Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 20001-23-33-000-2020-00591-01 (1139-2026) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones ─COLPENSIONES─ Demandado: Luis Vicente Camacho Mejía Tema: Resuelve recurso de apelación contra auto que negó el decreto de la medida cautelar.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 9 de abril de 2026, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, que negó el decreto de la medida cautelar.
ANTECEDENTES 1. La Administradora Colombiana de Pensiones ─COLPENSIONES─ solicitó la suspensión provisional de la Resolución Nro. SUB203540 del 26 de agosto de 2021, por medio de la cual dio cumplimiento al fallo de tutela proferido el 4 de agosto de 2021 por el Juzgado Primero Promiscuo de Cesar-Curumaní y dispuso la suspensión transitoria de los efectos jurídicos de las Resoluciones Nro.
SUB277197 del 7 de octubre de 2019, SUB278698 del 4 de diciembre de 2017 y SUB295050 del 22 de diciembre de 2017. 2. La medida cautelar se sustentó en que esa decisión impacta de manera directa el adecuado manejo de los recursos públicos del sistema general de pensiones, porque se da la reactivación de pagos y la asignación de recursos del sistema sin que se haya agotado el control judicial ordinario en sede de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Que ello genera una afectación directa al principio de sostenibilidad financiera del régimen pensional. 3. El demandado se pronunció sobre la solicitud de suspensión provisional, bajo el argumento de que no se encuentran reunidos los requisitos que la jurisprudencia y el artículo 231 del CPACA exigen para su procedencia. Que no se evidenció violación de las disposiciones invocadas en la demanda, ni la ocurrencia de alguna causal de nulidad que pueda afectar de manera ostensible la legalidad de los actos demandados.
Finalmente, manifestó que la entidad tampoco acreditó la ocurrencia de un perjuicio en sus arcas. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Radicado: 20001-23-33-000-2020-00591-01 (1139-2026) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4. El Tribunal Administrativo del Cesar, en auto del 9 de abril de 2026, negó el decreto de la medida cautelar.
Indicó que resultaba extraño que la entidad demandante solicitara, como medida cautelar, la orden de hacer cumplir su propio acto, cuando legalmente cuenta con todas las facultades y mecanismos para hacerlo. Que ello corresponde al cumplimiento de sus funciones, razón por la cual no era necesario emitir una orden judicial en ese sentido. 5.
Que la solicitud de medida cautelar era innecesaria y, en ese orden, no cumplió las condiciones establecidas en el artículo 231 del CPACA, porque la entidad demandante sustentó la solicitud en apreciaciones carentes de asidero fáctico y jurídico respecto de eventualidades que, en su criterio, podían afectar la ejecutoriedad de un acto administrativo, razón por la que insistió que no le era dable al juez dictar órdenes dirigidas al cumplimiento de actos propios de las autoridades administrativas, cuando estos aún conservan firmeza.
EL RECURSO DE APELACIÓN 6. La entidad demandante interpuso recurso de apelación en el que manifestó que la conclusión del Tribunal Administrativo no reflejó con precisión la situación jurídica y procesal planteada, porque la Resolución Nro. SUB203540 del 26 de agosto de 2021 no fue expedida en desarrollo autónomo y discrecional de sus competencias administrativas, sino en cumplimiento de un fallo de tutela. 7.
Argumentó que no comparte la determinación de que la solicitud no cumplió con los requisitos del artículo 231 del CPACA, porque la petición no se sustentó en apreciaciones carentes de asidero fáctico y jurídico, sino en los resultados de la investigación administrativa especial Nro. 534-18, adelantada por la Gerencia de Prevención del Fraude de la entidad, la cual concluyó que el reconocimiento de la pensión de invalidez a favor del demandado se efectuó con fundamento en información no verídica, porque no se ajustó a la realidad médica del ciudadano, lo que indujo a la entidad a proceder con el reconocimiento de una prestación económica que no tenía lugar. 8.
Que el reconocimiento pensional se fundamentó en un dictamen de pérdida de capacidad laboral que presuntamente no corresponde a la realidad médica del demandado, circunstancia que, de acreditarse plenamente, conduciría a la nulidad de los actos demandados, por lo que era esa apariencia de ilegalidad la que sustentaba la procedencia de la medida cautelar. 9.
Que el auto apelado tampoco valoró adecuadamente el perjuicio que se genera al sistema general de pensiones con el pago continuado de mesadas pensionales presuntamente irregulares y que resulta más gravoso para el interés público negar la medida cautelar, que concederla. CONSIDERACIONES 10. La Sala deberá determinar si se cumplieron los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional.
Marco normativo aplicable a las medidas cautelares Radicado: 20001-23-33-000-2020-00591-01 (1139-2026) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 11. El artículo 229 del CPACA regula la procedencia de las medidas cautelares así: «ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES.
En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.
PARÁGRAFO. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio». 12. El artículo 230 de la Ley 1437 de 2011 señala que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, si tienen relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda y las excepciones ─si se contestó la demanda─, esto es, con el objeto del litigio, y que tengan incidencia en la realización plena de la sentencia. 13.
Por su parte, el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 contiene los requisitos para el decreto de medidas cautelares. En lo que respecta a la suspensión provisional de un acto administrativo, este prevé que «[…] procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud». 14.
En consecuencia, la medida cautelar de suspensión provisional comporta un juicio de legalidad previo, mas no definitivo, del acto administrativo demandado, porque para su prosperidad es necesario que el juez o magistrado ponente realice la confrontación del acto con las normas superiores invocadas y las pruebas allegadas con la solicitud.
Resolución del caso concreto 15. De las pruebas allegadas se concluye que, al demandado, mediante Resolución Nro. SUB278698 del 4 de diciembre de 2017, se le reconoció una pensión de invalidez a partir del 1° de diciembre de 2017, para lo cual se tuvo en cuenta un dictamen de pérdida de la capacidad laboral que determinó que presentaba una merma del 55.72%; y que, por Resolución Nro.
SUB295050 del 22 de diciembre de 2017, se le reconoció un retroactivo a partir del 19 de agosto de 2017. 16. A través del Auto Nro. 0022 del 8 de enero de 2019, la Gerencia de Prevención del Fraude dio apertura al Expediente Nro. 534-18, el cual concluyó que el señor Luis Vicente Camacho Mejía incurrió en actos fraudulentos, que indujeron en error a la entidad, para obtener el reconocimiento pensional que se hizo a su favor, por lo que, por medio de la Resolución Nro.
SUB277197 del 7 de octubre de 2019, se revocaron las Resoluciones Nro. SUB278698 del 4 de diciembre de 2017 y Radicado: 20001-23-33-000-2020-00591-01 (1139-2026) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 SUB295050 del 22 de diciembre de 2017, y se negó el reconocimiento de la pensión de invalidez inicialmente reconocida al accionado. 17.
Mediante fallo de tutela del 4 de agosto de 2021 proferido por el Juzgado Primero Promiscuo de Cesar-Curumaní, se ampararon los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y móvil, a la salud, a la vida y a la dignidad humana del demandado. En consecuencia, se le ordenó a COLPENSIONES que suspendiera, de manera inmediata, los efectos de la Resolución Nro.
SUB277197 del 7 de octubre de 2019 y que procediera a pagar las mesadas pensionales adeudadas desde que fueron suspendidas y hasta la fecha en que se hiciere efectivo el fallo. 18. Por Resolución Nro. SUB203540 del 26 de agosto de 2021, se dio cumplimiento al fallo de tutela y se dispuso la suspensión transitoria de los efectos jurídicos de las Resoluciones Nro.
SUB277197 del 7 de octubre de 2019, SUB278698 del 4 de diciembre de 2017 y SUB295050 del 22 de diciembre de 2017. 19. Visto lo anterior, la Sala considera que los planteamientos propuestos por la entidad recurrente relacionados con que el acto demandado se expidió en cumplimiento de una orden de tutela y que fue proferido en contravía de la Constitución y la ley, no son suficientes para ordenar la suspensión, pues en la solicitud de la medida no se trajeron argumentos de tipo jurídico encaminados a desvirtuar la legalidad del acto, en atención a que solo se refirió a lo nocivo de sus efectos, lo que no permite en esta etapa entrar a realizar un análisis de legalidad. 20.
Lo pretendido implica, necesariamente, un debate jurídico y probatorio que no puede desatarse en esta etapa del proceso, porque los argumentos de la solicitud de suspensión provisional y las pruebas que hasta el momento reposan en el expediente no son concluyentes para suspender el acto. 21. Por otro lado, no puede perderse de vista que se encuentra en discusión un derecho pensional de invalidez que no puede desconocerse sin un estudio riguroso del caso, por lo que no es posible conceder la medida, tal como fue pedida por la entidad, sin garantizar el derecho que le asiste al pensionado, al tratarse de un sujeto de especial protección. 22.
Así las cosas, en esta fase preliminar del proceso, no existe suficiente claridad sobre si el señor Luis Vicente Camacho Mejía incurrió o no en actuaciones fraudulentas para hacerse beneficiario del reconocimiento pensional, puesto que se requiere de un análisis más exhaustivo que permita determinar si el demandado era o no beneficiario de la pensión de invalidez, máxime si se tiene en cuenta que, a la fecha, la fase de contradicción probatoria al interior del proceso no se ha desplegado. 23.
Tampoco podría afirmarse que con la continuidad del pago de la mesada pensional esté afectándose la sostenibilidad financiera del sistema o generándose un detrimento al patrimonio público. 24. Por lo expuesto, no es posible en esta etapa procesal verificar lo afirmado por COLPENSIONES y, menos aún, llegar a la conclusión de que el señor Camacho Radicado: 20001-23-33-000-2020-00591-01 (1139-2026) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Mejía aportó información falsa o desplegó actuaciones que indujeran a la Administración a adoptar una decisión errada. 25.
En consecuencia, se comparte la decisión que negó el decreto de la medida de suspensión invocada, por lo que confirmará la providencia, por las razones que preceden. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE Primero. CONFIRMAR el auto del 9 de abril de 2026, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, que negó el decreto de la medida cautelar.
Segundo. Realizar las anotaciones correspondientes en el programa SAMAI y, una vez ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Ausente con permiso JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente