Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintiuno (21) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Radicación: 11001 03 25 000 2020 00962 00 (2916-2020) Demandante: Municipio de Palmira Demandado: Blanca Isabel Muñoz López Temas: Recurso de súplica AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ La Sala decide el recurso de súplica presentado por la parte demandada contra el auto expedido el 10 de noviembre de 2020, proferido por el consejero de Estado Dr. William Hernández Gómez, a través del cual se inadmitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia de la referencia. 1.

Antecedentes 1.1. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia1 La señora Blanca Isabel Muñoz López, por intermedio de apoderada judicial, interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia2 que contemplan los artículos 256 al 268 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA),3 en orden a que se revoque la Sentencia 169, proferida el 14 de julio de 2017 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 1 Folios 68 al 75. 2 Folios 295 al 303. 3 Conviene precisar que algunas de las normas enunciadas, que regulan el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, fueron modificadas en algunos aspectos por los artículos 71 al 76 de la Ley 2081 de 2020.

Sin embargo, se aclara que dichas disposiciones no son aplicables al presente asunto, en tanto que este se enmarca en las excepciones previstas en el inciso 4 del artículo 86 de la precitada ley. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00962-00 (2916-2020) Demandante: Municipio de Palmira Como fundamento del citado medio de impugnación, manifestó que el fallo recurrido desconoció la sentencia de unificación emitida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 29 de septiembre de 2011, dentro del expediente 08001 23 31 000 2005 02866 03 (2434-2010), con ponencia del Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila.

De igual modo, indicó que la mencionada providencia también contrarió la Sentencia SU-555 de 2014, expedida por la Corte Constitucional. 1.2. El auto suplicado4 El consejero de Estado Dr. William Hernández Gómez, mediante auto del 10 de noviembre de 2020, inadmitió, con efectos de rechazo, el recurso extraordinario de unificación promovido por la señora Blanca Isabel Muñoz López, en atención a lo siguiente: a. No existe unidad de materia entre los argumentos del recurso y la sentencia invocada como desconocida por el ad quem, toda vez que en dicha providencia solo se «unificó su criterio para considerar que las convenciones colectivas sí forman parte de los supuestos del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, por cuanto las mismas sí encuadran dentro de lo que la ley pretende aplicar como una disposición». b. Así mismo, que no es posible extender dicha tesis a otros aspectos, como el de la aplicación del régimen de transición del artículo 36 de la citada Ley 100 para acceder al reconocimiento de pensiones conforme a normas municipales, distritales o convencionales.

Para tal fin, indicó lo siguiente: El límite temporal que debe tenerse en cuenta para determinar la existencia o no de un derecho adquirido bajo la situación de protección especial consagrada en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 no fue un criterio unificado en la citada sentencia del 29 de septiembre de 2011, por lo que no es factible afirmar que, antes de la decisión anotada, este último asunto 4 Índice 3 del aplicativo SAMAI del Consejo de Estado. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00962-00 (2916-2020) Demandante: Municipio de Palmira hubiese tenido un tratamiento diverso por la jurisprudencia de la corporación, que resultara ser un tema indeterminado, confuso o respecto del cual no existía un desarrollo normativo ni jurisprudencial. c. Por otro lado, precisó que no es procedente adelantar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia arguyendo el desconocimiento de sentencias emanadas de la Corte Constitucional. 1.3.

Recurso de súplica5 Inconforme con la decisión, por medio de mensaje de datos, la apoderada de la parte convocante interpuso recurso de súplica con base al argumento que, a continuación, se transcribe: […] Ahora bien, en lo que se refiere a las razones que sirven de fundamento, obsérvese que, en estricto sentido, se solicita la aplicación de la unificación de la jurisprudencia enunciada, debido a que el parágrafo transitorio cuarto del artículo primero del Acto Legislativo 01 de 2005 mediante el cual se adicionó el artículo 48 de la Carta Política, señala que el régimen de transición que establece la Ley 100 de 1993 y de las demás normas que desarrollen dicho régimen no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; y, como se encuentra probado dentro del expediente la señora Blanca Isabel Muñoz López tenía más de 35 años de edad cuando entro (sic) en vigencia la mencionada ley y su pensión de jubilación le fue otorgada, tal como consta en el acto administrativo correspondiente con fundamento en la convención colectiva que se encontraba vigente para la época en que se reconoció la mencionada prestación social que es la ratio decidendi que contiene la sentencia de unificación de jurisprudencia que invoco se aplique para el caso.

(Sic) Por consiguiente, pidió que se revoque la providencia suplicada; se tengan por satisfechos los requisitos contemplados en el artículo 262 del CPACA y se proceda a admitir el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia por ella interpuesto. 2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico 5 Índice 7 del aplicativo SAMAI del Consejo de Estado. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00962-00 (2916-2020) Demandante: Municipio de Palmira Se circunscribe a determinar si existe unidad de materia entre los argumentos del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la señora Blanca Isabel Muñoz López y la tesis unificada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 29 de septiembre de 2011, proferida dentro del expediente 08001 23 31 000 2005 02866 03 (2434-2010), con ponencia del Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila.

En caso afirmativo, si hay lugar a revocar el auto suplicado. 2.2. La sentencia de unificación contrariada y/o desconocida por el tribunal de segunda instancia El 29 de septiembre de 2011, la Sección Segunda del Consejo de Estado expidió la sentencia de unificación dentro del proceso 08001 23 31 000 2005 02866 03 (2434-2010), con ponencia del Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, en el que las partes fueron la Universidad del Atlántico y la señora Julia Lourdes Borrero.

En esa oportunidad, el objeto del litigio se circunscribió a determinar si el reconocimiento pensional efectuado a través del acto administrativo enjuiciado, de conformidad con normas convencionales, podía protegerse en virtud de lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993. A efectos de resolver el problema jurídico, la Sala hizo un análisis constitucional, legal y jurisprudencial acerca del derecho que le asiste a los empleados públicos de beneficiarse de convenciones colectivas; estudió lo concerniente a la facultad que le asiste al Congreso de la República y al Gobierno Nacional de establecer las bases salariales y pensionales de los mencionados servidores, y determinó las situaciones particulares que se consolidaron en virtud del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha normativa.

Con referencia a este último punto, indicó lo siguiente: 4.1. Las situaciones pensionales individuales definidas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 con fundamento en disposiciones municipales o departamentales, a pesar de la ilegalidad de su fuente 5 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00962-00 (2916-2020) Demandante: Municipio de Palmira normativa, por existir un vicio de incompetencia, en virtud de lo establecido en el artículo 146 ibídem, deben dejarse a salvo. […] A su turno, analizó el tipo de prestaciones pensionales de tipo extralegal que se convalidaron con el mencionado artículo 146; empero, llegó, entre otras, a la conclusión de que las situaciones pensionales derivadas de normas municipales o departamentales no eran las mismas que surgían del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que no provenían de normas que se ajustaban a la competencia que la Constitución Política les hubiese otorgado a los entes territoriales para conceder pensiones de jubilación a sus empleados.

Al respecto, se explicó lo siguiente: Ahora bien, además de las dos situaciones descritas, la Ley 100 de 1993 en su artículo 146 consagró una protección especial para aquellos que con anterioridad a su entrada en vigencia adquirieron el derecho pensional con fundamento en normas municipales y departamentales. Veamos: - Tal como se explicó en el acápite anterior, en vigencia de la Constitución Política de 1886 la competencia para la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos recayó en el Congreso; y, en vigencia de la Constitución Política de 1991 recae, de manera concurrente, en el Congreso y en el Ejecutivo Nacional.

Por lo anterior, al referirse la norma objeto de estudio a situaciones pensionales reguladas por disposiciones del orden municipal y departamental ha de tenerse claro que: (a) no es la misma situación de aquellos que con anterioridad a la entrada en vigencia adquirieron su prestación con arreglo a la Ley, pues en el presente asunto, se reitera, la pensión se adquirió con fundamento en normas que, a pesar de presumirse legales, contrariaban el ordenamiento jurídico;

(b) tampoco es la misma situación de los beneficiarios del régimen de transición, pues las expectativas ciertas que en este caso se pudieran tener provenían de normas ajustadas a la Constitución; y, (c) obedeció a la intención del legislador de no desconocer la situación que se había generado dentro de un marco normativo pensional disgregado. - A su turno, es válido afirmar que dos son las situaciones pensionales que, a pesar de ser de origen extralegal, merecen protección por vía de la garantía de las situaciones consolidadas al amparo del artículo 146, así: (i) la de quienes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 en el sector territorial, esto es el 30 de junio de 1995, tuvieran una situación jurídica definida, esto es, que se les hubiera reconocido el derecho pensional; y, ii) la de quienes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 en el sector territorial hubieran cumplido los requisitos exigidos por 6 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00962-00 (2916-2020) Demandante: Municipio de Palmira dichas normas, esto es, que hayan adquirido el derecho así no se les haya reconocido.

Frente a esta conclusión, empero, cabe una precisión adicional. Aun cuando la norma habla de la protección de las pensiones extralegales, fundadas en disposiciones del orden municipal y departamental, adquiridas con anterioridad a la Ley 100 de 1993 y que el inciso final ídem dispuso que “las disposiciones de este artículo regirán desde la fecha de la sanción de la presente ley”, lo cierto es que de una interpretación armónica de todo el contenido de la Ley, y especialmente del artículo 151 de la misma, así como de la aplicación del principio de favorabilidad, esta Corporación ha entendido que la fecha última que ha de tenerse en cuenta para determinar la existencia o no de un derecho adquirido es el 30 de junio de 1995. […] (Se resalta) Pese a lo anterior, el punto de unificación jurisprudencial, en la sentencia en comento, no fue establecer a partir de cuándo se deberían entender validados los derechos pensionales adquiridos en atención del precitado artículo 146 de la Ley 100 de 1993; sino que se centró en determinar si las pensiones otorgadas conforme a las convenciones colectivas, suscritas por empleados públicos, pese a ser contrarias a la ley, debían incluirse en el marco protector de dicha norma, por lo que concluyó lo siguiente: […] La expresión “extra”, viene del (Del lat. extra), que significa “1. pref.

Significa 'fuera de'. Extrajudicial, extraordinario. 2. pref. Significa a veces 'sumamente'. Extraplano.”., y Legal “(Del lat. legālis). 1. adj. Prescrito por ley y conforme a ella. 2. adj. Perteneciente o relativo a la ley o al derecho.”; es decir, que son normas que están por fuera de la ley o el derecho. Por su lado, disposición, significa “(Del lat. dispositĭo, -ōnis). 3. f. Precepto legal o reglamentario, deliberación, orden y mandato de la autoridad.”.

Conforme a una interpretación exegética, podría señalarse que la norma objeto de análisis validó toda clase de reconocimientos pensionales, pero esta clase de interpretación no sólo está soportada en la literalidad de la norma sino que se observa desde una hermenéutica originaria, sistemática e histórica, pues el legislador quiso validar esta clase de situaciones, la cual, al ser revisada en su Constitucionalidad por la Corte Constitucional fue declarada exequible; en ese sentido, no se puede dejar de lado, que en el sector territorial, han existido múltiples regulaciones de carácter territorial que, aún sin competencia, han reglado y creado beneficios de índole pensional, y, por supuesto, se permitió la suscripción y el amparo de convenciones colectivas que han beneficiado y aplicado de manera general no sólo a los trabajadores oficiales, sino que también, a los empleados públicos. 7 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00962-00 (2916-2020) Demandante: Municipio de Palmira En principio podría pensarse, como en efecto lo hizo la Sala en múltiples fallos, que las disposiciones del orden territorial, como Decretos y Ordenanzas, regulaban, sin competencia, el régimen pensional de los empleados públicos, mientras que en lo que se refiere a las convenciones colectivas, regulaban la aplicación sólo para los trabajadores oficiales y no para empleados públicos; pero en últimas, uno y otro eran extralegales, y en ambos casos, los saneó el legislador. […] (Se resalta) De acuerdo con lo anterior, en la mencionada sentencia de unificación se estableció, como única regla jurisprudencial, que las convenciones colectivas también estaban enmarcadas dentro del vocablo «disposición» que prevé el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, y, por lo tanto, las pensiones extralegales reconocidas a través del mencionado mecanismo de negociación colectiva quedaron convalidadas con la expedición de la aludida norma.

Por último, y en la solución del caso concreto, se indicó que los requisitos fácticos para deprecar la aplicación del citado artículo 146, eran los siguientes: (a) Que su prestación haya sido consolidada o adquirida con anterioridad al 30 de junio de 1995, esto es, a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 en el orden territorial; y, (b) Que su prestación de orden convencional se halle dentro de los supuestos establecidos en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993. 2.3.

Análisis de la Sala sobre el caso concreto A efectos de desatar el problema jurídico planteado, se procederá a analizar los hechos en litigio y los argumentos del recurso extraordinario de unificación impetrado por la señora Blanca Isabel Muñoz López: a. El municipio de Palmira (Valle del Cauca), por medio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en orden a que se anularan sus propios actos administrativos contenidos en las Resoluciones 013 del 12 de enero de 2001, por medio de la cual se le reconoció, liquidó y ordenó el pago a la señora Muñoz López de una pensión vitalicia de jubilación extralegal, a 8 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00962-00 (2916-2020) Demandante: Municipio de Palmira partir del 20 de junio de 1998; 1100-02-02-15220 del 6 de agosto de 2009 y 058 del 26 de enero de 2011.

Como consecuencia de lo anterior, solicitó que, en su lugar, se le reconociera la pensión conforme a la Ley 33 de 1985, en cuantía del 75 % de los valores recibidos por la demandada durante el último año de servicios; asimismo, que se le concediera, en favor del ente territorial, la compartibilidad entre la pensión extralegal y la que le venía pagando el Instituto de los Seguros Sociales. b. Además, precisó que el apoderado judicial del municipio de Palmira argumentó en el libelo introductorio que la recurrente «nació el 26 de diciembre de 1950, prestó sus servicios a la Administración Municipal de Palmira desde el 11 de febrero de 1975 hasta el 27 de diciembre de 2000 y al momento del reconocimiento de la pensión de jubilación contaba con 50 años de edad, desempeñando el cargo de Jefe de Sección Grado 01 de Ejecuciones Fiscales de la Gerencia de Hacienda y Finanzas Públicas, cargo clasificado como de carrera administrativa recibiendo una mesada pensional para el año 2011 de $4.529.688». c. El Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito de Cali, mediante la Sentencia 160 del 27 de agosto de 2014, declaró la nulidad parcial de la Resolución 013 del 12 de enero de 2001, expedida por el municipio de Palmira, y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó la compartibilidad entre la pensión legal reconocida y la pensión de vejez que le venía pagando el ISS. d. Contra la decisión anterior, la demandada interpuso recurso de apelación que se desató a través de la Sentencia 169 del 14 de julio de 2017, emitida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró la nulidad de todos los actos administrativos enjuiciados, sin que hubiese lugar a la devolución de dineros recibidos de buena fe.

Sobre el particular, el ad quem concluyó que la demandada «no cumplió con la totalidad de los requisitos establecidos en la norma convencional antes del 30 de 9 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00962-00 (2916-2020) Demandante: Municipio de Palmira junio de 1997, razón por la cual debe declararse la nulidad total de la resolución Nº 013 de 12 de enero de 2001».6 e. Inconforme con la sentencia de segunda instancia, interpuso recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia, bajo el argumento de que el ad quem desconoció, entre otras, la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 29 de septiembre de 2011, dentro del expediente 08001-23-31-000-2005-02866-03 (2434-2010), con ponencia del Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila.

Para tal fin, adujo que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca desconoció y/o contrarió la aludida providencia por lo siguiente: […] al considerar que no se encontraba en la etapa de transición y convalidación que establecen los artículos 36 y 146 de la Ley 100 de 1993, ya que para el 30 de junio de 1997 no tenía la edad ni el tiempo de servicio para reconocerle la pensión de jubilación extralegal, hecho que no es cierto, debido a que la señora […] nació el 26 de diciembre de 1950 y al 30 de junio de 1997 tenía 46 años, 6 meses, 4 días, tal como lo señala la sentencia objeto del presente recurso, encontrándose sin duda por esta razón en la etapa de transición, pues el parágrafo transitorio cuarto del Acto Legislativo 01 de 2005 prorrogó hasta el 31 de julio de 2010 el régimen de transición y convalidación […].

Así las cosas, como el artículo 146 de la ley 100 de 1993 entro (sic) en vigencia para los entes territoriales el 30 de junio de 1997, fecha para la cual el (sic) señora Blanca Isabel Muñoz López tenía más de 35 años de edad y como la pensión de jubilación se le reconoció el 12 de enero de 2001 […] antes del 31 de julio de 2010 como lo señala el parágrafo transitorio cuarto del acto legislativo 01 de 2005, por tal razón […] adquirió el derecho de percibir la pensión de jubilación como lo establece la convención colectiva vigente con un ingreso base de liquidación sobre el 100% de los salarios percibidos en el último año y su no compartibilidad con la pensión de vejez […].7 f. En otras palabras, los argumentos del recurso extraordinario, grosso modo, se basaron en que a la recurrente se le debió convalidar su pensión convencional, porque cumple con los requisitos para ser beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en el Acto Legislativo 01 de 2005. 6 Folio 324. 7 Folios 365 y 366. 10 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00962-00 (2916-2020) Demandante: Municipio de Palmira Bajo el contexto fáctico, normativo y jurisprudencial que precede, la Sala encuentra que no hay lugar a revocar la providencia suplicada, por los siguientes motivos: En la sentencia invocada como desconocida no se fijaron reglas de unificación tendientes a señalar la fecha a partir de la cual quedaban convalidadas las prestaciones pensionales contempladas en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993; sino que se determinó que las pensiones extralegales, producto de convenciones colectivas suscritas por empleados públicos, pese a ser contrarias a la ley, se entendían saneadas y validadas en atención al principio de confianza legítima.

Ahora bien, en la referida providencia sí se estableció que, para el caso concreto allí resuelto, la convalidación de la pensión extralegal debió consolidarse antes del 30 de junio de 1995, fecha en la cual empezó la vigencia de la Ley 100 de 1993 para las entidades territoriales, sin que en algún momento se hiciera alusión al Acto Legislativo 01 de 2005.

En este orden de ideas, en el asunto sub judice, y tal como lo concluyó el Dr. William Hernández Gómez en la providencia suplicada, se estima que los argumentos del recurso extraordinario de unificación no se acompasan ni presentan identidad con la tesis unificada en la sentencia que se invocó como contrariada. Por consiguiente, con base en la perceptiva jurídica y jurisprudencial que precede, la Sala concluye que no hay lugar a revocar el auto proferido el 10 de noviembre de 2020, por medio del cual se inadmitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia impetrado por la señora Blanca Isabel Muñoz López.

En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, 11 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00962-00 (2916-2020) Demandante: Municipio de Palmira Resuelve: Primero. Confirmar el auto proferido el 10 de noviembre de 2020, por el consejero de Estado Dr. William Hernández Gómez, a través del cual se inadmitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia de la referencia. Segundo. Dar cumplimiento al numeral segundo de la providencia recurrida.

Notifíquese y cúmplase Esta providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente DLAR CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.