CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Radicación núm.: 15001-23-33-000-2019-00204-01 Demandante: ANDRÉS FELIPE NAVAS ARIAS Demandada: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARQUES NACIONALES NATURALES DE COLOMBIA Coadyuvantes: GINA VIVIANA GALINDO Y OTROS Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación presentado por la parte demandante, contra la sentencia de 13 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá. I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. El señor Andrés Felipe Navas Arias demandó, en ejercicio de la acción popular, a la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia (en adelante UAEPNN), con el propósito de obtener la protección de los derechos colectivos previstos en los literales a), d), e) y g) del artículo 4.º1 de la Ley 472 de 5 de agosto de 19982. 2.

En el libelo petitorio, la parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…] Sírvase Señor(a) Juez, con base en los hechos narrados y las pruebas presentadas y las que se recauden, mediante sentencia que haga tránsito a cosa juzgada, hacer las siguientes declaraciones: Se ordene a LA NACIÓN — EL MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE en su calidad de autoridad del Parque Nacional Natural Sierra Nevada Del Cocuy, a través de Parques Nacionales Naturales — UAE: 1 “[…] ARTÍCULO 4º.- Derechos e Intereses Colectivos.

Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; […] d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; e) La defensa del patrimonio público;[…] g) La seguridad […] pública […]”. 2 “[…] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones […]”. 2 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Levantar la prohibición de acceder a las nieves de la Sierra Nevada del Cocuy. b. Levantar la prohibición de acampar en las zonas de camping que en su momento fueron definidas. c. Modificar, conforme a los postulados anteriores, los horarios de ingreso y salida del Parque Nacional Natural del Cocuy.

Se ordene a la GOBERNACION DEL DEPARTAMENTO DE BOYACA y a las ALCALDIAS DE LOS MUNICIPIOS DE COCUY y GÜICÁN, garantizar a todos los ciudadanos el libre y seguro tránsito por las vías públicas que comunican a los citados municipios con los ingresos al Parque Nacional Natural Nevado del Cocuy y de allí a la SIERRA NEVADA DEL COCUY. […]”. 3.

Como fundamento de las pretensiones, la parte demandante mencionó que unos montañistas, a finales del mes de febrero de 2016, simularon jugar un partido de fútbol en la zona del glaciar de la Sierra Nevada del Cocuy, por treinta y cinco (35) segundos, con el propósito de solidarizarse con el programa Teletón. 4. Señaló que esa publicidad generó inconformidad en algunos campesinos y habitantes de los municipios de Cocuy y Güicán, quienes dañaron las vías de acceso al parque y bloquearon el tránsito.

La comunidad U´wa también se unió a la protesta, al considerar que el glaciar de la Sierra es un sitio sagrado. Esa comunidad indígena prohibió el ingreso de visitantes al parque por 5 meses, hasta que la UAEPNN cerró formalmente el parque para el desarrollo de actividades de ecoturismo, a través de la Resolución 401 de 29 de julio de 20163. 5.

Expresó que la UAEPNN, 14 meses después, anunció la reapertura del parque, pero suprimió el acceso a la nieve, prohibió el camping y estableció horarios de salida diarias del parque. 6. Aseveró que la reglamentación restrictiva perjudicó a los montañistas y ha causado un grave perjuicio para el turismo de montaña en la zona, pues las caminatas que antes se hacían en 3 días, ahora se realizan en una jornada.

Expresó que “[…] debes caminar primero 10 kilómetros en promedio, con un desnivel positivo de ascenso de 1000 metros, para descansar y — de inmediato, regresar por el mismo camino (los mismos 10 kilómetros y los 1000 metros de desnivel, pero en bajada) para no encontrar cerrado el parque. Bien difícil […]”. 7. Concluyó que el tránsito, uso y disfrute de la Sierra Nevada del Cocuy está actualmente restringido debido a la acción de particulares, la comunidad U´wa y a la falta de eficacia del Estado en la protección de los derechos colectivos mencionados en la demanda.

I.2. Actuación procesal en primera instancia 8. El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante auto de 23 de abril 20194, admitió la demanda y ordenó la notificación y el traslado correspondiente a las entidades 3 "[…] Por medio de la cual se prohíbe temporalmente el ingreso de visitantes, prestadores de servicios turísticos y de personas no autorizadas al Parque Nacional Natural El Cocuy […]". 4 Cfr. Índice 3 expediente digital, documento denominado “32_ED_CUADERNO 1.pdf(.PDF) NroActua 3”, folios 151 y ss. 3 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias accionadas para que contestaran, propusieran excepciones y aportaran y/o solicitaran la práctica de pruebas.

Igualmente, notificó al agente del Ministerio Público y a la Defensoría del Pueblo. Por último, dispuso comunicar la acción de la referencia a los miembros de la comunidad. 9. Posteriormente, por auto de 30 de agosto de 20195, el tribunal reconoció a los señores Gina Viviana Galindo, Guillermo Sánchez Garzón, Mauricio Rey, Sandra Milena Vargas y Cloe Emilie Le Roy como coadyuvantes, y declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472, por ausencia de ánimo conciliatorio entre las partes. 10.

Mediante autos de 16 de septiembre6, 11 de octubre7 y 4 de diciembre de 20198, se reconoció a los señores Marcela González, Diego Cely, Juan David Pineda, Yenifer Chavarro Suárez, Alejandra Manrique Pineda, Dora Lucy Daza y Brayan Barbosa, Andrés Páez Peñuela, Juan Sebastián Garzón Bohórquez, Boris Hernán Torres Azuaje, Víctor Eduardo Bonilla Santos, Fabián Camilo Polanta Gualtero, Luis Jonathan Pardo Orozco, Óscar Javier Pérez Pérez, Deici Alexandra Parra, Silvia Robledo Pardo, Paulo César Ortiz Villamil, Andrés Ernesto Guhl, Cristhian Camilo Gaviria Montoya, Roberto Ariano, Gustavo Adolfo Gutiérrez, Camilo Cristancho Mantilla, Adriana Duque Piedrahita, Luis Arturo Saad Peñuela, Yonier Esteban Gómez Ayala, Andrés López, Rodrigo Pulido Ferro, Daniel Buitrago Suárez, Luisa Fernanda Ibata Perafán, Mario Andrés Portilla Narváez, Santiago Isaac Rodríguez Rojas, Heidy Catherine Cárdenas Poveda, Fabrizio Bolaño, William Geovanny Imbaiuan, Iván Alejandro Peña, Edgar Fabián Muñoz, Tomás Forero, Yesith Hernando Chavarro, Miguel Ángel Cárdenas, Paula Johanna Castellanos, Fernando González Rubio Polanco, Jairo Alonso Rico Araque, Sebastián Guzmán López, Luis Alejandro Valencia, William Poveda Pérez, Óscar Sevilla, Stephanie Velásquez, Mónica Machado Valencia, Juan Andrés Palacios, Juan Manuel Barreto, Juan Carlos Gaviria, Lucía Valencia, Renan Rojas Esguerra, Juan Sebastián Arboleda, Iván Ernesto Hincapié, Andrés Valencia, Sebastián Barco, Mario Valencia Ocampo, Juan Sebastián Estrada, Nataly Guapacha Quintero, Nicolás García Vega, Óscar Giovani Henao, María Paz Chamorro, Santiago López Ocampo, Paula Andrea Sánchez, Carlos Eduardo Baena, Jhon Osorio Cruz, Valentina Ariza, Andrés Leonardo Franco, Claudio Montci Peña, Guillermo Gil Barrero, Juliana Echeverri, Luis Enrique Velandia, Omar Fernando Colmenares, Juan Felipe Blanco, Juan Manuel Díaz Hernández, Lina Johanna Novoa Claro y María Cristina Ferrucho Porras, como coadyuvantes.

I.3. Contestación de la demanda 11. La UAEPNN, mediante escrito de 27 de mayo de 20199, indicó que esa entidad no vulneró los derechos colectivos invocados y solicitó negar las pretensiones de la demanda. Manifestó que, en cumplimiento de su objeto institucional, realizó un monitoreo de los impactos que genera la actividad de ecoturismo en los tres 5 Ibidem, folios 269 a 270. 6 Cfr. Índice 3, expediente digital, documento denominado “33_ED_CUADERNO 2.pdf(.PDF) NroActua 3”, folios 2 al 5. 7 Ibidem, folios 171 y ss. 8 Ibidem, folios 198 y ss. 9 Ibidem, folios 166 y ss. 4 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias senderos autorizados en la Sierra Nevada del Cocuy.

Con base en esa información, expidió la reglamentación sostenible de dicha actividad. 12. Expuso que el cierre transitorio del parque buscó la protección de los ecosistemas y del área protegida por: (i) el aumento desmesurado de los visitantes; (ii) la forma irresponsable en la que se estaba efectuando el ecoturismo; y (iii) la protección del territorio ancestral de la comunidad U´wa. 13.

Mencionó que en una mesa intercultural realizada en Cubará con representantes de la comunidad campesina y con los representantes indígenas asociados a ASOUWA, se llegó a un acuerdo que busca proteger el Parque Nacional Natural El Cocuy. Con fundamento en ello, la UAEPNN expidió la Resolución 118 de 6 de abril de 2017, en la que se dictó la reglamentación temporal y parcial para el ingreso de visitantes y prestadores de servicios turísticos en esa área. 14.

Agregó que el citado acto: (i) prohibió el acceso a las áreas de glaciares y el camping en la zona; (ii) habilitó únicamente los senderos de Ritacuba, Laguna Grande de la Sierra y Lagunillas – Pulpito, hasta el borde de glaciar; y (iii) definió un horario de entrada y salida del parque. 15. Anotó que esa decisión es temporal hasta que se realice un estudio de impacto ambiental que diagnostique el estado actual de los ecosistemas donde se desarrollan las actividades asociadas al ecoturismo.

“[…] El estudio de impacto ambiental se proyectó realizar en dos fases, una biofísica que ya se realizó a través de un convenio entre Parques Nacionales y la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia UPTC, dicho documento final se entregó en el mes de diciembre de 2018. La segunda fase del estudio está a cargo de la Gobernación de Boyacá, la cual viene realizando gestiones con COLCIENCIAS para que esta segunda fase de trabajo se realice con las comunidades tanto indígenas como campesinos, instituciones y prestadores de servicios ecoturísticos […]”. 16.

Manifestó que, de acuerdo con el artículo 332 del Decreto 2811 de 18 de diciembre de 197410 y la sentencia C-746 de 2012, no cuenta con la obligación de autorizar todas las actividades solicitadas por la parte actora. Concretamente, “[…] una de las razones por las cuales no se permite acampar es porque esta actividad demanda pernoctar por varios días al interior del área, generando mayor impacto ya que el visitante tiene que preparar sus alimentos, aseo personal, lavado de utensilios y hacer necesidades fisiológicas […]”. 17.

Destacó que las estadísticas de visitantes a dicho parque desvirtuaban lo señalado por el accionante en cuanto a la afectación de la actividad ecoturística en la región, la cual se viene realizando sin contratiempos desde el 6 de abril de 2017. II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 18. El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia de 13 de febrero de 2020, resolvió lo siguiente: 10 “[…] Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente […]”. 5 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias “[…]

PRIMERO. Negar las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Sin costas en esta instancia.

TERCERO. Admitir como coadyuvante en el presente medio de control a la señora María Cristina Ferrucho, por lo expuesto en precedencia.

CUARTO. Por secretaría, conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, remítase copia de esta sentencia a la Defensoría del Pueblo — Registro Público de Acciones Populares y de Grupo […]”11. (Negrilla del texto). 19. Para arribar a esa decisión, el a quo estudió el marco jurídico relacionado con el Sistema de Parques Nacionales Naturales, y las competencias de la UAEPNN en materia de conservación, recuperación y control de esas áreas protegidas. 20.

Posteriormente, al analizar el material probatorio, el tribunal advirtió que Parques Nacionales Naturales de Colombia, en el mes de noviembre de 2015, elaboró un documento sobre el impacto del ecoturismo en el Parque Nacional Natural El Cocuy. Ese estudio reconoció que, por el aumento de los visitantes, era necesario efectuar un seguimiento constante para prevenir y mitigar los impactos en las fuentes hídricas y la pérdida de vegetación debido al tránsito de personas. 21.

