demandado. v) En razón a la sentencia cuya revisión se solicita, la mesada pensional del señor Monroy Salcedo se incrementó sin que exista justificación legal ni jurisprudencial 7 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01182-00 (4058-2018) Demandante: UGPP para ello, con lo cual se afecta gravemente la sostenibilidad financiera del sistema pensional. 1.3.

Contestación a la acción especial de revisión El señor Uriel Monroy Salcedo, por intermedio de apoderado, se opuso a las pretensiones formuladas en la acción de revisión, para lo cual expuso los siguientes argumentos:4 i) El recurso extraordinario de revisión se presentó de manera extemporánea, pues conforme lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011, el plazo para su radicación es de 5 años después de la ejecutoria de la sentencia, que en este caso data el 23 de julio de 2013.

Como la demanda se presentó el 24 de julio de 2018, el tiempo transcurrido es mayor a dicho término. ii) Está acreditada la excepción de falta de competencia porque de acuerdo con el numeral 3 del artículo 249 del CPACA, corresponde al Tribunal Administrativo de Cundinamarca avocar conocimiento del presente recurso extraordinario de revisión. iii) La entidad recurrente vulnera los principios de seguridad jurídica, cosa juzgada y buena fe, porque previamente radicó un recurso extraordinario de revisión ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que mediante sentencia del 30 de mayo de 2018, negó las pretensiones del recurso. iv) La UGGP en lugar de enfocarse en la demostración de las presuntas causales invocadas, pretende generar una nueva oportunidad procesal para reabrir el debate judicial, enmendar la oportunidad procesal que perdió al no interponer, dentro del término legal, el recurso de apelación contra la sentencia emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Bogotá e, igualmente, corregir algún yerro en la interpretación o la aplicación retroactiva de las normas o criterios sobre el ingreso base de liquidación, conforme lo previsto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. 4 Folios 345 al 356. 8 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01182-00 (4058-2018) Demandante: UGPP v) La conducta desplegada por la UGGP no está enmarcada dentro de los elementos mínimos de buena fe porque desconoce que la providencia recurrida quedó en firme, bajo los parámetros legales y jurisprudenciales vigentes para la época en que se profirió. En consecuencia, al activar el sistema judicial y generar un desgaste en la administración de justicia, debe aplicarse lo preceptuado en el CGP respecto a la condena en costas y agencias en derecho. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia La Sala observa que si bien el CPACA no prevé la posibilidad de proponer excepciones en el trámite del recurso extraordinario de revisión, lo cierto es que el señor Uriel Monroy Salcedo, en la contestación de la demanda, expuso que está acreditada la excepción de falta de competencia del Consejo de Estado, pues, en su concepto, de acuerdo con el inciso 3.° del artículo 249 del CPACA, corresponde al Tribunal Administrativo de Cundinamarca avocar conocimiento del sub lite.

Pues bien, esta corporación es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, deberá avocar conocimiento del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019.5 De igual manera, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado es competente para conocer de la revisión de las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza [ ] a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda 5 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 9 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01182-00 (4058-2018) Demandante: UGPP y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».6 Así las cosas, es preciso resaltar que la UGPP invocó las causales de revisión consagradas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, de manera que la competencia para resolver el pluricitado medio de impugnación, con base en las causales establecidas en el artículo 20 ibidem, recae, de manera exclusiva y concreta, en el Consejo de Estado, independientemente de si la providencia objeto del recurso fue proferida por un juzgado o tribunal administrativo.7 Finalmente, el señor Uriel Monroy Salcedo, en la contestación de la demanda, expuso que está acreditada la excepción de cosa juzgada.

Al respecto, se advierte que el fundamento jurídico del presente recurso extraordinario son las casuales contenidas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por lo que difiere del impetrado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y que culminó con la expedición de la providencia del 30 de mayo de 2018, pues en aquella oportunidad el sustento normativo para cuestionar la sentencia emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Bogotá, fue el numeral 7 del artículo 250 del CPACA.

En consecuencia, no se configura la excepción propuesta. 2.2. Oportunidad El inciso 4.º del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 dispone que «en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial». En el sub lite, la sentencia objeto de revisión cobró ejecutoria el 23 de julio de 20138 y 6 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 7 La Sala resalta que el presente recurso extraordinario de revisión fue interpuesto antes de la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, esto es, el 24 de julio de 2018, como consta en el folio 301 reverso del cuaderno de revisión; razón por la cual su trámite no está regido por las reglas de competencia consagradas en la referida norma. 8 Folio 276 del cuaderno de revisión. 10 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01182-00 (4058-2018) Demandante: UGPP el recurso extraordinario se interpuso el 24 de julio de 2018, 9 por lo que es dable concluir que fue presentado dentro del término establecido en la ley, pues la entidad recurrente contaba hasta el 24 de julio de 2018 para radicarlo.

La anterior conclusión encuentra fundamento en el artículo 121 CPC y el inciso 1.° del artículo 118 CGP. Sobre el asunto, la doctrina ha expresado lo siguiente:10 En nuestro criterio, la regla del artículo 121 CPC, el inciso 1.° del artículo 118 CGP y demás normas concordantes con estas permean todo los campos legales en los que se deba determinar la fecha de inicio del conteo de un plazo o término de origen legal; en otras palabras, por regla general todo plazo o término fijado en la ley en años o meses deberá computarse a partir del día siguiente al momento en que acaecen las circunstancias que desencadenan su aplicación, de tal forma que con este criterio se otorgue seguridad jurídica al cómputo de plazos o términos para el ejercicio de acciones, derechos y obligaciones de origen legal.

No interpretar la regla de la forma en que se está proponiendo conllevaría confundir dos circunstancias que, aunque relacionadas, son distintas: la primera el hecho, acontecimiento o circunstancia que sirve de hito para determinar la necesidad de iniciar un conteo, por ejemplo, la notificación del acto, la fecha de reclamo del trabajador, etc., y la segunda, la fecha de inicio de dicho conteo.

Finalmente, es oportuno señalar que conforme los artículos 6, numeral 6 del Decreto 575 de 2013 y 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP está legitimada para la interposición de esta demanda, teniendo en cuenta que se le asigna la función de adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 2.3.

El problema jurídico Consiste en establecer si la sentencia del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Bogotá, del 28 de junio de 2013, se encuentra inmersa en las causales de revisión contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permiten acudir a la acción especial de revisión «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o 9 Folio 301 reverso del cuaderno de revisión. 10 Pinilla Galvis Álvaro, «Breves comentarios a las reglas vigentes para el cómputo de plazos o términos de origen legal», Revista Universidad Externado de Colombia, https://revistas.uexternado.edu.co/index.php/derpri/article/view/3488/3474#:~:text=En%20el%20cas o%20colombiano%2C%20el,deben%20contarse%20%22de%20medianoche%20a 11 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01182-00 (4058-2018) Demandante: UGPP convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 2.4.

Marco normativo 2.4.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos:

ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

Como puede observarse, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, 12 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01182-00 (4058-2018) Demandante: UGPP ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor General de la República o del procurador General de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley. 13 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01182-00 (4058-2018) Demandante: UGPP Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró11 que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,12 procede contra sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».

En conclusión, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 2.4.2. Alcance de las causales de revisión Además de las causales previstas en el artículo 250 del CPACA, el legislador estableció otros eventos de revisión en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Conforme consta en la exposición de motivos de esta norma, los artículos 20 y 21 de la Ley 797 de 2003 «contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas.

De esta manera se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».13 11 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 12 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380.

En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso- administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 13 Consejo de Estado, Sala Cuatro Especial de Decisión, sentencia de 5 de diciembre de 2017, radicado 2017-01529 (REV). 14 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01182-00 (4058-2018) Demandante: UGPP Teniendo en cuenta lo anterior, esta Corporación ha señalado que la finalidad de la norma trascrita consiste en dotar «a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales […]».14 Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado que el objeto de la citada norma «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario».15 Retomando las causales específicas de revisión, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas a dos eventos: el primero, que el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso; y, el segundo, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. Para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos expuestos por el recurrente encuadren en las causales taxativamente previstas por el legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente, se verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley. 2.5.

Del régimen pensional de los servidores del DAS 2.5.1. Régimen especial de pensiones de los detectives del DAS antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social 14 Ibidem. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 2014-00845-00 (2743-13). 15 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01182-00 (4058-2018) Demandante: UGPP En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 5 de 1978, el Gobierno nacional expidió el Decreto 1047 del 7 de junio de 1978,16 el cual en su artículo 1.º17 dispuso que los empleados que se desempeñaran como dactiloscopistas en el DAS, por 20 años continuos o discontinuos y que hubieran aprobado el curso de formación impartido por el instituto de dicho ente, tendrían derecho a gozar de una pensión de jubilación a cualquier edad.

Adicionalmente, en el artículo 2.º, ordenó que los servidores que hubieran aprobado el curso ya referido y permanezcan al servicio de la entidad por un término no inferior a 18 años continuos como dactiloscopistas, podían acceder a la prestación al cumplir 50 años de edad, siempre que para ese momento estuvieran vinculados. Posteriormente, el Decreto Ley 1933 del 28 de agosto de 198918 dictó una norma general y dispuso que los empleados del DAS serían beneficiarios de las prestaciones sociales previstas para las entidades públicas del orden nacional, en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 451 de 1984 y en las demás reglas que los adicionen o modifiquen,19 y, en el artículo 10,20 previó que los empleados del referido departamento se regirían por los cánones generales sobre pensión de jubilación, al tiempo que quienes desarrollaran funciones de dactiloscopistas en los cargos de detective agente, profesional o especializado, así 16 «Por el cual se determina el régimen de pensión vitalicia de jubilación para las personas que desempeñen funciones de dactiloscopistas en el Departamento Administrativo de Seguridad» 17 «Los empleados públicos que ejerzan por veinte años continuos o discontinuos las funciones de las dactiloscopistas en el Departamento Administrativo de Seguridad, y que hayan aprobado el curso de formación en dactiloscopia impartido por el instituto correspondiente de dicho Departamento, tendrán derecho a gozar de la pensión de jubilación cualquiera sea su edad.» 18 «Por el cual se expide el régimen prestacional especial para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad» 19 «Artículo 1º Norma General.

Los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad tendrán derecho a las prestaciones sociales previstas para las entidades de la administración pública del orden nacional en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 451 de 1984, artículo 3º y en los que los adicionan, modifican, reforman o complementan y, además, a las que este decreto establece.» 20 «Artículo 10.

Pensión de jubilación. Las normas generales sobre pensión de jubilación previstas para los empleados de la administración pública del orden nacional se aplicarán a los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad. Los empleados que cumplan funciones de dactilocopistas en los cargos de Detective Agente, Profesional o Especializado, se regirán por lo establecido en cuanto a régimen de pensión vitalicia de jubilación, por el Decreto-ley 1047 de 1978, cuyas normas serán igualmente aplicables al personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones.» 16 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01182-00 (4058-2018) Demandante: UGPP como los detectives en sus diferentes grados y denominaciones, se gobernarían por lo previsto en el Decreto Ley 1047 de 1978.21 En este contexto, comoquiera que el régimen especial para algunos servidores del DAS no prevé lo relativo a la liquidación de pensión, en atención a la remisión a las normas generales, aquella se debe ajustar a lo señalado por el Decreto 1848 de 1969, reglamentario del Decreto 3135 de 1968, esto es, que su monto debe corresponder al 75 % del ingreso base de liquidación. 2.5.2.

De las actividades de riesgo en el sector público El artículo 14022 de la Ley 100 de 1993 previó, en un principio, lo siguiente: Artículo 140. Actividades de alto riesgo de los servidores públicos. De conformidad con la Ley 4a. de 1992, el Gobierno Nacional expedirá el régimen de los servidores públicos que laboren en actividades de alto riesgo, teniendo en cuenta una menor edad de jubilación o un número menor de semanas de cotización, o ambos requisitos.

Se consideran para este efecto como actividades de alto riesgo para el trabajador aquellas que cumplen algunos sectores tales como el Cuerpo de Custodia y Vigilancia Nacional Penitenciaria. Todo sin desconocer derechos adquiridos. El Gobierno Nacional establecerá los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador, o del empleador y el trabajador, según cada actividad.

Posteriormente, se expidió el Decreto 691 de 1994, por el cual se incorporaron los servidores públicos al Sistema General de Pensiones, y del que cabe resaltar su artículo 5, pues a través de este extendió el régimen general a los servidores que laboren en actividades de alto riesgo para su salud. No obstante, en atención a esta preceptiva y bajo los parámetros de la Ley 4.ª de 1992, el Gobierno nacional profirió el Decreto 1835 del 3 de agosto de 1994, por medio del cual reglamentó las actividades de alto riesgo de los servidores públicos, que circunscribió a las siguientes: Artículo 2º.

Actividades de alto riesgo. En desarrollo del artículo 140 de la Ley 100 de 1993, sólo se consideran actividades de alto riesgo las siguientes: 21 «Los empleados públicos que hayan aprobado el curso a que se refiere el artículo anterior y que permanezcan al servicio del Departamento Administrativo de Seguridad por un término no menor de 18 años continuos en el desempeño de funciones de dactiloscopista, tendrán derecho a la pensión de jubilación al cumplir 50 años de edad, siempre que para esta época fueren funcionarios de ese Departamento.» 22 Declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-003 de 1996. 17 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01182-00 (4058-2018) Demandante: UGPP 1.

En el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS: Personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones de especializado, profesional y agente. (Resaltado fuera del texto) 2. En la Rama Judicial. Funcionarios de la jurisdicción penal: Magistrados, Jueces Regionales, Jueces Penales del Circuito, Fiscales y empleados de los Cuerpos de Seguridad de la Fiscalía General de la Nación y los siguientes funcionarios del cuerpo técnico de investigaciones de la Fiscalía: Profesionales judiciales especiales, profesionales universitarios judiciales I y II, jefes de sección de criminalística, investigadores judiciales I y II, técnicos judiciales I y II y escoltas I y II. […].

De acuerdo con lo anterior, es claro que la labor de los detectives del DAS también se clasificó como de alto riesgo, por lo que amerita aplicarles consideraciones particulares en materia prestacional; entre ellas, un régimen de transición especial23 para aquellos que a su entrada en vigencia, esto es, el 4 de agosto de 1994, laboraran en dicha actividad con el beneficio de acceder a la pensión en las condiciones indicadas por las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, es decir, los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989.

Ahora bien, el Decreto Ley 2090 del 26 de julio de 200324 derogó el Decreto 1835 de 1994 y definió una vez más cuáles actividades son consideradas de alto riesgo, sin incluir al DAS. Finalmente, la Ley 860 del 26 de diciembre de 200325 nuevamente se ocupó de regular la materia pensional para los servidores que desempeñan labores de alto 23 «Artículo 4.

Los funcionarios de las Entidades señaladas en este capítulo, que laboren en las actividades descritas en los numerales 1o. y 5o. del artículo 2o., de este Decreto, que estuviesen vinculados a ellas con anterioridad a su vigencia, no tendrán condiciones menos favorables, en lo que respecta a la edad para acceder a la pensión de vejez o jubilación, el tiempo de servicio requerido o el número de semanas cotizadas y el monto de ésta pensión, a las existentes para ellos en las normas vigentes con anterioridad a la Ley 100 de 1993.

Para los demás servidores las condiciones y requisitos para acceder a la pensión de vejez o jubilación, se regirán por las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993 y sus reglamentos, particularmente en lo relacionado al monto de las cotizaciones a cargo del respectivo empleador.» 24 «Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades.» 25 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones.». 18 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01182-00 (4058-2018) Demandante: UGPP riesgo en el DAS y, entre otras cosas, incluyó a la prima de riesgo en el ingreso base de cotización.26 2.5.3.

La liquidación de pensiones de agentes del DAS cobijados por el régimen de transición En cuanto al ingreso base de liquidación para el personal beneficiario de las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, esto es, de los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 30 de noviembre de 2000,27 consideró que debía aplicarse en su integridad la normativa precedente.

Así las cosas, inicialmente estimó que debían atenderse aquellos factores salariales que estuvieran previstos por el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989, es decir, los siguientes: Artículo 18. factores para la liquidación de cesantía y pensiones. Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad se tendrán en cuenta para su liquidación, los siguientes factores: a) La asignación básica mensual señalada para el respectivo cargo; b) Los incrementos por antigüedad; c) La bonificación por servicios prestados; d) La prima de servicio; e) El subsidio de alimentación; f) El auxilio de transporte; g) La prima de navidad; h) Los gastos de representación; i) Los viáticos que reciban los funcionarios en comisión, dentro o fuera del país, cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta (180) días en el último año de servicio; j) La prima de vacaciones.

No obstante lo anterior, en lo relativo a las actividades de alto riesgo, el Decreto 1137 del 2 de junio de 199428 creó la prima mensual de riesgo equivalente al 30 % de la asignación básica para, entre otros servidores, los detectives del DAS, con la salvedad de que aquella no constituía factor salarial y no podría devengarse 26 Artículo 2.º, parágrafo 4. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 30 de noviembre de 2000.

Radicación 2004-2000. C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado. 28 «Por el cual se crea una prima especial de riesgo con carácter permanente para algunos empleados del Departamento Administrativo de Seguridad». 19 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01182-00 (4058-2018) Demandante: UGPP simultáneamente con las primas de orden público, de clima y de riesgo de que tratan los artículos 2, 3 y 4 del Decreto 1933 de 1989 y la de riesgo señalada por el Decreto 132 de 1994.

Luego, el Decreto 2646 de 199429 aumentó el porcentaje de dicho emolumento al 35 % y la hizo incompatible solamente con las prestaciones con igual denominación previstas en los Decretos 1933 de 1989 y 132 de 1994, pero reiteró su exclusión como factor salarial. En ese escenario, el Consejo de Estado, en un primer momento, se abstuvo de ordenar su inclusión en atención a que el Decreto 2646 de 1994 precisó que aquella prima de riesgo no constituía factor salarial.30 No obstante, más adelante consideró que debía acogerse el criterio de favorabilidad expuesto en la sentencia del 4 de agosto de 2010,31 según el cual es válido tener en cuenta todas aquellas sumas que el servidor percibe de manera habitual y periódica como contraprestación del servicio, independientemente de su denominación.32 Lo anterior, en consideración a que el artículo 73 del Decreto 1848 de 1969 dispuso que el valor de la pensión debía ser equivalente al 75 % del promedio de los salarios y primas de toda especie, recibidos durante el último año de servicio, lo cual sustentó la inclusión de la prima de riesgo y otras prestaciones que no estaban previstas por el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989 en la pensión de los detectives del DAS.

Bajo esta nueva perspectiva, en la sentencia del 1.° de agosto de 2013,33 la Sección Segunda unificó su criterio sobre el tema, para acoger esta última posición y agregó que una interpretación distinta vulneraría las garantías que la Constitución Política de 1991 impuso como referencia para garantizar el desarrollo y la efectividad del 29 «Por el cual se establece la Prima Especial de Riesgos para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad». 30 Entre otras se pueden consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de marzo de 2006, radicación: 250002325000200103086 01(4096-04), demandante: Norma Constanza Castro Quintero; sentencia del 4 de octubre de 2007, radicación: 25000232500020031688 01 (8439-2005), demandante: Nelson Tiberio Ortiz Zárate. 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09). 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10 de noviembre de 2010, radicación 250002325000200500052 01(0568-2008), demandante: José Luis Martínez Arteaga. 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 1 de agosto de 2013, radicación: 4400123310002008150 01(0070-2011);

C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 20 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01182-00 (4058-2018) Demandante: UGPP derecho fundamental al trabajo, entre ellas, la remuneración mínima, vital y móvil, así como los principios de favorabilidad y primacía de la realidad sobre las formas. Al respecto, precisó que como la prima de riesgo se percibía en forma permanente y mensual, formaba parte de la contraprestación directa que recibían los servidores del DAS, por lo que debía integrarse en el ingreso de cotización y en la liquidación de la pensión. 2.6.

Efectos de la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, respecto a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 Mediante la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de 28 de agosto de 2018,34 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en interés de unificar su jurisprudencia respecto de los criterios interpretativos del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, relativos a si se aplica o no el régimen de transición al IBL, señaló que la interpretación que debe dársele al inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 es la que el legislador previó en esa disposición jurídica, es decir, que las personas beneficiarias del régimen de transición pueden adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior; mientras que los restantes requisitos y condiciones, como el IBL, deben regirse por lo previsto en el inciso 3.º del artículo 36 y artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

Ahora, comoquiera que la jurisprudencia que profiere esta Corporación, según la Constitución Política,35 la ley y la Corte Constitucional,36 tiene valor vinculante por emanar de órganos diseñados para su unificación, el contenido y la regla o ratio que expone en sus sentencias tiene características de permanencia, identidad y obligatoriedad.

En virtud de ello, la Sala Plena estableció como efectos de la mentada decisión, los siguientes: 34 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de agosto de 2018, radicado N.º 52001-23-33-000-2012-00143-01. 35 Constitución Política, artículo 237, ordinal 1. 36 Corte Constitucional, Sentencia C-816 de 2011, M.P.: Mauricio González Cuervo. 21 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01182-00 (4058-2018) Demandante: UGPP La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.

Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

(Subrayado fuera del texto). De lo anterior se infiere que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en la sentencia de unificación, que optan por la taxatividad de los factores, se aplican a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, a través de acciones ordinarias. Sin embargo, se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que, para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada.

Por lo tanto, en el caso de los recursos extraordinarios de revisión, estos deben analizarse de conformidad con el criterio judicial imperante para la fecha en que se profirió la sentencia objeto del recurso, precisamente, por los efectos de la nueva tesis jurisprudencial. 2.5. El caso concreto. Análisis de la Sala Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala advierte que respecto a la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido 22 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01182-00 (4058-2018) Demandante: UGPP proceso», es necesario que se exponga la vulneración a este derecho en relación con los núcleos esenciales que lo componen.

Al respecto, en sentencia proferida el 5 de febrero de 2019, la Sala 22 Especial de Decisión37 precisó que de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental alegado comprende los siguientes tres elementos: «i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.» Sin embargo, se observa que lo planteado por la entidad recurrente es que la sentencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, toda vez que sus argumentos se dirigen a cuestionar el período y los factores tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación, sin hacer manifestación alguna a la vulneración de las garantías anteriormente mencionadas.

Por su parte, frente a la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es preciso realizar las siguientes consideraciones: La inconformidad de la entidad recurrente consiste en que la sentencia del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Bogotá, del 28 de junio de 2013, habría incurrido en la causal de revisión aludida, en tanto ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación del hoy demandado en el equivalente al 75 % de lo devengado en el último año de servicio, comprendido entre el 31 de octubre de 2010 y el 30 de octubre de 2011, con la inclusión de los siguientes factores: asignación básica, bonificación expre-exvicep, prima de riesgo y las doceavas partes de la bonificación por servicios y las primas de servicios, navidad, vacaciones. 37 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 23 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01182-00 (4058-2018) Demandante: UGPP Con ello, en su concepto, se desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional en Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, y los Autos 326 de 2014 y 229 de 2017, a partir de las cuales se determinó que para los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el ingreso base de liquidación aplicable es el contenido en el inciso 3.° de dicha norma.

Sentado lo anterior, la Sala encuentra que es procedente abordar el análisis de la acción de revisión interpuesta por la UGPP, comoquiera que fue formulada i) con fundamento en las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; y ii) contra una sentencia ejecutoriada, que puso fin a un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

En este sentido, luego de examinar los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para declarar infundada la acción de revisión, con base en las siguientes razones: En primer lugar, la Sala debe precisar que para el momento en el que se produjo la decisión, esto es, el 28 de junio de 2013, la posición adoptada por el Consejo de Estado en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, era la interpretación contenida en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010,38 según la cual aquel también se rige por las normas anteriores a dicha ley y debe incluir todas las sumas que habitual y periódicamente el servidor recibía como contraprestación de sus servicios.

Ahora, pese a que dicha postura se enmarcó en el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 a la luz de la Ley 33 de 1985, era la interpretación mayoritaria de esta Corporación, lo cual permitió que fuera considerada para expedir, entre otras, las 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 250002325000200607509 01. 24 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01182-00 (4058-2018) Demandante: UGPP sentencias del 10 de noviembre de 2010,39 y del 1.° de agosto de 2013,40 en el marco del régimen especial de los empleados del DAS.

Lo anterior, en el entendido de que el artículo 73 del Decreto 1848 de 1969 dispuso que el valor de la pensión debía ser equivalente al 75 % del promedio de los salarios y primas de toda especie, recibidos durante el último año de servicio, lo que sustentó la inclusión de la prima de riesgo y otras prestaciones que no estaban previstas por el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989.

Así las cosas, se observa que en la decisión proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Bogotá, luego de concluir que el régimen aplicable al señor Monroy Salcedo, en razón de su cargo de detective del DAS, era el contenido en el Decreto 1933 de 1989, examinó lo referente a los factores salariales y señaló que debía incluirse en la liquidación de su pensión de jubilación todos aquellos devengados en el último año de servicio, en virtud del artículo 73 del Decreto 1848 de 1969 y del criterio vigente en la jurisprudencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, contenido, entre otras, en las sentencias del 10 de noviembre de 2010, N.I. 568-2008 y del 7 de abril de 2011, radicado 2007-00249- 01 (0953-10), que expresamente trajo a colación. Cabe advertir que los factores que el juez ordenó incluir en la reliquidación de la prestación fueron debidamente devengados por el hoy demandado, tal como lo certificó el coordinador del Grupo de Tesorería del DAS, para el período comprendido entre el 31 de octubre de 2010 y el 30 de octubre de 2011, visible en los folios 110 y 111 del cuaderno de la acción de revisión. Teniendo en cuenta lo anterior, es preciso reiterar que la UGPP en la acción de revisión, circunscribió su argumento a discutir que, para calcular el IBL del pensionado, debieron atenderse las disposiciones contenidas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, en armonía con la jurisprudencia que la Corte Constitucional ha desarrollado 39 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10 de noviembre de 2010, radicación 25000 23 25 000 2005 00052 01 (0568-08). 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 1.° de agosto de 2013, radicación 440012331000200800150 01 (0070-2011). 25 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01182-00 (4058-2018) Demandante: UGPP sobre el tema.

No obstante, no expuso ningún reparo frente a algún emolumento en particular, por lo que la Subsección, siguiendo el criterio de anteriores decisiones,41 restringirá su análisis a ello. En segundo lugar, se advierte que las sentencias de unificación de la Corte Constitucional en materia de IBL que citó la recurrente42 no se refieren a los casos que se rigen por normas que regulan un régimen especial, como el que tenían los detectives del DAS.

Por otra parte, en relación con las Sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018 y los Autos 326 de 2014 y 229 de 2017, es importante señalar que ninguna de ellas podía ser tenida como precedente, porque fueron expedidas con posterioridad a la providencia que se revisa. En este punto, la Sala debe recordar que el respeto hacia las decisiones proferidas con base en la normativa y la jurisprudencia vigentes para su época, constituye la salvaguarda de instituciones de raigambre constitucional como lo son la seguridad jurídica y la confianza legítima.43 En consecuencia, el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Bogotá, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial, valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones que lo llevaron a acoger el criterio judicial imperante para la época de su expedición. En otras palabras, la sentencia de 28 de junio de 2013, no fue caprichosa al momento de incluir todos los factores devengados en el último año de servicio en la liquidación de la pensión de jubilación reconocida al demandado, en calidad de beneficiario del régimen especial del DAS previsto por los Decretos 1047 de 1978 y 41 Al respecto, véase la sentencia del 12 de agosto de 2021, radicado 110010325000201800914 00 (3158-2018);

C.P. William Hernández Gómez. 42 Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2015, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017. 43 Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;

Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. 26 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01182-00 (4058-2018) Demandante: UGPP 1933 de 1989, sino que fue respetuosa de la tesis jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época.

Por los motivos expuestos, la Sala encuentra infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP, al no haberse configurado las causales contempladas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3. De la condena en costas El artículo 188 del CPACA, prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público».

En ese sentido, esta corporación44 ha considerado que el ejercicio de la acción especial de revisión, de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es un mecanismo para contrarrestar los graves casos de corrupción que en materia de pensiones se han presentado y, por lo mismo, para garantizar los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación de la Seguridad Social, así como el de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Por lo tanto, la Sala considera improcedente la condena en costas en el presente caso. 4. Conclusión Con base en los anteriores argumentos, en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que la presente acción de revisión debe ser declarada infundada, puesto que no se acreditó la configuración de las causales invocadas, esto es, las señaladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03-15-000- 2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV). 27 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01182-00 (4058-2018) Demandante: UGPP En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Bogotá, de 28 de junio de 2013, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas.

Tercero. Reconocer personería jurídica al abogado Cristian Felipe Muñoz Ospina como apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), de acuerdo al poder general visible en el índice 33 del portal Samai. Cuarto. Una vez en firme esta providencia, devolver el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11 001 33 31 023 2012 00179 00 al juzgado de origen y archivar la acción de revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente SBZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.