Radicado: 05001-23-33-000-2022-01337-01 Accionante: Hernán Darío Rodríguez Ortiz Revoca la sentencia de primera instancia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de enero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 05001-23-33-000-2022-01337-01 Accionante: Hernán Darío Rodríguez Ortiz Accionado: Juzgado Dieciséis Administrativo Oral de Medellín Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Auto dictado en el trámite de un incidente de desacato / Inaplicación de sanción de desacato / Se revoca la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, se niega el amparo de los derechos fundamentales invocados.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación presentada contra la sentencia proferida el 30 de noviembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por Hernán Darío Rodríguez Ortiz contra el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral de Medellín por incumplimiento del requisito de subsidiariedad.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 17 de noviembre de 2022 Hernán Darío Rodríguez Ortiz interpuso, en nombre propio, una acción de tutela para obtener la protección de sus derechos Radicado: 05001-23-33-000-2022-01337-01 Accionante: Hernán Darío Rodríguez Ortiz Revoca la sentencia de primera instancia 2 fundamentales al debido proceso, libertad, <<patrimonio y buen nombre>> vulnerados, en su concepto, con el auto de 19 de mayo de 2022, mediante el cual el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral de Medellín negó la solicitud de inaplicación de la sanción impuesta dentro del incidente de desacato con radicado No. 05001-33- 33-016-2019-00208-00, adelantado por Armando de Jesús López Osorno contra Colpensiones, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia y Coomeva EPS. 2.- Como pretensiones, el accionante formuló las siguientes (se transcribe): << 1.

Que se declare la vía de hecho en que incurrió el JUZGADO DIECISÉIS ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN, al negar mi desvinculación procesal en el trámite incidental de desacato iniciado contra COOMEVA EPS identificado con el radicado No 2019-00208. 2. Como consecuencia de lo anterior, tutelar mis derechos al debido proceso, a la libertad, el patrimonio y el buen nombre. 3.

En consecuencia, con lo anterior, revocar la decisión proferida por el JUZGADO DIECISÉIS ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN y decretar mi desvinculación y como consecuencia de tal revocatoria: a. Anular las sanciones a mi impuestas dentro del incidente de desacato identificado con radicado No 2019-00208. b. Librar los oficios notificando la anulación de la medida, dirigidos a la Policía Metropolitana de Cali, Consejo Superior seccional de la Judicatura y Fiscalía General de la Nación>>.

B. Hechos 3.- El señor Armando de Jesús López Osorno interpuso una acción de tutela1 contra Colpensiones, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia y Coomeva EPS, para obtener la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social, debido proceso y petición. 3.1.- Mediante sentencia de 7 de junio de 2019, el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral de Medellín amparó los derechos fundamentales del actor y ordenó (se transcribe): << SEGUNDO. En consecuencia, SE ORDENA a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES “COLPENSIONES”, que realice el pago inmediato de los honorarios a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, con 1 Radicado No. 05001-33-33-016-2019-00208-00.

Radicado: 05001-23-33-000-2022-01337-01 Accionante: Hernán Darío Rodríguez Ortiz Revoca la sentencia de primera instancia 3 el fin de que dicha entidad se pronuncie frente a la objeción o desacuerdo presentado por el accionante, respecto al origen de la enfermedad o contingencia.

TERCERO. SE ORDENA a COOMEVA EPS, que una vez se realice el pago de los honorarios a la JUNTA REGIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ DE ANTIOQUIA, remita inmediatamente, la historia clínica del señor ARMANDO DE JESÚS LÓPEZ OSORNO a la mencionada entidad, para que ésta se pronuncie frente a la objeción formulada respecto al origen de la enfermedad o contingencia.

CUARTO. SE ORDENA a la JUNTA REGIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ DE ANTIOQUIA, QUE RESUELVA, en los términos de la ley, la objeción formulada por el accionante respecto al origen de la enfermedad o contingencia (…)>>. 3.2.- Dicha decisión fue impugnada por Colpensiones. Mediante sentencia de 9 de julio de 2019, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad confirmó la decisión del 7 de junio de 2019 proferida por el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral de Medellín. 3.3.- El 23 de octubre de 2019 el señor Armando de Jesús López Osorno adelantó un incidente de desacato contra Colpensiones, la Junta Regional de Antioquia y Coomeva EPS por el incumplimiento a lo ordenado en la sentencia del 7 de junio de 2019. 3.4.- Mediante auto de 14 de noviembre de 2019, el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral de Medellín resolvió (se transcribe): << PRIMERO. DECLARAR que el Gerente Regional de Coomeva EPS -Doctor HERNÁN DARÍO RODRÍGUEZ ORTIZ, incurrió en desacato al fallo de tutela proferido por este Despacho, el siete (7) de junio de 2019, en los términos allí establecidos.

SEGUNDO. Como consecuencia de la anterior declaración se ORDENA al -Doctor HERNÁN DARÍO RODRÍGUEZ ORTIZ, GERENTE REGIONAL DE COOMEVA EPS que proceda a dar CUMPLIMIENTO INMEDIATO a la orden proferida en sentencia de tutela el siete (7) de junio de 2019.

TERCERO. Sanciónese al Gerente Regional de COOMEVA EPS -Doctor HERNÁN DARÍO RODRÍGUEZ ORTIZ, con MULTA DE DOS (02) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES, que deberán consignar de su propio peculio dentro de los tres (3) días siguientes a la ejecutoria de esta decisión en el Banco Agrario de Colombia, cuenta número 3-0070-000030-4 -concepto multas y cauciones efectivas- a favor del Consejo Seccional de la Judicatura.

De no cancelarse oportunamente la multa impuesta, se procederá a su cobro coactivo (…)>>. 3.5.- Lo anterior, por cuanto pese a que dicha autoridad fue requerida en diferentes oportunidades para el cumplimiento de la orden impartida, únicamente dio respuesta Radicado: 05001-23-33-000-2022-01337-01 Accionante: Hernán Darío Rodríguez Ortiz Revoca la sentencia de primera instancia 4 en la cual solicitó tiempo adicional y argumentó que se encontraba <<gestionando la materialización del fallo>>.

Además, indicó que se observaba una dilación injustificada, ausencia de pronunciamiento concreto y falta de diligencia y cuidado en la tramitación de la situación del señor Armando de Jesús López Osorno. 3.6.- El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad confirmó, en grado jurisdiccional de consulta, el auto proferido el 14 de noviembre de 2019 por el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral de Medellín, pues ni la autoridad ni la persona encargada acreditaron el cumplimiento de la orden judicial. 3.7.- El 4 de mayo de 2022 el accionante solicitó su desvinculación del trámite incidental de desacato.

Indicó que la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la liquidación y posterior toma de posesión de Coomeva EPS y, en consecuencia, el 31 de enero de 2022 fue notificado por parte del agente liquidador de la terminación de su contrato laboral con dicha autoridad. 3.8.- De conformidad con lo anterior, argumentó que <<la persona natural sancionada necesariamente debe estar vinculada en una relación jurídica con el demandado, luego si este nexo no existe, es un exabrupto jurídico exigirle responsabilidad a quien no tiene facultades para comprometer al demandado>>. 3.9.- Mediante auto de 19 de mayo de 2022, el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral de Medellín negó la solicitud de inaplicación de la sanción, pues el accionante no fue sancionado por una omisión configurada con posterioridad a su desvinculación de Coomeva EPS, sino por abstenerse de cumplir una orden de tutela cuando estaba jurídica y materialmente obligado a acatarla.

C. Fundamentos de la vulneración 4.- El accionante indica que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto procedimental, pues negó sin fundamento legal alguno su desvinculación del trámite incidental de desacato, ya que no tiene vínculo laboral con Coomeva EPS; por tanto, carece de <<influencia>> ante la institución para el cumplimiento de la obligación. 4.1.- Señala que en la providencia atacada se incurrió en un defecto fáctico <<ante la valoración defectuosa de pruebas allegadas en el momento de su solicitud de desvinculación>>. 4.2.- Agrega que se incurrió en desconocimiento del precedente, debido a que, en sentencia del Consejo de Estado, particularmente la sentencia del 26 de septiembre Radicado: 05001-23-33-000-2022-01337-01 Accionante: Hernán Darío Rodríguez Ortiz Revoca la sentencia de primera instancia 5 de 2018 proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, se expuso un caso con circunstancias similares y se ordenó la inaplicación de las respectivas sanciones ante la renuncia de quien era el encargado del cumplimiento de los fallos de tutela. 4.3.- Además, indicó que se desconocieron las siguientes providencias: (i) sentencia 139 de 18 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto;

(ii) sentencia de 27 de octubre de 2021 proferida por el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Cali; (ii) sentencia de 25 de octubre de 2021, proferida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Superior de Medellín; (iii) sentencia de 21 de octubre de 2021, proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín; (iv) sentencia de 4 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Superior del Medellín, Sala Cuarta de Decisión;

(v) sentencia de 17 de agosto de 2021, proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia; (vi) sentencia del 2 de agosto de 2021 proferida por el Tribunal Superior de Medellín, entre otras. 4.4.- Afirma que la autoridad judicial accionada (se transcribe): <<(i) extendió por fuera de la vinculación laboral una sanción disciplinaria originada en el cumplimiento de sus funciones misionales;

(ii) no se probó su capacidad de comprometer patrimonialmente a la EPS; (iii) la sanción impuesta carece de respaldo de la negligencia, omisión y contumacia, y (iv) no existe prueba de la responsabilidad subjetiva>>. D. Oposiciones e intervenciones 5.- El Juzgado Dieciséis Administrativo Oral de Medellín (accionado) solicita que se niegue el amparo.

Presenta un recuento de los hechos e indica que, a la fecha de la presente acción de tutela, el incidente de desacato se encuentra archivado al no haber trámite pendiente. 6.- Coomeva EPS (tercero con interés) solicita su desvinculación de la presente acción de tutela, pues no existe nexo causal entre dicha autoridad y la vulneración de los derechos fundamentales invocados por el actor.

E. Fallo impugnado 7.- Mediante sentencia de 30 de noviembre de 2022 el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, rechazó la acción por incumplimiento del requisito de subsidiariedad. Radicado: 05001-23-33-000-2022-01337-01 Accionante: Hernán Darío Rodríguez Ortiz Revoca la sentencia de primera instancia 6 7.1.- Indicó que la providencia atacada no fue recurrida por el accionante, por lo que este no utilizó todos los mecanismos de defensa que tenía a su alcance para controvertir la decisión que pretende cuestionar vía acción de tutela. 7.2.- Por otra parte, señaló que no se evidenció una vulneración al derecho fundamental al debido proceso del actor o que existiera algún defecto material sobre la providencia atacada, pues la decisión de no desvincular al accionante fue debidamente fundamentada.

Esto, porque la omisión del actor del cumplimiento de la sentencia se dio cuando este obraba como representante legal de la EPS Coomeva para el momento de la emisión de la sanción. 7.3.- Agregó que el trámite del incidente de desacato se realizó conforme a los principios del debido proceso, pues este pudo ejercer su derecho de defensa y contradicción. F. Impugnación 8.- El 5 de diciembre de 2022 el accionante impugnó la providencia del 30 de noviembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad. 8.1.- Señala que contra el auto que sanciona y el que pone fin al grado jurisdiccional de consulta no procede recurso alguno. Agrega que no le asiste razón al tribunal pues, desaparecida su relación contractual con Coomeva EPS, desaparece el nexo causal con la sanción. 8.2.- Indica que en la acción de tutela no se cuestionó el trámite incidental que desembocó en sanciones impuestas en su contra, sino que se atacó la negativa a su desvinculación de dicho trámite. 8.3.- Afirma que continuar con la carga sancionatoria implica transformar la responsabilidad subjetiva en una responsabilidad objetiva, y <<pedirle un imposible físico y jurídico>>. 8.4.- Señala que, el Consejo de Estado -en sentencia del 26 de septiembre de 2018- y la Corte Suprema de Justicia -en sentencia STP106-2021- concedieron el amparo del derecho fundamental al debido proceso en casos similares.

Radicado: 05001-23-33-000-2022-01337-01 Accionante: Hernán Darío Rodríguez Ortiz Revoca la sentencia de primera instancia 7 II. CONSIDERACIONES 9.- La Sala revocará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela y en su lugar, negará el amparo, pues no encuentra que la autoridad judicial accionada haya vulnerado los derechos fundamentales invocados por el actor. 10.- Contrario a lo señalado por la primera instancia constitucional, la acción de tutela sí cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que contra el auto que niega la solicitud de inaplicación de sanción en el trámite incidental de desacato no procede recurso.

El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 establece que si el auto es sancionatorio, debe ser objeto del grado de jurisdiccional de consulta; sin embargo, no contempla ningún recurso en el trámite incidental. G. Se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 11.- Los requisitos generales se cumplen pues (i) la parte actora indicó de manera clara los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;

(ii) el asunto es constitucionalmente relevante porque se alega la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y libertad por defecto procedimental, defecto fáctico y desconocimiento del precedente; (iii) la solicitud se presentó en un término prudencial (inmediatez), puesto que el auto mediante el cual se negó la solicitud de inaplicación de sanción se notificó el 19 de mayo de 2022 y la tutela se interpuso el 17 de noviembre de 2022, es decir, dentro del término de los 6 meses precisado tanto por esta Corporación2 como por la Corte Constitucional3; y (iv) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela, sino de los autos dictados en un incidente de desacato y, además, se acreditan los requisitos de procedencia de tutelas contra providencias que resuelven incidentes de desacatos, previstos por la Corte Constitucional en la sentencia SU-034 de 20184. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2012-02201- 01(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 3 Corte Constitucional, sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 4 <<Se tiene que la jurisprudencia trazada por esta Corporación sostiene que para enervar mediante acción de tutela la providencia que resuelve un incidente de desacato, es preciso que se reúnan los siguientes requisitos: i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite –incluido el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso–. ii)    Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la configuración una de las causales específicas (defectos). iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio>>.