El tribunal destacó que, en febrero de 2016, un video de turistas simulando un partido de fútbol en la nieve del parque causó malestar en la comunidad U'wa y los lugareños. En respuesta a lo anterior, y como resultado de una mesa intercultural de trabajo, la entidad demandada expidió la Resolución 401 de 2016. 22. Precisó que dicho acto administrativo prohibió temporalmente el ingreso de visitantes, prestadores de servicios turísticos y de personas no autorizadas al Parque Nacional Natural El Cocuy, hasta que se adelantara un estudio y evaluación de impactos que diagnosticara el estado actual de los ecosistemas en los que están permitidas las actividades de montañismo.

Esa decisión afectó a los operadores turísticos de la zona, tal y como informaron los medios de comunicación. 23. Resaltó que el 6 de abril de 2017 la UAEPNN expidió la Resolución No. 118, a través de la cual ordenó la apertura del parque bajo una nueva reglamentación. Se prohibió el desarrollo de actividades de camping en la zona y el ascenso al glaciar.

Esa decisión respondió a los acuerdos obtenidos con la comunidad U´wa en las mesas de trabajo desarrolladas los días 4 y 5 de agosto de 2016, 17, 18 y 26 de septiembre de 2016 y 15 y 28 de marzo de 2017. 24. Agregó que, la autoridad ambiental aplicó el principio de precaución a efectos de restringir el ingreso, uso y permanencia de visitantes en ese lugar, con el fin de conservar y proteger el glaciar allí existente dada su trascendencia para las comunidades étnicas circundantes al parque. 11 Cfr. Índice 3, expediente digital, documento denominado “33_ED_CUADERNO 2.pdf(.PDF) NroActua 3”, folios 429 y ss. 6 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias 25.

Expuso que la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia (en adelante UPTC), el 28 de noviembre de 2018, entregó un informe, elaborado como resultado de un convenio que suscribió con la entidad demandada, en el que se destacó la importancia del glaciar en la generación del agua y el riesgo existente que podría llevarlo a su desaparición. Además, se indicó que sus fuentes hídricas estaban sometidas a fenómenos de contaminación difusa, por la presencia de bacterias fecales. 26.

Indicó que Parques Nacionales Naturales de Colombia elaboró, en diciembre de 2018, el documento denominado “[…] Análisis del monitoreo de impactos generados por la actividad ecoturística y acciones de prevención, mitigación y/o control ejecutadas por el parque […]”. Ese estudio concluye que, con la implementación de la capacidad de carga en el parque, se han reducido notablemente los impactos que se venían produciendo.

Adicionalmente, la reglamentación incidió en que no se presenten visitantes extraviados o fallecidos. 27. Señaló que limitar el ingreso de visitantes en los senderos Ritacuba, Laguna Grande de la Sierra y Lagunillas – Púlpito, hasta el borde de los glaciares con horarios de 5:00 a.m. a 6:00 p.m., obedecía a las atribuciones constitucionales y legales de la entidad demandada y buscaba la protección al derecho colectivo al goce de un ambiente sano. 28.

Consideró que la parte demandante no demostró la amenaza o transgresión de los derechos colectivos citados como infringidos porque las medidas restrictivas no fueron el resultado de presiones indebidas por la comunidad U´wa y de las poblaciones campesinas aledañas al lugar. 29. Afirmó que el artículo 330 de la Carta Política refiere que la explotación de los recursos naturales se hará sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas; y el Convenio 169 de 1987 de la OIT, aprobado por la Ley 21 de 4 de marzo de 199112, determinó que los gobiernos deberán velar porque se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, con el fin de evaluar la incidencia social, espiritual, cultural y ambiental que las actividades de desarrollo puedan tener sobre esos pueblos. 30.

Finalmente, mencionó que, como el parque se traslapa con el Resguardo Unido U´wa, la entidad demandada estaba en el deber de propiciar la participación y cooperación de dicho pueblo, toda vez que el glaciar del parque es considerado como sagrado para esa comunidad. III.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN 31. La parte demandante, mediante escrito de 20 de febrero de 2020, solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia. Señaló que el a quo desconoció el hecho notorio de los bloqueos generados por la comunidad indígena U´wa y los 12 “[…] Por medio de la cual se aprueba el Convenio número 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la 76a. reunión de la Conferencia General de la O.I.T., Ginebra 1989 […]”. 7 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias campesinos de la zona, como consecuencia del video en el que un grupo de montañistas simuló jugar fútbol en la nieve del Parque Natural El Cocuy. 32.

Consideró que la prohibición para ingresar al parque por un periodo de cinco (5) meses demostraba la transgresión del derecho colectivo al uso del espacio público; circunstancia que fue de público conocimiento en todo el país. 33. Alegó que la motivación de la Resolución 401 de 2016 era falsa, porque la entidad demandada no mencionó los actos de violencia causados por los residentes de la zona.

Tampoco mencionó que el parque estaba cerrado antes de que expidiera ese acto administrativo. Sostuvo que la UAEPNN no clausuró el área protegida para hacer seguimiento a los impactos ocasionados por el ecoturismo, sino que cedió ante la presión ilegal y violenta de los campesinos e indígenas, circunstancia que, a su juicio, conduce a la "[…] institucionalización del delito […]". 34.

Mencionó que el tribunal de primera instancia desconoció la “[…] película de terror […]” que viven los montañistas con ocasión de esta problemática, a quienes “[…] por razones de cosmología y religiosas se prohibió entrar a la nieve y acampar. Morimos todos. Nos mataron a todos […]”13. 35. Insistió que las condiciones para abrir el parque fueron establecidas por los indígenas U'wa, quienes amenazaron con cerrarlo de manera indefinida.

En ese orden, los montañistas se constituyen en un grupo perjudicado por los hechos de violencia efectuados por el pueblo U´wa y los campesinos del sector. 36. Argumentó que la sentencia de primera instancia incurrió en un error de hecho porque interpretó equivocadamente los argumentos propuestos en el escrito de alegatos del demandante.

Reconoció que la comunidad U'wa tiene derecho a ser consultada y a participar en las decisiones regionales que los afectan. Sin embargo, sus derechos culturales no se oponen a los de los montañistas, quienes también valoran todo lo que les rodea. 37. Refirió que no se probó que el ecoturismo haya impactado negativamente el glaciar y que la afirmación del tribunal de primera instancia en ese sentido fue “[…] inventada […]”14.

Tampoco es cierto que la entidad demandada implementara una política pública para el cuidado del medio ambiente, pues únicamente cerró y restringió el acceso al parque, limitando la convivencia. Adicionalmente, la simulación del partido de fútbol sólo buscaba solidarizarse con la Teletón, de ahí que no se haya difamado algún sitio sagrado, ni se probó un daño al ecosistema. 38.

Alegó que los 3 senderos autorizados corresponden al 0.03 % del área del parque, por lo que cuestionó el verdadero impacto que el ecoturismo puede tener en ese lugar. Anotó que, para la época en que radicó dicho escrito, se cerró toda actividad de esa naturaleza en el parque, por el asesinato de un contratista de la accionada que laboraba en la zona objeto de controversia.

Consideró que la prohibición no es el camino para garantizar la convivencia pacífica y, por el contrario, 13 Ibidem, folios 448 y ss. 14 Ibidem, folios 450 y ss. 8 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias priva “[…] del objeto principal de los parques: el hombre en ellos — las personas en la naturaleza […]”15.

IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 39. La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto de 18 de marzo de 202116, admitió el recurso de apelación y, por auto de 29 de abril de 202217, corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión, y al Ministerio Público para que rindiera concepto. 40. A través de memorial de 11 de mayo de 202218, el demandante reiteró los argumentos expuestos en primera instancia y en el recurso de alzada.

Agregó que “[…] a la cierta limitación del espacio público, sin causa o soporte alguno, debemos sumar la discriminación a partir de razones religiosas. Pero ello será objeto de una acción de tutela que estamos próximos a presentar: En el Parque Natural de la Sierra Nevada del Cocuy & Guicán se mantiene cerrado el acceso a la nieve por la replica (sic) que a (sic) expresado la comunidad UWA.

Para ellos, la nieve es sagrada, y por ello no debe pisarse. Para los montañistas la nieve y la tierra son sagradas y debemos hacer buen uso de ellas. No es una profanación caminar sobre la nieve […]”. Insistió que “[…] el deshielo es consecuencia única y exclusiva del calentamiento global. La actividad del montañista nada influye […]”. 41.

En escrito de 17 de mayo de 202219, la UAEPNN reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 42. El 15 de julio de 202420, se celebró la audiencia potestativa de que trata el artículo 182B de la Ley 1437 de 18 de enero de 201121, aplicable por la autorización dispuesta en el artículo 44 de la Ley 472 de 1998. 43.

Mediante auto de 27 de septiembre de 202422, la Secretaría General pasó el expediente al consejero ponente, en virtud de lo resuelto en la sesión de la Sala celebrada el 26 de septiembre de 2024. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. Competencia 44. De conformidad con lo previsto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011 y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 201923, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para 15 Ibidem, folios 452 y ss. 16 Cfr. Índice 7, expediente digital Consejo de Estado, documento denominado “38AUTOADMITIENDORECURSO(.DOCX) NroActua 7”. 17 Ibidem, índice 14, documento denominado “48_AUTOQUECORRETRASLADOPARA ALEGAR(.pdf) NroActua 14”. 18 Ibidem, índice 19, documento denominado “52_RECIBEMEMORIALES POR CORREO ELECTRONICO _ ALEGATOS DE CONCLUSI(.docx) NroActua 19”. 19 Ibidem, índice 20, documento denominado “54_RECIBEMEMORIALESPORCORREO ELECTRONICO_ALEGATOS 2A INSTANCI(.pdf) NroActua 20”. 20 Ibidem, índice 39. 21 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 22 Ibidem, índice 43. 23 “[…] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado […]”. 9 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias conocer en segunda instancia los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, en el marco de las acciones populares.

V.2. Planteamiento de los problemas jurídicos 45. El señor Andrés Felipe Navas Arias solicitó la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la defensa del patrimonio público y a la seguridad pública, presuntamente transgredidos por las Resoluciones 401 de 29 de julio de 2016 y 118 de 6 de abril de 2017 que prohibieron el ingreso al Parque Nacional Natural El Cocuy y regularon las actividades turísticas en esa área protegida, respectivamente. 46.

El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia de 13 de febrero de 2020, negó el amparo de los citados derechos, al considerar que las restricciones previstas en esos actos administrativos no fueron el resultado de presiones indebidas por la comunidad U´wa y la población aledaña al lugar. 47. La parte demandante solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia porque, en su criterio, se demostró la transgresión del derecho colectivo al goce del espacio público.

Sostuvo que: (i) la parte motiva de la Resolución 401 de 2016 no menciona en el apartado de antecedentes el bloqueo y la presión ejercida por la comunidad indígena U'wa y los habitantes del sector; (ii) el parque nacional natural estaba cerrado 5 meses antes de la expedición del acto; (iii) las condiciones para reabrir el parque fueron impuestas por los indígenas U'wa y los terratenientes;

(iv) el tribunal ignoró los derechos de los montañistas y las dificultades que ahora afrontan al visitar el nevado; (v) no se probó que el ecoturismo impacte negativamente el glaciar; (vi) la política pública prohibicionista es ineficaz porque el cambio climático originó el deshielo; y (vii) la simulación del partido de fútbol no dañó el ecosistema ni afectó un sitio sagrado.

V.3. Análisis del caso concreto 48. Para resolver los problemas jurídicos, la Sala estudiará: (i) el régimen normativo de los parques nacionales naturales y del ecoturismo; (ii) las pruebas relacionadas con la reglamentación del ecoturismo en el Parque Nacional Natural El Cocuy; y (iii) la validez de los argumentos de contradicción propuestos por el demandante en la alzada.

V.3.1. Los parques nacionales naturales y el ecoturismo 49. Los parques nacionales naturales son áreas protegidas delimitadas y administradas con el propósito de conservar la biodiversidad y los ecosistemas en su estado natural. En estos territorios, el ecoturismo puede generar beneficios económicos y sociales para las comunidades, mientras se promueve la conservación de la biodiversidad a través de la educación y la sensibilización ambiental.

Sin embargo, para lograr un desarrollo sostenible de los parques 10 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias nacionales naturales, es esencial asegurar la capacidad de carga del área protegida y monitorear los impactos ambientales y sociales del turismo. 50. El artículo 13 de la Ley 2ª de 16 de diciembre de 195924 reconoció que el objeto de los Parques Nacionales Naturales es conservar la flora y fauna nacional y, por ello, prohibió “[…] la adjudicación de baldíos, las ventas de tierras, la caza, la pesca y toda actividad industrial, ganadera o agrícola, distinta a la del turismo […]”. 51.

Posteriormente, el artículo 329 del Decreto Ley 2811 de 18 de diciembre de 197425 definió el Parque Natural como un área que permite su autorregulación ecológica, en la que los ecosistemas no han sido alterados significativamente por la explotación humana. En estas áreas las especies vegetales, animales y complejos geomorfológicos tienen valor científico, educativo, estético y recreativo.

Para su preservación, las autoridades ambientales deben establecer un régimen adecuado de manejo. 52. El artículo 328 agregó que estos espacios naturales pertenecientes al Sistema Nacional de Parques Naturales permiten: (i) conservar la fauna, la flora, los paisajes y las reliquias históricas, culturales o arqueológicas bajo un manejo especial con principios ecológicos;

(ii) perpetuar en estado natural comunidades bióticas, regiones fisiográficas, unidades biogeográficas, recursos genéticos y especies amenazadas de extinción para la investigación científica; (iii) realizar estudios generales y educación ambiental; (iv) mantener la diversidad biológica y asegurar la estabilidad ecológica; y (v) proteger fenómenos naturales, culturales e históricos de interés internacional para preservar el patrimonio común de la humanidad. 53.

Conforme a los artículos 331 y 332 del Decreto Ley 2811 de 1974 en los parques naturales sólo se pueden realizar actividades de conservación, investigación, educación, recreación, cultura y recuperación y control. En dichas áreas están prohibidas las conductas que puedan alterar el ambiente natural. Los numerales a), j) y l) del artículo 8.° del Decreto Ley 2811 establecieron que la contaminación de las aguas, el suelo y los demás recursos naturales renovables, la alteración perjudicial o antiestética de los paisajes naturales y la recolección o disposición inadecuada de residuos, son factores que deterioran el ambiente. 54.

En este contexto, el Decreto 622 de 16 de marzo de 197726, reglamentario del Decreto Ley 2811 y compilado en el Decreto 1076 de 26 de mayo de 201527, permitió el desarrollo de actividades recreativas en las “Zonas de Recreación General Exterior”28 y “Alta Densidad de Uso”29 de los parques nacionales naturales. 24 “[…] Por el cual se dictan normas sobre economía forestal de la Nación y conservación de recursos naturales renovables […]”. 25“[…] Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente […]”. 26 “[…] Por el cual se reglamentan parcialmente el capítulo V, título II, parte Xlll, libro II del Decreto- Ley número 2811 de 1974 sobre «sistema de parques nacionales»; la Ley 23 de 1973 y la Ley 2 de 1959 […]” 27 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible 28 “[…]

ARTÍCULO 2. 2.2.1.8.1. Definiciones. Para los efectos del presente decreto se adoptan las siguientes definiciones: 6. Zona de recreación general exterior. Zona que por sus condiciones naturales ofrece la posibilidad de dar ciertas facilidades al visitante para su recreación al aire libre, sin que esta pueda ser causa de modificaciones significativas del ambiente […]”. 29 “[…]

ARTÍCULO 2. 2.2.1.8.1. Definiciones. Para los efectos del presente decreto se adoptan las siguientes definiciones: 7. Zona de alta densidad de uso. Zona en la cual por sus condiciones naturales, características y ubicación, pueden realizarse actividades recreativas y otorgar educación ambiental de tal manera que armonice con la naturaleza el lugar produciendo la menor alteración posible […]”. 11 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Esas zonas se definen en los ejercicios de zonificación del respectivo plan de acción. 55.

El artículo 2.2.2.1.13.1 del Decreto 1076 determinó que la recreación, como actividad permitida en las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, solo se puede desarrollar siempre y cuando no cause alteraciones al ambiente natural. Acto seguido, el artículo 2.2.2.1.15.1 prohibió las siguientes conductas que pueden alterar el ambiente: “[…]

ARTÍCULO 2. 2.2.1.15.1. Prohibiciones por alteración del ambiente natural. Prohíbanse las siguientes conductas que pueden traer como consecuencia la alteración del ambiente natural de las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales: 1. El vertimiento, introducción, distribución, uso o abandono de sustancias tóxicas o contaminantes que puedan perturbar los ecosistemas o causar daños en ellos. 2.

La utilización de cualquier producto químico de efectos residuales y de explosivos, salvo cuando los últimos deban emplearse en obra autorizada. 3. Desarrollar actividades agropecuarias o industriales incluidas las hoteleras, mineras y petroleras. 4. Talar, socolar, entresacar o efectuar rocerías. 5. Hacer cualquier clase de fuegos fuera de los sitios o instalaciones en las cuales se autoriza el uso de hornillas o de barbacoas, para preparación de comidas al aire libre. […] 7.

Causar daño a las instalaciones, equipos y en general a los valores constitutivos del área. 8. Toda actividad que Parques Nacionales Naturales de Colombia o el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible determine que pueda ser causa de modificaciones significativas del ambiente o de los valores naturales de las distintas áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales. 9.

Ejercer cualquier acto de caza, salvo la caza con fines científicos. 10. Ejercer cualquier acto de pesca, salvo la pesca con fines científicos debidamente autorizada por Parques Nacionales Naturales de Colombia, la pesca deportiva y la de subsistencia en las zonas donde por sus condiciones naturales y sociales el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible permita esta clase de actividad, siempre y cuando la actividad autorizada no atente contra la estabilidad ecológica de los sectores en que se permita. 11.

Recolectar cualquier producto de flora, excepto cuando Parques Nacionales Naturales de Colombia lo autorice para investigaciones y estudios especiales. 12. Introducir transitoria o permanentemente animales, semillas, flores o propágulos de cualquier especie. 13. Llevar y usar cualquier clase de juegos pirotécnicos o portar sustancias inflamables no expresamente autorizadas y sustancias explosivas. 14.

Arrojar o depositar basuras, desechos o residuos en lugares no habilitados para ello o incinerarlos. 12 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias 15. Producir ruidos o utilizar instrumentos o equipos sonoros que perturben el ambiente natural o incomoden a los visitantes. […]”. 56.

Valga agregar que el artículo 2.2.2.1.9.2.30 del Decreto 1076 estableció un régimen especial en favor de la población indígena que reside en los parques nacionales naturales, en cuyo marco se garantiza la permanencia de la respectiva comunidad y el derecho al uso económico de los recursos naturales renovables, de forma compatible con los objetivos del área respectiva. 57.

En estos territorios se materializa el compromiso adquirido en el literal j)31 del artículo 8° y en el literal c) del artículo 1032 del Convenio sobre la Diversidad Biológica33, conforme al cual el Estado colombiano es responsable de mantener las prácticas y los estilos de vida tradicionales de las comunidades indígenas y locales que permitan la conservación de la biodiversidad. 58.

Así pues, como el desarrollo sostenible es uno de los principios rectores de la actividad turística, conforme al numeral 934 del artículo 2.° de la Ley 300 de 26 de julio de 199635, modificado por el artículo 3.° de la Ley 1558 de 10 de julio de 201236, Parques Nacionales Naturales de Colombia expidió la Resolución 531 de 29 de mayo de 201337. 59.

El artículo 2.° de la Resolución 531 definió el ecoturismo como la “[…] modalidad turística especializada y sostenible, enfocada a crear conciencia sobre el valor de las áreas del Sistema, a través de actividades de esparcimiento tales como la contemplación, el deporte y la cultura, contribuyendo al cumplimiento de sus objetivos de conservación y a la generación de oportunidades sociales y económicas a las poblaciones locales y regionales […]”. 60.

La misma norma señaló que la capacidad de carga de un ecosistema es “[…] el número máximo de personas para el aprovechamiento turístico que una zona puede soportar, asegurando una máxima satisfacción a los visitantes y una mínima repercusión sobre los recursos naturales y culturales. Esta noción supone la 30“[…]

ARTÍCULO 2. 2.2.1.9.2. Régimen especial. No es incompatible la declaración de un parque nacional natural con la constitución de una reserva indígena; en consecuencia cuando por razones de orden ecológico y biogeográfico haya de incluirse, total o parcialmente un área ocupada por grupos indígenas dentro del Sistema de Parques Nacionales Naturales, los estudios correspondientes se adelantarán conjuntamente con el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER-,con el fin de establecer un régimen especial en beneficio de la población indígena de acuerdo con el cual se respetará la permanencia de la comunidad y su derecho al aprovechamiento económico de los recursos naturales renovables, observando las tecnologías compatibles con los objetivos del sistema señalado al área respectiva. […]”. 31 “[…] ARTÍCULO 8o.

CONSERVACIÓN IN SITU. Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda: j) Con arreglo a su legislación nacional, respetará, preservará y mantendrá los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y promoverá su aplicación más amplia, con la aprobación y la participación de quienes posean esos conocimientos, innovaciones y prácticas, y fomentará que los beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan equitativamente […]”. 32 “[…]

ARTÍCULO

10. UTILIZACIÓN SOSTENIBLE DE LOS COMPONENTES DE LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA. (…) c) Protegerá y alentará la utilización consuetudinaria de los recursos biológicos, de conformidad con las prácticas culturales tradicionales que sean compatibles con las exigencias de la conservación o de la utilización sostenible […]”. 33 Aprobado a través de la Ley 165 de 9 de noviembre de 1994, “[…] Por medio de la cual se aprueba el "Convenio sobre la Diversidad Biológica", hecho en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992 […]”. 34“[…] Artículo 2°.

Principios. Son principios rectores de la actividad turística los siguientes: 9. Desarrollo sostenible. El turismo se desarrolla en armonía con los recursos naturales y culturales a fin de garantizar sus beneficios a las futuras generaciones. La determinación de la capacidad de carga constituye un elemento fundamental de la aplicación de este principio.

El desarrollo sostenible se aplica en tres ejes básicos: ambiente, sociedad y economía […]”. 35 “[…] Por la cual se expide la ley general de turismo y se dictan otras disposiciones […]”. 36 “[…] Por la cual se modifica la Ley 300 de 1996-Ley General de Turismo, la Ley 1101 de 2006 y se dictan otras disposiciones[…]”. 37 “[…] Por medio de la cual se adoptan las directrices para la planificación y el ordenamiento de una actividad permitida en las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales […]”. 13 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias existencia de límites al uso, determinada por factores medioambientales, sociales y de gestión que define Parques Nacionales Naturales de Colombia. […]”. 61.

El artículo 3.° de la Resolución 531 precisó que cada 5 años Parques Nacionales Naturales de Colombia determinará la vocación ecoturística de las Áreas del Sistema. Adicionalmente, según el artículo 7.° Parques Nacionales Naturales de Colombia no solo impulsará la participación de las comunidades locales en el ecoturismo, sino que brindará acompañamiento con el fin de fortalecerlas y capacitarlas en manejo ambiental y de áreas protegidas. 62.

Nótese que Parques Nacionales Naturales de Colombia cuenta con la potestad de regular los usos de esas áreas protegidas, establecer las correspondientes tarifas y fijar los cupos máximos de visitantes, según lo previsto en el literal 1.° del artículo 2.°38 del Decreto 3572 de 27 de septiembre de 201139 y en los literales 1, 2, 4, 12, 13 y 14 del artículo 2.2.2.1.10.1. del Decreto 107640. 63.

Bajo tal panorama, resulta oportuno indicar que la Corte Constitucional, en sentencia C-062 de 2021, determinó que el derecho colectivo al goce del espacio público no es absoluto, y puede ser limitado por las autoridades competentes cuando existan justificaciones validas, por las siguientes razones: “[…] la regla constitucional que vincula el espacio público con la protección del interés general debe leerse de manera consonante con las demás previsiones superiores que reconocen el carácter plural de la sociedad.

Por ende, los entornos públicos están llamados a utilizarse de las más diversas formas, siempre y cuando resulten respetuosas de su integridad y no impongan cargas desproporcionadas a las personas. Esto último desde una doble perspectiva: que excluyan su acceso al espacio público sin que medien razones imperiosas para ello, o que constituyan afectaciones irrazonables a otros derechos fundamentales.

Frente a lo primero, la imposición de restricciones de acceso a los espacios públicos debe responder a argumentos de índole constitucional, vinculados a la imperativa protección de valores o principios básicos y en donde no concurra una medida menos lesiva en términos de garantía de ese acceso. Respecto de lo segundo, las diferentes modalidades de aprovechamiento del espacio público no pueden significar la vulneración de los derechos de terceros o la exclusión 38 “[…] ARTÍCULO 2°.

Funciones. Parques Nacionales Naturales de Colombia, ejercerá las siguientes funciones: 1. Administrar y manejar el Sistema de Parques Nacionales Naturales, así como regla- mentar el uso y el funcionamiento de las áreas que lo conforman, según lo dispuesto en el Decreto-Ley 2811 de 1974, Ley 99 de 1993 y sus decretos reglamentarios. […]”. 39 “[…] Por el cual se crea una Unidad Administrativa Especial, se determinan sus objetivos, estructura y funciones […]”. 40 “[…]

ARTÍCULO 2. 2.2.1.10.1. Autoridad ambiental competente. De acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 3572 de 201, Parques Nacionales Naturales de Colombia es la autoridad competente para el manejo y administración del Sistema de Parques Nacionales Naturales, por tanto, de conformidad con el objeto señalado en el presente capítulo, le corresponde desarrollar entre otras las siguientes funciones: 1.

Regular en forma técnica, el manejo y uso de los parques nacionales naturales, reservas naturales, áreas naturales únicas, santuarios de flora, santuarios de fauna y vías de parque. 2. Conservar, restaurar y fomentar la vida silvestre de las diferentes áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales. […] 4. Vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales vigentes sobre contaminación ambiental en las distintas áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales. […] 12.

Hacer cumplir las finalidades y metas establecidas para todas y cada una de las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales. 13. Prestar servicios relacionados con el uso de las diferentes áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, de acuerdo con los respectivos planes maestros para lo cual establecerá las tarifas correspondientes. 14.

Fijar los cupos máximos de visitantes, número máximo de personas que puedan admitirse para los distintos sitios a un mismo tiempo, períodos en los cuales se deban suspender actividades para el público en general, en las diferentes áreas y zonas del Sistema de Parques Nacionales Naturales. […]”. 14 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias del interés general como objetivo principal a satisfacer mediante dicho espacio y hacia uno que cree privilegios para su utilización41. […] Las condiciones para verificar la constitucionalidad de las prohibiciones en el espacio público La afectación del espacio público al interés general supone necesariamente la adopción de normas que regulen su uso, de modo que se resuelvan las tensiones entre la garantía de acceso equitativo a ese entorno y el ejercicio de otros derechos y posiciones jurídicas. […]”42.

(Negrilla fuera del texto). 64. Sin duda alguna, la UAEPNN, como autoridad ambiental, puede determinar limitaciones específicas al derecho colectivo al goce del espacio público en los parques nacionales naturales, siguiendo los principios de legalidad y razón suficiente. Aquellas restricciones deben justificarse constitucionalmente y ser necesarias para proteger principios básicos.

V.3.2. Las pruebas relacionadas con la reglamentación del turismo en el Parque Nacional Natural El Cocuy 65. En la Resolución Ejecutiva 156 de 6 de junio de 197743, el Ministerio de Agricultura reservó y declaró el Parque Nacional Natural El Cocuy como un área protegida de 306.000 hectáreas de superficie aproximada, ubicadas en los departamentos de Boyacá, Casanare y Arauca. 66.

Conforme al plan de manejo de ese parque natural, aprobado a través de la Resolución 041 de 26 de enero de 200744, el territorio se traslapa con cinco resguardos indígenas de la etnia Uwa, denominados Unido Uwa, Valles del Sol, Cibariza, Laguna Tranquila y Angostura. Además, limita con el resguardo Sabanas Curipao. 67. El artículo 3.° de la Resolución 041 definió los usos permitidos en la “zona de recreación general exterior” del Parque Nacional Natural El Cocuy, así: “[…] Artículo 3°Ordenamiento: […] Adoptar la siguiente zonificación y régimen de usos: Zonas de recreación general exterior: Zona que por sus condiciones naturales ofrece la posibilidad de dar ciertas facilidades al visitante para su recreación al aire libre, sin que esta pueda ser causa de modificaciones significativas del ambiente.

Para el PNN El Cocuy corresponden a las áreas en donde se ha desarrollado tradicionalmente desde hace más de cincuenta años la actividad ecoturística o que en la actualidad tienen potencial por el interés que presentan los habitantes y autoridades municipales para su desarrollo ecoturístico dentro del Parque, adicionalmente 41 Sentencia C-108 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

Sobre el mismo particular, la sentencia C-265 de 2002, antes citada, expresó lo siguiente: “[…] La posibilidad de gozar del espacio público se eleva al rango de derecho colectivo específicamente consagrado en la Constitución, la cual exige al Estado velar por su protección y conservación impidiendo, entre otras cosas, (i.) la apropiación por parte de los particulares de un ámbito de acción que le pertenece a todos, (ii.) decisiones que restrinjan su destinación al uso común o excluyan a algunas personas del acceso a dicho espacio (iii.) la creación de privilegios a favor de los particulares en desmedro del interés general. […]”. 42 Corte Constitucional.

Sentencia C-062 del 17 de marzo de 2021. Magistrada Ponente: Gloria Stella Ortiz Delgado. 43 “[…] Por la cual se aprueba el Acuerdo 0017 del 02 de mayo de 1977, originario de la Junta Directiva del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente – INDERENA […]”. 44 “[…] Por medio de la cual se adopta el Plan de Manejo del Parque Nacional Natural El Cocuy […]”. 15 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias los senderos que facilitan el acceso a estas zonas y sitios definidos como zonas de camping.

Básicamente se localizan por encima de la cota de los 4.400 msnm hasta la divisoria de aguas en los picos nevados, en las inmediaciones de la Sierra Nevada en la vertiente occidental, desde el paso de Cusiri, hasta el paso de Cardinillo. En el municipio de Chiscas en las inmediaciones de la laguna Pantano Hondo. Adicionalmente se incluyen las áreas que circundan las lagunas Larga, Los Platos, Triguitos y Pozo Pintado, incluyen sitios como Peñon de dos Cuevas, La Cercada, Dos Cuevas, Paramo de Laguna Verde y Cerro Arepas y Cuchilla La Artesa Igualmente en el municipio de Chiscas las inmediaciones de las lagunas de las Orozcas que incluyen entre otros Puerta de Valles, Paramo de Chacarita, Quebradas Monte Helado, Paloseco, rio Chiquito, Lajas, El Sute y Morro Negro, alto El Sute y Alto Morro Negro, margen oriental del rio Orozco Hacen parte de esta zona de manejo aproximadamente 10.552,97 hectáreas, las cuales se localizan dentro de los ecosistemas paramo y nival, en los municipios de El Cocuy, Güicán y Chiscas.

Usos permitidos En general se podrán realizar actividades de recreación, educación y cultura, investigación, recuperación y preservación, toma de fotografías y filmaciones tanto recreativas como de uso comercial siempre y cuando en estas últimas se tramiten los permisos correspondientes ante la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales.

Igualmente, se permitirán las actividades de guianza e interpretación ambiental, caminatas guiadas y transporte de visitantes en caballos. El Parque adelantara (sic) los recorridos de monitoreo y control que sean necesarios para permitir la preservación de los ecosistemas y las especies allí existentes, igualmente para garantizar la seguridad y bienestar de los visitantes a estas zonas de manejo. […] En los casquetes nivales no se podrán desarrollar actividades que impliquen algún implemento para permitir deslizarse sobre la nieve (esquís, tablas, plásticos, etc.).

Las actividades de escalada serán practicadas bajo la responsabilidad de cada una de las personas que desarrolle esta actividad, siempre que se realice cualquier tipo de ascenso sobre la roca o el hielo, se deberá reportar la ruta a seguir, los ascensos de mayor grado de dificultad serán autorizados directamente por el Parque y estarán sujetos a la experticia de quien los va a realizar. […] Se podrán desarrollar o mantener infraestructuras de poca envergadura (bajo impacto) como senderos, puestos de control, información, primeros auxilios, puentes para el cruce de cauces y señalizaciones, las cuales se deberá ajustar a las indicaciones que desde la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales se impartan.

En el caso de los senderos y las zonas de camping, dado que estas áreas son mínimas, las actividades permitidas corresponderán a lo que quede estipulado en la reglamentación de la actividad ecoturística en la Sierra Nevada y a las estipuladas en las zonas de manejo anteriormente enunciadas que atraviesen los senderos. No se deberá realizar grandes infraestructuras dentro del área protegida salvo el trazado de senderos que faciliten los accesos de visitantes o corrijan el trazado de los ya existentes con el objeto de preservar los recursos naturales allí presentes. […]”.

(Negrilla fuera del texto). 16 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias 68. En el marco de esa zonificación, a través de la Resolución 288 de 11 de septiembre de 201345, la UAEPNN reguló la actividad ecoturística en el referido parque, conforme a las recomendaciones del concepto técnico 20132000002936 de 4 de septiembre de 2013, expedido por la Subdirección de Gestión y Manejo de Áreas Protegidas. 69.

El citado concepto: (i) no avaló el uso de equinos en las actividades turísticas por las afectaciones generadas a los ecosistemas presentes en el área; (ii) insistió en que era necesario sensibilizar sobre el manejo de basuras; (iii) autorizó tres rutas para senderismo, camping y actividades especializadas de montaña; (iv) definió los puestos de registro; y (v) prohibió el desarrollo de actividades en el sendero conocido como la Vuelta a la Sierra “[…] hasta tanto se surta el proceso de consulta previa con las autoridades indígenas de este territorio […]”. 70.

Mediante Resolución 01315 de 201446, la UAEPNN incluyó espacios para la aclimatación de la actividad de senderismo e implementó condiciones de manejo que permitan su desarrollo. Esa decisión se soportó en el concepto técnico 20142200000076 de 11 de abril de 2014. 71. En el año 2015, la Dirección Territorial Andes Nororientales del UAEPNN elaboró el estudio denominado “Seguimiento a los impactos del ecoturismo Parque Nacional Natural El Cocuy”.

Ese documento identificó los siguientes impactos: “[…] La identificación de impactos se realizó mediante la observación directa o indirecta durante los recorridos de control y vigilancia por el Sector La Sierra, específicamente por los senderos habilitados para el ecoturismo y los sitios de camping de los mismos. Dadas las características similares de los senderos entre ellos, y a su vez, de los diferentes sitios de camping, los impactos encontrados son los mismos o muy similares y se resumen en el siguiente cuadro: 45 “[…] Por la cual se regula actividad ecoturística en el Parque Nacional Natural El Cocuy, se modifica y adiciona la Resolución número 041 del 26 de enero de 2007 que adopta el Plan de Manejo y se modifica la Resolución 245 de 2012 por la cual se regula el valor de derechos de ingreso […]”. 46 “Por la cual se adiciona y modifica la Resolución número 0288 de 2013 y se establecen otras disposiciones”. 17 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias 13.

6. PRIORIZACIÓN DE IMPACTOS […] Es importante resaltar que dadas las condiciones actuales en las que se desarrolla el ecoturismo, bajo las regulaciones recientes de las resoluciones 0288 y 0135 de 2013 y 2014 respectivamente, sobre todo con la prohibición del ingreso de caballos para fines turísticos, la intensidad de los impactos y su efecto sobre los senderos ha sido notoriamente disminuidos y controlados, por esta razón, se consideran únicamente los impactos que generan actualmente los visitantes de a pie.

Sin embargo, es importante realizar un seguimiento a las condiciones de los sitios que anterior (sic) fueron impactados y cuyo efecto ha sido controlado, de esta manera evaluaremos la efectividad de las medidas de manejo que se tomaron en las resoluciones anteriormente mencionadas. […] Encontramos entonces que los impactos más fuertes se presumen que se están presentando en los sitios de camping, asociados a la contaminación de las fuentes hídricas por el inadecuado manejo que se le está dando a los desechos humanos. Es importante enunciar que dicho impacto se deduce o se presenta como conjetura por simples observaciones en campo, más el Parque no posee evidencia científica alguna para sustentar tal afirmación. Por esta razón es de vital importancia iniciar un seguimiento a las variables de estado y calidad del agua que el Parque Nacional Natural El Cocuy le entrega a las comunidades cuando esta sale del Área Protegida.

Así mismo, otro impacto que se está presentando es la pérdida de cobertura vegetal generada por el tránsito de visitantes. Esta presión puede generar dos tipos de efectos negativos, por un lado el ensanchamiento de los senderos que a su vez incrementa la posibilidad de presentarse erosión en los caminos, y por otro lado cuando la franja aledaña a los senderos van perdiendo cobertura vegetal especialmente especies indicadoras de gran importancia como los Espeletia.

Para conocer el verdadero impacto que se está presentando es necesario realizar el seguimiento a los valores de amplitud de los senderos y su porcentaje de cobertura vegetal vecina. Por otra parte, aún cuando el análisis de valoración y priorización de impactos evidencia que se trata de baja prioridad, existen algunas medidas de manejo que se han tomado recientemente y que se hace pertinente realizarles seguimiento para conocer sus efectos positivos o negativos sobre el ecosistema de páramo.

Las medidas de manejo más importantes que se tomaron en los últimos años fueron la prohibición de ingreso de caballos con fines turísticos y el cierre del trekking conocido como “Vuelta a la Sierra”. Habrá que determinar si dichas medidas están aportando a la restauración de los sitios impactados […]”47. (Negrilla fuera del texto). 72.

En febrero de 201648, un grupo de montañistas grabó una publicidad para el teletón consistente en jugar un partido de fútbol en el área del glaciar del Pico Cóncavo del anotado parque natural. Este video ocasionó inconformidad en algunos residentes del sector y en la comunidad U´wa. Al respecto, el testigo Octavio Segundo Erazo Paguay, jefe de ese parque nacional natural, en la audiencia de 11 de octubre de 2019, precisó lo siguiente: 47 Cfr. Índice 2 del expediente digital. 48 Cfr. Minuto 1:23 del vídeo visible en el índice 2 del expediente digital. 18 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias “[…] En el 2016 […] hubo unas manifestaciones por parte de un grupo de campesinos y comunidades indígenas, principalmente a partir de un partido de fútbol que se desarrolló en el glacial, esto generó una indignación digamos en la población aledaña tanto para campesinos como para indígenas pues consideraban un irrespeto poder desarrollar este tipo de actividades en el glaciar. […] Más o menos unos 80 campesinos bloquearon digamos los ingresos al área protegida, […] por los 3 senderos, principalmente por Ritacubas, por La Esperanza y por Lagunillas, se sumaron posteriormente a estos 80 campesinos, la comunidad indígena U´wa.

Cuando se une la comunidad indígena U´wa y hay digamos también otras organizaciones campesinas como azonalca, como el movimiento político de masas del Nororiente colombiano, todos ellos generan un grupo bastante fuerte, digamos en este tipo de manifestaciones, que posteriormente esto llega al Congreso de la República, para poder manifestar pues la indignación que ellos sentían que en un área protegida, principalmente en el glaciar en Zizuma, como lo llaman la comunidad indígena U´wa, pues esté desarrollando este tipo de actividades, por lo tanto, el área protegida parques nacionales toma de decisión de poder sacar un decreto para poder suspender temporalmente la actividad ecoturística y estuvo cerrada la actividad por más o menos 1 año y 3 meses.

Durante ese tiempo, desde que se cerró, pues hubo unos espacios de diálogo entre la comunidad indígena, comunidad campesina y el alto Gobierno, se genera una mesa intercultural con el propósito de poder mirar si se vuelve a desarrollar la actividad ecoturística o definitivamente se cierra. En esos espacios de diálogo que se tiene con el alto Gobierno donde ha estado, pues Ministerio del Interior principalmente, liderando donde se saca incluso una resolución para poder tener un espacio formal donde se podía llegar a algunos acuerdos establecidos, tanto con la comunidad campesina y la comunidad indígena.

En esos acuerdos que se establecen para poder hacer la apertura de la actividad ecoturística se coloca un condicionante que es poder desarrollar un estudio de impacto ambiental […]”49. 73. Las concertaciones entre la comunidad aledaña, el pueblo U´wa y la UAEPNN, también se observan en los considerandos de la Resolución Número 401 de 29 de julio de 2016, de los cuales se destaca: “[…] Que el día 27 de julio de 2016 tuvo lugar en el Municipio de Cubará (Boyacá) una reunión de delegados del Estado colombiano y dirigentes y autoridades del pueblo indígena U´wa, que condujo a la celebración de acuerdos, entre los cuales se estableció que Parques Nacionales Naturales de Colombia suspenderá la actividad ecoturística en el área protegida, en tanto se desarrolle un estudio y evaluación conjunta de impactos que diagnostique el estado actual de los ecosistemas en los cuales están permitidas dichas actividades, y con base en el cual se tomarán medidas de manejo conjuntas para controlar y mitigar los impactos ambientales de la actividad ecoturística.

Igualmente, y en articulación con el acuerdo anterior, se definió el establecimiento de una Mesa de Concertación entre Parques Nacionales Naturales de Colombia y el pueblo U’wa representado en dicha reunión, para el manejo del área traslapada, lo cual incluye las actividades ecoturísticas. Que amparados en la solicitud realizada por el pueblo indígena U´wa en reunión del 27 de julio de 2016 en el Municipio de Cubará (Boyacá), se advierte la necesidad 49 Cfr. Folios 14 a 54 del cuaderno físico 1. 19 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias de prohibir temporalmente el ingreso de visitantes, prestadores de servicios turísticos y de personas no autorizadas al Parque Nacional Natural El Cocuy hasta tanto se haya adelantado el correspondiente estudio de impactos de la actividad ecoturística y se tomen las medidas de manejo conjunto para controlar y mitigar dichos impactos. […]”.

(Negrilla fuera del texto). 74. La UAEPNN, mediante Resolución 118 de 6 de abril de 201750, autorizó el ingreso de visitantes y prestadores de servicios asociados al ecoturismo en el Parque Nacional Natural El Cocuy, bajo las condiciones y parámetros definidos en la reglamentación temporal y parcial del anexo. Ese acto administrativo mencionó los siguientes antecedentes: "[…] En desarrollo de esta reunión, el Pueblo U´wa y Parques Nacionales Naturales de Colombia acuerdan que se hace necesario levantar la medida impuesta en la Resolución 401 de 29 de julio de 2016, de tal manera que esto posibilitará de manera temporal, parcial y estrechamente relacionada con el desarrollo del estudio, el ingreso de visitantes y prestadores de servicios asociados al ecoturismo al Parque Nacional Natural El Cocuy, realizándose a los seis (6) meses el seguimiento a la evaluación de la implementación del estudio de impacto ambiental en la mesa de diálogo intercultural, de acuerdo con la reglamentación definida para el desarrollo de dichas actividades, para lo cual Parques Nacionales Naturales expedirá el acto administrativo correspondiente.

Que atendiendo lo dispuesto en el Acuerdo suscrito con el Pueblo U´wa antes mencionado, mediante memorando No. 20172300003463 de la Subdirección de Gestión y Manejo de Áreas Protegidas, se remitió a la Oficina Asesora Jurídica un documento técnico de reglamento, que figura como anexo del presente acto administrativo, en el cual se definen los parámetros bajo los cuales se llevarán a cabo las actividades ecoturísticas en el Parque Nacional Natural El Cocuy de manera temporal y parcial, en tanto se desarrolla el estudio de impacto que diagnostique el estado actual de los ecosistemas donde se desarrollan actividades asociadas al ecoturismo, con base en el cual se tomarán las correspondientes medidas de manejo para controlar y mitigar los impactos identificados.

Que en el citado documento técnico de reglamento se circunscribe la actividad ecoturística en los senderos Ritacuba, Laguna Grande de la Sierra y Lagunillas- Púlpito hasta el borde del glaciar, bajo condiciones, obligaciones y prohibiciones, sujetas al control permanente, coordinado y conjunto entre las autoridades indígenas U´wa y Parques Nacionales Naturales.

Que además de lo anterior, el presente acto administrativo obedece el principio de precaución ambiental establecido en la Ley 99 de 1993. […]”. (Negrilla fuera del texto). 75. Los artículos 2 y 3 de la Resolución 118 de 6 de abril de 2017 autorizaron las siguientes rutas y horarios de turismo: "[…] Artículo 2. Ámbito de aplicación. La presente autorización procede únicamente para los senderos Ritacuba, Laguna Grande de la Sierra y Lagunillas-Púlpito hasta el borde de los glaciares del Parque Nacional Natural El Cocuy, bajo los términos establecidos en la reglamentación del Anexo, la cual se dicta mediante la presente Resolución y hace parte integral de la misma. 50 “[…] Por medio de la cual se levanta la medida impuesta mediante Resolución No. 401 del 29 de julio de 2016 y se dicta la reglamentación temporal y parcial para el ingreso de visitantes y prestadores de servicios asociados al ecoturismo en el Parque Nacional Natural El Cocuy […]”. 20 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias Permanecerán restringidas las actividades ecoturísticas en el resto del Área Protegida conforme a lo definido en el Anexo.

Articulo 3.-Horarios de ingreso, salida y condiciones de permanencia Se autoriza el ingreso a los senderos mencionados en horario de 05:00 am a 09:00 am, y el descenso desde el borde de nieve deberá iniciarse a más tardar a la 1:00 pm, de modo que a las 06:00 pm no deberá permanecer ningún visitante o guía dentro del Área Protegida.

En consecuencia, la presente autorización opera exclusivamente para actividades de pasadía, por lo que queda prohibido pernoctar o acampar dentro del Parque. Parágrafo.- El ingreso y permanencia durante más de un día al interior del Área Protegida se autorizará excepcionalmente para efectos de la realización de los estudios relacionados con la restricción que motiva la presente Resolución; la presencia de fuerza pública u otras entidades del Estado en misión oficial; y para efectos del desarrollo de actividades de vigilancia y control del Área Protegida y demás labores misionales de Parques Nacionales Naturales de Colombia […]”. 76.

En el 2018, la autoridad ambiental elaboró un estudio denominado “[…] Análisis del monitoreo de impactos generados por actividades ecoturísticas y acciones de prevención, mitigación y/o control ejecutadas por el parque […]”. Ese documento destacó los siguientes beneficios de las limitaciones establecidas al Parque Nacional Natural El Cocuy en la Resolución 118 de 6 de abril de 2017: “[…] Conclusión: Con la implementación de la capacidad de carga en el Parque se han disminuido notablemente los impactos que se venían produciendo en el área protegida, ya que no se contaba con un control al número de visitantes/día, lo que impactaba apreciablemente la flora, fauna, agua y suelos de los senderos.

No se ha presentado ningún incidente que haya superado la capacidad de carga del Parque, ni ha habido visitantes extraviados o fallecidos dentro del AP, como solía suceder antes de implementarse esta medida en el Parque […]”. (Negrilla fuera del texto). 77. El mismo documento detalló el mejoramiento de la cobertura vegetal, así: “[…] De acuerdo con el monitoreo realizado a las parcelas establecidas durante el año 2018, se observa que no hay pérdida de cobertura vegetal ni en las parcelas que se encuentran frente al sendero ni tampoco en las parcelas testigo, por el contrario, ha aumentado la población de especies de espeletias (frailejones) y algunas especies de colonización. Los buenos resultados anteriores, los atribuimos a que actualmente se controla el número máximo de visitantes que ingresan diariamente por los senderos (capacidad de carga), los visitantes hacen las caminatas por los senderos de forma ordenada, caminando en fila india y por los senderos autorizados y delimitados, en grupos de máximo seis visitantes por cada guía o intérprete ambiental, y además, con la vigilancia y control ambiental ejercido por estos últimos hacia los integrantes del grupo, impidiendo que causen afectaciones o impactos ambientales sobre los ecosistemas.

El impacto directo hacia los frailejones lo ejercían principalmente los equinos cuando estaba autorizado su ingreso al Parque […]”. (Negrilla fuera del texto). 78. En el acervo probatorio, obra el informe final del convenio interadministrativo 004 de 15 de diciembre de 2017, suscrito entre la entidad demandada y la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia - UPTC, con el propósito de valorar los impactos ambientales de las actividades de ecoturismo.

El citado documento de noviembre de 2018 caracterizó los senderos autorizados, así: 21 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias “[…] 5.7.1 Río Lagunillas - Sendero Púlpito […] Vale la pena destacar los procesos de conservación y restauración ejercidos por las autoridades sobre esta cuenca, lo cual se ve reflejado en la integralidad de los ecosistemas de montaña; sin embargo, es necesario implementar un proceso de regeneración asistida en los senderos que por sus características físicas presentan deterioro por uso o por erosión natural, lo cual permite garantizar un recorrido seguro para el visitante y que sea poco agresivo con el frágil ecosistema paramuno. […] [Sendero Laguna Grande de la Sierra] […] Adicionalmente este ecosistema rodea la cueva de la Cuchumba, lugar de interés turístico y religioso, al cual se sugiere dar un mejor aprovechamiento y regulación turística. […] Esta cuenca se observa intervenida en buena parte de su cauce para lo cual se sugieren diseñar programas de revegetalización parcial que permita la conectividad entre parches.

Se recomienda seguir con los procesos de mejoramiento de los senderos ecoturísticos, para que la llegada de la época lluviosa no imposibilite el acceso a los atractivos del Parque Natural”. […] 5.7.4 Río San Pablín-Playitas, Sendero Ritacubas […] Es importante mencionar que, debido a las características específicas de estos suelos, los antiguos recorridos a caballo y el tránsito de visitantes ha hecho que se generen derivaciones al sendero establecido generando afectaciones a la cobertura vegetal nativa, por ende, se sugiere realizar inversiones en infraestructura que mejore los senderos y permita reactivar la regeneración vegetal.

Por su parte la cuenca alta del río San Pablín presenta una gran abundancia de vegetación de páramo propiamente dicho (Figura 5.24), sin embargo, la ganadería está afectando la composición del ecosistema introduciendo involuntariamente especies invasoras como el Kikuyo (Cenchrus clandestinus) […]”. (Negrilla fuera del texto). 79. La Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia verificó que el ecoturismo no autorizado es una de las actividades que impacta el recurso hídrico, en los siguientes ecosistemas: “[…] 7.4 MICROCUENCA CASAS VIEJAS […] 7.4.4 Problemas El uso del suelo en contravía de su vocación. Esta micro cuenca posee las más altas tasas de fragmentación y pérdida de cobertura vegetal debido a la incursión de la ganadería extensiva, agricultura y los efectos históricos del turismo no regulado. […] 7.5 MICROCUENCA SAN PABLÍN […] 7.5.4 Problemas Esta micro cuenca posee las más altas tasas de fragmentación y pérdida de cobertura vegetal debido a la incursión de la ganadería extensiva, agricultura y los efectos históricos del turismo no regulado.

La pérdida glaciar para esta microcuenca es muy acelerada. […] 7.6 MICROCUENCA CORRALITOS […] 7.6.4 Problemas Conflicto por usos de suelo entre propietarios y autoridades. En la cuenca media y baja la presencia de la ganadería ha transformado la cobertura vegetal; de igual 22 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias forma en la cuenca media en algunos ecosistemas estratégicos aledaños al área protegida de Parques Nacionales Naturales, los cuales son intervenidos con ganadería y turismo no controlado. […] 7.7 MICROCUENCA CÓNCAVO […] 7.7.4 Problemas Considerando que esta era la microcuenca con mayor extensión glacial, ha sido la más afectada con la desglaciación y de la que se espera sea una de las primeras en perder completamente su cobertura glacial.

La ganadería bovina, ovina y caprina está creando impactos en áreas de importancia hídrica la cual debe ser orientada a otros focos de producción que generen rentabilidad sin afectar la disponibilidad de recursos en un futuro cercano. […]”. (Negrilla fuera del texto). 80. Dicho informe reconoce que el senderismo es una amenaza en los ecosistemas relevantes de Lagunillas, Cóncavo, Corralitos, San Pablín y Cardenillo: 23 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias 81.

El informe recalca que es necesario conservar las áreas del glaciar debido a su importancia antropológica y cultural para la comunidad U´wa, en los siguientes términos: “[…] 5.8 ÁREAS ESPECIALES Identificación y definición de áreas de importancia cultural, conservación y protección en relación con la supervivencia física y cultural.

Se identificaron sitios que, por su riqueza histórica, ecosistémica y de servicios son de importancia para las comunidades aledañas al área de estudio. La cueva de la Cuchumba representa un sitio de carácter religioso muy importante para algunos creyentes, allí también se destaca una belleza paisajística muy notoria que la conforman formaciones vegetales de subpáramo y bosque altoandino junto a un afloramiento rocoso en el cauce del río Cóncavo.

La Peña de los Muertos o de la Gloria presenta las connotaciones antropológicas y culturales del pueblo U’wa sobre la cuenca baja del río San Pablín. Igualmente, las áreas de glaciar son de gran importancia ecosistémica para el mantenimiento de las cuencas hídricas adyacentes, lugares de contemplación y para la tradición cultural sobre estos sitios y sus áreas conexas reposan la memoria y recuerdos de antepasados […]”. 82.

El anotado informe identificó la siguiente problemática de fragmentación del paisaje: “[…] 5.9 FRAGMENTACIÓN DEL PAISAJE Análisis de la fragmentación del paisaje incluidas las causas sociales y efectos sobre la biodiversidad y la conectividad del ecosistema. En este sentido, se puede describir, la conectividad e integridad de los ecosistemas en las distintas cuencas se evidencia que han sufrido un deterioro muy notorio a nivel de la cuenca media y baja; dado que la integridad permite determinar la interacción entre los distintos ecosistemas altoandinos, esta condición ha sido transformada por la ganadería bovina, ovina, caprina y algunos cultivos.

Igualmente, en algunos senderos y cuencas la infraestructura de servicios turísticos históricamente también ha generado este tipo de fragmentación. La pérdida de conectividad entre los ecosistemas genera una disminución del flujo de materia y energía entre los mismos, crea espacios de depredación para especies vulnerables y cambia totalmente las condiciones ambientales para todo tipo de organismos; para la fauna, se pierden los medios para el establecimiento de las poblaciones, lo cual 24 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias intrínsecamente induce a una pérdida de la diversidad biológica y una afectación directa sobre los servicios ecosistémicos. […]”.

(Negrilla fuera del texto). 83. Sobre el desarrollo de actividades ecoturísticas, allí se explicó lo siguiente: “[…] El ecoturismo es una estrategia que beneficia solo a un segmento de la comunidad local, es impredecible y está articulado a variables y contextos ajenos a él, por lo tanto, creer que su sostenibilidad económica y ambiental es per sé, es un error.

Por este motivo, orientar todos los esfuerzos del Parque en estrategias de desarrollo sostenible como el ecoturismo, puede llegar a ser contraproducente, por lo tanto, otras alternativas sostenibles diferentes al ecoturismo deben buscarse (Calderón, R. 2011) o interrelacionarse. Lo aprendido históricamente, es que la zona se debe regular por las condiciones externas (veranos intensos y fenómenos como caída de ceniza) e internas cuando sea necesario obligando al cese de toda actividad turística o agropecuaria como medida de precaución. El escenario más preocupante para todos los pobladores es que con la afectación del nevado por cambio climático y entropías, se pierda el agua, por ser un proveedor del líquido.

Lo cierto, es que el agua no se acaba, la naturaleza se adecua, transforma y distribuye, y en esa misma medida obliga a los moradores a adaptarse. […]”. (Negrilla fuera del texto). 84. Frente a los resultados de esas medidas, el testigo Octavio Segundo Erazo Paguay, jefe del parque nacional natural El Cocuy, en la audiencia de 11 de octubre de 2019, aclaró que el objeto de las nuevas medidas fue: “[…] Principalmente para poder conservar el agua.

Vuelvo a esos espacios de diálogo donde se manifiesta, pues que es importante poder no pisar el glaciar y esa fue una de las solicitudes que sale de esos espacios de diálogo. Otra de las actividades en las cuales se dice que es importante poderla restringir es pernoctar dentro del área protegida. El pernoctar dentro del área protegida.

Esto significa, pues, que las personas tienen que acampar tienen que preparar sus alimentos, hacer sus necesidades, digamos básicas en el sitio, y esto pues genera mayor contaminación a los ecosistemas. Por esa razón, entonces hay una serie de actividades en las cuales se prohíbe con el propósito de poder conservar el área protegida, pero sin embargo se llega al acuerdo de poder abrirla con esa nueva reglamentación. El área protegida está traslapada con 5 resguardos indígenas, donde no solamente se tiene en cuenta los resguardos en sí, sino todo el territorio ancestral de las comunidades indígenas.

Los resguardos indígenas que están traslapados con el parque suman aproximadamente el 46% del área protegida. Por esa razón importante que todo lo que nosotros desarrollamos lo concertamos aplicando el principio de coordinación con estas comunidades para poder llegar a acuerdos y poder manejar de una manera sostenible (…) el parque y también los territorios indígenas […]”. 85.

El testigo reconoció que el principal factor desencadenante de la problemática de deshielo era el cambio climático. Sin embargo, el desarrollo de la actividad ecoturística de forma no regulada incidía en la transformación ecosistémica por las siguientes razones: “[…] En este momento el parque el Cocuy tiene 13.7 km2 si no estoy mal de área de glaciar. […] El cocuy tiene el 36% de esa masa glaciar que es el 13.3 km2.

Y sabemos pues por cambio climático la reducción del glaciar se ha hecho digamos 25 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias periódicamente […] y pues también consideramos que, si sumamos las actividades antrópicas sobre este glaciar, pues se aceleraría […] su deterioro. Por esta razón, […] el acuerdo que se tiene establecido es no poder escalar y no poder pisar el glaciar, por un lado, […] por el deterioro que éste tendría, y por otro, pues considerando que es un lugar sagrado para la Comunidad U’wa. […] Anteriormente las personas podían pernoctar hasta 3 días o un poco más, digamos, dentro del área protegida, por lo tanto, pues eso impactaba mucho más. Incluso, […] en este momento miramos cómo se han ido recuperando incluso esos sitios de zonas de camping.

Los senderos incluso están mucho mejor. En este momento han ido disminuyendo su ancho, digámoslo así, por el estilo y se ha ido recuperando la vegetación alrededor de estos senderos. Por lo tanto, si nosotros hacemos un comparativo en el antes y ahora, pues vemos que la actividad ecoturística con esta nueva reglamentación, […] los ecosistemas están en recuperación y están mucho más conservados.

Incluso si subimos por los senderos ya no encontramos basura. Consideramos que esta nueva reglamentación que se tiene ha ayudado muchísimo. […]”. 86. El testigo explicó que el impacto relacionado con el partido de fútbol fue cultural “[…] por la percepción que la gente local tuvo en el lugar, tanto las comunidades indígenas como campesinas y principalmente nos vamos por la comunidad indígena, donde consideran que este lugar es sagrado y que por lo tanto no puede ser pisoteado, no puede desarrollarse este tipo de actividades y esa es la decisión por la cual parques nacionales apoya […]”. 87.

Sobre el mismo punto, el señor Juan Gabriel Jereztegria, indígena y asesor jurídico de ASO U’wa, en la audiencia potestativa celebrada el 15 de julio de 202451, explicó lo siguiente: “[…] Para nosotros zizuma es una montaña sagrada, zizuma es el lugar donde nosotros como pueblo indígena, recreamos toda la parte espiritual y cultural.

Las autoridades tradicionales, es decir los caciques, nosotros los llamamos “uerjaina” realizan trabajos espirituales y culturales en estos espacios y para nosotros es de vital importancia, porque se comunica directamente los espíritus de la parte de arriba del cielo con nosotros directamente como U´wa […] Nos sentamos con el gobierno nacional por […] unos taponamientos que nosotros estábamos llevando a cabo porque […] estaban pisando, dañando o en cierta medida esto jugando con los intereses espirituales del pueblo indígena U´wa, lo que es el zizuma, entonces, a partir de ese, digamos, de esas actuaciones de ciertos ciudadanos sin conciencia de protección. Entonces nosotros tomamos la decisión como pueblo ancestral de cerrar las vías y en ese cierre, pues nos sentamos con la unidad de parques, específicamente con el doctor Eraso y con el Director General de parques, y se tomaron unos acuerdos.

Esos acuerdos específicamente hablan de que nosotros como pueblo ancestral no estamos de acuerdo de que se entre al zizuma a dañar ese espacio y ese entorno espiritual, cultural y natural del pueblo indígena. […]” 88. Del material probatorio citado supra, se observa que la Resolución 118 de 2017 limitó las actividades ecoturísticas en el Parque Nacional Natural El Cocuy por dos razones.

La primera fue para proteger sus ecosistemas y, la segunda, conforme a las creencias espirituales y culturales de las comunidades indígenas y locales que históricamente habitaron esos territorios. Las citadas pruebas aluden a la eficacia 51 Cfr. Índice 39 expediente digital Consejo de Estado. 26 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias de estas restricciones, observando una recuperación notable en la flora y fauna del parque. 89.

Cabe agregar que la UAEPNN, a través de la Resolución 061 de 7 de febrero de 202052 ordenó el cierre temporal del parque, siguiendo las recomendaciones de la Oficina de Gestión de Riesgo de esa entidad, efectuadas en materia de seguridad, por los hechos ocurridos el 6 de febrero de 2020, por la presencia de grupos al margen de la Ley en ese territorio. 90.

Al mes siguiente, mediante Resolución 125 de 5 de marzo de 202053, la UAEPNN autorizó la reapertura del citado parque y adoptó una nueva reglamentación de la actividad ecoturística. Ese acto administrativo permitió: (i) el uso de los tres senderos para el disfrute del paisaje; (ii) pasadía, sin pernoctar dentro del área protegida; (iii) recorrido solo a borde de glaciar;

(iv) caminata en ecosistemas de páramo; (v) fotografía y video no comercial; (vi) relajación y salud; (vii) senderismo interpretativo; (viii) observación de Fauna y Flora; (ix) observación geológica; y (x) educación ambiental. Adicionalmente, se definió la capacidad de carga del ecosistema, así: 91. La Resolución 125 fijó el horario de ingreso, salida y práctica de la actividad de turismo de 06:00 am a 08:00 am, y el descenso desde el borde de glaciar a más tardar inicia a la 1:00 pm, de manera que después de las 5:00 pm no deberá permanecer ningún visitante o guía dentro del área protegida.

También la Resolución 125 reguló las obligaciones, prohibiciones y recomendaciones a los visitantes y a los prestadores de servicios ecoturísticos. 92. La reglamentación del ecoturismo, adoptada en las Resoluciones 118 de 6 de abril de 2017 y 125 de 5 de marzo de 2020, buscó prevenir: (i) la pérdida de la cobertura vegetal, especialmente de frailejones;

(ii) la contaminación del suelo por la acumulación de basuras; (iii) la contaminación del recurso hídrico a causa de los desechos arrojados en las zonas de camping; y (iv) el desplazamiento de la fauna en los senderos transitados. 93. El documento denominado “[…] Seguimiento a los impactos del ecoturismo Parque Nacional Natural El Cocuy […]”, elaborado por la UAEPNN en el año 2015, explica que el montañismo en glaciar genera: (i) contaminación visual por la instalación de anclajes y equipo de alta montaña para los ascensos a las áreas de glaciar;

(ii) impactos con el manejo de los excrementos y residuos de los 52 “[…] Por medio de la cual se ordena el cierre temporal, se restringe el acceso de personal y se prohíbe el ingreso de visitantes y de prestadores de servicios turísticos en el Parque Nacional Natural el Cocuy […]”. 53 “[…] Por medio de la cual se ordena la apertura del Parque Nacional Natural El Cocuy y se adopta el Anexo de Reglamentación de la actividad ecoturística […]”. 27 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias escaladores; y (iii) controversias interculturales, relacionadas con la cosmovisión del pueblo U´wa conforme al cual ese sitio es sagrado. 94.

El estudio de 2018 denominado “[…] Análisis del monitoreo de impactos generados por actividades ecoturísticas y acciones de prevención, mitigación y/o control ejecutadas por el parque […]” reconoció que la reglamentación permitió la disminución de los impactos a la flora, fauna, agua y suelos de los senderos del área protegida. Incluso se destacó que la prohibición de acampar permitió que no “[…] se haya superado la capacidad de carga del Parque, ni ha habido visitantes extraviados o fallecidos dentro del AP, como solía suceder antes de implementarse esta medida en el Parque […]”. 95.

A su vez, el informe final del convenio interadministrativo 004 de 15 de diciembre de 2020 destaca la importancia de preservar áreas específicas del glaciar debido a su valor cultural y ecológico, especialmente para la comunidad U’wa. También aborda la problemática de la fragmentación del paisaje, causada por las actividades de ganadería y el turismo, las cuales afectan la conectividad de los ecosistemas, disminuyen la biodiversidad y alteran los servicios ecosistémicos. 96.

Del recuento probatorio, la Sala concluye que la UAEPNN, como autoridad ambiental, estableció limitaciones específicas al derecho colectivo al goce del espacio público en ese parque nacional natural, respetando los principios de legalidad y razón suficiente. V.3.3. Los argumentos de contradicción propuestos por el demandante en la alzada 97.

La parte demandante sostiene que en el proceso se demostró la transgresión del derecho colectivo al goce del espacio público porque la parte motiva de la Resolución 401 de 2016 no mencionó el bloqueo y la presión ejercida por la comunidad indígena U'wa y los habitantes del sector. Tampoco señala que el parque nacional natural estaba cerrado 5 meses antes de la expedición del acto, o que las condiciones para reabrir el parque fueron impuestas por los indígenas U'wa y los terratenientes. 98.

Consideró que el tribunal ignoró los derechos de los montañistas y las dificultades que ahora afrontan al visitar el nevado. Estimó que no se probó que el ecoturismo impacte negativamente el glaciar, ni que la política pública prohibicionista sea eficaz para corregir la problemática, o que la simulación del partido de fútbol haya dañado algún ecosistema o sitio sagrado. 99.

Para resolver estos reparos, la Sala recuerda que el estudio que realiza el juez popular frente a la presunta transgresión de un derecho colectivo, con ocasión de la expedición de un acto administrativo, difiere al estudio de legalidad que adelanta el juez ordinario, quien valora la configuración o no de las causales de nulidad previstas por el legislador. 28 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias 100.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencia de 13 de febrero de 201854, precisó que “[…] las funciones del juez de la acción popular son diferentes a las que ejerce el juez administrativo cuando decide un conflicto para resolver si el acto administrativo adolece de alguna causal de nulidad. Como lo refirió la Corte Constitucional en Sentencia C-644 de 2011, el juez de la acción popular, antes que dedicarse a determinar quién debía proferir un acto o cómo debía emitir el acto, debe adoptar las medidas materiales que garanticen el derecho colectivo afectado con el acto, cuya fórmula no consiste precisamente en su anulación […]”. 101.

Esto significa que a esta autoridad judicial no le corresponde determinar si las Resoluciones 401 de 29 de julio de 2016 y 0118 de 6 de abril de 2017 incurren en falsa o insuficiente motivación, pues para ello el legislador instauró otros medios de defensa judicial. 102. Sin embargo, lo anterior no es óbice para que la Sección Primera del Consejo de Estado estudie si la referida reglamentación transgrede el derecho colectivo al goce del espacio público, por cuanto incorpora un acuerdo de consulta previa con el pueblo U'wa. 103.

Frente a dicho argumento, teniendo en cuenta el material probatorio recopilado en el acápite V.3.2. de esta providencia, se advierte que las medidas cuestionadas responden a una estrategia de defensa del medio ambiente que, además, incidió en la disminución de las fatalidades relacionadas con la práctica de deportes extremos en condiciones climáticas adversas.

Este hecho, por sí mismo, sería suficiente para negar el planteamiento. 104. Aun así, es pertinente mencionar que los artículos 7°, 63, 286, 287, 329 y 330 de la Constitución Política reconocen el vínculo existente entre la identidad de los grupos étnicos de nuestro país, con los espacios físicos que históricamente han ocupado. Estos mandatos posteriormente se vieron reforzados por el Convenio número 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado en la 76a reunión de la Conferencia General de la OIT en 1989. 105.

El citado convenio fue aprobado a nivel interno a través de la Ley 21 de 7 de agosto de 199155 y, por ello, los derechos territoriales de los pueblos indígenas y tribales previstos en sus artículos 13, 14, 15, 16, 17 y 1856, ingresaron al bloque de constitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 93 superior57. 54 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 13 de febrero de 2018, C.P. William Hernández Gómez, radicación núm.: 25000-23-15-000-2002-02704-01. 55 “[…] Por medio de la cual se aprueba el Convenio número 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la 76a. reunión de la Conferencia General de la O.I.T., Ginebra 1989 […]”. 56 Cfr. Entre otras las sentencias C-169 de 2001 M.P.: Carlos Gaviria Díaz y C-418 de 2002 M.P.: Álvaro Tafur Galvis. 57 Dicho tratado hace parte del bloque de constitucionalidad, y sus disposiciones son aplicables directamente en el orden interno, con fuerza constitucional, como lo ha reconocido la Corte Constitucional en sede de tutela, en las sentencias SU-039 de 1997, SU-383 de 2003, T-376 de 2012, T-680 de 2012, T-353 de 2014, T-355 de 2014, T-247 de 2015, T-002 de 2017, SU- 011 de 2018, T-281 de 2019, entre otras.

Así como en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad en las sentencias C- 208 de 2007, C-864 de 2008 y C-348 de 2021. 29 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias 106. Particularmente, el artículo 13 del Convenio 169 determinó que: “[…] los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación […]”. 107.

El artículo 14 ibidem estableció el deber del Estado de reconocer en favor de los pueblos indígenas el derecho a la propiedad y al uso de las tierras que han ocupado de forma tradicional, así: “[…] Artículo 14: 1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan.

Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes. 2.

Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión. 3. Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados. […]”.

(Negrilla fuera del texto). 108. De lo anterior se desprende que la Constitución Política de 1991 y el Convenio 169 de la OIT consagraron los pilares del derecho fundamental de los grupos étnicos al territorio, amparando tanto los predios titulados colectivamente, como los lugares que ocupan o utilizan de alguna otra manera. Esto se debe, en palabras de la Corte Constitucional58, a que: “[…] para tales pueblos, su nexo comunal con el territorio ancestral no es meramente una cuestión de posesión y producción, sino un elemento material y espiritual del que deben gozar plenamente, inclusive para preservar su legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras […]”59. 109.

Aun así, la misma Corte Constitucional en la sentencia SU-123 de 2018 aclaró que los derechos de los pueblos indígenas que ejercen sobre el “territorio tradicional amplio” no tienen el mismo alcance que aquellos que poseen y ejercen en el “territorio geográfico” de la comunidad60. 110. Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia SU-383 de 2003 explicó lo siguiente: “[…] cabe considerar que la concepción territorial de los pueblos indígenas y tribales no concuerda con la visión de ordenamiento espacial que maneja el resto de la nación colombiana, “porque para el indígena, la territorialidad no se limita únicamente a 58 Cfr. Sentencias de la Corte Constitucional, T-513 de 2012, SU-039 de 1997, la SU-383 de 2003, la T-208 de 2007 y la T- 129 de 2011. 59 Corte IDH, Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni.

Sentencia de 31 de agosto de 2001. Serie C No. 79, párr. 149. Corte IDH, Caso de la Comunidad Moiwana, Sentencia de 15 de junio de 2005. Serie C No. 124, párr. 131. 60 Sentencia SU-123 de 2018. En consecuencia, las medidas adoptadas en el territorio amplio no implican automáticamente que exista una afectación directa que haga exigible la consulta previa porque deben estudiarse factores como el grado de permanencia y ocupación exclusiva. 30 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias una ocupación y apropiación del bosque y sus recursos, pues la trama de las relaciones sociales trasciende el nivel empírico y lleva a que las técnicas y estrategias de manejo del medio ambiente no se puedan entender sin los aspectos simbólicos a los que están asociadas y que se articulan con otras dimensiones que la ciencia occidental no reconoce”.61 || De ahí que el profesor e investigador de la Universidad Nacional, Juan Alvaro Echeverri, define el vocablo territorio, atendiendo a la cosmovisión indígena así: || “Entonces tenemos que el territorio es un espacio y es un proceso que lleva a la configuración de una palabra de ley, entendida como palabra de consejo, educación. Ese espacio no es necesariamente un espacio geográfico marcado por afloramientos rocosos, quebradas, lomas, cananguchales, pozos, barrancos.

Ese espacio geográfico es memoria, es efectivamente escritura de ese proceso de creación que está ocurriendo todo el tiempo: en la crianza de los hijos, en las relaciones sociales, en la resolución de problemas, en la curación de las enfermedades”.62 […] [un aspecto que se debe] tener en cuenta para la delimitación de la entidad territorial indígena [es] la concurrencia de intereses en los lugares sagrados - como lo advierte el profesor Clemente Forero de la Universidad Nacional. […]”63.

(Negrilla fuera del texto). 111. El citado precedente jurisprudencial en el caso concreto significa que el pueblo U'wa cuenta con el derecho a proteger sus áreas sagradas o de importancia cultural, así como a participar en las decisiones relacionadas con las mismas, incluso si están fuera de los resguardos, como ocurre con Zizuma. 112.

Aun así, se aclara que esta protección debe ser proporcional, pues la Corte Constitucional también ha reconocido que el derecho a la consulta previa no es una prerrogativa absoluta. Ese derecho acarrea deberes y responsabilidades, lo que significa que el incumplimiento de los compromisos, o el uso de acciones de hecho por parte de las comunidades indígenas que contraríen esos acuerdos, puede conducir a su reformulación. 113.

Bajo este entendido, la Sala no comparte la afirmación del demandante conforme a la cual la reglamentación del ecoturismo en la Sierra Nevada del Cocuy prohíbe la convivencia, pues lo cierto es que el señor Andrés Felipe Navas Arias no desvirtuó la premisa consistente en que el glaciar es un lugar sagrado para el citado pueblo. 114.

La empatía y el respeto son pilares fundamentales para cualquier tipo de convivencia intercultural. En este caso, la consulta previa de 2016 y 2017, además de reflejar que el Estado colombiano valora las prácticas culturales y las creencias de la citada comunidad como primer paso hacia una coexistencia armoniosa, acreditan el compromiso del pueblo U'wa consistente en no bloquear el acceso al parque natural como un territorio de todos los colombianos. 61 Carlos Eduardo Franky y Dany Mahecha, profesor de la Universidad Nacional de Colombia, Sede Leticia, y Antropóloga de la Fundación Gaia Amazonas respectivamente, “La Territorialidad entre los pueblos de tradición nómada del noroeste amazónico colombiano” en Territorialidad Indígena y ordenamiento de la Amazonía, Universidad Nacional de Colombia, Fundación GAIA Amazonas, Bogotá 2000.

En: Corte Constitucional, Sentencia SU-383 de 2003, M.P. Alvaro Tafur Galvis, 13 de mayo de 2003. 62 Corte Constitucional, Sentencia SU-383 de 2003, M.P. Alvaro Tafur Galvis, 13 de mayo de 2003. Reiterada en: Corte Constitucional, Sentencia T-880 de 2006, M.P. Alvaro Tafur Galvis, 26 de octubre de 2006, y Corte Constitucional, Sentencia T-693 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, 23 de septiembre de 2011. 63 Ibidem. 31 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias 115.

Tales acuerdos no ignoraron los derechos de los montañistas como lo señala el demandante, sino que buscaron establecer de forma equilibrada un modelo de turismo en el que los visitantes puedan conocer la Sierra Nevada del Cocuy, sin superar la capacidad de carga del ecosistema, ni desconocer la cosmovisión del pueblo U'wa. 116. Esto no significa que los derechos de esa comunidad indígena en el glaciar conocido como Zizuma tengan el mismo nivel de protección que los derechos que detentan en el territorio de los resguardos.

Sin embargo, lo cierto es que la medida relacionada con no acampar y efectuar el senderismo hasta el borde del glaciar, paralelamente incide en la disminución de la huella ecológica de los turistas, lo que redunda en la protección del área protegida, independientemente del factor externo del cambio climático. 117. El nuevo modelo de turismo de pasadía, según el informe de la UAEPNN de 2018, incidió positivamente en la conciencia de los visitantes en el desarrollo de actividades riesgosas, en tanto dejaron de reportarse siniestros.

A estos factores, se debe agregar que el cierre del parque en horario nocturno facilita el control del territorio y dificulta la permanencia de los grupos al margen de la Ley. 118. Ahora bien, la Sala no desconoce que las protestas y bloqueos realizados en el año 2016 por el pueblo U'wa y por algunos residentes del sector, pudieron generar graves afectaciones a la economía local.

De ello y de las consecuencias económicas que acarreó el cierre a los Municipios del Cocuy y Güicán - Boyacá, dan cuenta los siguientes extractos noticiosos: “[…] Por cierre del Nevado del Cocuy, Operadores turísticos de Boyacá a punto de emergencia”, “[…] $ 20.000 millones se han perdido desde el cierre de El Cocuy[…]”, “[…] Por foto de turista, parque El Cocuy sería cerrado definitivamente[…]”, “[…] Un año de cierre del nevado del Cocuy […]”, “[…] Indígenas U´wa aseguran que el cierre del Nevado de El Cocuy aumentó la nieve […]”, “[…] Turistas explican cómo se tomaron foto en la nieve de El Cocuy […]”, “[…] Emergencia económica tras cierre del parque el Cocuy”, “[…] Desesperados por el cierre del parque Nacional de El Cocuy […]”, “La pelea por El Cocuy […]”, “[…] Con peros reabre el nevado de El Cocuy […]”64. 119.

Sin embargo, la Sala considera que la UAEPNN resolvió dicha problemática siguiendo el conducto regular previsto en la normatividad colombiana, en el sentido de gestionar el conflicto a través del mecanismo de la articulación, la participación ciudadana y la consulta previa. Posteriormente, la autoridad ambiental validó la pertinencia de los acuerdos ciudadanos a través de diferentes estudios, ambientales, culturales y de seguridad que ratificaron la pertinencia de las medidas restrictivas.

Esas medidas materialmente fueron adoptadas a través de las Resoluciones 0118 de 2017 y 125 de 2020. 120. Se debe tener en cuenta que el objeto de la presente demanda no giró en torno al acto administrativo de la Dirección Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior que protocolizó un pacto de consulta previa. Tampoco se cuestionaron las 64 Cfr. Folios 14 a 54 del cuaderno 1. 32 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias acciones de los particulares que participaron en los bloqueos y en las posteriores mesas de trabajo.

La reglamentación en cuestión no solo se basa en los acuerdos alcanzados en las mesas de trabajo ciudadanas, conformadas en los años 2016 y 2017, que involucraron tanto a la población indígena como a la no indígena asentada en el territorio65. 121. Lo cierto es que la reglamentación vigente contenida en la Resolución 125 de 2020 es el resultado de los ejercicios de coordinación entre “[…] la Fuerza Pública, Parques Nacionales Naturales de Colombia y la cadena de valor del turismo de los municipios de El Cocuy y Güicán […]”, como lo reconoce la parte motiva de ese acto administrativo y el respectivo anexo. 122.

En ese orden, como el objeto del presente litigio gira en torno a los actos administrativos expedidos por la autoridad ambiental, en el contexto de esos acuerdos ciudadanos e interinstitucionales, y con el respaldo de estudios ambientales y sociales, y no sobre las pérdidas económicas generadas con ocasión de la problemática de bloqueo acaecida en febrero de 2016, tampoco le asiste la razón al demandante cuando afirma que la trasgresión de los derechos colectivos se soporta en el hecho que denominó “notorio”. 123.

Finalmente, frente al planteamiento relacionado con que la sentencia de primera instancia afirmó erróneamente que el demandante en los alegatos de primera instancia indicó que no era posible dar prevalencia a los “[…] intereses mezquinos de las comunidades indígenas y terratenientes, promotores de las prohibiciones […]”66, la Sala advierte que, en efecto, el accionante únicamente calificó como mezquinos a los terratenientes de esa zona67.

Sin embargo, ello no es suficiente para revocar la decisión de primera instancia, pues la parte actora no logró demostrar la vulneración del derecho colectivo al goce de un espacio público. 124. Por lo tanto, se confirmará la sentencia de 13 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá. 125. Finalmente, de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 y el numeral 5.º del artículo 365 de la Ley 1564, no se condenará en costas en esta instancia. 65 Se pone de presente que la no comparecencia al presente litigio de las personas y sujetos colectivos que participaron en dicha instancia, o la falta de participación de la fuerza pública, o de los operadores turísticos como actores que incidieron en la formulación de la reglamentación, no invalida esta actuación judicial en tanto son litisconsortes cuasi necesarios.

La Corte Constitucional en la sentencia T-646 de 2003, de forma análoga, precisó que “[ ] la comparecencia de litisconsortes simplemente voluntarios no cuenta para (viciar) la validez de los litigios […]” de las acciones populares, porque [ ] no es exacto considerar, que de la comparecencia de todos los agentes contaminantes, a las distintas acciones populares, pende el restablecimiento del derecho a gozar de un ambiente sano, dado que la realidad indica que frente a la confluencia de emisiones tal exigencia prolongaría los litigios indefinidamente, comprometiendo, por consiguiente, los derechos e intereses colectivos y el acceso a la justicia de los afectados (artículos 88, 228 y 230 C.P.) […]”. 66 Visible en el índice 19 del Sistema de Gestión SAMAI. 67 En el escrito de alegaciones de primera instancia, el demandante expresó que: “[…] A los montañistas, que pretendemos abstraernos de todas aquellas batallas cuando nos sumergimos en la naturaleza -en las montañas- nos involucraron en otra.

Nos obligaron a dejar la práctica de dormir sobre piedras, o en el pasto o en la nieve; hemos visto disminuir las opciones para caminar y oler el páramo; hemos visto reducir a cero los retos para llegar a la cumbre por diversos caminos. Y todo por cuenta de otra de esas batallas que gobiernan el destino nacional: de los intereses mezquinos por la tierra, a los derechos ancestrales del pueblo U´wa, sumada la desidia y la mentira del Estado.

La verdadera batalla, Honorable Magistrada, se originó en los intereses mezquinos de algunos terratenientes, a los que se unió (incongruente) la protesta U´WA por sus derechos ancestrales, y luego, el asunto en tablas y con el Estado de rodillas: sometido por la presión de la violencia. […]”. Cfr. Folio 384 del cuaderno 2 físico. 33 Radicación: 15001 23 33 000 2019 00204 01 Demandante: Andrés Felipe Navas Arias En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 13 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá.

SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia.

TERCERO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al tribunal de origen, una vez ejecutoriada esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente Salva voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Aclara voto Salva voto CAMILO CALDERÓN RIVERA Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.