Radicado: 05001-23-33-000-2022-01337-01 Accionante: Hernán Darío Rodríguez Ortiz Revoca la sentencia de primera instancia 8 H. No se configuró el defecto procedimental alegado porque la autoridad accionada no desconoció las formas del trámite propio del incidente de desacato 12.- La parte actora indicó que la autoridad judicial accionada negó sin fundamento alguno su desvinculación, por cuanto no tiene ningún vínculo laboral con Coomeva EPS.

Así, no le es posible cumplir la obligación impuesta en el fallo de tutela. Agregó que ésta <<extendió, más allá de lo razonablemente legal, una sanción de naturaleza subjetiva>>. 12.1.- La Sala advierte que en la providencia atacada no se incurrió en un defecto procedimental pues, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, quien incumpla una orden proferida en sede de tutela incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales. 12.2.- Teniendo en cuenta que el auto que sancionó al actor por el incumplimiento de la orden impuesta mediante sentencia de tutela del 7 de junio de 2019 data del 14 de noviembre de 2019, y que el actor fue desvinculado de Coomeva EPS el 29 de enero de 2022, es evidente que al momento de imposición de la sanción el actor estaba obligado a acatar la orden impuesta, pues ostentaba el cargo de gerente regional de dicha autoridad.

I. No se configuró el defecto fáctico en tanto la autoridad judicial accionada valoró de manera adecuada los medios probatorios 13.- El actor indicó que se incurrió en una valoración defectuosa de las pruebas allegadas al momento de presentar la solicitud de inaplicación de la sanción; no obstante, se advierte que la valoración sí fue adecuada. 13.1.- Lo anterior, por cuanto el actor presentó (i) la carta de terminación del contrato laboral expedida por el agente liquidador;

(ii) el certificado de terminación del contrato laboral expedido por el agente liquidador, y (iii) la resolución de liquidación de Coomeva EPS. 13.2.- De las pruebas mencionadas anteriormente, del expediente de tutela con radicado No. 05001-33-33-016-2019-00208-00/01 y del incidente de desacato adelantado en dicho proceso, la autoridad judicial accionada concluyó que no era procedente la inaplicación de la sanción solicitada por el actor, toda vez que no se le sancionó por una omisión configurada con posterioridad a su desvinculación de Radicado: 05001-23-33-000-2022-01337-01 Accionante: Hernán Darío Rodríguez Ortiz Revoca la sentencia de primera instancia 9 Coomeva EPS, sino por abstenerse de cumplir una orden de tutela cuando era el obligado a acatarla. 13.3.- Además, el juzgado accionado añadió que si bien en atención a pronunciamientos del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, ha accedido a inaplicar sanciones, ello obedece a que hubo un cumplimiento y cesó la vulneración de derechos fundamentales, lo cual no ocurrió en el caso del actor, quien no acreditó o justificó las gestiones adelantadas en los dos años anteriores para dar cumplimiento al fallo.

J. No se configuró un defecto por desconocimiento de las reglas jurisprudenciales, pues la providencia objeto de reproche tuvo en cuenta los criterios fijados sobre el incidente de desacato 14.- El actor alegó que la autoridad judicial accionada desconoció las sentencias de tutela del 26 de septiembre de 2018 proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta y 17 de agosto de 2021 proferida por la Corte Suprema de Justicia, mediante las cuales se amparó el derecho fundamental al debido proceso en casos similares y se indicó que, al no tener los sancionados vinculación laboral, se perdía la capacidad de dar cumplimiento a lo ordenado en el fallo de tutela; en consecuencia, la sanción debía ser inaplicada, toda vez que no era posible endilgar negligencia en el acatamiento, sino una imposibilidad material y jurídica para ello, pues no se tenía ningún vínculo con la autoridad destinataria de la orden de tutela. 14.1.- No obstante, esta Sala se aparta del criterio establecido en dichas providencias, pues observa que la argumentación de la providencia atacada es adecuada. 14.2.- Como se expuso en el auto atacado, la desvinculación de Coomeva EPS no exime al actor de las sanciones que le fueron impuestas cuando se encontraba obligado a acatar las órdenes contenidas en la sentencia de tutela, debido a que la terminación del contrato laboral se dio dos años después de la imposición de la sanción. Además, el actor tampoco acreditó el cumplimiento de lo ordenado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 05001-23-33-000-2022-01337-01 Accionante: Hernán Darío Rodríguez Ortiz Revoca la sentencia de primera instancia 10

RESUELVE

PRIMERO: REVÓCASE la sentencia de primera instancia proferida el 30 de noviembre de 2022 el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, que rechazó por improcedente la acción de tutela y, en su lugar, NIÉGASE el amparo de los derechos fundamentales invocados, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: ENVÍESE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: Por Secretaría, PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de esta Corporación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada a la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado